DIRECTIVA 6 DE 2025
(junio 19)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
| Para: | Servidores Públicos y Particulares que Ejerzan Funciones Públicas. |
| De: | Procurador General de la Nación - Presidente Comisión Nacional de Control Electoral. |
| Asunto: | Indebida Participación Política en el Trámite y Votación de Revocatorias de Mandato. |
El Procurador General de la Nación en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, en especial las señaladas en los artículos 118 y 277 de la Constitución Política, y los numerales 2, 7, 16 y 36 del artículo 7o del Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el artículo 2o del Decreto Ley 1851 de 2021, con el fin de prevenir y evitar conductas que puedan generar indebida intervención en política en el desarrollo de los procesos electorales en el marco de los mecanismos de participación ciudadana que puedan celebrarse y,
CONSIDERANDO
Que, el artículo 103 de la Constitución establece como “mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato”, los cuales están reglamentados por la ley.
Que la Ley 1757 de 2015, mediante la cual se regulan, promueven, protegen y garantizan los mecanismos de participación ciudadana, establece que estos pueden ser de origen popular o de autoridad oficial, según sean promovidos o presentados, y permiten la intervención de la sociedad civil en la conformación, ejercicio y control de los asuntos públicos.
Que el artículo 106 de la Ley 134 de 1994 y artículo 39 de la Ley 1757 de 2015 disponen que al trámite y votación de los mecanismos de participación ciudadana que requieren de votación popular se les aplicarán las disposiciones electorales vigentes en la normatividad electoral que no sean incompatibles con ellas, relacionadas, entre otras, con la campaña, propaganda electoral y los límites a la financiación de las campañas por alguna de las opciones de estos mecanismos.
Que en lo que trascurrido del 2025 han sido radicadas 37 iniciativas ciudadanas de revocatoria del mandato contra distintos alcaldes y gobernadores electos a nivel nacional, toda vez que han pasado más de 12 meses contados a partir del momento de posesión de estos mandatarios, y falta más de un año para la finalización del respectivo periodo constitucional.[1]
<Texto no legible> el artículo 93 de la Ley 134 de 1994 la organización electoral es la responsable de realizar la campaña institucional para la suficiente divulgación del contenido de la propuesta e ilustrar a los ciudadanos sobre la organización de los mecanismos de participación.
Que el artículo 34 de la Ley 1757 de 2015 establece que las campañas favor, en contra o por la abstención de los mecanismos de participación ciudadana, se podrán desarrollar "desde la fecha en la que la autoridad competente determine, mediante decreto, cuando se realizará la votación sobre un mecanismo de participación ciudadana hasta el día anterior a la realización del mismo..."
Que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 1475 de 2011 la propaganda electoral es entendida como “toda forma de publicidad realizada con el fin de obtener el voto de los ciudadanos a favor [...] de una opción en los mecanismos de participación ciudadana”
Que la legislación colombiana respecto de las prohibiciones sobre indebida participación en actividades y controversias políticas ha dispuesto:
1. MARCO JURÍDICO DE LAS PROHIBICIONES SOBRE LA INTERVENCIÓN EN ACTIVIDADES DE LOS PARTIDOS Y CONTROVERSIAS POLÍTICAS
1.1. Disposiciones constitucionales:
“Artículo 127. Modificado por el artículo 1o del Acto Legislativo 02 de 2004:
(...) A los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad, les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio. A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo se les aplican las limitaciones contempladas en el artículo 219 de la Constitución.
Los empleados no contemplados en esta prohibición sólo podrán participar en dichas actividades y controversias, en las condiciones que señale la Ley Estatutaria.
La utilización del empleo para presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o campaña política constituye causal de mala conducta".
Artículo 219. [...] Los miembros de la Fuerza Pública no podrán ejercerla función del sufragio mientras permanezcan en servicio activo, ni intervenir en actividades o debates de partidos y movimientos políticos"
1.2. Disposiciones legales:
Ley 599 de 2000 (Código Penal):'
“Artículo 422. Intervención en Política. El servidor público que ejerza jurisdicción, autoridad civil o política, cargo de dirección administrativa, o se desempeñe en los órganos judicial, electoral, de control, que forma parte de comités, juntas o directorios políticos, o utilice su poder para favorecer o perjudicar electoralmente a un candidato, partido o movimiento político, incurrirá en multa y pérdida del empleo o cargo público.
Se exceptúan de lo dispuesto en el inciso anterior los miembros de las corporaciones públicas de elección popular”
Ley 996 de 2005 (Ley de Garantías):
“Artículo 38. Prohibiciones para los servidores públicos. A los empleados del Estado les está prohibido:
1. Acosar, presionar, o determinar, en cualquier forma, a subalternos para que respalden alguna causa, campaña o controversia política.
2. Difundir propaganda electoral a favor o en contra de cualquier partido, agrupación o movimiento político, a través de publicaciones, estaciones oficiales de televisión y de radio o imprenta pública, a excepción de lo autorizado en la presente ley.
3. Favorecer con promociones, bonificaciones, o ascensos indebidos, a quienes dentro de la entidad a su cargo participan en su misma causa o campaña política, sin perjuicio de los concursos que en condiciones públicas de igualdad e imparcialidad ofrezcan tales posibilidades a los servidores públicos.
4. Ofrecer algún tipo de beneficio directo, particular, inmediato e indebido para los ciudadanos o para las comunidades, mediante obras o actuaciones de la administración pública, con el objeto de influir en la intención de voto.
5. Aducir razones de “buen servicio” para despedir funcionarios de carrera.
La infracción de alguna de las anteriores prohibiciones constituye falta gravísima (...)”.
“Artículo 40. Sanciones. Incumplir con las disposiciones consagradas en este capítulo será sancionable gradualmente, de conformidad con lo establecido en la Ley 734 de 2002[2] y según la gravedad del hecho”.
“Artículo 41. Actividad Política de los miembros de las Corporaciones Públicas. No se aplicará a los miembros de las corporaciones públicas de elección popular, las limitaciones contenidas en las disposiciones de este título.”
Las prohibiciones de intervención en política se mantienen para los funcionarios que laboren en las corporaciones públicas, según Sentencia C-1153 de 2005 de la Corte Constitucional).
Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario):
“Artículo 39. Prohibiciones. A todo servidor público le está prohibido:
1. Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, los Tratados Internacionales ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y los contratos de trabajo. (...)”
“Artículo 60. Faltas relacionadas con la intervención en política.
<Texto no legible> el cargo para participar en las actividades de los partidos y movimientos políticos y <Texto no legible> controversias políticas, sin perjuicio de los derechos previstos en la Constitución y la ley.
2. Utilizar el empleo para presionar a particulares o subalternos a respaldar una causa o campaña política o influir en procesos electorales de carácter político partidista”.
“Artículo 63. Modificado por el artículo 12 de la Ley 2094 de 2021. Faltas atribuibles a los funcionarios judiciales y a los empleados judiciales. Sin perjuicio de lo dispuesto en este Código y en las demás disposiciones legales vigentes, para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, también serán faltas gravísimas las siguientes:
[...j
3. Cualquier participación en procesos políticos electorales, salvo la emisión de su voto en elecciones generales.
“Artículo 65. Faltas que coinciden con descripciones típicas de la ley penal. Cuando la conducta no pueda adecuarse a ninguna de las anteriores faltas, en virtud de los principios de especialidad y subsidiariedad, constituirá falta gravísima realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando de él.”
1.3. Pronunciamientos jurisprudenciales y doctrinales
Adicional a las normas mencionadas, resulta pertinente tener en cuenta los pronunciamientos jurisprudenciales y doctrinales sobre la participación indebida en política, entre otros, se hace alusión a los siguientes apartes:
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, destacó:
”1. Que los servidores públicos no incluidos en la prohibición establecida en el inciso segundo del artículo 127 de la Constitución Política están autorizados expresamente por la propia Constitución (por vía de lo consignado en el inciso tercero de esta norma) para participar en actividades de los partidos y movimientos políticos, y en controversias políticas, con sujeción a la Constitución y en algunas leyes que establecen infracciones o prohibiciones en la materia, tal y como se establece, por ejemplo, en el Código Disciplinario Único.
2. Que al no haberse expedido la ley estatutaria que reglamente dicho ejercicio, lo que finalmente se restringe a esta clase de servidores públicos no es la participación en actividades y controversias políticas propiamente, sino el uso del empleo como medio de presión sobre los ciudadanos para favorecer una determinada causa o campaña, restricción que se establece en aras de preservar la imparcialidad del aparato estatal en el proceso político y la prevalencia del bien general de la colectividad sobre los intereses de partidos y grupos. [...j[3]".
En la Sentencia C-1153 de 2005, en el marco del control constitucional de la Ley Estatutaria: “por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones", reafirmó la regla general de prohibición de la participación en política para los servidores públicos, tal como se encuentra establecido en el artículo 127 de la Constitución modificado por el artículo 1 el Acto Legislativo 02 de 2004.
Sin embargo, reconoció que la Constitución permitía una posibilidad excepcional de participación, la cual debía ser regulada por una ley estatutaria. La Corte enfatizó en que esta regulación debía ser clara, específica y establecer límites precisos para evitar que la participación interfiriera con las funciones públicas, abusara del poder estatal o violara principios como la imparcialidad y la moralidad administrativa. El proyecto de ley fue cuestionado y una disposición trascendental (artículo 37) declarada inexequible porque no establecía estas condiciones y límites de manera suficiente. No obstante, la sentencia validó o ajustó otras prohibiciones específicas destinadas a proteger la neutralidad y la equidad en el proceso electoral, especialmente en el contexto de la reelección presidencial:
“En este sentido, la normativa que aborde el tema de la regulación de la reelección debe considerar las circunstancias en que la intervención en política de los servidores del Estado puede permitirse, y los casos en que la misma interfiere incorrectamente en el desempeño de sus funciones y en el cumplimiento de los objetivos vinculados con el interés público.
Sobre el mismo punto, el legislador debe ser consciente de la posibilidad de injerencia del gobernante que, abusando de su posición de dominio en la estructura jerarquizada de la administración, compromete a sus subalternos con los fines de una campaña política reeleccionista. La regulación que sobre la materia está llamado a desarrollar el legislador debe considerar estas posibles presiones como manifestaciones de un abuso de poder que debe sancionarse. En este sentido, el compromiso voluntario o involuntario que funcionarios del Gobierno puedan tener con en jefe del Ejecutivo, por razón de su potestad nominadora, no puede entorpecer la función que la Constitución y la ley les asigna. Así entendido, es indispensable que en este proceso regulatorio se fijen parámetros dentro de los
cuales se entienda legítimos el apoyo al presidente candidato por parte de funcionarios públicos asignados de ordinario a la satisfacción de intereses colectivos".
Luego, la Corte Constitucional en la Sentencia C-794 de 2014 abordó el alcance del inciso 3 del artículo 127 de la Constitución Política, que permite la participación política eventual de ciertos empleados estatales, exceptuando expresamente a aquellos que pertenecen a la Rama Judicial, los organismos de control, la organización electoral y la Fuerza Pública o cuerpos civiles de seguridad. En dicha oportunidad señaló tres límites constitucionales para su participación, en los siguientes términos:
"5.3.5 La permisión legislativa del inciso 3 del artículo 127 constitucional dispuesta para la participación eventual de determinados empleados estatales -distintos de los judiciales, de los órganos de control o electorales, o de seguridad y fuerza pública-, se encuentra en todo caso sometida a tres límites que se desprenden directamente de la Constitución. En primer lugar, (i) su ejercicio no puede ser abusivo (art. 95.1); en segundo lugar, (¡i) no puede desconocer las reglas constitucionales específicas aplicables a todos los empleados del Estado (arts. 110 y 127 inc. 4); en tercer lugar, (iii) el ejercicio del derecho referido solamente procede con la expedición de una ley estatutaria que la autorice y fije las condiciones de ejercicio [...]
El abuso del derecho acaece cuando el titularlo ejerce en contra de su finalidad o función. La jurisprudencia ha previsto que constituyen ejercicio abusivo del derecho de los empleados del Estado a participar, toda actuación que suponga un incumplimiento de sus deberes o que interfiera en la actividad política. Ha destacado que se erige en ejercicio abusivo (i) la utilización de “los elementos de su despacho para hacer proselitismo o para desempeñar en cualquier sentido la actividad política”; (ii) el empleo del “tiempo de servicio u horario de trabajo para gestionar este tipo de intereses”; (¡ii) el uso de “información reservada tomada de los archivos de la entidad pública a los cuales tiene acceso por razón de su cargo” para desarrollar actividades políticas; y (iv) el ejercicio de las competencias de una forma que incline de forma ilegítima la actuación de Estado “a favor de una determinada corriente o movimiento político [...]”.
Respecto de las prohibiciones de intervención en política se mantienen para los funcionarios que laboren en las corporaciones públicas, la Corte Constitucional en su sentencia C-1153 de 2005 puntualizó lo siguiente:
[…]
Así las cosas, las exclusiones de las limitaciones son plenamente razonables puesto que sería desproporcionado restringir la actuación política de los miembros de corporaciones públicas, cuya labor es principalmente política, a aquellas formas de participación previstas en el artículo 39 del capítulo III de la presente Ley.
No obstante, los funcionarios de las corporaciones públicas no desarrollan su labor prioritariamente en el campo político. Por tanto, sería demasiado amplio no limitarle su participación en política a lo señalado en el capítulo III. Además, sería contrario a la igualdad que, sin existir una diferencia lo suficientemente relevante entre estos funcionarios y los demás servidores públicos diferentes a los miembros de las corporaciones, a unos se les permitiera ampliamente participar en política y a otros no.
[...]”
A su vez, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, señaló:
[...] Nótese que los pronunciamientos son coincidentes en torno a los empleados públicos que definitivamente tienen prohibida su participación en política y aquellos que lo pueden hacer en las condiciones que fije la ley estatutaria, que incluye a los trabajadores oficiales, misma que no puede ir hasta el punto de prohibirlo sino de regularlo y, hasta este momento, el legislador no ha fijado una causal de inhabilidad o inelegibilidad que impacto en la validez de la elección.
En consecuencia, tal como lo ha concluido esta Corporación en los pronunciamientos que se dejaron ampliamente expuestos, hasta que entre en vigencia tal normativa es imprescindible entender que los derechos políticos de los servidores públicos a los que hace alusión el inciso 3o del artículo 127 de la Constitución Política, únicamente podrán limitarse en los precisos parámetros que la propia Carta Política prevea y a los desarrollos normativos que existen en <texto ilegible> como los de naturaleza disciplinaría consagrados en la Ley 734 de 2002.[4]
[…]
2. SOBRE OTRAS PROHIBICIONES EN MATERIA ELECTORAL APLICABLES A LOS SERVIDORES PÚBLICOS
De conformidad con lo previsto en el artículo 6 de la Constitución Política, los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y las leyes, y por omitir o extralimitarse en sus funciones; en tal sentido, además de las normas transcritas en el acápite anterior, se precisan las disposiciones que consagran el catálogo de actuaciones o conductas que estos deben abstenerse de realizar, para adecuar así su accionar al ordenamiento jurídico:
2.1. Disposición constitucional
“Artículo 110. Se prohíbe a quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducirá otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de investidura. ”
2.2. Disposiciones legales
- Ley 617 de 2000
“Artículo 50. Prohibición para el manejo de cupos presupuéstales. Prohíbase a los diputados, concejales y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales, intervenir en beneficio propio o de su partido o grupo político, en la asignación de cupos presupuéstales o en el manejo, dirección o utilización de recursos del presupuesto, sin perjuicio de la iniciativa en metería de gasto que se ejercerá únicamente con ocasión del debate al respectivo plan de desarrollo y del debate de la ordenanza o acuerdo anual de presupuesto, en la forma que establecen las Leyes Orgánicas del Plan y del Presupuesto”.
Ley 1475 de 2011
“Artículo 27. Financiación prohibida. Se prohíben las siguientes fuentes de financiación de los partidos, movimientos políticos y campañas: [...]
5. Las que provengan de personas que desempeñen funciones públicas, excepto de los miembros de corporaciones públicas de elección popular, quienes podrán realizar aportes voluntarios a las organizaciones políticas a las que pertenezcan, con destino a la financiación de su funcionamiento y a las campañas electorales en las que participen, de acuerdo con los límites a la financiación privada previstos en el artículo 25 de la presente ley. [.. J”
3. DEL RÉGIMEN DISCIPLINARIO APLICABLE A LOS PARTICULARES
3.1 Disposiciones legales
- Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario):
“Artículo 69. Normas aplicables. El régimen disciplinario para los particulares comprende la determinación de los sujetos disciplinables, las inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses, y el catálogo especial de faltas imputables a los mismos. ”
“Artículo 70. Sujetos disciplinables. El presente régimen se aplica a los particulares que ejerzan funciones públicas de manera permanente o transitoria; que administren recursos públicos; que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales y a los auxiliares de la justicia. [...]”
“Artículo 72. Sujetos y faltas gravísimas. Los sujetos disciplinables por este título solo responderán de las faltas gravísimas aquí descritas; son faltas gravísimas, las siguientes conductas:
[...]
11. Cuando la conducta no pueda adecuarse a ninguna de las anteriores faltas, en virtud de los principios de especialidad y subsidiariedad, constituirá falta gravísima realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando de él.
[...]”
ARTÍCULO 75. Normas aplicables. El Régimen Disciplinario Especial de los particulares también se aplicará a los notarios y comprende el catálogo de faltas imputables a ellos, contempladas en este título.
[...]”
ARTÍCULO 77. Faltas gravísimas de los notarios. Constituyen faltas imputables a los notarios, además de las faltas gravísimas contempladas en este Código. esto es, que les resultan aplicables las contempladas en los artículos 60, numerales 1 y 2; 65 y 72, numeral 11, del Código General Disciplinario,
- Decreto Ley 960 de 1970 (Estatuto del Notariado)
“Artículo 10. Modificado por el artículo 21 de la Ley 29 de 1973. El ejercicio de la función notarial es incompatible con el de todo empleo o cargo público; con la gestión particular u oficial de negocios ajenos; con el ejercicio de la profesión de abogado; con el de los cargos de representación política; con la condición de Ministro de cualquier culto; con el de los cargos de albacea, ¿curador dativo, auxiliar de la justicia, con toda intervención en política, distinta del ejercicio del sufragio y en general con toda actividad que perjudique el ejercicio de su cargo.”
4. DE LAS CONDUCTAS QUE AFECTAN LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA
4.1. Disposiciones legales
<texto ilegible> de 2017, por la cual se modificó la Ley 599 de 2000, tipificó las conductas que afectan los mecanismos de participación ciudadana. Estas resultan aplicables a las campañas electorales a la diligencia de escrutinios, las cuales, igualmente constituyen falta disciplinaria cuando sean cometidas a título de dolo, por razón u ocasión del ejercicio de funciones públicas. Dicha norma establecer:
“Artículo 1o. Modifíquese el artículo 386 de la Ley 599 del 2000, Código Penal, el cual quedará así:
Artículo 386. Perturbación de certamen democrático. El que por medio de maniobra engañosa perturbe o impida votación pública relacionada con los mecanismos de participación democrática, o el escrutinio de la misma, o la realización de un cabildo abierto, incurrirá en prisión de cuatro (4) a nueve (9) años y multa de cincuenta (50) a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
La pena será de prisión de seis (6) a doce (12) años cuando la conducta se realice por medio de violencia.
La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta sea realizada por un servidor público." (Negrita fuera de texto).
“Artículo 2o. Modifiqúese el artículo 387 de la Ley 599 del 2000, Código Penal, el cual quedará así:
Artículo 387. Constreñimiento al sufragante. El que amenace o presione por cualquier medio a un ciudadano o a un extranjero habilitado por la ley, con el fin de obtener apoyo o votación por determinado candidato o lista de candidatos, voto en blanco, o por los mismos medios le impida el libre ejercicio del derecho al sufragio, incurrirá en prisión de cuatro (4) a nueve (9) años y multa de cincuenta (50) a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En igual pena incurrirá quien por los mismos medios pretenda obtener en plebiscito, referendo, consulta popular o revocatoria del mandato, apoyo o votación en determinado sentido, o impida el libre ejercicio del derecho al sufragio.
La pena se aumentará de la mitad ai doble cuando la conducta sea realizada por servidor público, cuando haya subordinación o cuando se condicione el otorgamiento o acceso a beneficios otorgados con ocasión de programas sociales o de cualquier otro orden de naturaleza gubernamental.”(Negrita fuera de texto).
“Artículo 3o. Modifíquese el artículo 388 de la Ley 599 del 2000, Código Penal, el cual quedará así:
Artículo 388. Fraude al sufragante. El que mediante maniobra engañosa obtenga que un ciudadano o un extranjero habilitado por la ley, vote por determinado candidato, partido o corriente política o lo haga en blanco, incurrirá en prisión de cuatro (4) a ocho (8) años, y multa de cincuenta (50) a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En igual pena incurrirá quien por el mismo medio obtenga en plebiscito, referendo, consulta popular o revocatoria del mandato votación en determinado sentido.
La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta sea realizada por un servidor público.
La pena se aumentará de la mitad a! doble cuando la conducta este mediada por amenazas de pérdidas de servicios públicos estatales o beneficios otorgados con ocasión de la ejecución de programas sociales o culturales o de cualquier otro orden, de naturaleza estatal o gubernamental." (Negrita fuera de texto).
“Artículo 6o. Modifiqúese el artículo 390 de la Ley 599 del 2000, Código Penal, el cual quedará así:
Artículo 390. Corrupción de sufragante. El que celebre contrato, condicione su perfección o prórroga, prometa, pague o entregue dinero, dádiva u ofrezca beneficio particular o en favor de un tercero a un ciudadano o a un extranjero habilitado por la ley con el propósito de sufragar por un determinado candidato, partido o corriente política, o para que lo haga en blanco o se abstenga de hacerlo, incurrirá en prisión de cuatro (4) a ocho (8) años y multa de doscientos (200) a mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En igual pena incurrirá quien por los mismos medios obtenga en plebiscito, referendo, consulta popular o revocatoria del mandato votación en determinado sentido.
En igual pena incurrirá el sufragante que acepte la promesa, el dinero, la dádiva, el contrato, o beneficio particular con los fines señalados en el inciso primero.
La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta sea realizada por un servidor público.
La pena se aumentará de la mitad al doble cuando en la promesa, pago o entrega de dinero, beneficios o dádivas medien recursos públicos. ” (Negrita fuera de texto).
“Artículo 7o. Adiciónese el artículo 390A a la Ley 599 de 2000, Código Penal, el cual quedará así:
Artículo 390A. Tráfico de votos. El que ofrezca los votos de un grupo de ciudadanos a cambio de dinero o dádiva con la finalidad de que dichos ciudadanos consignen su voto en favor de determinado candidato, partido o corriente política, voten en blanco, se abstengan de hacerlo o lo hagan en determinado sentido en un plebiscito, referendo, consulta popular o revocatoria de mandato incurrirá en prisión de cuatro (4) a nueve (9) años y multa de cuatrocientos (400) a mil doscientos (1.200) salarios mínimos legales mensuales vigentes.”
“Artículo 8o. Modifiqúese el artículo 391 de la Ley 599 del 2000, Código Penal, el cual quedará así:
Artículo 391. Voto fraudulento. El que suplante a un ciudadano o a un extranjero habilitado por la ley, o vote más de una vez, o sin derecho consigne voto en una elección, plebiscito, referendo, consulta popular, o revocatoria del mandato, incurrirá en prisión de cuatro (4) a ocho (8) años y multa de cincuenta (50) a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes. ”
“Artículo 9o. Modifiqúese el artículo 392 de la Ley 599 del 2000, Código Penal, el cual quedará así:
Artículo 392. Favorecimiento de voto fraudulento. El servidor público que permita suplantar a un ciudadano o a un extranjero habilitado por la ley, o votar más de una vez o hacerlo sin derecho, incurrirá en prisión de cuatro (4) a nueve (9) años, multa de cincuenta (50) a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes e inhabilidad para ejercer cargos públicos por el doble de la pena de prisión impuesta. ” (Negrita fuera de texto)
Artículo 10. Modifiqúese el artículo 393 de la Ley 599 del 2000, Código Penal, el cual quedará así:
Artículo 393. Mora en la entrega de documentos relacionados con una votación. El servidor público que no haga entrega oportuna a la autoridad competente de documentos electorales, sellos de urna o de arca triclave, incurrirá en prisión de cuatro (4) a nueve (9) años, multa de cincuenta (50) a doscientos (200) salarlos mínimos legales mensuales vigentes e inhabilidad para ejercer cargos públicos por el mismo tiempo de la pena de prisión impuesta. ” (Negrita fuera de texto)
“Artículo 11. Modifíquese el artículo 394 de la Ley 599 del 2000, Código Penal, el cual quedará así:
Artículo 394. Alteración de resultados electorales. El que por medio distinto de los señalados en los artículos precedentes altere el resultado de una votación o introduzca documentos o tarjetones indebidamente, incurrirá en prisión de cuatro (4) a ocho (8) años, salvo que la conducta constituya delito sancionado con pena mayor, y multa de cincuenta (50) a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta sea realizada por un servidor público. ” (Negrita fuera de texto)
“Artículo 12. Modifíquese el artículo 395 de la Ley 599 del 2000, Código Penal, el cual quedará así:
Articulo 395. Ocultamiento, retención y posesión ilícita de cédula. El que haga desaparecer posea o retenga cédula de ciudadanía ajena o cualquier otro documento necesario para el ejercicio del derecho de sufragio, incurrirá en prisión de cuatro (4) a ocho (8) años, salvo que la conducta constituya delito sancionado con pena mayor, y multa de cincuenta (50) a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes. ”
“Artículo 14. Adiciónese el artículo 396A al Título XIV (Delitos contra mecanismos de participación democrática) de la Ley 599 de 2000, así:
Artículo 396A. Financiación de campañas electorales con fuentes prohibidas. El gerente de la campaña electoral que.permita en ella la consecución de bienes provenientes de fuentes prohibidas por la ley para financiar campañas electorales, incurrirá en prisión de cuatro (4) a ocho (8) años, multa de cuatrocientos (400) a mil doscientos (1.200) salarios mínimos legales mensuales vigentes e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas por el mismo tiempo.
En la misma pena incurrirá el respectivo candidato cuando se trate de cargos uninominales y listas de voto preferente que realice la conducta descrita en el inciso anterior.
En la misma pena incurrirá el candidato de lista de voto no preferente que intervenga en la consecución de bienes provenientes de dichas fuentes para la financiación de su campaña electoral.
En la misma pena incurrirá el que aporte recursos provenientes de fuentes prohibidas por la ley a campaña electoral. ”
Artículo 15. Adiciónese el artículo 396B al Título XIV (Delitos contra mecanismos de participación democrática) de la Ley 599 de 2000, así:
Artículo 396B. Violación de los topes o límites de gastos en las campañas electorales. El que administre los recursos de la campaña electoral que exceda los topes o límites de gastos establecidos por la autoridad electoral, incurrirá en prisión de cuatro (4) a ocho (8) años, multa correspondiente al mismo valor de lo excedido e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas por el mismo tiempo. ”
Que, de acuerdo con los antecedentes registrados de los últimos mecanismos de participación ciudadana del nivel nacional, se puede destacar lo siguiente:
El Consejo Nacional Electoral (CNE), mediante la expedición de la Resolución No. 1733 de 2016, reglamentó algunos temas concernientes al “plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, mientras que con la Resolución No. 1489 de 2018, reglamentó diversos aspectos relacionados con la “Consulta Popular Anticorrupción”, realizada el 26 de agosto de 2019.
Dichas resoluciones abordaron temas determinantes para el desarrollo de las campañas por el “sí”, el “no” o la abstención[6], tales como: la igualdad de condiciones entre campañas, la conformación e inscripción de los comités promotores, la financiación de las campañas, su divulgación y publicidad, el acceso a medios de comunicación, así como la realización de encuestas sobre el plebiscito o la consulta, entre otras disposiciones.
Frente al primero de estos mecanismos, en la Sentencia C-379 de 2016 la Corte Constitucional concluyó que los servidores públicos (excepto los de la Fuerza Pública, Rama Judicial, organismos de control y organización electoral) podían participar en campañas a favor, en contra o por la abstención del plebiscito especial sobre el Acuerdo Final de Paz. Esto era posible al tratarse de un asunto de interés general, no electoral ni partidista.
En la sentencia se establece expresamente lo siguiente:
"La participación en el plebiscito especial no se encuadra en la categoría de participación en partidos o movimientos políticos. En contrario, lo que se deriva de los análisis precedentes y del mismo texto del PLE es que el Acuerdo Final tiene un carácter general, que busca vincular a la institucionalidad del Estado en una futura implementación del mismo, la cual depende a su vez de la refrendación popular. Diferentes intervenciones en este proceso son coincidentes en afirmar, a juicio de la Corte de manera acertada, que el Acuerdo no tiene una característica partidista, puesto que si bien el Presidente, como es apenas natural, pertenece a determinada corriente política, ha negociado el Acuerdo Final en ejercicio de sus competencias constitucionales y en su condición de Jefe de Gobierno, depositario de la unidad de la Nación
<Textp ilegible> de la legitimidad democrática de su elección. Entonces, el Acuerdo pertenece a un <Textp ilegible> de interés general, cobijado por los derechos generales de participación que tienen los servidores públicos.
89.2. En ese orden de ideas, no es viable concluir que el apoyo o rechazo al Acuerdo Final constituya participación en política partidista o una actividad electoral en sentido estricto, esto es, vinculada a la elección para alguna dignidad del Estado, según la Corte ha interpretado el sentido y alcance del artículo 127 C.P. De allí que dichas actividades de campaña dentro del plebiscito se inserten dentro de los derechos de participación democrática que se predican de todos los ciudadanos, incluidos los servidores del Estado".
No obstante, la Corte Constitucional precisó que, si bien algunos servidores públicos podían participar en campañas a favor o en contra del plebiscito especial, dicha participación no era ilimitada, sino que debía ajustarse a estrictos límites normativos:
"Se resalta que la facultad de los servidores públicos de participar en las campañas a favor o en contra del plebiscito especial, no es omnímoda. En contrario, debe satisfacer precisos límites, relativos a que dichas campañas (i) cumplan con las condiciones estatutarias para adelantar las campañas, incluidas en las normas estatutarias y en particular en los artículos 34 y 35 de la Ley 1757 de 2015; (ii) están cobijadas por la restricción contenida en el inciso cuarto del artículo 2° del PLE, que prohíbe el uso de bienes del Estado o recursos del Tesoro Público; y de una manera más general: (iii) deberán acatar estrictamente con las directrices impuestas por la organización electoral, encabezada por el Consejo Nacional Electoral, dispuestas en ejercicio de las funciones que frente a los mecanismos de participación ciudadana le otorga la Constitución y la ley. Ello con el fin de dar estricto cumplimiento a los principios de la administración pública, así como la participación en condiciones de igualdad, equidad, proporcionalidad e imparcialidad. Esto en los términos del numeral cuarto del artículo 2° del PLE; y (iv) están vinculadas por las regulaciones sobre divulgación del Acuerdo Final y su distinción respecto de actividades propias de promoción del mismo, según se regula en el articulo 5o del PLE".
Adicional mente, frente a las limitaciones en la utilización de bienes y recursos públicos en igualdad de condiciones con otros servidores públicos contenida en el PLE, la Corte Constitucional estableció que: 1) "no podrán alterarse las partidas presupuéstales existentes a fin de dotar de recursos a dichas campañas, lo cual también estaría prohibido por ¡a regla antes analizada, que prohíbe utilizar en dichas campañas bienes y recursos del Tesoro Público”', 2) “no se puede afectar el adecuado funcionamiento de la actividad estatal, lo que implica una prohibición particular de suspender las tareas propias de la función pública con el fin de participar en el plebiscito. Ello en razón a que el tiempo destinado al ejercicio de las actividades del Estado, las jornadas laborales y, en general, la función ejercida por los servidores públicos, tiene un significado y costo concreto en términos de recursos del Estado. De allí que lo mismos no puedan ser desviados para su propósito específico, que es la adecuada prestación de las funciones de cada institución estatal”; 3) “las campañas del plebiscito y el uso por estas de aquellos recursos ofrecidos en igualdad de condiciones a todos los servidores, no podrán coaccionar en modo alguno a los servidores y contratistas del Estado, bien para que (i) participen en dichas campañas; (¡i) expresen su opinión frente al plebiscito en uno u otro sentido; y (¡ii) encuentren supeditada su permanencia en la función pública o prohibición del uso de recursos públicos de que trata el PLE no es incompatible con la aparición de aquellas normas legales estatutarias que confieren al Gobierno la posibilidad de acceso reglado a los medios de comunicación con el fin de expresar su posición sobre el plebiscito especial”
Finalmente, la mencionada Corporación dispuso que “será completamente inadmisible, en razón de su inconstitucionalidad, utilizar el plebiscito especial para promover un partido o movimiento político particular, o menos aún para apoyar una candidatura a cargos en corporaciones públicas o de carácter uninominal. Esto debido a que conductas de esta naturaleza se insertan claramente en la prohibición de participación en política prevista en el artículo 127 C.P. En consecuencia, ante la importancia de esta delimitación interpretativa y con el fin de expulsar del ordenamiento jurídico una interpretación del PLE que permita ese supuesto, la Sala condicionará la exequibilidad del artículo 2° en el sentido que la campaña del plebiscito no podrá incorporar contenidos que promuevan un partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos, o que se relacionen con la promoción de candidaturas de ciudadanos a cargos de elección popular'.
Que ante la proliferación de las iniciativas de revocatorias del mandato de distintos alcaldes y gobernadores electos radicadas ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, se recuerda que:
En primera medida, frente a la indebida intervención en política por parte de servidores públicos, aunque la Corte Constitucional desarrolló los criterios ya mencionados frente a la participación en asuntos de interés general como el plebiscito, estos no son aplicables a la revocatoria de mandato en virtud de las finalidades diferentes de estos mecanismos de participación ciudadana.
Por tanto, se tiene que mientras el plebiscito respecto del cual se desarrollaron los criterios precitados que versaba sobre un asunto de interés general, no asociado a partidos ni a la elección o permanencia de funcionarios electos, la revocatoria de mandato tiene una relación directa con la actividad político-electoral y, por lo tanto, tiene implicaciones especiales sobre la participación de los servidores públicos.
En ese sentido, los procesos de revocatoria del mandato están directamente ligados a la continuidad o remoción de un funcionario elegido popularmente, alcalde o gobernador. Esto constituye una actividad política-electoral, por cuanto afecta el ejercicio de poder de una persona electa mediante votación popular.
En virtud de lo anterior, se concluye que los servidores públicos no pueden participar en campañas de revocatoria del mandato, ya sea a favor, en contra o por la abstención. Hacerlo implicaría intervenir en política, que puede ser sancionada disciplinariamente.
Por otro lado, debe indicarse que la defensa de los derechos de los alcaldes y gobernadores cuyos mandatos estén siendo objeto de revocatoria no constituye un derecho absoluto, pues estos deberán observar el cumplimiento de los mandatos constitucionales y legales que juraron salvaguardar a la hora de tomar posesión del cargo, en aras de no extralimitarse en el ejercicio del poder-deber al momento de dirigirse a la opinión pública, comoquiera que los servidores públicos <texto ilegible> en el ejercicio del mismo, el
<texto ilegible> juzgado de forma más estricta en comparación con el ejercicio antijurídico que un <texto ilegible> pueda hacer frente a la libertad de opinión o de información, de acuerdo con la
Sentencia T- 263 de 2010 de la Corte Constitucional.
Además, de acuerdo con las consideraciones desarrolladas por la misma Corte en la Sentencia C-794 de 2014, se prohíbe la participación en política y el abuso del derecho en ejercicio del cargo, al igual que se impone la restricción de disponer de los recursos y de la posición de poder para desequilibrar la balanza en controversias electorales o de participación política, en términos de las garantía que los mandatarios como servidores públicos y máximas autoridades en sus respectivos territorios están obligados a observar, respetar y hacer respetar.
Finalmente, al tenor de las consideraciones del alto tribunal en cita en las Sentencias C-150 de 2015 y SU-077 de 2018, el ejercicio del derecho de contradicción y defensa que le asiste a los mandatarios cuando están ¡ocursos en un proceso de revocatoria del mandato, no es en cualquier tiempo, sino que tiene dos momentos, de acuerdo con la jurisprudencia, los cuales debe reglamentar o permitir la autoridad electoral:
1. Como parte del derecho de contradicción y defensa de su gestión frente a la iniciativa de revocatoria, el cual se debe efectuar con posterioridad a la inscripción de la iniciativa, y antes de que inicie el proceso de recolección de apoyos. Si no se permitió por parte de la autoridad electoral en ese momento, debe hacerse a través de audiencias públicas temáticas, transparentes y objetivas.
2. El derecho a hacer campaña por una de las opciones posibles, el cual, conforme al artículo 34 de la Ley 1757 de 2015, ha de efectuarse desde la fecha en la que la autoridad competente determine mediante decreto cuándo se realizará la votación, y hasta el día anterior a la realización de la misma -esto es, hasta las doce de la noche del día anterior a las votaciones-, pudiendo realizar campaña a favor, en contra o por la abstención, previa notificación de su intención al Consejo Nacional Electoral en un término no superior a 15 días contados a partir de la fecha en la que se publique el decreto de convocatoria.
Por otra parte, el artículo 94 de la Ley 134 de 1994 establece unas reglas para el desarrollo de campañas publicitarias en el marco de los mecanismos de participación ciudadana, precisando, entre otros, que “/as afirmaciones falsas sobre el contenido de una iniciativa [...] serán sancionadas”, especificando para “el caso de los funcionarios o de entidades públicas que estas podrán ser denunciadas ante el Ministerio Público por cualquier ciudadano”.
Que, en virtud de lo expuesto,
DISPONE:
PRIMERO. EXHORTAR a los servidores públicos y a los particulares que ejercen funciones públicas a observar y acatar las prohibiciones relativas a la participación en las actividades de los partidos y movimientos políticos y en las controversias políticas, sin perjuicio a ejercer libremente el derecho al sufragio.
Los servidores públicos no contemplados como destinatarios de las previsiones establecidas, tanto en el inciso segundo del artículo 127 de la Constitución Política (funcionarios de la Rama Judicial, de los órganos electorales <Texto ilegible> artículo 422 del Código Penal
<Texto ilegible> podrán participar en dichas actividades y controversias políticas en las condiciones <Texto ilegible> Estatutaria que deberá expedir el legislador.
SEGUNDO. PRECISAR que, aunque la Corte Constitucional ha establecido que no existe una restricción para que los servidores públicos deliberen sobre asuntos de interés general, -dentro de los cuales se podrían encontrar los debates en el marco de algunos mecanismos de participación ciudadana-, este criterio no es aplicable al mecanismo de revocatoria de mandato, en virtud de que el mismo tiene una finalidad distinta a otros mecanismos y se encuentra relacionado directamente con una actividad política- electoral.
Que, ante el vacío normativo, al no haberse expedido la ley estatutaria que reglamente el ejercicio de la actividad política por parte de los servidores públicos, resulta necesario acudir a la normatividad, jurisprudencia y doctrina citadas en la presente Directiva.
Dicho lo anterior, los servidores públicos, particulares que ejercen funciones públicas y quienes manejan recursos públicos deben abstenerse de:
a) Utilizar el cargo para participar en actividades de los partidos o movimientos políticos y en las controversias políticas.
b) Acosar, presionar, o determinar en cualquier forma, a particulares o subalternos a respaldar alguna causa, campaña, controversia política o influir en procesos electorales de carácter político partidista.
c) Usar los elementos destinados al servicio público para hacer proselitismo o desempeñar en cualquier sentido la actividad política electoral.
d) Usar con los mismos fines información reservada a la cual tenga acceso por razón de su cargo.
e) Exonerarse del cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales, con el pretexto de ejercer el derecho de participación en política.
f) Disponer del tiempo de servicio u horario de trabajo para gestionar actividades de tipo político.
g) Realizar contribución al financiamiento de partidos, campaña o causa política, salvo las excepciones previstas para los miembros de las corporaciones públicas.
h) Difundir propaganda electoral a favor o en contra de cualquier partido, agrupación o movimiento político a través de publicaciones, estaciones oficiales de televisión y de radio o imprenta pública.
i) Ofrecer algún tipo de beneficio directo, particular, inmediato e indebido para los ciudadanos o para las comunidades, mediante obras o actuaciones de la administración pública, con el objeto de influir en la intención de voto. -
j) Autorizar la utilización de inmuebles o bienes muebles de carácter público para actividades proseletistas.
k) Destinar recursos públicos para actividades de carácter proselitista, salvo los asignados por el Estado y que hagan parte del Fondo Nacional de Financiación Política.
TERCERO. INSTRUCCIONES AL MINISTERIO PÚBLICO. Reiterar a los servidores del Ministerio Público que integra las Comisiones Regionales Distritales y Provinciales de Control Electoral sobre las tareas preventivas y de intervención durante las etapas de los procesos participativos en el marco de los mecanismos de participación ciudadana que puedan activarse, con el fin de velar por el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales.
Con el propósito de garantizar la colaboración armónica prevista en el artículo 113 de la Constitución Política, en caso de convocarse a votaciones dentro del trámite de los mecanismos de participación ciudadana, los procuradores regionales, distritales y provinciales de instrucción, así como los personaros municipales y distritales, ejercerán vigilancia para garantizar el cumplimiento de lo señalado en el Decreto 2821 de 2013 del Ministerio del Interior, en lo relativo al funcionamiento de las Comisiones de Seguimiento a los Procesos Electorales en el nivel departamental, distrital y municipal, las cuales tienen por objeto asesorar, apoyar y promover los procesos electorales y de votaciones.
De la misma forma, y con el fin de garantizar la articulación de las funciones preventivas y de intervención encomendadas al Ministerio Público, se les recuerda el funcionamiento prioritario de las Comisiones Regionales, Distrital y Provinciales de Control Electoral que hacen parte del Sistema Nacional de Vigilancia Electoral- durante los procesos participativos, para lo cual informarán a la Comisión Nacional de Control Electoral de la Procuraduría General de la Nación sobre las gestiones adelantadas y los resultados obtenidos, de conformidad con las resoluciones y directrices que imparta el Procurador General de la Nación.
CUARTO. RECEPCIÓN DE INFORMACIÓN. La Procuraduría General de la Nación invita a la ciudadanía en general a participar activamente, ejerciendo control social sobre las diferentes entidades e instituciones públicas, e informar a las diferentes autoridades, en especial a aquellas que ejercen el Ministerio Público, acerca de los hechos que comprometan la conducta de los servidores públicos, allegando en lo posible los soportes probatorios correspondientes.
Para el efecto, se encuentra habilitada la sede electrónica en la página web institucional, link https://sedeelectronica.procuraduria.gov.co/, y de manera presencial en cualquiera de las sedes de las procuradurías regionales y provinciales, personerías municipales y distritales, o en la sede principal de la Procuraduría General de la Nación, ubicada en Carerra 5 No. 15 – 80.
PUBLIQUESE Y CÚMPLASE
GREGORIO ELJACH PACHECO
Procurador General de la Nación
<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>
1. Parágrafo 1o del ar <Texto no legible>
2. Ley derogada, a partir <Texto no legible>
3. Concepto del 3 de diciembre de 2013. Sala de Consulta del Servicio Civil del Estado.
4. Ley derogada, a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019.
5. Sentencia del 26 de septiembre de 2017, radicados internos acumulados 02753 y 02342-2015. Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo <Texto no legible>
6. La posibilidad de la abstención solo se tuvo en cuenta en la reglamentación de la Consulta Popular.
