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DIRECTIVA 22 DE 2022
(diciembre 7)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
| DE: | Procuradora General de la Nación |
| PARA: | A servidores públicos de las entidades del sistemanacional de atención y reparación integral a las víctimas (snariv) y demás entidades con competencia en la implementación de la estrategia de corresponsabilidad de la política pública de víctimas |
| ASUNTO: | Directrices para el adecuado cumplimiento de las obligaciones previstas en la ley 1448 de 2011 y el decreto 1084 de 2015, particularmente lo relacionado con la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en el marco de la estrategia de corresponsabilidad para la atención de emergencias humanitarias, así como la actualización de los planes de prevención, protección y garantías de no repetición, y de los planes de contingencia |
La Procuradora General de la Nación como suprema directora del Ministerio Público, en cumplimiento del mandato contenido en los numerales 1 3 y 5 del artículo 277 Constitucional, asi como de los numerales 3, 5 Y 31 del artículo 7 del Decreto 262 de 2000, modificado por el artículo 2 del Decreto 1851 de 2021, y
CONSIDERANDO
Que, con el objeto de establecer medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas en favor de las víctimas, se expidió la Ley 1448 de 2011 con la cual se propende por hacer efectivo el goce de sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación con garantía de no repetición, dignificando y reconociendo la condición de víctima a través de la materialización de sus derechos constitucionales.
Que, para garantizar la atención y reparación integral de las víctimas, se creó en el artículo 159 de la norma en cita, el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Victimas, como un conjunto de entidades públicas del nivel gubernamental y estatal en los órdenes nacional y territoriales y las demás organizaciones públicas o privadas, encargadas de formular o ejecutar los planes, programas, proyectos y acciones específicas.
Que, a su vez, en el numeral 12 del artículo 161 ibídem 12, se dispuso como objetivo del Sistema Nacional, garantizar la adecuada coordinación entre la nación y las entidades territoriales y entre estas, para el ejercicio de sus competencias y funciones al interior del Sistema, de acuerdo con los principios constitucionales y legales de corresponsabilidad, coordinación, concurrencia, subsidiariedad, complementariedad y de delegación.
Que, el Decreto 1084 de 2015 determinó que las medidas de asistencia, atención y reparación integral a las víctimas deben regirse por los principios de corresponsabilidad, coordinación(1), concurrencia(2), complementariedad y subsidiariedad(3), según los cuales, la Nación y las entidades territoriales, deben ejercer sus competencias de manera articulada, oportuna, coherente y armónica, con el objetivo de garantizar los derechos de los ciudadanos, apoyando en forma transitoria y parcial en el ejercicio de sus competencias a las entidades de menor categoría fiscal, desarrollo económico y social, dentro del mismo ámbito de la jurisdicción territorial, cuando se demuestre su imposibilidad de ejercer debidamente determinadas competencias.
Que, el artículo 2.4.3.1.6. del Decreto 1581 de 2017 prevé que la política pública de prevención también se rige por el principio de concurrencia y corresponsabilidad, así: "(l)as acciones en materia de respeto y garantía de los derechos humanos son de responsabilidad de todas las entidades públicas, de los órdenes nacional y territorial, de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos. También es responsabilidad del sector privado, la sociedad, la familia, y de cada individuo respetar los derechos humanos de todos los individuos y comunidades involucrados o afectados directa o indirectamente por sus acciones''.
Que, los Decretos 1066, 1084 y 2460 de 2015; 1581. 2124, 2252 y 2078 de 2017 y 660 de 2018, al igual que en la Línea de Política Pública para la Prevención del Reclutamiento, Uso, Utilización y Violencia Sexual adoptada en el 2019, se incorpora un marco normativo para las políticas públicas en materia de prevención de violaciones a los derechos humanos y protección de personas y comunidades en riesgo. Este marco define como principios fundamentales para su desarrollo la coordinación, la concurrencia y la subsidiariedad.
Que el artículo 2.2.8.3.1.13. del Decreto 2460 de 2015 establece que, en virtud del principio de subsidiariedad, la Nación y los departamentos apoyarán a los municipios y distritos exclusivamente en el cumplimiento de las competencias de ayuda y atención humanitaria inmediata y auxilio funerario, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1448 de 2011.
Que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.2.6.5.2.1. del Decreto 1084 de 2015 a la entidad receptora de población víctima de desplazamiento forzado, le corresponde garantizar los componentes de alimentación, artículos de aseo, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina y alojamiento transitorio, mientras se realiza el trámite de inscripción en el Registro Único de Víctimas. En tratándose de altos índices de recepción de población víctima de desplazamiento forzado, se deberá disponer e implementar una estrategia masiva que permita lograr este cometido.
Que el artículo 2.2.8.3.1.5. ibídem, ordena que cada entidad territorial deberá diseñar un Plan de Acción Territorial (PAT) a partir de los programas, metas y recursos incluidos en sus planes de desarrollo territorial y en armonía con los demás instrumentos de planeación y presupuesto. Dichos planes de acción deben incluir las medidas de prevención, atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado y contener, como mínimo, la caracterización de las víctimas de la respectiva jurisdicción, los hechos victimizante, la asignación presupuestal! y el mecanismo de seguimiento y evaluación, con metas e indicadores.
Que según el artículo 2.2.6.5.2.2. del Decreto en cita, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a Victimas es responsable de brindar los componentes de alimentación, aseo, abastecimiento, utensilios de cocina y alojamiento transitorio a las víctimas de desplazamiento forzado incluidas en el Registro Único de Víctimas, cuyo hecho victimizante haya ocurrido en el año previo a la declaración.
Que mediante la Resolución No. 0097 de 2022, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas estableció los criterios, mecanismos y requisitos en virtud de los cuales dará aplicación a los principios de coordinación, subsidiariedad y concurrencia en materia de ayuda y atención humanitaria en inmediatez, atención de emergencias y crisis humanitarias.
Que en función del principio de coordinación, las entidades territoriales por medio de los Comités Territoriales de Justicia Transicional y con el apoyo, asistencia técnica y acompañamiento de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, deberán elaborar, asignar recursos y actualizar anualmente los Planes de Contingencia que prevén las acciones necesarias para garantizar la respuesta institucional ante situaciones de emergencia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.2.7.7.11. del Decreto 1084 de 2015. Estas acciones son fundamentales para garantizar el derecho al mínimo vital de la población desplazada.
Que, el Decreto 1066 de 2015 dispone que los Planes Integrales de Prevención y Protección son el instrumento integrador de la gestión del riesgo de esta política y está dirigido a identificar, advertir, alertar, contrarrestar, mitigar o brindar garantías de no repetición de las violaciones a los derechos a la vida, integridad, libertad y seguridad de personas, grupos y comunidades en situación de riesgo excepcional. De allí que, los mismos deban estar compuestos por un componente de prevención temprana, un componente de prevención urgente y contingencia, y un componente de garantías de no repetición.
Que en sentencia T-025 de 2004 la Corte Constitucional declaró el Estado de Cosas Inconstitucional respecto de la atención a las víctimas de desplazamiento forzado, dado un problema estructural que afecta a toda la política de atención diseñada por el Estado, así como sus componentes, en razón a la insuficiencia económica para su financiación y la falta de capacidad institucional.
Que, en los Autos de Seguimiento 007, 266 y 314 de 2009; 383 de 2010; 219 de 2011; 373 de 2016; 119 de 2020 y 756 de 2021 a la Sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional al referirse a los inconvenientes en la implementación de acciones para atender de manera integral a la población víctima, ha precisado la necesidad de unificar criterios, principios y factores que faciliten la coordinación entre la Nación y las entidades territoriales, así como, la importancia de estructurar procedimientos específicos que permitan al Estado aplicar los principios de descentralización administrativa, atendiendo a sus capacidades técnicas, presupuestales y administrativas.
Que, la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio de la función misional preventiva establecida en el artículo 24 del Decreto Ley 262 de 2000, y con el fin de evitar la ocurrencia de hechos que conculquen los derechos de los ciudadanos y, especialmente, de la población vulnerable, expidió la Directiva 07 de 2020 en la cual impartió lineamientos a los mandatarios 2020-2023 para que añadieran los componentes de la política pública de víctimas a la planeación territorial y tuvieran en cuenta los procedimientos, estrategias, diseño de acciones, recursos y financiación, en el marco de la estrategia de corresponsabilidad y los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, para su adecuada implementación..
Que de igual forma, en la precitada Directiva se reiteró a los alcaldes como primeros responsables de las situaciones que requieran atención humanitaria inmediata, su deber respecto al cumplimiento de las obligaciones a su cargo; así como, que las gobernaciones deben apoyar de manera subsidiaria para lograr el cumplimiento de todos los componentes de la atención.
Que, así mismo, dentro del seguimiento preventivo a la implementación de la política pública de víctimas a nivel territorial, se identificaron dificultades en la atención de eventos de desplazamiento forzado masivo y confinamientos, hechos que requieren coordinación efectiva y acciones oportunas para proporcionar atención inmediata a la población afectada.
Que adicionalmente, se evidenció que algunas entidades territoriales enfrentan victimizaciones masivas que desbordan sus capacidades e impiden la atención oportuna de las víctimas. También se vislumbró la rotación de funcionarios a nivel territorial, la baja capacidad institucional en las entidades territoriales, el desconocimiento de herramientas de planeación y demoras en la atención de las peticiones de apoyo en subsidiariedad, así como la falta de oportunidad en la convocatoria de las instancias de coordinación para la articulación de acciones en materia de atención de los eventos masivos, como los Comités Territoriales de Justicia Transicional, máxima instancia de articulación territorial en esta materia.
Que la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas registró 94 eventos de desplazamiento forzado masivo que dejaron cerca de 85 mil personas afectadas en el año 2021, así: Arauca (1), Antioquia (6), Cauca (14), Chocó (12), Bolívar (4), Valle del Cauca (11), Nariño (37), Córdoba (5), Norte de Santander (3) y Putumayo (1). Asimismo, asentó que entre el 1 de enero de 2021 y el 31 de marzo de 2022 se registraron 19.561 personas como víctimas de desplazamientos individuales en dichos territorios.
Que, igualmente, emitió doscientas treinta y cuatro (234) alertas tempranas entre el 2018 y el 2022 en las que describió los escenarios de crisis humanitaria y los factores que han acrecentado la victimización de la población civil (desplazamiento forzado, confinamiento, contaminación por minas antipersonales, reclutamiento ilícito, violencia sexual, homicidios, entre otros), estas son el principal instrumento para el desarrollo del Sistema de Prevención y guían la respuesta rápida de las entidades del orden nacional, departamental, distrital y municipal.
Que, según información obtenida por parte de la Procuraduría General de la Nación con ocasión de las actuaciones preventivas adelantadas, los departamentos que presentan mayores dificultades para garantizar la atención inmediata y activar de manera efectiva la estrategia de corresponsabilidad son Antioquia, Arauca, Bolívar, Cauca, Chocó, Nariño, Putumayo y Valle del Cauca.
Que, en consecuencia, la Procuraduría General de la Nación como garante de los derechos humanos, defensora de los intereses colectivos y de la sociedad, imparte las siguientes directrices y orientaciones a todas las entidades y servidores en el nivel nacional y territorial.
Que, en mérito de lo anteriormente expuesto, la Procuradora General de la Nación
DISPONE:
PRIMERO: EXHORTAR a los gobernadores, alcaldes, secretarios de gobierno, enlaces departamentales municipales de víctimas y demás funcionarios con competencia en la implementación de la estrategia de corresponsabilidad de la política pública de víctimas, el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con:
- La política pública de prevención y protección;
- La política pública de asistencia, atención y reparación integral a las víctimas del conflicto armado; y,
- La implementación del Acuerdo de Paz.
SEGUNDO. EXHORTAR a los gobernadores, alcaldes, secretarios de gobierno, enlaces municipales de víctimas y demás funcionarios que intervengan en la implementación de la estrategia de corresponsabilidad de la política pública de víctimas, para que:
i) Incluyan y profieran políticas, estrategias, programas, proyectos y determinen el presupuesto necesario para la atención de la población victima en los instrumentos de planeación territorial.
ii) Garanticen la articulación de las dependencias departamentales y las secretarías municipales encargadas de la formulación e implementación de la política pública de víctimas. Actualicen anualmente el Plan Integral de Prevención, Protección y Garantías de No Repetición en el nivel departamental y municipal, con el objetivo de identificar los municipios que registren factores de riesgo y vulnerabilidad, que permita guiar la planeación y priorizar los recursos para atender eventuales situaciones de emergencia que requieran el apoyo en subsidiariedad.
iii) Actualicen anualmente el Plan de Contingencia para la atención de emergencias humanitarias derivadas del conflicto armado, de acuerdo con la vigencia fiscal correspondiente; el cual deberá estar dirigido a superar los obstáculos que en la vigencia anterior se hayan identificado en materia de oportunidad, efectividad, completitud, adecuación y pertinencia de la ayuda humanitaria y la atención humanitaria, para garantizar el derecho al mínimo vital.
iv) Incluyan en su presupuesto anual los recursos para la financiación de los compromisos previstos en el Plan de Acción Territorial departamental, con la inclusión de los recursos adquiridos para concurrir y subsidiar los planes de acción de sus municipios.
v) Incluir en los Planes de Acción Territorial la asignación presupuestal! requerida para implementar la política de Acción Integral contra Minas Antipersonal, y acciones que garanticen la debida atención y asistencia a las víctimas de estos artefactos, que habitan en la jurisdicción de su departamento.
vi) Realizar inversiones presupuéstales en los municipios de su jurisdicción, para la financiación de acciones para prevención del desplazamiento y de planes de retorno, cuando corresponda.
vii) Apropien los recursos necesarios para el componente de atención y ayuda humanitaria inmediata y auxilio funerario, así como, que garanticen la destinación de recursos para los componentes de alimentación, alojamiento, transporte de emergencia y los demás previstos en el Plan de Contingencia.
viii) Garanticen la entrega oportuna de los componentes de alimentación y alojamiento en apoyo subsidiario de ayuda y atención humanitaria inmediata, en el marco de la estrategia de corresponsabilidad, tanto en eventos de desplazamientos individuales o masivos, como en otros hechos victimizantes que requieran la intervención de la Gobernación.
ix) Aseguren las gestiones contractuales y los trámites presupuestales a que haya lugar para que pueda operativizar oportunamente la entrega de la atención y ayuda humanitaria, en su rol como primeros respondientes.
x) Incluyan en los Planes de Acción Territorial la asignación presupuestal para implementar la política de Acción Integral contra Minas Antipersonal, y acciones para garantizar la debida atención y asistencia a las víctimas de estos artefactos, que habitan en la jurisdicción de su municipio.
xi) Soliciten en caso de requerirlo, asistencia técnica a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, conforme a lo establecido en la Resolución 0097 de 2022 de dicha entidad.
TERCERO: EXHORTAR a los servidores públicos de las entidades del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con la política pública de prevención y protección; la política pública de asistencia, atención y reparación integral a las víctimas del conflicto armado, y la implementación del Acuerdo de Paz, particularmente:
i) Implementen oportunamente las políticas, estrategias, programas y proyectos para la atención efectiva de la población víctima, de acuerdo con su competencia.
ii) Realicen las especificaciones de programas y proyectos en los planes anuales de inversión, para garantizar los recursos necesarios.
iii) Garanticen la articulación de las entidades nacionales encargadas de la formulación e implementación de la política pública de víctimas.
iv) Socialicen la oferta institucional y programas de las entidades nacionales a los departamentos y municipios, así como las rutas y procedimientos para acceder a estos.
v) Analicen los Planes de Acción consolidados por las administraciones departamentales y municipales para priorizar y localizar posibilidades de concurrencia (para el desarrollo de las competencias a su cargo) y de subsidiariedad (para las competencias exclusivas municipales) en cada uno de ellos. Esta revisión deberá hacerse frente a la anualización de los Planes de Acción Territorial.
vi) Incluyan en su presupuesto anual los recursos para la financiación de los compromisos adquiridos con los departamentos y/o municipios, y considerar flexibilizar la oferta institucional para la prevención, asistencia, atención y reparación a víctimas, con el fin de atender las necesidades identificadas en el nivel territorial.
vii) Regionalicen su presupuesto, teniendo en cuenta las necesidades de los municipios y distritos, de manera que se puedan garantizar recursos en concurrencia para los componentes que se requiera.
viii) Fortalezcan el reporte de la información de la oferta institucional para la prevención, asistencia, atención y reparación a víctimas, con indicación de la dispuesta para la aplicación de los principios de corresponsabilidad, coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
ix) Informen al Departamento Nacional de Planeación las debilidades técnicas, administrativas y financieras que se identifiquen en los municipios y los recursos que estos apropian para responder a las necesidades de las víctimas en su correspondiente jurisdicción.
CUARTO: EXHORTAR a los servidores públicos de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Victimas el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con la política pública de prevención y protección; la política pública de asistencia, atención y reparación integral a las víctimas del conflicto armado, y la implementación del Acuerdo de Paz. Particularmente:
i) Monitoreen los acuerdos de subsidiariedad entre los municipios y gobernaciones, con el fin de apoyar la adecuada implementación de la estrategia de corresponsabilidad y fortalecer la estrategia de intervención territorial diferenciada en materia de asistencia técnica, seguimiento a los sistemas de información y herramientas de planeación (SIGO PAT, RUSICST, FUT y VIVANTO, entre otros) diseñadas en articulación con el Ministerio del Interior y remitan un informe semestral a la Procuraduría Delegada Preventiva y de Control de Gestión 5. Para el Seguimiento al Acuerdo de Paz.
ii) Identifiquen los municipios que no han asumido las obligaciones que establece la estrategia de corresponsabilidad, de acuerdo con los procedimientos establecidos por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, con el objeto de implementar ejercicios diferenciados de asistencia técnica según las necesidades advertidas.
La Unidad deberá informar periódicamente a la Procuraduría General de la Nación para que adelante las acciones disciplinarias a las que haya lugar, ante la presunta omisión o incumplimiento de las obligaciones por parte de los servidores responsables.
iii) Fortalezcan la estrategia de corresponsabilidad en aquellos municipios que: i) requieren apoyo institucional y se encuentran bajo acuerdo de reestructuración, o clasificados en categoría V y VI; ii) concentren el mayor número de solicitudes de estabilización socioeconómica y capacidad institucional limitada para asumirlas, y iii) sufrieron emergencias humanitarias recurrentes durante la vigencia fiscal, conforme a lo manifestado por la Corte Constitucional en el Auto 756 de 2021(4).
iv) Fortalezcan la estrategia de asistencia técnica para la actualización anual de los Planes de Contingencia para la atención de emergencias humanitarias derivadas del conflicto armado interno.
v) Monitoreen la ejecución de los acuerdos y acciones con los municipios en aplicación del principio de subsidiariedad, de tal manera que se impulsen acciones de mejora permanente en la implementación del procedimiento.
QUINTO: REITERAR a los servidores públicos del Ministerio del Interior el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con la política pública de prevención y protección; la política pública de asistencia, atención y reparación integral a las víctimas del conflicto armado, y la implementación del Acuerdo de Paz. Particularmente:
i) Fortalecer la estrategia de asistencia técnica diferenciada a las entidades territoriales del orden departamental, distrital y municipal para la actualización anual de los Planes de Prevención, Protección y Garantías de No Repetición durante el primer semestre de cada vigencia y, como producto de ello, presentar un informe anual de resultados diferenciados a la Procuraduría General de la Nación.
ii) Diseñar una estrategia para fortalecer el seguimiento a las recomendaciones de las Alertas Tempranas emitidas para los municipios que registran situaciones de emergencia humanitaria recurrente, con el objetivo de robustecer la coordinación para la respuesta institucional en materia de prevención de violaciones a los derechos humanos. Presentar un informe anual del resultado de dicho seguimiento a la Procuraduría General de la Nación.
iii) Diseñar una estrategia de intervención para la coordinación de acciones urgentes en los municipios que presentan situaciones de emergencia humanitaria recurrente, con el fin de fortalecer las capacidades de respuesta y coordinar el desarrollo de la oferta pública en materia de prevención y protección.
SEXTO: REITERAR el compromiso de la Procuraduría General de la Nación con los derechos a la atención, asistencia, verdad, justicia y reparación integral de las víctimas del conflicto armado interno. En ese sentido, las procuradurías regionales, provinciales y distritales deberán fortalecer las actuaciones preventivas para la garantía de estos derechos, sobre todo en las situaciones de emergencia humanitaria que se presenten en los territorios, conforme a lo establecido en la presente directiva.
SÉPTIMO: REQUERIR a la Procuraduría Delegada Preventiva y de Control de Gestión 5. Para el Seguimiento al Acuerdo de Paz, para que cree una matriz de seguimiento a las directrices aquí dispuestas, con la cual se creen alertas tempranas que permitan prevenir y mitigar el desconocimiento y vulneración de los derechos de las victimas por desplazamiento forzado.
OCTAVO. REQUERIR a las procuradurías regionales, provinciales y distritales, y las personerías distritales y municipales, para que, de acuerdo con sus competencias, adelanten las actuaciones necesarias que permitan hacer seguimiento a las directrices aquí dispuestas, así como, la respectiva función disciplinaría a su cargo.
NOVENO. RECORDAR a los servidores públicos que constituye falta disciplinaria, el incumplimiento de los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de derechos humanos y derecho internacional humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos, de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones; judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente
COMUNÍQUESE Y CUMPLASE
1. Cf.. Numeral 1 del artículo 27 de la Ley 1454 de 2011
2. Cf.: Numeral 2 Ibídem
3. Cf.. Numeral 3 Ibídem
4. Corte Constitucional. Auto 756 de 2021. Respecto al análisis de las dificultades y vacíos del componente de coordinación Nación- territorio. ver Numeral 8.1. En: https://wwww.corteconstitucional.qov.co/Retatoria/autos/2021/A756-21.htm
