DOCUMENTO CONPES DNP-086-DDS-SS. DIFP-MINHACIENDA
(Bogotá, diciembre 06 de 2004)
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN
LINEAMIENTOS PARA LA OPERACIÓN DEL PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTACIÓN PARA EL ADULTO MAYOR “JUAN LUIS LONDOÑO DE LA CUESTA” Y LA SELECCIÓN Y PRIORIZACIÓN DE SUS BENEFICIARIOS
Documento original: CONPES DNP-086-DDS-SS. DIFP-MINHACIENDA
INTRODUCCIÓN
Este documento somete a consideración del Conpes para la Política Social, los lineamientos generales para el diseño y la operación del Programa Nacional de Alimentación para el Adulto Mayor “ Juan Luis Londoño de la Cuesta”, junto con los criterios básicos para la selección y priorización de los municipios y personas beneficiarias, como parte de la implementación del Plan Nacional de Desarrollo 2003- 2006 - “Hacia un Estado Comunitario”.
El objetivo del programa es brindar alimentación complementaria mediante un almuerzo durante 250 días al año, a 400.000 adultos mayores en condiciones de extrema vulnerabilidad económica y social. La responsabilidad del diseño y la ejecución del programa serán del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF).
I. JUSTIFICACIÓN
El Plan Nacional de Desarrollo 2002 – 2006 - "Hacia un Estado Comunitario", Ley 812 de 2003, establece como parte de la ampliación y el mejoramiento de la protección y la seguridad social, programas especiales para la atención de ancianos, así como la asistencia permanente de alimentos y medicamentos a las mujeres y hombres mayores de 60 años de escasos recursos económicos y que presenten deficiencias nutricionales.
En tal sentido, el Gobierno Nacional puso en marcha el Programa de Protección Social al Adulto Mayor (PPSAM), consistente en la entrega de un subsidio económico en efectivo y en servicios sociales básicos o complementarios1. Sin embargo, un número importante de adultos mayores en condiciones de pobreza y vulnerabilidad, se hallan excluidos de algún tipo de asistencia social. El Programa Nacional de Alimentación para el Adulto Mayor “ Juan Luis Londoño de la Cuesta”, se constituye en una alternativa para ofrecer servicios básicos de alimentación a las personas más pobres y vulnerables, que contribuyan a mitigar su situación.
El envejecimiento poblacional denota la tendencia al incremento en la proporción de personas mayores de 60 años con respecto a la población total. El aumento de la esperanza de vida, así como la disminución en las tasas de fecundidad y mortalidad, son factores que están asociados a éste fenómeno, el cual en el último siglo ha causado un incremento en el ritmo de envejecimiento de la población mundial.
En Colombia la esperanza de vida al nacer ha aumentado desde 1985 en aproximadamente cinco años, y según las proyecciones de población del DANE, esta senda ascendente continuará y llegará en el período de 2010-2015 a 70.95 y 77.10 años para hombres y mujeres, respectivamente. Este aumento en la esperaza de vida se ha producido principalmente por la disminución en la fecundidad y la mortalidad.
Del total de la población estimada para el 2003, el 9.41% es mayor de 60 años, siendo mayor la proporción de mujeres (55.43% y 44.57%)2. La región que concentra un mayor número de población de 60 años o más es la Atlántica (20.63%), seguida por la Oriental (18.42%) y Bogotá (16.5%). Por zona, la distribución es similar a la población general, encontrándose que más del 75% de estas personas reside en centros urbanos y el 25% en zonas rurales (Cuadro 1).
Cuadro No. 1
< CUADRO NO INCLUIDO. VER ORIGINAL EN PDF EN LA CARPETA “ANEXOS” >
Cerca del 50% de los adultos mayores pertenecen a los quintiles de ingreso más alto, hecho probablemente relacionado con las mejores condiciones de vida esperadas en los grupos con mayor ingreso (cuadro 2). Del total de personas bajo Línea de Pobreza en el país (51.8%), el 6.98% corresponde a mayores de 60 años; mientras entre quienes se hallan bajo Línea de Indigencia (16.6%), alcanzan el 7.69%3. Por otra parte, el 26,6% de los mayores de 59 años no cuenta con afiliación al Sistema de Segurida Social en Salud (Cuadro 3).
Cuadro No. 2
< CUADRO NO INCLUIDO. VER ORIGINAL EN PDF EN LA CARPETA “ANEXOS” >
Los adultos mayores de 60 años constituyen un grupo concaracterísticas epidemiológicas distintivas, donde los aspectos nutricionales resultan relevantes. En éstos, la morbilidad por enfermedades nutricionales ocupa el segundo lugar en importancia4, entre tanto comparten con la población menor de 10 años una mayor frecuencia de defunciones debidas a deficiencias nutricionales y anemias nutricionales
(Gráfico 1). Buena parte de esta morbilidad y mortalidad se asocia a dificultades para una alimentación adecuada a sus necesida des particulares(5) y al hecho que la alimentación juega un papel muy importante en el desarrollo de enfermedades asociadas con la edad (cardio y cerebrovasculares,diabetes, gastrointestinales, obesidad, cáncer, osteoporosis, entre otras).
Grafica No. 1
< GRAFICA NO INCLUIDA. VER ORIGINAL EN PDF EN LA CARPETA “ANEXOS” >
II. OPERACIÓN DEL PROGRAMA
La intervención alimentaria al adulto mayor se concibe como un conjunto de acciones que contribuyen a mitigar el riesgo nutricional de dicha población, por medio de un aporte nutricional básico equivalente al 30% de sus necesidades diarias de calorías y nutrient es. Contempla la articulación de estrategias en el ámbito municipal, las cuales incluyen la gestión institucional municipal y la participación de las organizaciones locales y el control social.
El objetivo del Programa es contribuir a mejorar el consumo de alimentos de 400.000 adultos mayores en condiciones de desplazamient o opertenecientes al nivel 1 del Nuevo Sisben, mediante el suministro de un complement o alimentario.
El complemento alimentario se suministrará durante 250 días hábiles del año, y consiste en una ración de almuerzo preparado y servido localmente, que cubra como mínimo el 30% de las recomendaciones diarias de calorías y nutrientes para esta población. Además, se suministrará mensualmente 1 kilo de Bienestarina a cada beneficiario. Para la entrega de la ración alimentaria, se utilizará la infraestructura, el equipo y menaje de los servicios de alimentación disponibles en cada municipio y por cada operador.
El Programa se implementará en dos fases:
· Fase inicial: iniciará su implementación una vez aprobado el Conpes, durante 6 meses. Atenderá cerca de 60.000 beneficiarios, y permitirá ajustar el diseño y los procedimientos técnicos, administrativos y operativos del Programa, para la expansión del mismo en los municipios que ingresan en la fase siguiente.
· Fase expansiva y de consolidación: gradualmente hasta completar el total de 400.000 beneficiarios en todo el país, al finalizar el primer semestre de 2005.
Debido a la diversidad de actores que participan en la implementación del Programa, a continuación el Conpes Social establece las responsabilidades generales de cada uno de ellos. El manual operativo del programa detallará cada una de éstas.
1. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Es la entidad ejecutora del programa, en cuanto es depositaria de los recursos apropiados en el Presupuesto General de la Nación. Frente al Programa será responsable de las siguientes actividades:
· Diseño y planeación del Programa.
· Administración técnica y financiera del Programa.
· Suscribir contratos de aporte, convenios de cooperación o convenios administrativos con los proveedores del complemento alimentario. Según las condiciones que se presenten, el ICBF podrá proponer otras formas de contratación.
· Seguimiento y evaluación del Programa.
· Elaboración del Manual Operativo del Programa.
2. Entidades territoriales. La alcaldía será la responsable de la selección de los beneficiarios, de acuerdo con los cupos definidos en el presente documento Conpes Social (anexo 2). Sus principales responsabilidades serán:
· Tener disponible la información actualizada y validada del Nuevo Sisben, con el fin de seleccionar los beneficiarios de manera objetiva.
· Asignar un responsable municipal del programa, quien actuará como enlace operativo entre el municipio, el operador, el ICBF y los beneficiarios.
· Realizar la priorización y selección de los beneficiarios, cumpliendo con los criterios de focalización establecidos para el programa.
· Publicar en forma permanente y en un lugar visible de la Alcaldía, el listado de los beneficiarios seleccionados.
· Trabajar en coordinación con el Consejo Municipal de Política Social - CMPS, el cual actuará como enteasesor en el proceso de ejecución, seguimiento y evaluación, así como en la elaboración de estrategias de participación y control social. En este aspecto, tanto el municipio como el CMPS deberán tomar en cuenta la participación de los beneficiarios directos del Programa.
3. Red de Solidaridad Social- RSS. Es la entidad responsable de elaborar el listado certificado de las personas mayores de 60 años desplazadas en cada municipio. Para el efecto deberá suministrar el listado con la información a los alcaldes en forma oportuna.
4. El Operador. Es la persona jurídica contratada por el ICBF, para preparar y servir el complemento alimentario a los adultos mayores. Puede tratarse de organizaciones religiosas, ONG locales, empresas con experiencia en servicios de alimentación, y otras organizaciones de la comunidad. Solamente podrán ser operadores, para la fase inicial del Programa, aquellas entidades que se encuentren constituidas como tales antes del 30 de junio de 2004. Entre sus responsabilidades se encuentran:
· Brindar la complementación alimentaria a través de un almuerzo servido durante los 250 días hábiles del año a los adultos mayores, de conformidad con el listado de beneficiarios que le suministre el ICBF.
· Disponer de instalaciones, equipo y menaje adecuados y suficientes para el almacenamiento, preparación, distribución y servida de los alimentos.
· Cumplir con los requisitos de cantidad, calidad y presentación del alimento de acuerdo con las especificaciones técnicas establecidas por el ICBF para cada ración.
· Coordinar y participar en las actividades educativas, recreativas y demás que se realicen con los beneficiarios del programa.
· Cumplir con los lineamientos técnicos y administrativos establecidos por el ICBF para el Programa.
· Reportar con la periodicidad definida en el reglamento operativo la información relacionada con la entrega efectiva del almuerzo y el complemento de bienestarina a cada beneficiario del programa, de acuerdo con las directrices que establezca el ICBF en los respectivos contratos.
III. IDENTIFICACIÓN, PRIORIZACIÓN Y SELECCIÓN DE MUNICIPIOS Y BENEFICIARIOS
1. Criterios de Selección de Municipios.
El criterio fundamental para el ingreso de los municipios al Programa es disponer en forma actualizada de la base de datos del Nuevo Sisben, la cual deberá estar evaluada y validada por el Departamento Nacional de Planeación. En la etapa inicial del programa, en los municipios que a noviembre de 2004 no cuenten con el Nuevo Sisben completo, podrán ser beneficiarios, aquellos mayores de 60 años certificados en condición de desplazamiento o aquella población mayor de 60 años, encuestada en el Nuevo Sisben, validada por el DNP, que esté disponible.
En la segunda fase del Programa, todos los municipios deberán tener conformado y funcionando el Consejo Municipal de Política Social -CMPS.
2. Criterios de identificación de beneficiarios.
Los beneficiarios del Programa deberán ser identificados con base en el cumplimiento de los siguientes criterios:
· Ser adultos mayores de 60 años.
· Tener cédula de ciudadanía.
· Estar clasificados en el nivel 1 del Nuevo Sisben.
· No ser beneficiarios de otros programas de asistencia social ni ser pensionado o rentista. Podrán ser beneficiarios aquellas personas del nivel 1 del Nuevo Sisbén que se encuentren afiliados al régimen subsidiado de salud.
· En caso de estar en condiciones de desplazamiento forzado, ser certificados como tales por la Red de Solidarida d Social, Sistema Único de Registro –SUR- y no encontrarse como beneficiarios de las acciones del componente de protección humanitaria. Para los beneficiarios desplazados que no cuenten con cédula de ciudadanía, será suficiente la certificación de desplazado, expedida por la RSS.
· En caso de presentar alguna discapacidad, esta debe ser certificada por el médico de la ARS para los afiliados al Régimen Subsidia do. Para los no afiliados, la certificación será expedida por el médico de la IPS Pública.
3. Criterios de priorización y selección de beneficiarios.
La población adulta mayor indígena, será atendida en el Programa de Protección Social al Adulto Mayor- PPSAM. La población en condición de indigencia podrá ser beneficiaria con cargo a otros programas municipales similares, o eventual cofinanciación con el Programa Nacional de Alimentación para el Adulto Mayor “ Juan Luis Londoño de la Cuesta” que sea financiada con recursos propios municipales.
Los potenciales beneficiarios identificados por municipio, serán priorizados y seleccionados en el siguiente orden:
· Adultos mayores de 60 años, en condición de desplazamiento forzado.
· Adultos mayores de 60 años que presenten condición de discapacidad y estén clasificados en el nivel 1 del Nuevo Sisben.
· Adultos mayores de 60 años, clasificados en el nivel 1 del Nuevo Sisben. En tal caso, tendrán prioridad aquellos que no cuenten con afiliación al régimen subsidia do de salud. Se recomienda que los beneficiarios de este grupo sean priorizados en orden de mayor a menor edad.
4. Metodología para la asignación de cupos por entidad territorial
Se procedió a clasificar las fuentes que dan cuenta tanto de los criterios de inclusión por los cuales se seleccionarán a los beneficiarios (desplazados, nivel 1 del Sisben), como los de exclusión (ser beneficiario del Programa de Protección Social del Adulto Mayor). Con base en el análisis de estos criterios y de la información correspondiente a cada fuente(6), se estimó para cada municipio el total de beneficiarios potenciales.
En función de los costos unitarios y los recursos disponibles, se estimó el total de cupos a ser financiados. La asignación de cupos por municipio se realiza en proporción a los beneficiarios potenciales de cada municipio frente a los beneficiarios potenciales del resto de municipios (Ver anexos 1 y 2). El resultado es una cobertura para todos los municipios del país, del 63% frente al total de beneficiarios potenciales en cada uno de ellos7. No obstant e, el Programa comenzará su operación en forma gradual
(fase inicial) con algunos municipios, para finalizar el primer año operando en todos los municipios del país. En caso que durante la ejecución del Programa se presentaran dificultades administrativas u operativas para la entrega efectiva a los beneficiarios de los cupos inicialmente asignados a determinada entidad territorial, el ICBF podrá efectuar reasignaciones de cupos, con la debida justificación, de manera que pueda lograr la total ejecución de los recursos disponibles.
IV. FINANCIACION
La financiación del Programa Nacional de Alimentación para el Adulto Mayor “ Juan Luis Londoño de la Cuesta”, para las vigencias 2004 y 2005 estará a cargo del Presupuesto General de la Nación, recursos que serán apropiados al presupuesto del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF, de la siguiente manera:
Vigencia 2004: $ 10.100.000.000
Vigencia 2005: $110.900.000.000
La apropiación de recursos para la cont inuidad del Programa en la vigencia fiscal 2006 deberá ser contemplada en el Proyecto de Presupuesto General de la Nación correspondiente8. A partir del año 2007, será necesaria la cofinanciación con recursos territoriales u otras fuentes.
V. COSTOS DEL PROGRAMA
De acuerdo con las características del programa, los costos fueron proyectados teniendo en cuenta los siguientes componentes (Cuadro 4):
Cuadro No. 4
< CUADRO NO INCLUIDO. VER ORIGINAL EN PDF EN LA CARPETA “ANEXOS” >
1. Raciones almuerzo.
La estructura de costos del servicio de alimentación necesario para ofrecer a los adultos mayores el almuerzo, se definió de acuerdo con la participación de cada componente en el proceso de producción de cada ración diaria. A su vez contempla los lineamientos de Complementación Alimentaria para la población de Adultos Mayores, con un estándar mínimo para el “ almuerzo” según las Recomendaciones de Calorías y Nutrientes para este grupo de población (30% de requerimientos).
Los componentes de costos de la ración - almuerzo diaria incluyen costos directos (alimentos y de la Mano de obra) y los indirectos (pólizas, combustible, servicios Públicos y Aseo)(9). Cada operador adapta la minuta patrón a los hábitos alimentarios de la región, así como también a la disponibilidad de alimentos locales, relacionada con la ubicación geográfica del servicio y accesibilidad a los sitios de mercado, que influyen directament e sobre el precio de los alimentos.
2. Infraestructura, equipo y menaje.
Una de las características propias del servicio a contratar es la decontar con infraestructura, equipo y menaje propios. Sin embargo, se incluyen algunos recursos para casos especiales(10).
3. Bienestarina.
Dentro de la complementación alimentaria al adulto mayor, se incluye el suministro de un (1) kilo de bienestarina mensual para cada beneficiario, lo que equivale a requerimientos para el Programa de 4.800 toneladas en el año. Sin embargo, teniendo en cuenta la producción actual (39.000 toneladas aproximadamente), la cobertura en el 2004 de los programas institucionales (cercana a los 5 millones de beneficiarios), y que en el 2005 se prevé un incremento en la cobertura para los desayunos infantiles en 500.000 nuevos beneficiarios, ni la producción ni los recursos con que cuenta el ICBF, son suficientes para cubrir ésta nueva demanda. Por las anteriores razones, en el financiamiento se contempla la producción y distribución adicional requerida por el Programa.
4. Comunicaciones
La implementación de la estrategia de comunicaciones y difusión del Programa estará a cargo del ICBF. Con recursos propios del Programa, el ICBF financiará los formatos de control de cada punto donde se sirve el almuerzo por operador, la impresión y distribución del Manual Operativo para cada operador, la impresión y distribución de los lineamientos técnico– administrativos para el personal técnico que se encargará de la asesoría del programa, afiches, pendones y demás material para la difusión del Programa.
5. Asistencia Técnica.
El ICBF realizará la Asistencia Técnica a los operadores y municipios, como un proceso integral de acompañamiento permanente a la operacionalización del Programa, que contribuya a la garantía de la calidad del servicio.
6. Administración y Seguimiento.
Estará a cargo del ICBF y en su componente de seguimiento podrá ser realizado por la persona natural o jurídica encargada de realizar las labores de seguimiento y verificación del cumplimiento de los términos contractuales de acuerdo al reglamento operativo del Programa. Dada la dispersión de los posibles puntos de entrega del complemento alimentario por parte de los operadores, deberá contemplar como mínimo el seguimiento técnico, administrat ivo y financiero de los contratos generados en desarrollo del programa.
7. Evaluación.
El programa contará con un proceso de evaluación de los resultados estableciendo el nivel de cumplimiento frente a los criterios de focalización y priorización, perfil del usuario, consumo, aceptabilidad, aporte calórico, tiempo de atención, participación y movilización social y la operación del Programa.
VI. RECOMENDACIONES
Los Ministerios de la Protección Social y Hacienda y Crédito Público, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y el Departamento Nacional de Planeación, recomiendan al Conpes para la Política Social:
1. Aprobar la implementación del Programa Nacional de Alimentación para el Adulto Mayor “ Juan Luis Londoño de la Cuesta”, de acuerdo al diseño y financiamiento presentados en este documento.
2. Solicitar al Ministerio de la Protección Social y al ICBF, adoptar y poner en marcha la ejecución del Programa Nacional de Alimentación para el Adulto Mayor “ Juan Luis Londoño de la Cuesta”.
3. Solicitar al ICBF:
· Elaborar el Manual Operativo del Programa, definir los criterios de habilitación y realizar la selección de las entidades operadoras.
· Realizar la difusión, asistencia técnica, seguimiento y evaluación del Programa.
· Designar los responsables del Programa en la sede nacional y en las regionales y zonales de la entidad.
4. Solicitar a los Ministerios de la Protección Social y Hacienda y Crédito Público, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y al Departamento Nacional de Planeación, gestionar alternativas de recursos para la cofinanciación y continuidad del programa a partir del 2007.
5. Solicitar al DNP- DIFP, programar en el Proyecto de Presupuest o General de la Nación de 2006, los recursos necesarios para la implementación del programa en la vigencia 2006.
6. Solicitar al DNP – Dirección de Evaluación de Políticas Públicas y al ICBF- Dirección de Evaluación, establecer los lineamientos para llevar a cabo la evaluación del Programa.
7. Solicitar a las Entidades Territoriales:
· Seleccionar y priorizar la población beneficiaria del Programa, cumpliendo con los criterios de focalización establecidos y publicar de forma permanente los listados de los beneficiarios seleccionados.
· Asignar un responsable municipal del Programa, quien actuará como enlace operativo entre el municipio, el operador, el ICBF y los beneficiarios.
· Coordinar con el Consejo Municipal de Política Social, su participación en la ejecución, seguimiento, evaluación del programa, así como en la elaboración de estrategias de part icipación y control social.
Anexo No. 1
Metodologia de asignación de cupos por entidad territorial
< ANEXO NO INCLUIDO. VER ORIGINAL EN PDF EN LA CARPETA “ANEXOS” >
_________________
(1) Los beneficiarios que no residen en Hogares o Centros de Bienestar del Adulto Mayor, reciben subsidios en efectivo con servicios sociales complementarios. Los beneficiarios residentes en dichos centros reciben un subsidio en efectivo y servicios sociales básicos.
(2) DANE. ECV-2003.
(3) Cálculos DNP -DDS con base en la ECH2003, líneas viejas de pobreza y ajustando el ingreso, utilizando una base de datos de la Misión para el Diseño de una Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad ERDP.
(4) Ministerio de Salud. La Carga de la Enfermedad en Colombia, 1994.
(5) Las deficiencias nutricionales en general son atribuidas al deterioro de la ingestión, digestión y absorción de nutrientes, por alteraciones en diferentes niveles del aparato digestivo. A su vez, en la vejez el apetito disminuye frecuentemente a causa de la disminución del sentido del gusto, el olfato, la dentadura deficiente, fármacos administrados, la depresión y aislamiento social.
(6) El cálculo de los beneficiarios potenciales para cada municipio se realizó a partir de tres fuentes de información agrupada a nivel municipal: Base de datos Sisben - DNP, Red de Solidaridad Social y, Prosperar -Programa de Protección Social al Adulto Mayor- PP SAM. Cada una de éstas, aporta la información que da razón de los mayores de 60 años en nivel 1 de Sisben, los mayores de 60 años desplazados registrados en el Sistema Único de Registro de la RSS y, los beneficiarios del PP SAM, respectivamente.
(7) Sin embargo, algunos municipios presentan coberturas superiores al 100% de los potenciales beneficiarios a través del PP SAM, razón por la cual no se asignan cupos adicionales en el Programa Nacional de Alimentación “ Juan Luis Londoño de la Cuesta” para el Adulto Mayor.
(8) En caso que durante el primer año de ejecución del Programa, en la medida en que la ejecución presupuestal avance conforme la gradualidad esperada en la expansión de coberturas, se presentaran recursos excedentes no comprometidos, éstos deberán orientarse a financiar la continuidad del Programa en el 2006.
(9) El costo de los alimentos que componen el almuerzo, se calculó teniendo en cuenta las cantidades establecidas en la minuta patrón y los precios de mercado SIP SA (Sistema de Información de Precios del Sector Agropecuario de 15 ciudades), aplicados a una minuta semanal de 5 menús. Se estimaron costos diferenciales para algunas regiones. La mano de obra contempla los salarios de ley pagados a los operarios necesarios (manipuladores de alimentos), según número de raciones, para desarrollar los procesos de pre-preparación, preparación, distribución y lavado por unidad de producción, tomando como base una proyección para 2005 del salario mínimo legal.
(10) P ara municipios en que los operadores no satisfacen la demanda, y disponen de una infraestructura con capacidad instalada menor a la requerida y con dificultades económicas para adquirir el equipo y menaje.
