CIRCULAR 7 DE 2025
(mayo 9)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION
| De: | Procuraduría Delegada con funciones mixtas para el seguimiento a los Recursos del Sistema General de Regalías |
| Para: | Departamento Nacional de Planeación, entidades estatales y ejecutoras de Recursos del Sistema General de Regalías (SGR) |
Asunto: | Advertencia sobre la expedición del acto administrativo que ordene la apertura del proceso de selección o Decrete el gasto del núcleo esencial del proyecto dentro de los (6) seis meses posteriores a la publicación del acuerdo aprobatorio. |
La Procuraduría General de la Nación, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, especialmente las conferidas en el artículo 277 de la Constitución Política de Colombia, tiene dentro de sus funciones, entre otras, vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos, velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas, como también ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas.
A su vez, el numeral 3 del artículo 24 del Decreto 262 de 2000[1] asigna a las procuradurías delegadas el ejercicio, de manera selectiva, del control preventivo de la gestión administrativa y de la contratación pública que adelantan los organismos y las entidades públicas.
Por otra parte, el Acto Legislativo 05 de 2019 modificó el artículo 361 de la Constitución Política y previó un nuevo régimen del Sistema General de Regalías (SGR). En desarrollo de lo anterior, se expidió la Ley 2056 de 2020 «Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías», cuyo objeto consiste en determinar la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables.
1. Inicio de ejecución de los proyectos de inversión.
La Ley 2056 de 2020[2] y su decreto reglamentario[3] [4] establecen que los proyectos financiados con recursos del SGR deben ejecutarse conforme al régimen presupuestal definido en la ley, en el régimen de contratación pública y demás normas vigentes. Así mismo, que el acto administrativo que ordena la apertura del proceso de selección o acto administrativo unilateral que decreta el gasto debe expedirse dentro de los seis (6) meses contados a partir de la publicación del acuerdo de aprobación del proyecto de inversión, so pena de la liberación automática de los recursos asignados al proyecto[5].
También indica la normatividad descrita la posibilidad de que este término sea prorrogado por la entidad aprobadora hasta por doce (12) meses más, por causas no atribuidles a la entidad designada como ejecutora, previa solicitud, la cual suspende el término de liberación desde su radicación en las condiciones del Acuerdo Único del SGR[6] [7].
Conforme a la remisión normativa del SGR, el artículo 23 de la Ley 80 de 1993 determinó los principios generales que se deben seguir en la gestión contractual, dentro de ellos los principios de economía, transparencia y responsabilidad, en consonancia con los principios que rigen la función administrativa.
En este sentido, los principios de la administración consagrados en el artículo 209 [8] de la Constitución Política deben aplicarse en todas las actuaciones de los servidores de entidades estatales sometidas o no al Estatuto General de la Contratación Pública, por lo que están estrictamente ligados con el postulado de moralidad administrativa[9].
Sumado a esto, el Decreto 1821 de 2020[10] [11] estableció que las entidades ejecutoras del Sistema General de Regalías como actores del Sistema de Seguimiento, Evaluación y Control tienen, entre otras, las siguientes responsabilidades:
(i) Garantizar la correcta ejecución de los recursos asignados al proyecto de inversión.
(ii) Expedir el acto administrativo que ordena la apertura del proceso de selección o el acto administrativo unilateral que decreta el gasto con cargo a los recursos asignados, a más tardar dentro de los seis (6) meses contados a partir de la publicación del acuerdo de aprobación del proyecto de inversión.
(iii) Garantizar el adecuado desempeño en la gestión y operación de los proyectos de inversión financiados con recursos del SGR en términos de eficacia, eficiencia, calidad, operación, sostenibilidad, pertinencia de las inversiones y su aporte al desarrollo local.
(iv) Garantizar que los proyectos de inversión financiados con los recursos de la entidad beneficiaría y ejecutados por otras entidades, se desarrollen de forma oportuna y en los términos de su aprobación.
Al respecto, en relación con la ejecución de los proyectos de inversión, el numeral 1o del artículo 2.2.4.2.2.2.1 del Decreto 1082 de 2015 define la eficacia como el cumplimiento de las metas de los indicadores del proyecto de inversión establecidas en la formulación de este.
De la misma manera, el numeral 2 ibidem establece que la eficiencia de la inversión de los recursos consiste en la relación entre los recursos utilizados y los logros obtenidos, en términos del cumplimiento de las metas en los plazos programados en el cronograma y en los estándares técnicos de los bienes o servicios alcanzados en el desarrollo del proyecto.
Así mismo, conforme al anexo técnico de la Resolución 0226 del 30 de enero de 2024[12], la medición de la eficiencia de la contratación tiene como uno de sus indicadores el cumplimiento del parágrafo 3o del artículo 37 de la Ley 2056 de 2020, lo que podría afectar la línea base del proyecto específicamente el plazo de ejecución requerido para su desarrollo.
Por lo tanto, la apertura de procesos contractuales distintos al que se relaciona con el objetivo principal del proyecto[13] termina interrumpiendo de forma inadecuada el término de la liberación automática. Así, esto impacta de forma negativa el indicador de programación de la ejecución y el desempeño del proyecto, especialmente el cronograma planificado.
Ahora bien, mediante la Circular n.° 003 de 2023, esta Procuraduría delegada exhortó a las entidades ejecutoras de proyectos de inversión a la expedición del acto de apertura del proceso contractual o el acto que decrete el gasto, antes del vencimiento del término legal para la liberación automática.
De igual manera, mediante la Circular n.° 002 de 2025 respecto de los aspectos relevantes para desarrollar un proceso precontractual, al referirse a la emisión del acto administrativo que ordene la apertura del proceso de selección o decrete el gasto dentro del término descrito, refrendó que «(...) no se considera el cumplimiento de esta obligación, cuando, dentro de este término, se expiden actos relacionados con el inicio de objetos accesorios al proyecto principal para interrumpir el plazo. Sin embargo, es menester que el proceso de contratación se inicie con el núcleo esencial del objeto del proyecto, dentro del tiempo estipulado».
En ese orden, en procura del cumplimiento de los principios en las actuaciones de la contratación estatal y de los principios de la función administrativa, es necesario exhortar a las entidades ejecutoras de proyectos de inversión financiados con recursos del SGR para que el acto administrativo que ordena la apertura del proceso de selección o acto administrativo unilateral que decreta el gasto que se debe expedir dentro de los (6) seis meses desde la publicación del acto de aprobación debe ser el que inicie el proceso contractual principal encaminado a la ejecución de las actividades que fueron planeadas para cumplir con el alcance[14] y los objetivos propuestos en la formulación[15] y no de procesos con objetos accesorios.
2. Necesidad de reglamentación específica para que el acto de apertura del primer proceso de selección o acto administrativo unilateral que decreta el gasto que interrumpa el término de liberación automática, sea el que desarrolla el alcance del proyecto de inversión.
El artículo 4o de la Ley 2056 de 2020 estableció que la Comisión Rectora del Sistema General de Regalías es el órgano encargado de definir la política general del Sistema General de Regalías, evaluar su ejecución general y dictar, mediante acuerdos, las regulaciones y lineamientos de carácter administrativo orientadas a asegurar el adecuado funcionamiento del sistema. Así mismo, el Acuerdo 01 de 2020[16] dictado por la misma instancia, definió como una de sus funciones la de dictar las directrices generales, procesos, lineamientos, metodologías y criterios para el funcionamiento y direccionamiento estratégico del Sistema General de Regalías en el marco de lo dispuesto en la normativa que regule la materia.
Por su parte, el artículo 9o ibidem listó las funciones del Departamento Nacional de Planeación indicando que se encargaría de la secretaría técnica de la Comisión y, a su vez, en su artículo 5o determinó que dicha entidad debe preparar con el apoyo y en coordinación con los demás órganos del sistema las directrices generales, procesos, lineamientos, metodologías y criterios para el funcionamiento del Sistema General de Regalías que deban ser presentadas para adopción de la Comisión Rectora.
Así las cosas, conforme a los lineamientos antes citados, sin perjuicio de las consideraciones del anterior numeral, en la actualidad no existen disposiciones normativas claras respecto del primer acto administrativo de apertura del proceso o acto unilateral que decreta el gasto, lo que permite que, con el fin de interrumpir el término de liberación automática, los ejecutores abran procesos contractuales accesorios no encaminados a la ejecución del alcance y objetivos principales del proyecto, situación que pone en riesgo la programación de la ejecución y el desempeño del proyecto, específicamente el cronograma planeado.
En virtud de las anteriores consideraciones, esta Procuraduría delegada dispone:
PRIMERO: EXHORTAR al Departamento Nacional de Planeación (DNP), en su calidad de Secretaría Técnica y presidente de la Comisión Rectora del Sistema, para que, en cumplimiento de sus funciones legales y reglamentarias, prepare y defina los lineamientos necesarios o en su defecto adelante los procedimientos para las modificaciones reglamentarias donde se establezca que el primer acto administrativo que ordena la apertura del proceso de selección o acto administrativo unilateral que decreta el gasto corresponda al proceso contractual principal encaminado a la ejecución de las actividades que fueron planeadas para cumplir con el alcance y los objetivos propuestos en la formulación del proyecto, y no al de procesos con objetos accesorios, de conformidad con las consideraciones expuestas en el presente documento.
SEGUNDO: SOLICITAR al DNP que informe a esta Procuraduría delegada de manera periódica sobre las acciones encaminadas a la reglamentación solicitada.
TERCERO: EXHORTAR a las entidades ejecutoras de proyectos de inversión financiados con recursos del SGR a que, antes del vencimiento de los seis (6) meses contados a partir de la publicación del acuerdo de aprobación, expidan el acto administrativo que ordena la apertura del proceso de selección o el acto administrativo unilateral que decreta el gasto con cargo a los recursos asignados y que este corresponda al proceso contractual principal encaminado a la ejecución de las actividades que fueron planeadas para cumplir con el alcance y los objetivos propuestos en la formulación, y no al de procesos con objetos accesorios.
CUARTO: Se advierte que esta Procuraduría delegada no coacciona ni coadministra, simplemente, en ejercicio de su función preventiva, actúa como articuladora extendiendo recomendaciones y llamados al cumplimiento normativo legal vigente en las materias objeto de actuación. Lo anterior, con el fin de que sean los actores, en la ejecución de proyectos de inversión con recursos provenientes del Sistema General de Regalías (SGR), quienes observen las exigencias legales establecidas y vigentes para este momento, so pena de la responsabilidad penal, fiscal y disciplinaria en que pudieran incurrir por su inobservancia.
JHON HARVEY PINZON NAVARRETE
Procurador Delegado para la Gestión y la Gobernaza Territorial (E)
<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>
1. Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.
3. Parágrafo primero Articulo 37, parágrafo 2 artículo 84, parágrafo 2 artículo 98 y parágrafo 2 artículo 108 de la Ley 2056 de 2020 y Articulo 1.2.1.2.24. Decreto 1821 de 2020.
4. Art. 1.2.1.2.22 Decreto 1821 de 2020
5. Bajo el procedimiento establecido en el artículo 4.5.2.3. y siguientes del Acuerdo Único expedido por la Comisión Rectora.
6. parágrafo transitorio 2o Artículo Art. 1.2.1.2.22. Decreto 1821 de 2020.
7. Artículo 4.5.2.7 Acuerdo Único del Sistema General de Regalías.
8. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
9. «La moralidad administrativa como principio guía puede ir unida a otros principios constitucionales y derechos colectivos. Se ha establecido que la moralidad administrativa va unida al principio de la buena fe que debe orientar la actuación de los servidores públicos de acuerdo con las consideraciones de la Carta Magna. La buena fe y la moralidad administrativa se incluyen dentro de las funciones que deben ejercer los servidores públicos no sólo al dar el debido manejo a los recursos públicos sino en todos los actos propios del ejercicio de la función pública y, en caso de su vulneración, es pertinente el ejercicio de la potestad disciplinaria radicada en el propio Estado como facultad correccional en contra de sus servidores. La anterior acotación viene hecha en la medida en que la actuación procesal de la defensa ha sido muy activa y acuciosa en procura de realzar la postura inicial defensiva, que ha sido consistente en el recurso vertical, para querer demostrar la existencia de causales de nulidad que afectan el plenario en forma grave y ostensible». Radicación núm.: 161-5501 (IUS-150037-2010) Sala Disciplinaria Procuraduría General de la Nación.
10. Por el cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sistema General de Regalías
11. Artículo 1.2.10.1.4.
12. "Por la cual, el Departamento Nacional de Planeación adoptó la metodología para le medición de desempeño en la gestión de proyectos”
13. Situación deseada para la población con relación al problema identificado - MGA de proyectos de inversión Pública.
14. Entendido como los objetivos generales y específicos, los productos y la localización conforme al DUR
15. Literal i) artículo 1.2.1.2.1. decreto 1821 de 2020.
16. “Por el cual se adopta el Reglamento Interno de la Comisión Rectora del Sistema General de Regalías”.
