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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
RADICACION No. : 470
FECHA : Noviembre 11 de 1992
MAGISTRADO PONENTE : Dr. Roberto Suarez Franco
<TEMA : Competencias Fondo Rotatorio Ministerio de
Justicia>
<TESIS - Relatoría Consejo de Estado>.
FONDO ROTATORIO DEL MINISTERIO DE JUSTICIA-Funciones/CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Iniciativa del Gasto
El Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia carece de competencia legal, con posterioridad a la vigencia del Decreto 2652 de 1991, para administrar y comprometer los recursos correspondientes a los despachos judiciales. En cuanto a la posibilidad de que la Nación- Consejo Superior de la Judicatura y el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, celebren un convenio general para que esta entidad administre y comprometa legítimamente los recursos de inversión que le fueron asignados, no es legalmente procedente. No obstante lo anterior, debe anotarse que con la vigencia de la nueva Constitución (art. 256-5) y del Decreto 2652 de 1991, se operó un cambio en el ordenamiento del gasto, conservándose las apropiaciones presupuestales intactas en cuanto a su finalidad y objetivos. En efecto, al entrar a regir el Decreto 2652 de 1991, el Consejo Superior de la Judicatura, a través de la Dirección de Administración Judicial, sustituyó al Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia como entidad competente para el ordenamiento del gasto; corresponde entonces, al Consejo Superior la ejecución presupuestal referente al año de 1992 y en lo concerniente a despachos Judiciales (art. 14). El Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia se limitará a cumplir los ordenamientos que, para los efectos presupuestales anotados, dicte el Consejo Superior de la Judicatura; podrá celebrar con éste convenios concretos, sobre materias específicas, pero conservando el Consejo Superior la iniciativa del gasto.
NOTA DE RELATORIA: Se levanta la reserva el 11 de marzo de 1997 conforme al art. 110 del C.C.A.
<ENCABEZADO DE LA PROVIDENCIA>.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
CONSEJERO PONENTE DOCTOR ROBERTO SUAREZ FRANCO
Santa Fe de Bogotá, D.C. once (11) de noviembre de mil novecientos noventa y dos 1992).
Radicación No. 470
Referencia: Consulta sobre si tiene competencia el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia para administrar y comprometer legítimamente los recursos de inversión correspondientes a los Despachos Judiciales y Fiscalía, para la vigencia de 1992.
Se absuelve la consulta que el señor Ministro de Justicia formula a la Sala en los siguientes términos textuales.
"CONSIDERACIONES CONSTITUCIONALES.
La Constitución Nacional ha dispuesto en los artículos 256 numeral 5o. y artículo 5o. transitorio literal d) tanto la elaboración del presupuesto de la Rama Judicial y su ejecución por parte del Consejo Superior de la Judicatura, como también revistió al Ejecutivo de Facultades extraordinarias para expedir el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1992.
En cumplimiento de tales normas constitucionales, se expiden los Decretos 2652 y 2699 de 25 y 30 de Noviembre de 1991 respectivamente, relativos al funcionamiento del Consejo Superior de la Judicatura y Fiscalía General de la Nación y se expiden igualmente, los Decretos 2701 y 2819 de 1991, tanto de expedición del presupuesto como de liquidación del mismo, para la vigencia fiscal 1992, situado específicamente en cabeza del FONDO ROTATORIO DEL MINISTERIO DE JUSTICIA. De estas normas legales en especial, el artículo 23 del Decreto 2652/91y su artículo 15 numeral 4o. y el Decreto 2699/91 artículo 189 establecen en particular el manejo del presupuesto de las nuevas instituciones sin atención a las disposiciones constitucionales y legales antes mencionadas se consulta:
Primero:
EL FONDO ROTATORIO DEL MINISTERIO DE JUSTICIA tiene competencia, para administrar y comprometer legítimamente, los recursos de inversión correspondientes a los Despachos Judiciales y Fiscalía asigna dos para la vigencia 1992?
Segundo:
En consideración a que el Consejo Superior de la Judicatura no dispone en forma completa de la infraestructura administrativa y técnica para invertir los recursos asignados al FONDO ROTATORIO DEL MINISTERIO DE JUSTICIA en el presupuesto de 1992, en caso que la respuesta al primer interrogante, sea negativo, se pregunta:
Es posible consagrar un convenio entre la Nación - Consejo Superior de la Judicatura y el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, para que esta última entidad pública, pudiera administrar y comprometer legítimamente los recursos de inversión que le fueron asignados en el presupuesto 1992?".
En el presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1992, liquidado mediante Decreto 2819 de 1991, y que entró a regir a partir del 18 de diciembre del mismo año se incluyeron, entre los ingresos de los establecimientos públicos, unos recursos destinados al Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia; así mismo, en el presupuesto general de gastos se apropiaron, como de inversión, los correspondientes a "compra de terrenos, construcción remodelación, mantenimiento y dotación de despachos judiciales" y "servicio de apoyo a la justicia", Sección 1203) Presupuesto de inversión. Programa 1302). Subproyectos 002 a 043)..
En el Presupuesto de Inversión de la Rama Judicial -Sección 2701- el aporte nacional corresponde a "infraestructura física y equipamiento, adquisición, construcción, ampliación, demolición, remodelación, dotación y mantenimiento de edificios y sedes" (programa 1202, subproyecto 001) y al "servicio de apoyo a la justicia" (programa 1302, subproyecto 004). Se designaron como entidades favorecidas, en el presupuesto para las apropiaciones así autorizadas, a la Dirección Nacional de Carrera Judicial y la Corte Constitucional.
También, como gasto de inversión, se apropió una partida referente a la "liquidación, construcción, ampliación, demolición, remodelación, dotación y mantenimiento de edificios y sedes" para la Fiscalía General de la Nación, en la Sección 2901, Programa 1202, Subproyecto 001.
Se debe anotar que el "concepto" de recurso administrado por el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia que determinó la apropiación de partidas en su presupuesto de inversión, específicamente para despachos judiciales y de servicio de apoyo a la justicia como el presupuestado a nombre de la Dirección Nacional de Carrera Judicial, no guarda armonía con lo dispuesto por el Decreto 2652 de 1991 que otorgó al Consejo Superior de la Judicatura, la función de: "aprobar el anteproyecto de presupuesto de la Rama Judicial presentado por la Sala Administrativa, y enviarlo al Gobierno, conjuntamente con el de la Fiscalía General de la Nación, para su incorporación en el proyecto de presupuesto nacional" (artículo 4o. numeral 3).
Por otra parte el artículo 13 del mismo Decreto 2652 de 1991 (noviembre 25) encargó, a partir de su vigencia, a las Direcciones Nacional y Seccionales de Administración Judicial de "adelantar las actividades administrativas de la Rama Judicial y ejecutar su presupuesto".
Dicha Dirección Nacional de Administración Judicial, antes denominada Dirección Nacional de la Carrera Judicial tiene, entre sus funciones la de "preparar el anteproyecto de Presupuesto de la Rama Judicial y someterlo a la consideración de la Sala Administrativa del Consejo (artículo 4, numeral 5 ibídem).
Constituyen recursos de la Nación -Consejo Superior de la Judicatura- "las apropiaciones que le sean asignadas en el presupuesto general de la Nación" y todos los bienes del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia adquiridos para la Rama Judicial, sin perjuicio de los bienes que deben pasar a la Fiscalía General de la Nación (artículo 23,1 y parágrafo).
Para lograr el funcionamiento adecuado del Consejo, se atribuyó a su Sala Plena la función de "crear las dependencias administrativas necesarias para el cumplimiento de sus cometidos constitucionales y legales" artículo 4o. numeral 17 y artículo 18 ibídem).
Las apropiaciones y traslados presupuestales necesarios para el cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 2652 quedaron a cargo del Gobierno, según disposición del artículo 34
La Fiscalía General de la Nación forma parte de la Rama Judicial; tiene autonomía administrativa y presupuestal, por disposición del artículo 1o. de su Estatuto Orgánico, expedido también en uso de las facultades conferidas por el artículo transitorio 5o. letra a, de la Constitución, mediante Decreto 2699 de 1991, del 30 de noviembre que coincide con la misma fecha de expedición del Presupuesto General para la vigencia de 1992.
Entre las funciones del Fiscal General señaladas por los artículos 22, numerales 21 y 22 y 142 se menciona las de "aprobar el anteproyecto de presupuesto y enviarlo al Consejo Superior de la Judicatura para que sea consolidado con el Presupuesto de la Rama Judicial; y la de efectuar los traslados presupuestales dentro de las unidades ejecutoras de la Fiscalía General y solicitar al Gobierno las adiciones que considere pertinentes.
El proyecto de presupuesto es preparado y consolidado por la División Financiera (art. 50,2) y coordinado por la Oficina de Planeación que vigila, además, el cumplimiento del que se apruebe, desde el punto de vista programático (art. 26,2).
Responde por la elaboración, manejo, ejecución y control del Presupuesto General de la Fiscalía, la Dirección Nacional Administrativa y Financiera (artículos 48,5 y 144).
Forman parte de los recursos de la Nación administrados por la Fiscalía General, las asignaciones provenientes del Presupuesto Nacional y los bienes muebles e inmuebles que tengan en propiedad, posesión o tenencia las entidades del orden nacional que se incorporan a la Fiscalía (artículos 156, numerales 1 y 3 y 190).
El presupuesto asignado a Medicina Legal, Dirección Nacional y Seccional de Instrucción Criminal, Juzgados de Instrucción Criminal y Orden Público, Fiscalías de Juzgados Superiores, Penales de Circuito y Superiores de Aduanas, Orden Público, Cuerpo Técnico de Policía Judicial y demás entidades que se incorporan a la Fiscalía General se trasladará al Presupuesto de la Fiscalía General (art. 189).
No correspondiendo, según lo visto, al Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia ni a la Dirección Nacional de la Carrera Judicial, creada por el Decreto ley 52 de 1987, la ejecución del presupuesto de la Rama Judicial sino al Consejo Superior de 'la Judicatura por atribución constitucional propia (art. 256, numeral 5) y habiendo sido asignada la ejecución del suyo a la Fiscalía General de la Nación, dentro de la autonomía administrativa y presupuestal que la misma Constitución le reconoce (art. 249) y que desarrolla el Decreto 2699 de 1991, (art. 144), los recursos de inversión destinados al Fondo Rotatorio por el Decreto 2701 de 1991, constituyen apropiaciones presupuestases que no pueden cumplirse por este establecimiento o dentro de los términos de su actual competencia.
La inclusión de las apropiaciones en el presupuesto liquidado para el año fiscal en curso, se ordenó bajo el supuesto de que el respectivo organismo o entidad estaba autorizado por la ley para disponer de ellas; supuesto que no corresponde hoy a la finalidad legislativa ya considerada.
No siendo competente el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, por virtud de la Constitución Política, ni por la aplicación del régimen establecido por los Decretos 1208 y 1742 de 1973 en relación con la Rama Judicial y con las entidades incorporadas a la Fiscalía General de la Nación, mal puede aceptarse que la asignación afectada pueda ejecutarse de la manera prevista de acuerdo al Presupuesto General de la Nación, a cuyas normas debe ceñirse toda disposición en materia presupuestal (Ley 38 de 1989). La prevalencia de la Carta no es cuestionable; ninguna prescripción del Estatuto Orgánico del presupuesto autoriza la celebración de convenios para que una entidad ejecute por otra el presupuesto asignado, aun en el caso de no disponer de la infraestructura administrativa y técnica indispensable.
Sólo una apropiación presupuestal que pueda justificarse constitucional y legalmente con su inclusión en el presupuesto y en beneficio de persona o entidad idónea legalmente para ejecutarla, es aceptable; de donde una apropiación incluida contrariando lo expresado no puede constituír orden de gasto que deba cumplirse, como se infiere de los principios y disposiciones de la Carta, consignados en el Título XII, Capítulo 3, artículos 345 y siguientes.
Se considera entonces, que el Fondo Rotatorio no es competente para, ejecutar el gasto proveniente de los recursos de inversión correspondientes a los Despachos Judiciales. Por el contrario, lo será el Consejo Superior de la Judicatura a través de la Dirección Nacional de la Administración Judicial.
Consecuencialmente, un convenio de carácter general entre las dos entidades para administrar y comprometer los recursos que correspondan a la Rama Jurisdiccional no tiene asidero legal ni fundamento en el presupuesto de 1992 (Decreto 2819 de 1991 ni en la ley orgánica del mismo. No así convenios concretos sobre actividades u objetivos específicos; pero siempre y cuando el Consejo Superior se reserve la iniciativa en el gasto.
Con fundamento en las anteriores consideraciones se responde.
Primero.- El Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia carece de competencia legal, con posterioridad a la vigencia del Decreto 2652 de 1991, para administrar y comprometer los recursos correspondientes a los Despachos Judiciales.
Segundo.- En cuanto a la posibilidad de que la Nación -Consejo Superior de la Judicatura y el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, celebren un convenio general para que esta entidad administre y comprometa legítimamente los recursos de inversión que le fueron asignados, no es legalmente procedente.
No obstante lo anterior, debe anotarse que con la vigencia de la nueva Constitución (art. 256-5) y del Decreto 2652 de 1991, se operó un cambio en el ordenador del gasto, conservándose las apropiaciones presupuestales intactas en cuanto a su finalidad y objetivos.
En efecto, al entrar a regir el Decreto 2652 de 1991, el Consejo Superior de la Judicatura, a través de la Dirección de Administración Judicial, sustituyó al Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia como entidad competente para el ordenamiento del gasto; corresponde entonces, al Consejo Superior la ejecución presupuestal referente al año de 1992 y en lo concerniente a Despachos Judiciales (art. 14).
El Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia se limitará a cumplir los ordenamientos que, para los efectos presupuestales anotados, dicte el Consejo Superior de la Judicatura; podrá celebrar con éste convenios concretos, sobre materias específicas, pero conservando el Consejo Superior la iniciativa del gasto.
En los anteriores términos se absuelve la consulta formulada por el señor Ministro de Justicia.
Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Justicia y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República.
JAIME BETANCUR CUARTAS Presidente de la Sala JAVIER HENAO HIDRON
HUMBERTO MORA OSEJO ROBERTO SUAREZ FRANCO
ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala
11 MAR 1997 Levantada la reserva de acuerdo al artículo 110 del C.C.A.
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA/CAPACIDAD PARA CONTRATAR-Inexistencia/PERSONERIA JURIDICA-Inexistencia
En conclusión considero que el posible contrato a que se refiere la consulta, entre el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia y el Consejo Superior de la Judicatura, no se puede celebrar, no porque aquel no pueda obligarse, como la mayoría afirma, sino porque éste no tiene personería jurídica.
Radicación No. 470 Ref.: Consulta del Ministerio de Justicia, relacionada con el Fondo Rotatorio.
No comparto la decisión mayoritaria por los siguientes motivos:
A ) El Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia es un establecimiento público nacional que, por lo mismo, tiene personería jurídica. En consecuencia, puede contratar mientras tenga tal calidad jurídica
B ) Sin embargo, el Consejo Superior de la Judicatura no tiene personería jurídica y, por lo mismo, no puede contratar. Los motivos en que se funda esta aserción son los siguientes:
1o) Según el artículo 189, ordinal 23, de la Constitución -que reitera el artículo 120, ordinal 13, de la anterior constitución-, el Presidente de la República tiene la facultad de "celebrar los contratos que le correspondan con sujeción a la Constitución y la Ley". Estos contratos son los que celebra el Estado, definido como persona jurídica de derecho público, con el nombre de nación, por el artículo 80 de la ley 153 de 1887.
2o) El artículo 266 de la Constitución prescribe, como excepción al principio expuesto, que el Registrador Nacional del Estado Civil tiene, entre otras, funciones, "la de celebrar contratos en nombre de la Nación" en los casos determinados por la ley. Pero la Constitución no faculta a la Directora Nacional de Administración Judicial, ni a ninguno de los funcionarios o empleados de la misma dependencia, para celebrar contratos en representación de la Nación. Esto se explica porque la Asamblea Constituyente no acogió el proyecto que contemplaba la creación de un establecimiento público, perteneciente a la rama jurisdiccional, con personería jurídica y autonomía administrativa, encargado de cumplir o ejecutar todas las actividades necesarias para el funcionamiento de la misma entidad, en ellas incluída la facultad de contratar.
Por consiguiente., de acuerdo con el artículo 189, ordinal 23, de la Constitución, los contratos que interesen al Consejo Superior de la Judicatura deben celebrarse, en representación de la Nación, por el Presidente de la República.
3o) Sin embargo, el artículo 211 de la Constitución prescribe que la ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine".
De manera que, según la transcrita disposición constitucional, los funcionarios o empleados de la Dirección Nacional de Administración Judicial sólo podrían suscribir, en representación de la Nación, los contratos que el Presidente de la República les delegue.
4o.) El artículo 15, número 4, del decreto - ley 2652 de 1991 faculta al Director Nacional de Administración Judicial para "llevar la representación jurídica de la Nación-Consejo Superior de la Judicatura" y suscribir, lo mismo, los correspondientes contratos.
Pero, por una parte, -según el artículo 189, ordinal 23, de la Constitución, antes transcrito, la representación administrativa de la Nación corresponde al Presidente de la República y excepcionalmente, para los asuntos relacionados con sus funciones, al Registrador Nacional del Servicio Civil (art. 266, inciso 20, de la Constitución); además, el Consejo Superior de la Judicatura, que es parte integrante de la rama judicial, no es una persona jurídica. De donde se deduce claramente que el artículo 15, ordinal 40, del Decreto-ley 2652 de 1991, en cuanto atribuye al Director Nacional de la Carrera Judicial la facultad de representar a la Nación para celebrar los contratos relativos al Consejo Superior de la Judicatura, es manifiestamente inconstitucional y, de conformidad con el artículo 40 de la Carta Política, que prescribe la excepción de inconstitucionalidad, la Sala no lo debió aplicar.
5o) La Sala, mediante concepto de 11 de mayo de 1989 y providencia de 13 de octubre de 1992, por unanimidad prohijó el criterio divergente que sustento. Tanto en la anterior constitución como en la de 1991 -con excepción de la facultad conferida al Registrador Nacional del Estado Civil (art. 266, inciso 21)- el Presidente de la República, mediante autorización legal, celebra los contratos del la Nación.
En conclusión, considero que el posible contrato a que se refiere la consulta, entre el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia y el Consejo Superior de la Judicatura, no se puede celebrar, no porque aquél no pueda obligarse, como la mayoría afirma, sino porque éste no tiene personería jurídica.
Fecha ut supra.HUMBERTO MORA OSEJO
