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CIRCULAR 1 DE 2023
(enero 23)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
| DE: | Procuraduría delegada con funciones mixtas: 9 para el seguimiento a los recursos del Sistema General de Regalías |
| PARA: | Gobernadores, Alcaldes, Secretarios de Educación, Directivos, Gerentes y/o Coordinadores PAE de Entidades Territoriales |
| ASUNTO: | Cumplimiento de lineamientos Técnicos – Administrativos, Estándares y condiciones mínimas para la prestación del servicio y la ejecución del programa de Alimentación Escolar (PAE) en proyectos financiados con recursos del Sistema General de Regalías (SGR). |
La Procuraduría General de la Nación, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, especialmente las conferidas en el artículo 277 de la Constitución Política de Colombia tiene dentro de sus funciones, entre otras, vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos, velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas; como también ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas.
A su vez, el numeral 3 del artículo 24 del Decreto 262 de 2000 asigna a las procuradurías delegadas el ejercicio, de manera selectiva, del control preventivo de la gestión administrativa y de la contratación pública que adelantan los organismos y las entidades públicas.
Por su parte, la Ley 2056 del 30 de septiembre de 2020(1) derogó la Ley 1530 de 2012 y refrendó la labor coordinada de los controles administrativo, disciplinario y fiscal, con el fin de velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos del Sistema General de Regalías, determinando en el parágrafo del artículo 164 que el control administrativo del Sistema de Seguimiento, Evaluación y Control, el control disciplinario de la Procuraduría General de la Nación y el control fiscal de la Contraloría General de la República, actuarán de manera coordinada dentro del ámbito de sus competencias.
1. Consideraciones acerca del Programa de Alimentación Escolar (PAE)
La Constitución política de Colombia de 1991 en su artículo 67 define la educación como «un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social: con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura».
Por otro lado, el parágrafo 2 del artículo 2 de la Ley 715 de 2001(2), establece que del total de recursos que conforman el Sistema General de Participaciones, previamente se deducirá cada año un monto equivalente al 4% de tales recursos, de los cuales se destinará 0.5% a los distritos y municipios para programas de alimentación escolar.
La Ley 1176 de 2007(3) en sus artículos 16, 17, 18 y 19 establecen la financiación del Programa de Alimentación Escolar, los criterios de distribución, la destinación de los recursos y la focalización de la prestación del servicio. Adicionalmente indica que las entidades territoriales seguirán y aplicarán, en primer término, los lineamientos técnico- administrativos básicos respecto de la complementación alimentaria, los estándares de alimentación, de planta física, de equipo y menaje y de recurso humano, y las condiciones para la prestación del servicio, que establezca el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) para el desarrollo del programa.
Así mismo, el parágrafo 4 del artículo 136 de la Ley 1450 de 2011(4), traslada del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) al Ministerio de Educación Nacional (MEN), la orientación, ejecución y articulación del programa, sobre la base de estándares mínimos de obligatorio cumplimiento para su prestación, de manera concurrente con las entidades territoriales.
El numeral 20 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012(5), por su parte establece que es función de los municipios «ejecutar el Programas de Alimentación Escolar con sus propios recursos y los provenientes del Departamento y la Nación, quienes podrán realizar el acompañamiento técnico, acorde con sus competencias».
Por su parte, artículo 189 de la Ley 1955 de 2019(6), establece «Créase la unidad administrativa especial de alimentación escolar, como una entidad adscrita al Ministerio de Educación Nacional, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente, su domicilio será la ciudad de Bogotá y contará con la estructura interna y la planta de personal que el Gobierno nacional establezca en desarrollo de sus facultades; tendrá como objeto fijar y desarrollar la política en materia de alimentación escolar; sus objetivos específicos serán: 1) Fortalecer los esquemas de financiación del Programa de Alimentación Escolar. 2) Definir esquemas para promover la transparencia en la contratación del Programa de Alimentación Escolar. 3) Ampliar su cobertura y garantizar la continuidad con criterios técnicos de focalización. 4) Garantizar la calidad e inocuidad de la alimentación escolar. 5) Proponer modelos de operación para fortalecer la territorialidad en esta materia».
En ese orden el artículo 2 de la Ley 2042 de 2020(7), establece que la operación del Programa de Alimentación Escolar (PAE) tendrá vigilancia de la comunidad educativa, preferiblemente de las asociaciones de padres de familia y de los docentes que hacen parte de la institución educativa beneficiaría para la prestación del servicio. De forma adicional, establece que el interventor deberá rendir informes periódicos a la comunidad educativa y a la institución educativa beneficiaría, con el objetivo de poner en conocimiento el funcionamiento, debilidades y fortaleza del PAE en la respectiva entidad territorial.
De igual manera indica que, los encargados de la vigilancia deberán verificar que el operador del PAE propenda por integrar dentro de su personal, como manipuladores, en un porcentaje no menor al 20%, a los padres de familia usuarios.
En la misma línea, el literal a) del artículo 7 de la Ley 2046 de 2020(8), manifiesta que las entidades que contraten con recursos públicos la adquisición, suministro y entrega de alimentos en cualquiera de sus modalidades de atención, están en la obligación de adquirir localmente alimentos comprados a pequeños productores agropecuarios locales y/o a productores de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria locales y sus organizaciones en un porcentaje mínimo del 30% del valor total de los recursos del presupuesto de cada entidad destinados a la compra de alimentos.
Así mismo, la Ley 2167 de 2021(9), en aras de garantizar la operación del Programa de Alimentación Escolar - PAE durante todo el calendario escolar establece que el Gobierno Nacional, los distritos, los departamentos y los municipios, respetando los principios de planeación presupuestal y los criterios de sostenibilidad fiscal contenidos en el ordenamiento jurídico colombiano, deben asegurar la disponibilidad de recursos por periodos iguales o superiores al calendario académico. Las entidades competentes gestionarán la planeación y administración de los contratos y convenios, a fin de garantizar la operación oportuna del programa.
El Decreto 1075 de 2015(10), adicionado por el Decreto 1852 de 2015(11), en el título 10 desarrolla lo relacionado con el Programa de Alimentación Escolar - PAE, en cuanto objeto y campo de aplicación, operación, actores y seguimiento y monitoreo. Adicionalmente, señala lo siguiente:
- Que, dentro de las funciones de las entidades territoriales, estas deben «(...) Ejecutar directa o Indirectamente el PAE con sujeción a los lineamientos, estándares y condiciones mínimas señaladas por el Ministerio de Educación Nacional» (12).
- Que es función del Ministerio de Educación Nacional: «Definir, proferir y actualizar los Lineamientos Técnicos-Administrativos del PAE, los estándares y las condiciones mínimas para la ejecución del Programa y la prestación del servicio, que serán de obligatorio cumplimiento y aplicación para las entidades territoriales, los operadores y en general los actores del programa, independientemente de la fuente de recursos con la cual se financie» (13).
- Que los Lineamientos Técnicos - Administrativos son definidos como el «documento emitido por el Ministerio de Educación Nacional en el que se definen las condiciones, los elementos técnicos y administrativos mínimos que deben tener o cumplir todos los actores y operadores del programa para la prestación de un servicio de alimentación escolar con calidad, y poder ejecutar acciones dentro del mismo» (14).
- Del mismo modo establece que esos lineamientos contendrán además «los estándares y las condiciones mínimas para la prestación del servicio y la ejecución del PAE, los cuales serán de obligatorio cumplimiento y aplicación para las Entidades Territoriales, los actores y los operadores de este programa» (15).
Por otra parte, la Resolución 2674 de 2013(16) expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, establece los requisitos y condiciones bajo las cuales el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos -INVIMA realiza la notificación sanitaria, permiso sanitario o registro sanitario, según el riesgo de estos productos en salud pública de los alimentos que se fabriquen envasen o importen para su comercialización en el territorio nacional.
En este sentido, la Resolución 335 del 23 de diciembre de 2021(17), adicionada y modificada por la Resolución 002 del 11 de enero de 2022(18), del Ministerio de Educación Nacional expide los Lineamientos Técnicos - Administrativos, los Estándares y las Condiciones Mínimas del Programa de Alimentación Escolar - PAE para la población general o mayoritaria, y a través de la Resolución 18858 de 2018(19), la misma cartera ministerial expide los Lineamientos Técnicos - Administrativos, los Estándares y las Condiciones Mínimas del Programa de Alimentación Escolar - PAE para los pueblos indígenas.
De forma adicional, tener en cuenta lo establecido en la Resolución No. 0363 del 22 de diciembre de 2022(20), para contribuir al bienestar, la permanencia y la seguridad alimentaria de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes matriculados en sedes educativas oficiales, mediante la entrega de una canasta de alimentos equivalente al complemento alimentario que se suministra en el PAE, para la preparación y consumo en casa en el marco de la Declaratoria de Situación de Desastre de Carácter Nacional - línea de intervención 1.2 Hambre Cero.
2. Consideraciones sobre los proyectos de inversión financiados con recursos del Sistema General de Regalías.
El Sistema General de Regalías - SGR, busca financiar o cofinanciar proyectos de inversión pública en Colombia, al respecto la Ley 2056 de 2020(21) en su artículo 29 manifiesta «Los proyectos susceptibles de ser financiados con los recursos del Sistema General de Regalías deben estar en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales, así como cumplir con el principio de Buen Gobierno» y cumplir con las características de pertinencia, viabilidad, sostenibilidad, impacto, articulación y mejorar los indicadores del índice de NBI y las condiciones de empleo.
De igual forma, en el artículo 31 ibídem se estableció el ciclo de los proyectos de inversión pública susceptibles de ser financiados con cargo a los recursos del Sistema General de Regalías, que comprende las siguientes etapas: 1) formulación y presentación; 2) viabilidad y registro en el Banco de Proyectos de Inversión; 3) priorización y aprobación, y 4) ejecución, seguimiento, control y evaluación, las cuales se adelantarán conforme las definiciones, contenidos, procesos y procedimientos que establezca el Departamento Nacional de Planeación en su metodología.
Por su parte, el artículo 33 de la misma ley establece que los proyectos de inversión deben ser formulados y presentados de conformidad con la metodología que defina el Departamento Nacional de Planeación, en su condición de entidad nacional de planeación. Adicional a ello, el parágrafo 1 del mismo artículo, indica que «...los proyectos de inversión podrán ser formulados y estructurados por entidades públicas financieras del orden nacional o territorial. También podrán ser formulados y estructurados por personas jurídicas de derecho privado según la reglamentación que para tal efecto establezca el Gobierno nacional».
A su vez, el Decreto 1821 de 2020(22), estableció que la Comisión Rectora adoptará los requisitos generales y sectoriales para viabilizar y priorizar los proyectos de inversión a financiarse con recursos del Sistema General de Regalías (SGR), y hasta tanto eso ocurra se tendrán en cuenta los que el DNP publique en su página web.
Para estos efectos, el Departamento Nacional de Planeación expidió las orientaciones transitorias para la gestión de proyectos de inversión, y en el ítem 2 del numeral 6.3 estableció los requisitos generales para proyectos en fase III.
Adicionalmente el numeral 7.7.3 del mismo documento estableció los requisitos adicionales para proyectos destinados a financiar la alimentación escolar en instituciones educativas oficiales en los niveles de básica y media.
En virtud de las anteriores consideraciones, esta Procuraduría delegada dispone:
EXHORTAR a los gobernadores, alcaldes, secretarios de educación, directivos, gerentes y/o coordinadores PAE de entidades territoriales, para tener en cuenta la normatividad antes señalada para lo cual se deberá verificar lo siguiente:
PRIMERO: Para la aprobación de proyectos de inversión con recursos del Sistema General de Regalías destinados a financiar los Programas de Alimentación Escolar, se tengan en cuenta los requisitos generales y sectoriales, en especial los relacionados con el inicio oportuno y la continuidad del servicio durante los ciento ochenta (180) días del calendario escolar, población a atender de acuerdo a los criterios de priorización, definición de la modalidad y tipo de complemento a suministrar con los respectivos documentos del ciclo de menú por sede educativa, fijar el costo de la ración a suministrar detallando la metodología empleada, con los soportes pertinentes y fuentes de información utilizadas, como se indica en los «anexos técnicos: Administrativo y Financiero, Alimentación Saludable y sostenible», de la Resolución 335 del 2021 del Ministerio de Educación Nacional - Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender; así como lo dispuesto al respecto en la Resolución n.° 363 de 2022, en el marco de la Declaratoria de Situación de Desastre de Carácter Nacional - línea de intervención 1.2 Hambre Cero.
Adicionalmente, tener en cuenta que las sedes educativas que atiendan población en su mayoría perteneciente a grupos étnicos (mayor o igual al 51% de la matrícula total de la sede), debe articularse con la oficina de asuntos étnicos de la respectiva entidad y generar los acuerdos respectivos para la elaboración del ciclo de menús diferenciales.
SEGUNDO: Para la ejecución de proyectos de inversión con recursos del Sistema General de Regalías destinados a financiar los Programas de Alimentación Escolar, se debe garantizar la cantidad, calidad, inocuidad y oportunidad en la entrega de los alimentos de las raciones establecidas por medio de la aplicación del anexo técnico de calidad e inocuidad de la Resolución 335 de 2021 y en la Resolución 2674 de 2013, contando con un plan de saneamiento y aplicando las buenas prácticas de manufactura tales como garantizar manipuladoras de alimentos suficientes y capacitadas, contar con programa de mantenimiento preventivo y correctivo de equipos y uno de proveedores, materias primas e insumos, garantizar los procesos de recepción, almacenamiento, preparación, transporte, servido y distribución de alimentos logrando así una prestación del servicio óptima. Aunado a esto, el rector de la institución educativa debe realizar el seguimiento del registro diario de complementos alimentarios efectivamente entregados a los beneficiarios por parte del operador, apoyará las acciones que permitan verificar la calidad e inocuidad de los alimentos, así como de la prestación oportuna del servicio, efectuar el reporte oportuno de novedades que afecten la prestación del servicio y promover los espacios de participación ciudadana que sean de su competencia. (23)
TERCERO: Dar aplicación a lo establecido en la Ley 2046 de 2020, reiterado en el Anexo Técnico de Compras Locales de la Resolución 335 de 2021, frente a la obligación de la adquisición de alimentos comprados a pequeños productores agropecuarios locales y/o a productores de la Agricultura Campesina, Familiar o Comunitaria locales y sus organizaciones en un porcentaje mínimo del 30% del valor total de los recursos del presupuesto de cada entidad destinados a la compra de alimentos.
CUARTO: Para el seguimiento a los Programas de Alimentación Escolar, se debe aplicar lo establecido en los artículos 82 y siguientes de la Ley 1474 de 2011(24), respecto de la labor de supervisión e interventoría en aras de llevar un control de las actividades realizadas y de todos los componentes y recursos necesarios para que el Programa se desarrolle adecuadamente y no se desvíe del cumplimiento de los objetivos establecidos en el proyecto, de conformidad con lo indicado en el Anexo Técnico de Seguimiento y Monitoreo de la Resolución 335 de 2021. Así mismo, dar estricto cumplimiento a lo establecido en la Ley 2042 de 2022, respecto a la vigilancia por parte de la comunidad educativa y los informes periódicos que debe presentar el interventor acerca de la operación del PAE a la comunidad educativa, y velar porque se generen los espacios de participación ciudadana, vigilancia comunitaria y control social en los Comités de Alimentación Escolar - CAE, mesas públicas, veedurías ciudadanas y rendición de cuentas conforme al anexo técnico de Participación Ciudadana de la Resolución 335 de 2021.
QUINTO: Se advierte que esta Delegada no coacciona ni coadministra, simplemente, en ejercicio de su función preventiva, actúa como articuladora extendiendo recomendaciones y llamados al cumplimiento normativo legal vigente en las materias objeto de actuación; lo anterior, con el fin de que sean los actores, en este caso gobernadores, alcaldes, secretarios de educación, directivos, gerentes y/o coordinadores PAE de entidades territoriales quienes formulen, aprueben y ejecuten proyectos de inversión con recursos provenientes del Sistema General de Regalías - SGR para financiar el Programa de Alimentación Escolar, quienes observen la reglamentación para prestar el servicio en las condiciones de calidad y continuidad exigidas.
JOHN HARVEY PINZÓN NAVARRETE
Procurador Delegado con Funciones Mixtas para el Seguimiento a los Recursos del Sistema General de Regalías
1. Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías.
2. Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151. 288. 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.
3. Por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
4. Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.
5. Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
6. Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad"
7. Por medio de la cual se otorgan herramientas para que los padres de familia realicen un acompañamiento eficaz con el fin de cuidar los recursos del PAE.
8. Por la cual se establecen mecanismos para promover la participación de pequeños productores locales agropecuarios y de la agricultura campesina, familiar y comunitaria en los mercados de compras públicas de alimentos.
9. Por medio del cual se garantiza la operación del Programa de Alimentación Escolar (PAE) durante el calendario académico.
10. Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación.
11. ” Por el cual se adiciona el Decreto número 1075 de 2015 Único Reglamentario del Sector Educación, para reglamentar el parágrafo 4° del artículo 136 de la Ley 1450 de 2011, el numeral 20 del artículo 6o de la Ley 1551 de 2012, el parágrafo 2“del artículo 2o de la Ley 715 de 2001 y los artículos 16,17, 18 y 19 de la Ley 1176 de 2007, en lo referente al Programa de Alimentación Escolar (PAE).
12. Artículo 2.3.10.4.3 numeral 10
13. Artículo 2.3.10.4.2 numeral 1
14. Artículo 2.3.10.2.1 numeral 5
15. Artículo 2.3.10.3.1
16. Por la cual se reglamenta el artículo 126 del Decreto Ley 019 de 2012 y se dictan otras disposiciones.
17. Por la cual se expiden los Lineamientos Técnicos - Administrativos, los Estándares y las Condiciones Mínimas del Programa de Alimentación Escolar - PAE.
18. Por la cual se modifica y adiciona la resolución 335 de 2021 por medio de la cual se expiden los Lineamientos Técnicos - Administrativos, los Estándares y las Condiciones Mínimas del Programa de Alimentación Escolar - PAE.
19. Por la cual se expiden los Lineamientos Técnicos-Administrativos, los Estándares y las Condiciones Mínimas del Programa de Alimentación Escolar- PAE para Pueblos Indígenas.
20. Por la cual se expide los lineamientos técnicos, administrativos, y las condiciones mínimas para la operación del Programa de Alimentación Escolar- PAE, en el marco de la Declaratoria de Situación de Desastre de Carácter Nacional - línea de intervención 1 2 Hambre Cero.
21. Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías.
22. Por el cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sistema General de Regalías.
23. Pág. 24 del anexo administrativo y financiero de la resolución 335 de 2021.
24. Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.
