Puede realizar búsquedas exactas dentro de este documento, ingrese el texto a buscar en la siguiente casilla:
TEMAS-SUBTEMAS
Sentencia C-037/24
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inexistencia de conexidad directa/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento
La disposición del plan nacional de desarrollo que se demanda introduce una modificación permanente al ordenamiento jurídico. A pesar de su alcance instrumental, no persigue un fin planificador ni de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, y no es claro que la medida que incorpora tenga relación de conexidad estrecha, directa e inmediata con las políticas y estrategias que guiarán la acción del Gobierno en función de alcanzar los objetivos y metas fijados en la parte general del plan, o con los programas y proyectos del plan de inversiones. Por tanto, el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 desconoce lo dispuesto en los artículos 158 y 169 de la Constitución, de los que se ha derivado el principio constitucional de unidad de materia para el trámite de las leyes y, en consecuencia, se debe declarar su inexequibilidad con efectos inmediatos.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Se vulnera al despojar al Congreso de la República de su función natural, ordinaria y permanente
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Objetivos
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Participación democrática en la fase de elaboración
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Trámite de elaboración y aprobación
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Parte general y plan de inversiones públicas
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Control del respeto al principio de unidad de materia debe ser rígido a diferencia de lo que ocurre en el caso de las leyes ordinarias
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata con el principio de unidad de materia
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance
(...) las medidas que se incorporan a las leyes aprobatorias de los planes nacionales de desarrollo y que introducen modificaciones permanentes al ordenamiento jurídico o cuya vigencia supera el respectivo periodo cuatrienal de gobierno, son compatibles con el principio constitucional de unidad de materia solo si cumplen las siguientes exigencias: (i) tienen un carácter instrumental, en el sentido de que se trata de procedimientos, mecanismos o medidas destinadas a impulsar el cumplimiento del plan, o de apropiación de los recursos necesarios para su ejecución, (ii) persiguen un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, y (iiii) deben guardar conexidad estrecha, directa e inmediata con las políticas y estrategias que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas fijados en la parte general del plan, o con los programas y proyectos del plan de inversiones.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Etapas
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Requisito de temporalidad
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
SENTENCIA C-037 DE 2024
Referencia: Expediente D-15.350
Asunto: demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 322 de la Ley 2294 de 2023.
Demandante: Luisa Fernanda Guarín Plata
Magistrado Sustanciador: Antonio José Lizarazo Ocampo
Bogotá D.C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, con fundamento en el artículo 241.4 de la Constitución y cumplidos los trámites[1] previstos en el Decreto Ley 2067 de 1991, decide sobre la demanda presentada, con fundamento en el artículo 40.6 de la Constitución, por la ciudadana Luisa Fernanda Guarín Plata contra el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023, cuyo texto es el siguiente (se resalta el apartado que se acusa):
DISPOSICIÓN DEMANDADA
Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Colombia Potencia Mundial de la Vida.
EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA:
[...]
CAPÍTULO VII
ESTABILIDAD MACROECONÓMICA
Artículo 322. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá, por razones de favorabilidad de mercado, disponer de la administración de recursos del FONPET bajo la modalidad de contratación directa, a través de contratos interadministrativos, por un periodo no menor a 5 años, con sociedades fiduciarias de carácter público, en el marco de la Ley 549 de 1999. Estas entidades deberán acreditar experiencia en administración de portafolios pensionales. En todo caso se deberá cumplir con los márgenes de solvencia y la disposición de la rentabilidad mínima establecida en el numeral 5 del artículo 7 de la Ley 549 de 1999".
LA DEMANDA
Para la ciudadana demandante la disposición desconoce el principio constitucional de unidad de materia (artículos 158 y 169 de la Constitución), al introducir una modificación permanente a la Ley 549 de 1999, sin que dicha medida guarde una conexidad "directa" con la parte general del plan nacional de desarrollo, además de que, en los términos del artículo 339 de la Constitución, la materia regulada no corresponda a las propias de un plan nacional de desarrollo.
Según indica, la disposición autoriza "al Ministerio de Hacienda para contratar en forma directa la administración de los recursos del Fonpet con sociedades fiduciarias de carácter público", competencia que, de un lado, "no tiene conexidad directa con la parte general del Plan de Desarrollo", ni "puede predicarse una relación indirecta, mediata o eventual con la primera parte de misma ley" y, de otro lado, "no establece un propósito u objetivo general de largo plazo, una meta o prioridad de la acción estatal de mediano plazo, ni una estrategia u orientación general de la política económica, social o ambiental, y tampoco forma parte del plan de inversiones públicas ni es un instrumento de consecución directa de alguno de estos cometidos, estrategias o prioridades, por lo cual no tiene relación con el contenido propio de un Plan Nacional de Desarrollo". Da tres razones para fundamentar esta tesis:
En primer lugar, indica que "[l]a autorización que se otorga al Ministerio de Hacienda para disponer de la administración de recursos del FONPET bajo la modalidad de contratación directa, a través de contratos interadministrativos", "no tiene un vínculo sistemático con el objetico [sic] principal de la ley y tampoco con el eje transversal de la estabilidad macroeconómica"[3], y, en todo caso, "la efectividad del objetivo de la parte general, tal como aparece definido en la ley, no se deriva en forma alguna de la ejecución del régimen de contratación directa para la administración de los recursos del FONPET de manera que, como ya se enuncio [sic] al inicio de la demanda, la norma censurada no solo no tiene una conexidad directa con la parte general, sino que ni siguiera [sic] ostenta una relación indirecta, mediata o eventual con la primera parte de ley".
En segundo lugar, precisa que no "existe conexión directa con el objetivo transversal de definir apuestas en materia económica para garantizar la disponibilidad de los recursos públicos que permitirán financiar las transformaciones", debido a que "[la] autorización que se otorga al Ministerio de Hacienda para disponer de la administración de recursos del FONPET bajo la modalidad de contratación directa, a través de contratos interadministrativos, por un periodo no menor a 5 años, con sociedades fiduciarias de carácter público, no garantiza la disponibilidad de los recursos públicos que permitirán financiar las transformaciones, por la elemental razón que se trata de la administración de recursos que son propiedad de las entidades territoriales, y que tienen un fin específico determinado por la Ley 549 de 1999".
En tercer lugar, manifiesta que "[l]a derogatoria de esta regulación de la ley 549 de 1999 por el Plan de Desarrol[l]o (si se trata de una norma instrumental de carácter permanente) o la suspensión (si se trata de una norma con vigencia restringida) no convierte los recursos territoriales en recursos de la Nación y menos aún cambia su destinación específica, para dedicarlos a financiar las transformaciones que se propone el Plan dentro del cuatrienio presidencial", de allí que, "el mecanismo instrumental creado en el precepto demandado adolece de conexión directa, indirecta, o eventual con el eje transversal denominado estabilidad macroeconómica". Así, concluye "que no existe una conexidad directa ni inmediata e[n]tre el tema reglado en el artículo 322 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo [...] y los objetivos, metas, planes o estrategias vistos en conjunto e incorporados en la Ley 2294 de 2023". En relación con este aspecto, también señala que, "hay una desconexión total entre las bases del Plan Nacional de Desarrollo y el precepto enjuiciado"[4], porque "no es razonable que se prescinda del procedimiento de la licitación pública que garantiza los principios de publicidad, igualdad, concurrencia, transparencia y responsabilidad en la selección, para permitir la contratación directa, pues ello no contribuye al cumplimiento de los propósitos de lucha contra la corrupción enunciados en las Bases del Plan", máxime que, "[e]s un axioma que la contratación directa genera el mayor riesgo de corrupción administrativa, [sic] más aún cuando se involucran recursos públicos de cuantías tan importantes, que como en este caso, superan los 50 billones de pesos".
INTERVENCIONES CIUDADANAS Y CONCEPTOS
En el presente proceso no se recibieron intervenciones ciudadanas (artículos 242.1 y 7 del Decreto 2067 de 1991)[5]. Por tal razón en la siguiente tabla sólo se sintetizará el sentido de los conceptos recibidos:
Argumentos de quienes solicitan la declaratoria de exequibilidad
El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República defendió la exequibilidad de la disposición demandada. Según precisó, la norma tiene una "clara y evidente relación de conexidad directa" con "los ejes transversales de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo". La tesis del concepto, a partir de la cual justifica este argumento, es la siguiente:
"[...] la regla contenida en el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023, demandado en esta causa, en cuanto prevé la posibilidad de administrar los recursos del FONPET a través de contratos interadministrativos (negocios fiduciarios) suscritos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con una sociedad fiduciaria de naturaleza pública, contribuye de manera cierta y efectiva a una gestión eficiente de los recursos públicos y tiene como finalidad incrementar la inversión pública y optimizar su destinación, propósitos que constituyen, como se indicó antes, estrategias y metas del plan nacional de desarrollo para alcanzar sus objetivos. || Así las cosas, es claro que el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 [...] constituye un medio cierto y efectivo para la realización de las metas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo previstas en el Eje Transversal "Estabilidad Macroeconómica" relacionadas con el incremento de la inversión pública, la optimización de su destinación y la gestión eficiente de los recursos públicos[[8]]. || Es importante resaltar que la sola ubicación de la norma demandada (Capítulo VII ESTABILIDAD MACROECONÓMICA de la Ley 2294 de 2023) permite deducir que, se trata de un mecanismo para garantizar la disponibilidad de los recursos públicos que permitan financiar las transformaciones, las cuales están enmarcadas en la actual coyuntura económica global, regional y nacional. Por lo que la norma acusada guarda una relación de medio a fin con la política de estabilidad macroeconómica".
Argumentos de quienes solicitan la declaratoria de inexequibilidad
Las entidades y expertos invitados que presentaron concepto, al igual que la Procuradora General de la Nación, indicaron que la disposición demandada era contraria al principio constitucional de unidad de materia.
ASOFIDUCIARIAS admite que la disposición demandada es de carácter instrumental, al ubicarse "en los mecanismos de ejecución del Plan", esto es, en el capítulo VII "Estabilidad macroeconómica", del Título III "Mecanismos de ejecución del Plan", y que tiene relación con el capítulo "[h]acia la estabilidad macroeconómica: sostenibilidad financiera" de las bases del plan, en particular con sus literales A ("Expectativas de crecimiento para el periodo 2022 - 2026") y B ("Progresividad y sostenibilidad fiscal"). Sin embargo, considera que la modificación compromete "la transitoriedad del PND ignorando su vocación temporal"[9]; que entre aquellos elementos no es posible establecer una relación de conexidad "directa"[10] y, finalmente, que la medida no es idónea para ejecutar los objetivos generales del plan nacional de desarrollo, por cuanto, "el plan plurianual de inversiones no contempla recursos suficientes para atender los requerimientos de solvencia de las sociedades fiduciarias públicas, y en consecuencia, hacen inoperante la medida".
La Universidad Externado de Colombia (Departamento de Derecho Laboral y Seguridad Social) indica que la disposición demandada modifica de manera permanente el artículo 7 de la Ley 549 de 1999 en cuanto ordena que la selección del o los administradores de los recursos del FONPET se realice mediante el procedimiento de licitación pública. Esta circunstancia desconoce la "vocación de temporalidad" que debe caracterizar a las disposiciones del plan nacional de desarrollo, de allí que "no deben introducir modificaciones permanentes en la legislación, ya que esto se encuentra dentro las funciones propias del Órgano Legislativo que deben desarrollarse mediante ley ordinaria". También precisa que esta modificación permanente del ordenamiento jurídico no "tiene un fin planificador y de impulso a la ejecución del Plan cuatrienal, cuando la licitación pública permite mayor transparencia, máxime cuando se está ante recursos de la seguridad social". Finalmente, indica que no existe "conexidad directa e inmediata entre la disposición demandada y los objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general del plan [...] por cuanto no es claro cómo el hecho de cambiar la modalidad en la contratación y escogencia de la fiduciaria que administrará los recursos del FONPET, afecta positivamente o es necesaria para la consecución de los fines previstos en el PND".
Para la Federación Colombiana de Municipios "la norma acusada no guarda conexidad con la parte general ni con el plan de inversiones del plan de desarrollo, como tampoco constituye mecanismo idóneo para alcanzar tales objetivos, medidas, estrategias o políticas, o para la ejecución de los programas y proyectos de inversión". Según indica, dado que los recursos del FONPET corresponden a "rentas de propiedad de las entidades territoriales", "no se ve de qué manera la sola modificación en la forma de contratación pueda corresponder a un conjunto de apuestas en materia económica para garantizar la disponibilidad de recursos que permitan financiar las transformaciones", máxime que "esos recursos [...] están afectados por una destinación específica".
Para la Federación Nacional de Departamentos la disposición demandada "no se refiere ni guarda relación alguna con la habilitación o uso de los recursos del FONPET para la financiación de los proyectos de inversión o apuestas específicas contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo", y, por tanto, no cumple con las exigencias derivadas del principio de unidad de materia en este ámbito específico. Para justificar esta inferencia expone tres razones: en primer lugar, "el Gobierno nacional estaría facultándose para hacer la contratación directa para la administración del FONPET y a su vez cierra el tipo de entidades habilitadas en el mercado para la administración de estos importantes recursos solamente a sociedades fiduciarias de carácter público, mientras que la Ley 549 establece la licitación pública como mecanismo de contratación para elegir entre una natural mayor pluralidad de oferentes". En segundo lugar, señala que, "[d]el análisis armónico del contenido de la norma demanda (artículo 322 de la Ley 2294 de 2023), con la justificación de la necesidad planteada en el documento 'Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida' [en particular, lo indicado "en el acápite 'Estabilidad Macroeconómica' (pag. 276), en el literal 'B. Progresividad y sostenibilidad fiscal'"], se observa que efectivamente no existe una conexidad directa ni inmediata entre estos, pues la autorización conferida al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para contratar directamente la administración de los recursos del FONPET mediante fiduciarias públicas, no implica per se, ni de manera conexa mejorar la inversión social o un mejor uso de los recursos del FONPET para el pago de los pasivos pensionales; lo cual en ultimas [sic] es el objetivo macroeconómico propuesto". En tercer lugar, manifiesta que, "es de suma importancia tener en cuenta la naturaleza jurídica, titularidad y la destinación específica que ostentan dichos recursos como se advirtió anteriormente, ya que al ser rentas de propiedad de las entidades territoriales para garantizar el pago de obligaciones pensionales, no podrían respaldar apuestas macroeconómicas o considerarse concurrentes de otras fuentes de recursos, 'para financiar proyectos catalizadores de gran impacto regional, que promuevan sostenidamente el bienestar económico, social y ambiental, de forma inclusiva'.".
Finalmente, para la Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín (clínica jurídica de la Facultad de Derecho) "la disposición normativa acusada no da cuenta de una relación de conexidad directa e inmediata con los objetivos, metas, programas y proyectos de la Ley 2294 de 2023, las Bases del Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Plurianual de Inversiones. Flexibilizar las condiciones de contratación, autorizando la modalidad de contratación directa mediante convenios interadministrativos, no encuentra una razón suficiente en los fundamentos teleológicos del PND"[12].
CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante el concepto n.° 7266, de septiembre 25 de 2023, la Procuradora General de la Nación solicitó la declaratoria de inexequibilidad del artículo 322 de la Ley 2294 de 2023, al evidenciar el desconocimiento del artículo 158 de la Constitución, por considerar que "se trata de una disposición que no cumple con la exigencia de conexidad razonable con el cuerpo normativo en el que se encuentra contenida". El fundamento abstracto de este razonamiento, que deriva de su interpretación de los artículos 339 a 344 de la Constitución, y de lo resuelto en las sentencias C-219 de 2019, C-068 de 2020, C-276 de 2021 y C-049 de 2022, es el siguiente:
"la modificación de normas ordinarias relacionadas con la administración, la organización y el funcionamiento de los sistemas de seguridad social por medio de leyes que aprueban planes nacionales de desarrollo resulta una operación prima facie inconstitucional. Ello, porque si bien, por lo general, es posible encontrar alguna conexidad genérica de las mismas con los programas, inversiones y políticas sociales que deben incluirse por mandato superior en dichos cuerpos normativos, lo cierto es que se trata de subrogaciones que, en la mayoría de los eventos, guardan una correspondencia hipotética, conjetural e indirecta con los objetivos generales de los planes respectivos". Lo anterior, en la medida en que "se trata de preceptos que se limitan a 'subsanar deficiencias' o 'problemáticas' detectadas 'en sistemas preexistentes' de seguridad social, eludiendo el trámite legislativo ordinario, en el que se puede adelantar 'un debate informado y suficiente que preserve la necesaria deliberación democrática' sobre la materia"."
En relación con el caso concreto, la tesis del concepto la justifica en las siguientes tres razones: en primer lugar, señala: "[l]a norma acusada enmienda tácitamente el artículo 7.4 de la Ley 549 de 1999, en el cual se estipula que la cesión de la administración de los recursos del FONPET a sociedades fiduciarias se realizará mediante licitaciones públicas en los términos de la Ley 80 de 1993". En segundo lugar, indica: "[s]i bien en el anexo de la Ley 2294 de 2023 (Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-202) se hace referencia a la optimización de la inversión estatal financiada, entre otros recursos, con los dineros del FONPET, lo cierto es que no es claro que la contratación de administración de estos capitales mediante la modalidad directa en lugar de la licitación pública sea un instrumento adecuado e indispensable para ejecutar dicho propósito". Finalmente, precisa que "la modificación a la normativa que incorpora la disposición acusada debió realizarse por medio de una ley ordinaria a fin de debatir de manera abierta y democrática la conveniencia de enmendar la modalidad de contratación de la administración de los recursos del FONPET. Lo anterior, puesto que resulta un elemento extraño a las características de las leyes que aprueban los planes nacionales de desarrollo incluir una reforma permanente sobre la referida materia, dado el carácter eminentemente planificador y la vocación temporal de los referidos cuerpos normativos".
CONSIDERACIONES
La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución, por dirigirse contra una disposición contenida en una ley ordinaria, esto es, la Ley 2294 de 2023, "[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Colombia Potencia Mundial de la Vida".
Problema jurídico y metodología de decisión
En atención al único cargo apto y a los conceptos recibidos durante el trámite, corresponde a la Sala decidir si el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 desconoce el principio constitucional de unidad de materia (artículos 158 y 169 de la Constitución) teniendo en cuenta que se trata de una disposición que forma parte de una ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo.
Para resolver el problema jurídico, la Sala hará referencia a las características específicas de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo (Título 3), al alcance del principio de unidad de materia como parámetro de control constitucional de esta ley especial, en particular cuando se trata de normas que introducen modificaciones permanentes al ordenamiento jurídico (Título 4), y, a partir de estos elementos, concluirá que la disposición demandada no satisface las exigencias normativas del citado principio constitucional (Título 5).
Características de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo[13]
De conformidad con lo dispuesto en el Capítulo II del Título XII de la Constitución[14] y en la Ley 152 de 1994 "por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo", el plan nacional de desarrollo es el principal instrumento de formulación de las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno durante el respectivo período cuatrienal, para alcanzar los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal señaladas en el plan.
La estructura básica del plan de desarrollo se encuentra regulada directamente en la Constitución (artículo 339), en la cual se dispone, a su vez, la creación e integración del Consejo Nacional de Planeación como foro para su discusión (artículo 340) y se señala el procedimiento general de su elaboración y aprobación (artículo 341). Los aspectos no previstos en la Constitución en relación con su elaboración, aprobación, ejecución y evaluación, fueron reservados al legislador orgánico, al que corresponde, además, regular los mecanismos apropiados para la sujeción de "los presupuestos oficiales" a los planes de desarrollo (artículo 342 de la Constitución).
El plan, en cuanto principal instrumento de política gubernamental[16], es elaborado por el gobierno nacional dentro de los seis meses siguientes al inicio del respectivo período presidencial[17]. El procedimiento de elaboración es participativo e involucra tanto a autoridades nacionales como territoriales y, en particular, a los ciudadanos organizados bajos diversas formas de asociación.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución, el plan nacional de desarrollo está conformado por dos partes: una general, de carácter "estratégico" (artículo 3.n de la Ley 152 de 1994), en la que deben contemplarse (i) "los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo", (ii) "las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo" y (iii) "las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno"[19]. La segunda parte, de carácter "operativo", corresponde al plan de inversiones públicas (artículo 3.n de la Ley 152 de 1994), el cual debe contener (i) "los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional", y (ii) "la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal".
En la parte general se señalarán, además, los "procedimientos y mecanismos generales" necesarios para lograr los objetivos y metas nacionales y sectoriales propuestas en el plan (artículo 5.b de la Ley 152 de 1994), y en el plan de inversiones se deben especificar los "mecanismos idóneos" para la ejecución de los principales programas y proyectos de inversión (artículo 6.d de la Ley 152 de 1994).
La fase de elaboración del plan nacional de desarrollo supone el agotamiento de las siguientes cuatro etapas, que se deben surtir en un periodo de seis meses:
(i) Formulación inicial, que se adelanta bajo la coordinación del director del Departamento Nacional de Planeación (artículo 15 de la Ley 152 de 1994).
(ii) Presentación al Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES): una vez formulada la propuesta inicial, previo concepto del Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) sobre las implicaciones fiscales del plan de inversiones, el director del Departamento Nacional de Planeación lo debe presentar a consideración del CONPES ampliado (artículo 17 de la Ley 152 de 1994)[21].
(iii) Concepto del Consejo Nacional de Planeación (CNP):�el proyecto del plan nacional de desarrollo, como documento consolidado en sus diferentes componentes, debe ser sometido por el presidente de la República al concepto del CNP[22], a más tardar el 15 de noviembre siguiente al inicio del periodo presidencial (artículo 18 de la Ley 152 de 1994).
(iv) Proyecto definitivo[23]:�oída la opinión del Consejo Nacional de Planeación, el CONPES debe realizar los ajustes que considere pertinentes, luego de lo cual "el Gobierno a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentará el proyecto a consideración del Congreso antes del 7 de febrero", para lo cual lo debe convocar a sesiones extraordinarias.
Concluida la fase de elaboración, inicia la de aprobación del plan nacional de desarrollo por parte del Congreso de la República, mediante un procedimiento legislativo que debe surtirse en un lapso de tres meses.
El procedimiento legislativo especial para la aprobación del plan nacional de desarrollo se encuentra regulado en los artículos 341 de la Constitución y 20 a 25 de la Ley 152 de 1994[24]. A partir de estas disposiciones es posible diferenciar los siguientes momentos del trámite:
(i) Presentación. Es de iniciativa exclusiva del gobierno nacional, por intermedio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presentar el proyecto de ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo a consideración del Congreso de la República antes del 7 de febrero siguiente al inicio del respectivo periodo presidencial, para lo cual el presidente de la República debe convocar a sesiones extraordinarias.
(ii) Primer debate. Se debe dar primer debate al proyecto en las comisiones de asuntos económicos de ambas Cámaras, en sesión conjunta, en un término improrrogable de cuarenta y cinco días.
(iii) Segundo debate.�A partir del informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada una de las Cámaras en sesión plenaria debe discutir y decidir sobre el proyecto en un término improrrogable de cuarenta y cinco días.
En cuanto a las modificaciones que se le pueden introducir al proyecto durante su trámite legislativo, la Constitución distingue entre las que puede hacer el Gobierno y las que puede realizar el Congreso. El gobierno nacional puede proponer modificaciones a cualquiera de las partes que integran el plan nacional de desarrollo. El Congreso, por su parte, puede introducir modificaciones al componente del plan de inversiones públicas, "siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero" (artículos 341 de la Constitución y 22 de la Ley 152 de 1994), para lo cual requiere previa "aprobación por escrito del Gobierno Nacional por conducto del ministro de Hacienda y Crédito Público". Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en el proyecto gubernamental, requiere el visto bueno del Gobierno nacional.
Los desacuerdos con el contenido de la parte general, si los hubiere, no son obstáculo para que el gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia (artículo 341 de la Constitución)[25]. El plan de inversiones, por el contrario, requiere ser aprobado mediante ley que, en los términos del artículo 341 de la Constitución, tiene prelación sobre las demás leyes y sus mandatos constituyen mecanismos idóneos para su ejecución sin necesidad de la expedición de leyes posteriores, razón por la que si el Congreso de la República no aprueba este componente del plan nacional de desarrollo en el término de tres meses, el Gobierno nacional puede poner en vigencia el proyecto presentado mediante decreto con fuerza de ley.
En contraste con la regulación de la Constitución de 1886, la necesidad de dotar de fuerza vinculante a este componente del plan nacional de desarrollo condujo a que se adoptara la regulación contenida en el inciso tercero del artículo 341 de la Constitución Política de 1991, en el sentido de que la ley o el decreto ley que apruebe el plan de inversiones (a) "tendrá prelación sobre las demás leyes", (b) "sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución" y (c) "suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores"[27].
En síntesis, cabría afirmar que el constituyente le dio mayor énfasis al proceso de elaboración del plan que al de su aprobación. En la Constitución anterior el proceso de fijación del plan por parte del Congreso consistía en un conjunto de mecanismos y procedimientos complejos y dispendiosos sin que ello le garantizara fuerza vinculante al plan. La nueva regulación constitucional presenta las siguientes características:
(i) Mayor énfasis en el proceso de elaboración que en el de su aprobación. La elaboración se encuentra regulada al detalle como un procedimiento participativo que involucra a las autoridades nacionales y territoriales y, en particular, a los ciudadanos organizados bajos diversas formas de asociación, proceso que tiene una duración equivalente al doble de la prevista para su aprobación en el Congreso.
(ii) Mayor fuerza vinculante al plan de inversiones que a la parte general. El plan de inversiones se concibe como la concretización o materialización de la parte general, razón por la que se le confiere mayor fuerza vinculante y, por lo mismo, mayor rigor en su aprobación. La parte general traza la política que el gobierno ejecutará durante su período, lo cual explica que en su aprobación el Congreso carezca de competencia para modificarla y que las diferencias que el Congreso pueda tener con dicha parte no impiden que el Gobierno la ejecute. De allí que su falta de aprobación por el Congreso no requiera su adopción mediante decreto con fuerza de ley que, en todo caso, no impide que el gobierno la ejecute en lo de su competencia. El plan de inversiones, por el contrario, determina con carácter vinculante, por sí mismo, los programas y proyectos que se ejecutarán durante el cuatrienio, razón por la que en su aprobación se garantiza la competencia del Congreso para introducirle modificaciones. Además, requiere su aprobación mediante ley y, por lo mismo, si el Congreso no lo hace, el gobierno puede adoptar el proyecto presentado mediante decreto con fuerza de ley.
El mayor énfasis en la elaboración que en la aprobación del plan se expresa también en el alcance que en la Asamblea Constituyente se le dio a la competencia del Congreso. En efecto, como se puso de presente en la Sentencia C-030 de 2021, en los debates de sesión plenaria de esta, al decidir sobre la competencia del Congreso para "aprobar" los planes de desarrollo (cfr., al respecto, la transcripción de la sesión del 11 de junio de 1991), y luego en la comisión codificadora (junio 14 de 1991), se dijo:
"[...] la intención, al menos en las discusiones en la comisión, era la de circunscribir la función del Congreso, la función legislativa, a la aprobación, por considerar que el verbo fijar tenía una connotación más amplia, ese fue un criterio que se tuvo en cuenta en las discusiones en la Comisión" (énfasis propio).
En esa misma sesión de la comisión codificadora se hizo alusión a la redacción del numeral 4 del artículo 76 de la Constitución anterior, para explicar el cambio de la palabra "fijar" por el de "aprobar":
"[...] está más preciso el numeral cuarto actual del artículo 76 que este proyecto que se hizo, que es un recorte del actual numeral 4, que no es especialmente afortunado, salvo en cuanto a lo que la Comisión Quinta en lugar de dejar la expresión fijar los planes que tiene el artículo actual, puso aprobar, para disminuir un poco esa facultad del Congreso".
Tales consideraciones se recogieron en la redacción del numeral 3 del artículo 150 de la Constitución, en cuanto establece como competencia del Congreso aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de (i) los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución y (ii) las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento.
El plan nacional de desarrollo, en consecuencia, señalará en la parte general los "procedimientos y mecanismos generales" necesarios para lograr los objetivos y metas nacionales y sectoriales propuestos en el plan (artículo 5.b de la Ley 152 de 1994), y en el plan de inversiones los "mecanismos idóneos" para la ejecución de los principales programas y proyectos de inversión (artículo 6.d de la Ley 152 de 1994). La Ley aprobatoria, por su parte, determinará los recursos y apropiaciones que se autoricen para la ejecución del plan y las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento (artículo 150.3 de la Constitución). Estas características del tipo de disposiciones que pueden ser incorporadas al plan y a la ley aprobatoria del mismo (procedimientos, mecanismos, medidas), han llevado a la jurisprudencia a precisar que se trata de disposiciones instrumentales o de apropiación de recursos necesarios para la ejecución del plan.
El principio de unidad de materia en relación con las disposiciones de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo
El principio de unidad de materia lo ha derivado la jurisprudencia constitucional de los artículos 158 y 169 de la Constitución. Se le ha adscrito la función de racionalizar y tecnificar el ejercicio de la función legislativa, de tal forma que se impida la inclusión subrepticia de disposiciones inconexas con la materia principal de cada ley y, por tanto, escapen al riguroso proceso de construcción legislativa[29]. Por tanto, se le ha considerado consustancial al principio democrático, al pretender la defensa del debate legislativo.
El desconocimiento de este principio se ha considerado un vicio sustantivo y no meramente formal, dado que la compatibilidad de las disposiciones acusadas con aquel exige una valoración acerca de la materia objeto de regulación y no propiamente del proceso de formación de la voluntad legislativa. Es por esto por lo que las disposiciones enjuiciadas pueden haber sido adoptadas mediante el procedimiento previsto para su aprobación, sanción y promulgación, y aun así ser inconstitucionales, al no satisfacer las exigencias del principio de unidad de materia[31]. De allí que este tipo de cuestionamientos no esté sujeto al término de caducidad de que trata el artículo 242.3 de la Constitución. En este sentido, en la Sentencia C-1177 de 2004, la Sala precisó que "cualquier desconocimiento de la regla de unidad de materia es por antonomasia un vicio de competencia con entidad sustantiva, ya que el vicio se predica directamente del propio contenido de la norma -al regular ésta un tema extraño al conjunto de la ley-, y que por tal razón no se encuentra sometido al término de caducidad [...], pudiendo ser declarado en cualquier momento por el órgano a quien se le asigna el control de constitucionalidad de las leyes, siempre que medie petición ciudadana o tenga lugar el control automático o previo".
Como se precisa seguidamente, la jurisprudencia de la Sala ha diferenciado el estándar de control para valorar presuntas infracciones al principio de unidad de materia según el tipo de ley de que se trate. Por regla general, y para la mayoría de las leyes, el estándar de control es flexible, dúctil o leve; para las disposiciones de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo el estándar es estricto.
El estándar general del control constitucional para evidenciar el desconocimiento del principio de unidad de materia para la generalidad de las leyes es de carácter flexible, dúctil o leve
Como regla general, la Sala ha advertido que la rigurosidad en el estudio del cumplimiento de los mandatos derivados del principio de unidad de materia no puede ser de tal magnitud que su aplicación dé lugar a la anulación del principio democrático[32]; de allí que, "[s]olamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley".
La metodología decantada por la jurisprudencia para determinar la compatibilidad de este tipo de disposiciones con las normas constitucionales de las que se deriva el principio de unidad de materia consta de dos pasos. En primer lugar, se debe identificar el núcleo temático de la ley de la cual forma parte la disposición cuestionada. En segundo lugar, se debe valorar si entre esta y aquel existe una relación de conexidad material, que puede ser de carácter causal, teleológica, temática o sistémica. En caso de que esta relación de conexidad no se acredite, la disposición habría desconocido el contenido normativo del principio de unidad de materia, y, por tanto, se debe declarar inexequible.
A partir de este estándar, en la jurisprudencia constitucional se ha precisado que la unidad de materia "no significa simplicidad temática, de tal manera que un proyecto solo pudiese referirse a un único tema". Es por esta razón que es admisible la incorporación de varias disposiciones referidas a distintas temáticas en una misma ley, siempre que sea posible evidenciar una relación de conexidad entre sí, incluso cuando tales temáticas no hayan sido tratadas desde el inicio del trámite legislativo (cfr., al respecto, la Sentencia C-992 de 2001), y, por tanto, se ha precisado que "el término 'materia', para estos efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente"[34].
El estándar del control constitucional para evidenciar el desconocimiento del principio de unidad de materia respecto de las disposiciones de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo es estricto
Como se precisó en el Título 3, tanto la Constitución Política de 1991 como la Ley 152 de 1994, "por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo", determinan los contenidos de esta ley especial. La jurisprudencia constitucional ha reconocido su contenido multitemático y heterogéneo[35] precisamente por contener las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que adoptará el Gobierno durante su período para alcanzar los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal señaladas en el plan.
Por tal razón, un estándar leve de control, como el que se aplica a la generalidad de las leyes, daría lugar a la inclusión de cualquier tipo de medida en la ley aprobatoria del plan y, por tanto, vaciaría de contenido la competencia legislativa ordinaria del Congreso. En consecuencia, el principio de unidad de materia como parámetro de constitucionalidad de sus disposiciones es estricto[36].
La metodología general para valorar la compatibilidad de las medidas contenidas en la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo con el principio constitucional de unidad de materia exige verificar tres condiciones sucesivas. En caso de que alguna de estas no se acredite, se debe declarar la inexequibilidad de la medida de que se trate por desconocer lo dispuesto en los artículos 158 y 169 de la Constitución[37]. En primer lugar, "se debe determinar la ubicación y alcance de las normas demandadas", con la finalidad de establecer, prima facie, si es una disposición instrumental; en segundo lugar, se debe definir si las disposiciones acusadas pueden relacionarse con la parte general del plan[38] y, en tercer lugar, se ha de constatar que exista conexidad estrecha, directa e inmediata entre las normas cuestionadas y los contenidos de la parte general del plan.
En cuanto a esta tercera condición, en la sentencia en cita (C-415 de 2020) se señala que "[e]n el desarrollo de dicho control, debe establecerse la existencia de una�'conexión directa e inmediata (estrecha y verificable)' entre la parte general del Plan y las disposiciones destinadas a su implementación; por tanto, las normas instrumentales objeto de análisis deberán llevar inequívocamente al logro de lo planteado en los componentes de la parte general". Esta última condición ha sido considerada especialmente relevante por la jurisprudencia, en atención al carácter multitemático y heterogéneo de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo, que "no puede dar lugar a que se introduzcan normas que no tengan una conexión estrecha directa e inmediata, dado que el principio democrático se encuentra restringido en tanto, como se ha explicado, la iniciativa es gubernamental, las posibilidades de modificación del proyecto por el Congreso se encuentran limitadas, el término para la aprobación del plan es reducido y la especial prevalencia del plan nacional de inversiones" (Ibid.).
La Sentencia C-415 de 2020, además de su pretensión de unificación en cuanto al control de constitucionalidad cuando se alega el desconocimiento del principio de unidad de materia por parte de una disposición del plan nacional de desarrollo, explicitó un problema de relevancia constitucional recurrente en este ámbito, y que se relaciona con aquellas disposiciones que introducen modificaciones permanentes en el ordenamiento jurídico o que su vigencia supera el respectivo periodo cuatrienal de gobierno.
El control de constitucionalidad de las disposiciones del plan nacional de desarrollo que introducen modificaciones permanentes al ordenamiento jurídico o cuya vigencia supera el respectivo periodo cuatrienal de gobierno
Si bien, antes de la expedición de la Sentencia C-415 de 2020, la Sala había advertido este fenómeno y había efectuado el control de constitucionalidad de tales disposiciones[40], en esta sentencia precisó que "[e]l principio de unidad de materia en la ley del plan proscribe de manera general la aprobación de reglas que modifiquen normas de carácter permanente o impliquen reformas estructurales, aunque no impide la modificación de leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que la modificación tenga un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, entre otros presupuestos" (énfasis del original)[41], entre los cuales cabe señalar el de la temporalidad que, "en principio, corresponderá a la del plan cuyo cumplimiento pretende impulsar"[42], pues la pretensión de instaurar políticas de largo aliento (ordinarias) exige acudir a la agenda legislativa del Gobierno�y su consiguiente propuesta e impulso ante el Congreso de la República, en garantía del principio democrático.
La Corte precisó que el control de constitucionalidad debe cuidar que la ley aprobatoria del plan no constituya un vaciamiento de las competencias ordinarias del legislador, convirtiéndola en una herramienta para la solución de todas las urgencias legales que precise el gobierno de turno; en fin, trasformando una ley con claros alcances y límites constitucionales, en una especie de cajón de sastre que desplace por completo la competencia ordinaria y permanente del Congreso de la República.
Señaló, en el mismo sentido, que la vigencia de las modificaciones a leyes ordinarias de carácter permanente, "en principio, corresponderá a la del plan cuyo cumplimiento pretende impulsar", conclusión a la que llegó con fundamento en las siguientes consideraciones:
"108. Este Tribunal en su jurisprudencia más reciente ha hecho énfasis en el carácter temporal de las disposiciones que integran el Plan Nacional de Desarrollo[43]. En la sentencia C-126 de 2020 se sostuvo que las medidas que se adopten para impulsar el cumplimiento del plan,�'por su naturaleza, deben tener vocación de temporalidad y, por consiguiente, resultan violatorias del principio de unidad de materia ´aquellas normas que no tengan como fin planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio´[44]'�Ya en la sentencia C-068 de 2020 la Corte había manifestado que la regla de la temporalidad�'es un elemento adicional que refuerza o desvirtúa la eventual conexidad de una norma demandada con la ley que la contiene', postura que vendría a ser reforzada en la C-126 de 2020 al afirmarse que�'la temporalidad y el carácter instrumental de la medida, como�criterios que permiten evaluar el cumplimiento del requisito de conexidad�que acrediten el respeto del principio de unidad de materia, permiten maximizar el principio democrático'.
109.������Conforme a lo explicado,�en principio se trata de una vigencia de las disposiciones allí adoptadas por 4 años (ley del PND), no obstante, la regla general de la exigencia de temporalidad no impide la modificación de leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que la modificación tenga un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, pero su vigencia, en principio, corresponderá a la del plan cuyo cumplimiento pretende impulsar" (énfasis del texto original).
Más adelante, al resolver el caso concreto, la Sala también indicó lo siguiente:
"210. Ahora bien, el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, deroga el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018336, por lo tanto,�modifica una legislación ordinaria337�comprometiendo la vocación de transitoriedad de la ley del plan.�Por lo tanto, se ha desplazado la competencia ordinaria del Congreso de la República, sin que se pueda identificar que con ello se busca materializar de manera inexorable una política de largo plazo conexa (de forma directa e inmediata) con la ley o las Bases del plan, si no [sic], por el contrario, corregir un problema normativo de legislación permanente preexistente.
211. Al resultar comprometida una competencia legislativa ordinaria permanente,�era menester que la iniciativa gubernamental en materia del PND hubiere estado precedida de la�justificación suficiente�que evidenciara con claridad que la disposición pretendida: i) constituye una expresión de la función de planeación, ii) es una norma instrumental destinada a permitir la ejecución del plan favoreciendo la consecución �de los objetivos generales, iii) es un mecanismo idóneo para la puesta en marcha del plan de inversiones o una medida indispensable para impulsar el cumplimiento del PND y iv) no busca llenar vacíos e inconsistencias de otro tipo de leyes" (énfasis del original).
Luego de la Sentencia C-415 de 2020 y hasta la fecha de expedición de esta providencia, la Sala ha valorado la compatibilidad de disposiciones del plan nacional de desarrollo que introducen modificaciones permanentes al ordenamiento jurídico o cuya vigencia supera el respectivo periodo cuatrienal de gobierno, como se puede apreciar en las sentencias C-440 de 2020, C-464 de 2020, C-493 de 2020, C-030 de 2021, C-047 de 2021, C-063 de 2021, C-095 de 2021, C-105 de 2021, C-276 de 2021, C-049 de 2022, C-084 de 2022, C-161 de 2022 y C-537 de 2023.
De este conjunto de providencias, solo en las sentencias C-063 de 2021 y C-105 de 2021 se declararon exequibles las disposiciones del plan nacional de desarrollo objeto de control[45]. En las restantes 11 las disposiciones se declararon inexequibles[46]. En todas ellas, con algunas variaciones, matices y precisiones, se aplicaron las reglas de decisión fijadas en la Sentencia C-415 de 2020. En la generalidad de estas, además, la Sala aplicó la metodología descrita en el Título 4.2 supra con sus tres condiciones, para, además, valorar una exigencia adicional, si se evidenciaba que las disposiciones demandadas introducían modificaciones permanentes al ordenamiento o si su vigencia era superior al respectivo periodo presidencial, a saber: verificar si tales modificaciones tenían un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, pues de lo contrario serían incompatibles con el principio constitucional de unidad de materia. Esta valoración adicional tiene como causa la necesidad de realizar un control estricto a la exigencia de unidad de materia en las disposiciones que se introducen a la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo.
De este conjunto de providencias son especialmente relevantes para la solución del caso concreto, en cuanto precisan estas dos exigencias, las sentencias C-415 de 2020, C-440 de 2020, C-047 de 2021, C-049 de 2022 y C-537 de 2023.
En la Sentencia C-415 de 2020, la Sala justificó la declaratoria de inexequibilidad de la expresión "el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018", prevista en el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019 –sobre "vigencias y derogatorias"–, entre otras, por introducir una modificación permanente al ordenamiento jurídico.
En la Sentencia C-440 de 2020 la Sala justificó la inexequibilidad de la expresión "el artículo 167 de la Ley 769 de 2002"[47], contenida en el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019 –sobre "vigencias y derogatorias"–, entre otras, en el siguiente razonamiento: "[a]demás, la Corte advierte que, dada la materia que regula la disposición acusada, esta tiene por objeto llenar las inconsistencias que presentan leyes anteriores, en este caso la Ley 769 de 2002 y, además, tiene vocación de permanencia, lo cual desconoce la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República. En efecto, la derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002, que otorga responsabilidades de administración a la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial sobre los parqueaderos destinados a vehículos inmovilizados por orden judicial, genera un cambio de responsable, lo cual implica que otra autoridad deba asumir el costo y compromiso de dicha guarda de vehículos. De ahí que, para la Corte, la derogatoria mencionada no tenga por efecto únicamente articular el nuevo orden jurídico que impone la regulación introducida por la Ley 1955 de 2019, sino regular un asunto particular, que es inconexo al Plan Nacional de Desarrollo y excede la regulación propia del cuatrienio" (énfasis de la Sala).
En la Sentencia C-047 de 2021, la Corte declaró la inexequibilidad, entre otras, de los artículos 125 y 126 de la Ley 1955 de 2019 –relacionados con la estructura orgánica y las funciones del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación– al evidenciar que contemplaban "medidas que tienen una vocación de permanencia superior a aquella que corresponde a la vigencia del Plan [...] Por tanto, no es dable inferir que se adscriban prima facie al fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal que debe caracterizar las disposiciones que lo integran", lo anterior, pese a haber evidenciado que tales disposiciones tenían una relación de conexidad temática con la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo de aquel entonces. Además, resaltó: "[a]quella inferencia es más evidente si se tiene en cuenta que los artículos bajo estudio se han sustraído de un asunto sometido a la competencia del legislador ordinario, ya que adicionan y modifican disposiciones que pertenecen a un cuerpo normativo que entró en vigencia antes de la expedición de la Ley 1955 de 2019. Esto es así, si se tiene en cuenta que estas normas prolongarán sus efectos indefinidamente en el tiempo y sin limitarse al cuatrienio en el cual debe ejecutarse la estrategia que justifica su adopción en la parte general del Plan, lo cual deja en evidencia, como seguidamente se señala, que no se trata de disposiciones que pretenden impulsar su cumplimiento, ni constituyen, por lo tanto, expresión de la función de planeación que le es consustancial" (énfasis de la Sala).
En las sentencias C-049 de 2022 y C-537 de 2023, la Corte declaró la inexequibilidad de dos disposiciones que introdujeron modificaciones permanentes al régimen jurídico del sistema general de riesgos laborales, sin que tuviesen un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal: el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 –potestad de las administradoras de riesgos laborales de pagar las comisiones de sus intermediarios con cargo a las cotizaciones, primas o rendimientos financieros de las inversiones de las reservas técnicas– y el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023 –deber de las entidades y corporaciones públicas de contratar la administración de riesgos laborales con la ARL Positiva S.A., de propiedad estatal, con exclusión de las ARL de carácter privado–. En la primera de las providencias se indicó que la disposición demandada "modificó una ley ordinaria sobre el Sistema General de Riesgos Laborales, a través de una especialísima ley en donde, además, no es claro que dicha modificación tenga un fin planificador o de impulso a la ejecución cuatrienal del plan. En efecto, la claridad que tenía la disposición de la Ley 1562 de 2012, en el sentido de que, en caso de que se utilice un intermediario, su remuneración deberá pagarse con cargo a los recursos propios de la Administradora de Riesgos Laborales fue desdibujada"[48]. En la segunda de las providencias, en atención a que la disposición modificó de manera permanente el artículo 4 del Decreto Ley 1295 de 1994, al valorar el "carácter planificador de la norma, de modo que no supla inconsistencias presentes en leyes anteriores o desconozca la potestad legislativa reconocida al Congreso de la República", la Sala indicó: "el artículo 97 del PND 2022-2026 modifica una norma transversal del Sistema General de Riesgos Laborales, evadiendo con ello la posibilidad de que ese tipo de reformas sea discutida y debatida en el Congreso de la República a través de una ley ordinaria".
A partir de este recuento jurisprudencial es posible concluir que las medidas que se incorporan a las leyes aprobatorias de los planes nacionales de desarrollo y que introducen modificaciones permanentes al ordenamiento jurídico o cuya vigencia supera el respectivo periodo cuatrienal de gobierno, son compatibles con el principio constitucional de unidad de materia solo si cumplen las siguientes exigencias: (i) tienen un carácter instrumental, en el sentido de que se trata de procedimientos, mecanismos o medidas destinadas a impulsar el cumplimiento del plan, o de apropiación de los recursos necesarios para su ejecución, (ii) persiguen un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, y (iiii) deben guardar conexidad estrecha, directa e inmediata con las políticas y estrategias que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas fijados en la parte general del plan, o con los programas y proyectos del plan de inversiones.
El artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 no satisface las exigencias normativas del principio de unidad de materia, y, por tanto, se debe declarar inexequible
A partir de la metodología descrita, la Sala valorará la compatibilidad del artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 con los artículos 158 y 169 de la Constitución, que fundamentan el principio constitucional de unidad de materia. La tesis que justificará la Sala es que, a pesar de que se trata de una medida instrumental, no persigue un fin planificador ni de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, como tampoco es claro, en los términos de la jurisprudencia constitucional –a que se hizo referencia supra–, que guarde una relación de conexidad estrecha, directa e inmediata con las políticas y estrategias que guiarán la acción del Gobierno en función de alcanzar los objetivos y metas fijados en la parte general del plan ni con los programas y proyectos del plan de inversiones.
La disposición demandada modifica de manera permanente el régimen jurídico aplicable a la contratación de la administración de los recursos del FONPET
El artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 autoriza al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para contratar la administración de los recursos del FONPET por medio del procedimiento de selección de contratación directa, mediante la celebración de "contratos interadministrativos" con sociedades fiduciarias de carácter público, siempre que se acrediten "razones de favorabilidad de mercado" y las citadas sociedades acrediten "experiencia en administración de portafolios pensionales". Además, dispone que en caso de que esta competencia discrecional se ejerza, los contratos se deben celebrar por un plazo no inferior a cinco años, en los que se debe "cumplir con los márgenes de solvencia y la disposición de la rentabilidad mínima establecida en el numeral 5 del artículo 7 de la Ley 549 de 1999".
Este artículo modifica de manera permanente dos elementos estructurales del régimen de administración de los recursos del FONPET, contenido en la Ley 549 de 1999 "por la cual se dictan normas tendientes a financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales, se crea el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones en materia prestacional". De un lado, modifica de manera parcial el artículo 7.4, al no exigir "licitación pública", conforme a las disposiciones de "la Ley 80 de 1993", para seleccionar a las entidades que administrarán los recursos del FONPET y, en su lugar, autoriza al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que utilice el procedimiento de "contratación directa"[49].
De otro lado, modifica de manera parcial el inciso primero del artículo 3 de la Ley 549 de 1999, al restringir el mercado potencial de oferentes para esta contratación, ya que la disposición demandada lo limita a "sociedades fiduciarias de carácter público", a pesar de que la Ley 549 permite que se contraten administradoras de fondos de pensiones y cesantías privadas, sociedades fiduciarias privadas y compañías de seguros de vida privadas o públicas "facultadas para administrar los recursos del Sistema General de Pensiones y de los regímenes pensionales excepcionados del Sistema por ley"[50].
En atención a su ubicación, naturaleza y teleología, la disposición demandada es de carácter instrumental
La disposición que se demanda hace parte del Capítulo VII "Estabilidad Macroeconómica", del Título III "Mecanismos de Ejecución del Plan" de la Ley 2294 de 2023, "[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Colombia Potencia Mundial de la Vida"[51], y, en este contexto normativo, tiene una específica relación con los artículos 321 y 323, contenidos en el mismo capítulo, también relacionados con los recursos del FONPET.
Según se advierte del estudio de las bases del citado plan nacional de desarrollo –que integran el contenido normativo de la Ley 2294 de 2023, en los términos de su artículo 2–, y tal y como lo pusieron de presente los intervinientes en el trámite de constitucionalidad –en especial el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y ASOFIDUCIARIAS–, la disposición se relaciona con lo indicado en los literales A y B ("Expectativas de crecimiento para el periodo 2022 - 2026" y "Progresividad y sostenibilidad fiscal") del eje transversal "Estabilidad Macroeconómica", así:
"Estabilidad Macroeconómica
[...]
A. Expectativas de crecimiento para el periodo 2022 - 2026
[...]
2. Colombia: crecimiento 2022 - 2026
[...]
[...] dada la política de reindustrialización y transformación energética, la economía requerirá de mayores importaciones de bienes de capital más complejos y de mayor costo. || La inversión pública proyectada será mayor que los promedios históricos y tendrá un incremento importante, derivado de las inversiones financiadas con el presupuesto público (general de la nación, regalías, recursos de las entidades, entre ellos, los recursos excedentes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales -FONPET-, inversiones de las grandes empresas) y las apuestas de la transformación productiva.
[...]
B. Progresividad y sostenibilidad fiscal
[...]
"La reforma tributaria que se aprobó recientemente tuvo tres grandes propósitos: i) incidir de manera efectiva en la distribución del ingreso, poniendo a pagar más a quienes tiene más; ii) acelerar el proceso de transición energética; e [sic] iii) mejorar las inversiones sociales. || Se requiere que el Estado cuente con una mejor financiación en todos sus niveles. El Gobierno nacional ya ha dado un primer esfuerzo con la reforma tributaria, también se espera un mayor fortalecimiento de los recursos locales por la implementación del catastro multipropósito y la reforma agraria, y una mejor integración productiva entre los territorios, así como un mejor uso de los recursos del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales -FONPET- para el pago de obligaciones pensionales, y como recursos excedentes del Fondo para inversión. || De esta forma, además de contemplar una estructura progresiva y más equitativa, se requiere la concurrencia de todas las fuentes de recursos para financiar proyectos catalizadores de gran impacto regional, que promuevan sostenidamente el bienestar económico, social y ambiental, de forma inclusiva".
En atención a su ubicación, naturaleza y teleología, el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 tiene un carácter instrumental. En cuanto a lo primero, la disposición es formalmente instrumental, al estar ubicada en los mecanismos de ejecución del plan. En cuanto a lo segundo y tercero, al permitir que el Ministerio de Hacienda y Crédito contrate de manera directa con sociedades fiduciarias de carácter público la administración de los recursos del FONPET, la disposición permite que 52,6 billones de pesos pasen de ser administrados por sociedades fiduciarias privadas a incrementar el patrimonio estatal objeto de administración[53], de tal forma que "los recursos excedentes" del fondo se puedan utilizar para "inversión". Tal como se indica en las bases del plan previamente citadas, se "requiere la concurrencia de todas las fuentes de recursos para financiar proyectos catalizadores de gran impacto regional, que promuevan sostenidamente el bienestar económico, social y ambiental, de forma inclusiva", en la medida en que, "[l]a inversión pública proyectada será mayor que los promedios históricos y tendrá un incremento importante, derivado de las inversiones financiadas con el presupuesto público".
En relación con lo anterior, según indicó el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República en su concepto, la disposición es "un mecanismo para garantizar la disponibilidad de los recursos públicos que permitan financiar las transformaciones, las cuales están enmarcadas en la actual coyuntura económica global, regional y nacional".
Lo anterior, además, es coherente con la tabla II "Distribución fuentes públicas por transformación" del artículo 5 de la Ley 2294 de 2023, que contempla el "Plan Nacional de Inversiones Públicas 2023-2026", en la que se indica que el monto de fuentes públicas del eje transversal "estabilidad macroeconómica" asciende a 83,4 billones de pesos de 2022. Así pues, es plausible inferir que "los recursos excedentes" del FONPET serán utilizados por el Gobierno nacional para financiar "inversión", esto es, "proyectos catalizadores de gran impacto regional, que promuevan sostenidamente el bienestar económico, social y ambiental, de forma inclusiva". Si bien, no es claro a qué monto ascenderían "los recursos excedentes" del FONPET, es claro que se trata de una cifra considerable, ceteris paribus, si se llegaran a generar unos rendimientos financieros semejantes a los del periodo 2012 a 2022, que, según indicó ASOFIDUCIARIAS en su concepto, fueron de 28 billones de pesos.
No obstante, la disposición demandada no tiene un fin planificador ni de impulso a la ejecución del plan cuatrienal; por el contrario, introduce una modificación permanente, estructural o compleja, que desplaza las competencias ordinarias del legislador y afectan el principio democrático.
Como se indicó, el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 modifica de manera permanente el régimen de administración de los recursos del FONPET previsto en la Ley 549 de 1999, en dos sentidos: (i) al eliminar la exigencia de que la administración de estos recursos se contrate mediante un procedimiento de licitación pública, ya que autoriza que se acuda a la celebración de contratos interadministrativos mediante contratación directa, y (ii) al restringir el mercado de oferentes exclusivamente a "sociedades fiduciarias de carácter público", a pesar de que la normativa ordinaria permite la participación de proponentes de naturaleza pública y privada conformados bajo la forma de sociedades administradoras de fondos de pensiones y cesantías, sociedades fiduciarias y compañías de seguros de vida, siempre que estén facultados para administrar los recursos del sistema general de pensiones y de los regímenes pensionales exceptuados.
En los términos de la Sentencia C-415 de 2020, jurisprudencia ampliamente reiterada por la Sala tal como se indicó supra (Título 4.3), si una política enfrenta una falencia estructural, cuya naturaleza excede la órbita de acción del gobierno, la medida legislativa adoptada para solucionar dicha falencia debe ser, por su naturaleza, de carácter permanente. De lo contrario, se desconocería la vocación de temporalidad del plan nacional de desarrollo, las medidas normativas que se adoptaran excederían la función constitucional de impulsar su cumplimiento y el plan se convertiría en un mecanismo para llenar vacíos legales que indudablemente le corresponde tramitar al legislador en ejercicio de su competencia reguladora ordinaria, razón por la cual, la pretensión de instaurar políticas de largo aliento, más allá del periodo del gobierno, exige su propuesta e impulso ante el Congreso de la República en garantía del principio democrático.
Sobre el particular, como se indica en la C-415 de 2020, "el principio de unidad de materia en la ley del plan proscribe de manera general la aprobación de reglas que modifiquen normas de carácter permanente o impliquen reformas estructurales, aunque no impide la modificación de leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que la modificación tenga un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal", pero su vigencia, en principio, corresponderá a la del plan cuyo cumplimiento pretende impulsar (§ 109). Para estos efectos, es "menester que la iniciativa gubernamental en materia del PND hubiere estado precedida de la�justificación suficiente�que evidenciara con claridad que la disposición pretendida: i) constituye una expresión de la función de planeación, ii) es una norma instrumental destinada a permitir la ejecución del plan favoreciendo la consecución �de los objetivos generales, iii) es un mecanismo idóneo para la puesta en marcha del plan de inversiones o una medida indispensable para impulsar el cumplimiento del PND y iv) no busca llenar vacíos e inconsistencias de otro tipo de leyes" (§ 211, énfasis del original).
En el presente caso, no es posible adscribir a la disposición demandada, que modifica de manera permanente el ordenamiento jurídico, un fin planificador o de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, ya que introduce una modificación estructural al régimen de administración de los recursos del FONPET. Esta modificación, más que cumplir un fin planificador o de impulso al cumplimiento del plan, corresponde al ejercicio de la potestad legislativa ordinaria en una materia altamente sensible para la autonomía territorial por cuanto, como se precisa in extenso en el título siguiente, los recursos del FONPET son de propiedad de las entidades territoriales y tienen como destinación específica cubrir el valor de los pasivos pensionales a su cargo.
A pesar de estas tensiones de la disposición con el principio democrático, la iniciativa gubernamental en esta materia no estuvo precedida de una "justificación suficiente" en los términos de la Sentencia C-415 de 2020, que evidenciara el cumplimiento de las exigencias allí señaladas, a pesar de tratarse de una modificación permanente a la forma de administración de los recursos del FONPET y corresponder a un tema altamente sensible para la autonomía de las entidades territoriales.
En atención a la materia que regula, es el procedimiento legislativo ordinario el mecanismo idóneo para garantizar el debate y la deliberación democrática, no así el trámite especial dispuesto para la aprobación de la ley del plan nacional de desarrollo, "dado que el principio democrático se encuentra restringido en tanto, como se ha explicado, la iniciativa es gubernamental, las posibilidades de modificación del proyecto por el Congreso se encuentran limitadas, el término para la aprobación del plan es reducido"[54]. Así las cosas, no es posible subsumir este tipo de materias de manera general en la competencia que regula el artículo 150.3 de la Carta, pues supondría una renuncia implícita al debate democrático, dada la particular regulación constitucional y orgánica de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo.
Este último razonamiento ha sido constantemente reiterado en la jurisprudencia constitucional descrita en el Título 4.3 supra, al igual que fue puesto de presente por la Procuradora General de la Nación en su concepto. En las sentencias C-440 y C-464 de 2020 se indicó, por ejemplo, que el principio constitucional de unidad de materia impide que se ejerza la competencia de que trata el artículo 150.3 de la Constitución para llenar los vacíos e inconsistencias que presenta la legislación o para ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República. En la Sentencia C-030 de 2021 se precisó que esta competencia no se puede utilizar para invadir o suplantar la competencia legislativa ordinaria encomendada al Congreso, para cuyo ejercicio se disponen de unas condiciones y procedimientos que garantizan en mayor medida el principio democrático y la participación de las diversas fuerzas políticas representadas en el legislativo. En la Sentencia C-049 de 2022 se indicó que un debate sobre una disposición que modifica el Sistema de Riesgos Laborales (materia cercana al ámbito de regulación de la disposición demandada, que se relaciona con la administración de los recursos destinados a cubrir el valor de los pasivos pensionales de las entidades territoriales) debe surtirse por medio de una ley ordinaria, para permitir una amplia discusión sobre un tema tan sensible y que impacta, de manera permanente, en las fuentes de financiación del Sistema General de Seguridad Social.
Esta comprensión del principio constitucional de unidad de materia respecto de las disposiciones del plan nacional de desarrollo pretende evitar que por intermedio del ejercicio de la competencia que le otorga la Constitución al Congreso de la República en el artículo 150.3 se vacíe de contenido su competencia general para "hacer las leyes" (artículo 150, inciso primero, primera oración).
La disposición demandada no guarda conexidad estrecha, directa ni inmediata con las políticas y estrategias que guiarán la acción del Gobierno en función de alcanzar los objetivos y metas fijados en la parte general del plan, ni con los programas y proyectos del plan de inversiones.
A pesar del carácter instrumental de la disposición demandada –como se indicó en el Título 5.2–, no se trata de una medida que tenga una relación de conexidad estrecha, directa e inmediata con los objetivos y metas fijados en la parte general del plan, ni con los programas y proyectos del plan de inversiones.
En efecto, pesar de que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ejerciera la autorización que le otorga la disposición, esto es, contrate de manera directa la administración de los recursos del FONPET con sociedades fiduciarias de carácter público, sin una modificación legislativa previa de la Ley 549 de 1999, el Gobierno nacional no podría disponer de "los recursos excedentes" del FONPET para "inversión", esto es, "para financiar proyectos catalizadores de gran impacto regional, que promuevan sostenidamente el bienestar económico, social y ambiental, de forma inclusiva", como se propone en las bases del plan nacional de desarrollo. Por tal razón, la disposición demandada, por sí misma, no permite lograr los fines que le fueron adscritos y, por tanto, no cumple el estándar jurisprudencial, según el cual, la medida legislativa debe permitir de manera inequívoca impulsar el cumplimiento del plan dentro del respectivo período cuatrienal.
En efecto, de lo dispuesto en los artículos 1 (inciso primero)[55], 3[56], 6 (incisos primero, quinto y sexto)[57] y 7 (numerales 1 y 2, y oración final del numeral 5)[58] de la Ley 549 de 1999, así como de lo previsto en el artículo 321 de la Ley 2294 de 2023[59] –disposición no acusada en la presente demanda– se derivan las siguientes cinco proposiciones: (i) los recursos del FONPET son de propiedad de las entidades territoriales; (ii) tienen una destinación específica: "cubrir en la forma prevista en esta ley, el valor de los pasivos pensionales" a cargo de las entidades territoriales; (iii) los rendimientos financieros que genera la administración de los recursos del FONPET integran los recursos del fondo, ergo, se trata de recursos de las entidades territoriales, (iv) y, por tanto, tienen igual destinación específica, y, (v) finalmente, siempre que se reconozcan estas condiciones especiales, es posible adscribirles una determinada finalidad atribuida por el legislador, al igual que a las fuentes de financiación excedentarias.
Lo primero se deriva del deber que el legislador les atribuye a las entidades territoriales de cubrir sus pasivos pensionales (artículo 1, inciso primero y artículo 3, inciso segundo), para lo cual dispone que "cada una de las entidades territoriales poseerá una cuenta destinada al pago de sus pasivos pensionales" en el FONPET[60], y que "[l]los valores registrados en las cuentas pertenecerán a las entidades territoriales" (artículo 3, inciso tercero). Por tanto, las competencias que se atribuyen al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en relación con los recursos del fondo son exclusivamente de "administración", que no de disposición, (artículo 3, inciso primero), de allí que, entre otras, le corresponda "recaudar y asignar los recursos a las cuentas de los entes territoriales" (artículo 3, inciso primero), pero no determinar su uso o destinación.
En cuanto a lo segundo, los recursos del fondo deben destinarse exclusivamente a cubrir o garantizar el valor de los pasivos pensionales a cargo de las entidades territoriales (artículo 1, inciso primero y artículo 3, incisos primero y tercero), de allí que su artículo 6 (inciso primero), disponga que "no se podrán retirar recursos de la cuenta de cada entidad territorial en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales hasta tanto [...] se haya cubierto el cien por ciento (100%) del pasivo pensional, de conformidad con el respectivo cálculo actuarial". Solo en caso de que esta condición se cumpla, esto es, cuando el pasivo pensional de la entidad territorial de que se trate esté cubierto, de conformidad con lo dispuesto en el inciso en cita, "los recursos a que se refiere el artículo 2° de esta ley que se causen a partir de dicha fecha podrán ser destinados por la entidad titular de los mismos a los fines que correspondan de acuerdo con las leyes que regulan la destinación de cada uno de estos recursos"[61]. Contrario sensu, si el pasivo deja de estar cubierto, el mismo inciso dispone que "deberán destinarse los recursos nuevamente a la financiación de la cuenta de la entidad en el Fondo". Finalmente, de manera enfática, el artículo 7 (numeral quinto, oración final) de esta ley, al regular una de las reglas para el funcionamiento del FONPET prescribe: "5. [...] En ningún caso los recursos del Fondo podrán destinarse a fines distintos a financiar los pasivos pensionales de las entidades territoriales en los términos y condiciones previstos en esta ley".
En cuanto a lo tercero y cuarto, de manera explícita, el artículo 6 (inciso sexto) de la ley en cita dispone: "[l]os rendimientos financieros que generen los recursos del Fonpet se distribuirán entre las cuentas de las entidades territoriales aportantes, a prorrata del valor de las mismas y en consecuencia se sujetarán a lo previsto en la presente ley".
Finalmente, en cuanto a la quinta proposición, los incisos primero y quinto del artículo 6 de la Ley 549 de 1999 y el artículo 321 de la Ley 2294 de 2023 permiten, en condiciones muy específicas, que las entidades territoriales retiren recursos de sus cuentas en el FONPET siempre que se haya "cubierto el cien por ciento (100%) del pasivo pensional, de conformidad con el respectivo cálculo actuarial" (inciso primero del artículo 6). Bajo esta misma condición, que el pasivo pensional de la respectiva entidad territorial esté cubierto, se les permite utilizar las fuentes de financiación de sus cuentas, de que trata el artículo 2 de la Ley 549 de 1999, a sus finalidades primigenias "de acuerdo con las leyes que regulan la destinación de cada uno de estos recursos" (inciso quinto del artículo 6), pero, "si el pasivo deja de estar adecuadamente cubierto deberán destinarse los recursos nuevamente a la financiación de la cuenta de la entidad en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Públicas Territoriales" (ibidem). Finalmente, también bajo esta misma condición, pero únicamente en lo que tiene que ver con "el sector propósito general", y siempre y cuando las entidades territoriales "no tengan obligaciones pensionales con los sectores Salud y Educación del Fonpet" o las tengan debidamente financiadas, se les permite utilizar los recursos excedentes de algunas de las fuentes de financiación de las cuentas del FONPET, de que trata el artículo 2 de la Ley 549 de 1999, en particular "de las fuentes Privatizaciones Nacionales, Capitalizaciones Privadas en Entidades Nacionales, Extinción de Dominio e Impuesto de Timbre Nacional, del sector Propósito General del Fonpet" para financiar proyectos de inversión social incluidos en el plan de desarrollo del respectivo ente territorial (artículo 231 de la Ley 2294 de 2023).
Estas cinco proposiciones pretenden alcanzar los fines constitucionales del artículo 48 de la Carta[62], ya que buscan que los recursos del FONPET se destinen exclusivamente a fines propios de "las instituciones de la seguridad social", como es el reconocimiento y pago de las pensiones a cargo de las entidades territoriales, de tal forma que se garantice la "sostenibilidad financiera del sistema pensional". Este último fin, de hecho, es explícitamente perseguido por la Ley 549 de 1999 al disponer que el deber que se atribuye a las entidades territoriales de cubrir el valor de los pasivos pensionales a su cargo pretende "asegurar la estabilidad económica del Estado" (artículo 1).
Es claro entonces que la administración de los recursos del FONPET por parte de sociedades fiduciarias de carácter público no habilita al Gobierno nacional para utilizar o disponer de "los recursos excedentes" del FONPET para "financiar proyectos catalizadores de gran impacto regional" –que pretende la disposición demandada–, no solo porque los recursos del FONPET, incluidos sus rendimientos financieros, son recursos de las entidades territoriales, sino porque, además, tienen una destinación específica: financiar los pasivos pensionales de las entidades territoriales.
Así las cosas, la modificación permanente de la forma de administración de los recursos del FONPET, especialmente de los artículos 3 (inciso primero) y 7.4, de la Ley 549 de 1999, no permite que el Gobierno nacional utilice los "los recursos excedentes" del FONPET para "financiar proyectos catalizadores de gran impacto regional". Por tanto, no se evidencia una relación de conexidad estrecha, directa ni inmediata con la parte general del plan cuatrienal que pretende realizar.
Un razonamiento análogo fue utilizado por la Corte de manera reciente en la C-537 de 2023 para justificar la declaratoria de inexequibilidad del artículo 97 de la Ley 2294 de 2023, que imponía a las entidades y corporaciones públicas el deber de contratar la administración de riesgos laborales con la ARL Positiva S.A., de propiedad estatal, con exclusión de las ARL de carácter privado. Se precisó que la disposición demandada no era idónea para "garantizar que los trabajadores de la economía popular tengan acceso al sistema de seguridad social, incluyendo el aseguramiento en riesgos laborales". Al respecto, se indicó: "el traslado obligatorio de los trabajadores de las entidades públicas a la ARL pública no comporta una medida que promueva de manera directa la política pública destinada a lograr el acceso de los trabajadores de la economía popular a la protección de los riesgos laborales. Esto por cuanto la norma acusada está dirigida a los empleados públicos y no a otro sector de la población laboral perteneciente a la llamada economía popular".
Decisión a adoptar
La disposición del plan nacional de desarrollo que se demanda introduce una modificación permanente al ordenamiento jurídico. A pesar de su alcance instrumental, no persigue un fin planificador ni de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, y no es claro que la medida que incorpora tenga relación de conexidad estrecha, directa e inmediata con las políticas y estrategias que guiarán la acción del Gobierno en función de alcanzar los objetivos y metas fijados en la parte general del plan, o con los programas y proyectos del plan de inversiones. Por tanto, el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 desconoce lo dispuesto en los artículos 158 y 169 de la Constitución, de los que se ha derivado el principio constitucional de unidad de materia para el trámite de las leyes y, en consecuencia, se debe declarar su inexequibilidad con efectos inmediatos.
En atención a esta declaratoria, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 44.2 y 45 de la Ley 80 de 1993, en caso de que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público hubiese hecho uso de la competencia que le otorgó la disposición que se declara inexequible, los contratos estatales que se hubiesen celebrado con las sociedades fiduciarias de carácter público se deberán terminar de manera unilateral y proceder a su liquidación. Lo anterior en la medida en que desaparece el fundamento normativo de su eventual celebración. En tal caso, la citada autoridad deberá adoptar las medidas necesarias y transitorias para garantizar la adecuada administración de los recursos del FONPET por parte de las sociedades fiduciarias de carácter público, hasta tanto se cumpla con el procedimiento de que tratan los artículos 3 y 7 de la Ley 549 de 1999 para seleccionar mediante licitación pública las entidades que deben administrar estos recursos de las entidades territoriales.
Síntesis de la decisión
La Corte declaró inexequible con efectos inmediatos el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, por desconocer los artículos 158 y 169 de la Constitución, de los que se ha derivado el principio constitucional de unidad de materia en el trámite de las leyes.
La demandante alegó que dicha disposición desconocía el precitado principio constitucional de unidad de materia, al introducir una modificación permanente a la Ley 549 de 1999, en el sentido de autorizar "al Ministerio de Hacienda para contratar en forma directa la administración de los recursos del Fonpet con sociedades fiduciarias de carácter público". Para la demandante, dicha modificación no guardaba conexidad directa con la parte general, ni corresponde al contenido propio de un plan nacional de desarrollo en los términos del artículo 339 de la Constitución.
Para resolver el problema jurídico planteado en la demanda, la Corte examinó el alcance de la medida en relación con la regulación de la administración de los recursos del fondo de pensiones de las entidades territoriales contenida en la Ley 549 de 1999, y encontró que, a pesar de su alcance instrumental, efectivamente introduce una modificación permanente al ordenamiento jurídico, no persigue un fin planificador ni de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, ni tiene relación de conexidad estrecha, directa e inmediata con las políticas y estrategias que guiarán la acción del Gobierno en función de alcanzar los objetivos y metas fijados en la parte general del plan, o con los programas y proyectos del plan de inversiones.
La Corte recordó, así mismo, en los términos de la Sentencia C-415 de 2020, que, si una política enfrenta una falencia estructural, cuya naturaleza excede la órbita de acción del gobierno, la medida legislativa requerida para solucionar dicha falencia debe ser, por su naturaleza, de carácter permanente. Reiteró, sobre el particular, que "el principio de unidad de materia en la ley del plan proscribe de manera general la aprobación de reglas que modifiquen normas de carácter permanente o impliquen reformas estructurales, aunque no impide la modificación de leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que la modificación tenga un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal", pero su vigencia, en principio, corresponderá a la del plan cuyo cumplimiento pretende impulsar[64], pues la pretensión de instaurar políticas de largo aliento, más allá del periodo del gobierno, exige su propuesta e impulso ante el Congreso de la República dentro del amplio catálogo de sus competencias y en garantía del principio democrático.
La disposición demandada modificó de manera parcial el artículo 7.4. de la Ley 549 de 1999, al suprimir el procedimiento de "licitación pública" para seleccionar a las entidades que deben administrar los recursos del fondo, ya que autoriza al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que utilice el procedimiento de "contratación directa". De otro lado, modificó de manera parcial el inciso primero de su artículo 3, al restringir el mercado potencial de oferentes para esta contratación, ya que la disposición demandada lo circunscribió a "sociedades fiduciarias de carácter público", a pesar de que la Ley 549 permite que se contraten administradoras de fondos de pensiones y cesantías, sociedades fiduciarias y compañías de seguros de vida, no solo públicas sino también de naturaleza privada.
En atención a esta declaratoria, la Sala precisó que, en caso de que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público hubiese hecho uso de tal autorización, los contratos estatales que se hubiesen celebrado con las sociedades fiduciarias de carácter público se deberán terminar de manera unilateral y proceder a su liquidación[65], en la medida en que el fundamento normativo que justificó su celebración habría decaído, como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad de la disposición demandada. En tal caso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá adoptar las medidas necesarias y transitorias para garantizar la adecuada administración de los recursos del FONPET por parte de las sociedades fiduciarias de carácter público, hasta tanto se cumpla con el procedimiento de que tratan los artículos 3 y 7 de la Ley 549 de 1999 para seleccionar mediante licitación pública a las entidades que deben administrar estos recursos de las entidades territoriales.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023, "[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Colombia Potencia Mundial de la Vida", por las razones expuestas en la parte motiva.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase,
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con excusa
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
Con Aclaración de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
Con impedimento aceptado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
A LA SENTENCIA C-037/24
Referencia: expediente D-15350
Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Colombia Potencia Mundial de la Vida".
Magistrado Ponente:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación, expongo las razones que me motivaron a aclarar el voto respecto de la Sentencia C-037 de 2024.�
Si bien comparto la decisión adoptada de declarar inexequible la norma acusada por violación del principio de unidad de materia, considero que la medida sí era idónea y que su inconstitucionalidad se funda en la ausencia del carácter transitorio de la regulación y el vaciamiento de las competencias ordinarias del legislador. En efecto, tal y como lo advierte la mayoría, existe una relación entre las bases del plan y la norma analizada, de carácter instrumental.
Al hacer un análisis integral de las políticas que orientan las bases del plan, es evidente que existe una particular visión del rol de lo público en el mercado económico. Estas visiones se materializan además en la regulación del FONPET, como bien lo resalta la sentencia. De esta manera, una norma como la estudiada, que modifica la forma de administración de los recursos de dicho fondo, y que crea un escenario favorable para las fiduciarias públicas en determinadas condiciones de mercado, tiene la idoneidad suficiente para cumplir el objetivo de mayor presencia estatal en dicho sector y, por ende, aportar a la estabilidad macroeconómica, como uno de los ejes del PND. Lo anterior, de acuerdo con el modelo económico propuesto por el gobierno y aprobado por el Congreso en las bases del plan. Sin embargo, la mayoría acudió a nociones de idoneidad sustentadas en la efectividad y en la generación de efectos respecto del uso de remanentes del FONPET, que no estaban contemplados en la norma censurada.
Tales aspectos, propios de metodologías cercanas al juicio integrado de proporcionalidad, no han sido desarrollados con ese alcance por la jurisprudencia de la Corte Constitucional e implican escenarios altamente restrictivos que imponen cargas argumentativas que podrían resultar irrazonables para el legislador y el gobierno y, en todo caso, sitúan al juez constitucional como el encargado de establecer si una política pública o un instrumento que materializa la base del plan de gobierno es eficaz materialmente en términos del PND correspondiente. Con base en lo expuesto, resultaba a penas lógico identificar una relación directa e inmediata, de medio a fin, entre la norma acusada y el objetivo descrito, pues llevaba en forma inequívoca a su realización y consecución.
No obstante, no compartir ese razonamiento que sustentó la declaratoria de inexequibilidad, considero que la medida no cumplía con el requisito de temporalidad y en consecuencia, implicaba un vaciamiento de las competencias ordinarias del legislador. En concreto, como lo ha advertido la Corte en otras oportunidades (entre ellas en la Sentencia C-276 de 2021), la disposición configuraba una regulación permanente y estructural o compleja que desplazó las competencias ordinarias del legislador y afectó el principio democrático.
En el presente asunto, la regulación estudiada implica una reforma estructural o compleja en la manera en que se administran los recursos del FONPET y el régimen de contratación pública. Lo anterior porque: i) modifica la forma de contratación al establecer una habilitación al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y excepciona de forma condicionada la aplicación del régimen general de la licitación pública; ii) modifica los actores del mercado que concurren al mismo, porque crea un escenario más favorable para las fiduciarias públicas; y iii) versa sobre la administración de recursos de entidades territoriales destinados para el pago de la seguridad social. Todo lo anterior, a través de una medida que se observa permanente, puesto que sus efectos se proyectarán en contratos cuya duración mínima será de 5 años, lo que superar el marco temporal del PND fijado en la Constitución. Una medida de tal naturaleza exige un amplio debate democrático, que no se garantizó mediante el trámite legislativo que corresponde a la ley del plan nacional de desarrollo. Por esta razón, la norma resultaba inconstitucional y se imponía su declaratoria de inexequibilidad.
En estos términos quedan expuestas las razones por las cuales aclaro el voto respecto de la Sentencia C-037 de 2024.
Fecha ut supra
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
A LA SENTENCIA C-037/24 (D-15350)
- Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, debo aclarar mi voto a la Sentencia C-037 de 2024. Aunque comparto la decisión de inexequibilidad que se adoptó, discrepo del análisis que se efectuó en la providencia para llegar a esa conclusión. En particular, porque se obvió que la razón principal para establecer que el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 es inexequible se debe a que no guarda relación con los proyectos y programas incorporados en el Plan Nacional de Inversiones. Aquel razonamiento deriva de la regla que contiene la Sentencia C-063 de 2021, que debió ser el parámetro principal para efectos tomar de la presente decisión.
- La sentencia frente a la cual aclaro mi voto establece, a partir de la Sentencia C-415 de 2020, que la revisión del principio de unidad de materia en estos casos implica: (i) determinar la ubicación y alcance de las normas demandadas, con la finalidad de establecer, prima facie, si es una disposición instrumental; (ii) definir si las disposiciones acusadas pueden relacionarse con la parte general del plan; y (iii) constatar que exista conexidad estrecha, directa e inmediata entre las normas cuestionadas y los contenidos de la parte general del plan.[66] Ante este último criterio de valoración, la providencia indica, en alusión a la Sentencia C-415 de 2020, que debe establecerse "la existencia de una 'conexión directa e inmediata (estrecha y verificable)' entre la parte general del Plan y las disposiciones destinadas a su implementación; por tanto, las normas instrumentales objeto de análisis deberán llevar inequívocamente al logro de lo planteado en los componentes de la parte general".
- En la sentencia también se señala que la Corte Constitucional ha replicado este método de valoración en 13 providencias, dentro de las cuales se identifica a la Sentencia C-063 de 2021. Frente al particular, se acota que en todas esas decisiones se aplicaron las reglas definidas en la Sentencia C-415 de 2020, "con algunas variaciones, matices y precisiones".[68] En dichos términos se sustentó, por parte de la sentencia objeto de mi aclaración, la metodología de valoración aplicable para analizar el principio de unidad de materia.
- Aquello omite que la regla prevista en la Sentencia C-415 de 2020, para valorar el cumplimiento del principio de unidad de materia, se precisó en Sentencia C-063 de 2021. En efecto, con esta última decisión se acotó que la verificación del referido principio supone: (i) determinar la ubicación y alcance de la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si esta tiene o no naturaleza instrumental; "(ii) establecer si existen programas o proyectos descritos de manera concreta, específica y detallada incorporados en el Plan Nacional de Inversiones que puedan relacionarse con la disposición juzgada y, de ser el caso, proceder a su caracterización [; y, finalmente] (iii) determinar si entre la disposición instrumental acusada y los programas o proyectos identificados en el paso anterior existe una conexidad directa e inmediata, de forma que la medida instrumental sea necesaria para impulsar su cumplimiento".[69]
- Por consiguiente, es incorrecto señalar que la Sentencia C-063 de 2021 aplicó, con algunas variaciones, matices y precisiones, las reglas de decisión fijadas en la Sentencia C-415 de 2020. Los ajustes de la Sentencia C-063 de 2021 representan una variación importante en el método de análisis, porque con aquella providencia se ajustan 2 de los 3 pasos de valoración del principio de unidad de materia. Ese ajuste, evidentemente, tiene incidencia en la regla de valoración. Tan es así que en la Sentencia C-063 de 2021 se anotó que "[s]e cambia el método de análisis antes empleado".
- En efecto, en la Sentencia C-063 de 2021 se acotó que el juicio de unidad de materia supone valorar que las disposiciones instrumentales incorporadas en la ley mediante la cual se expide el Plan Nacional de Inversiones PNI guarden conexidad directa e inmediata con los programas y proyectos de inversión pública nacional, descritos de manera específica y detallada, y los presupuestos plurianuales de los mismos, junto con la determinación o especificación concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos que se autoricen para su ejecución, definidos en la Ley del Plan Nacional de Inversiones. Aquello implica que citado el juicio no se surte en función de la conexidad de la disposición acusada únicamente con las bases del Plan Nacional de Desarrollo que nunca son aprobadas. Esto, porque no son los propósitos y objetivos nacionales, las metas y prioridades, las estrategias y las orientaciones generales los que deben instrumentalizarse mediante la parte dispositiva de la ley con la cual se expide el Plan Nacional de Inversiones PND.
- La sentencia frente a la cual aclaro mi voto no recaba en lo anterior. La declaratoria de inexequibilidad del artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 se hace consistir en que dicha disposición "no persigue un fin planificador ni de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, y no es claro que la medida que incorpora tenga relación de conexidad estrecha, directa e inmediata con las políticas y estrategias que guiarán la acción del Gobierno en función de alcanzar los objetivos y metas fijados en la parte general del plan, o con los programas y proyectos del plan de inversiones".[70]
- Nótese, en consecuencia, que el razonamiento propuesto en la Sentencia C-037 de 2024: (i) no se ciñe al precedente constitucional vigente en relación con el juicio de unidad de materia, pues no evalúa el cumplimiento de este principio a partir de la relación entre la disposición con los programas o proyectos descritos de manera concreta, específica y detallada incorporados en el Plan Nacional de Inversiones; y, por lo mismo, (ii) retrocede en el avance que trajo consigo la Sentencia C-063 de 2021, pues regresa a un parámetro de verificación del juicio de unidad materia con fundamento únicamente en las bases del Plan Nacional de Desarrollo, que es meramente indicativo, orientador y no contiene reglas de imperativo cumplimiento para nadie.
- La Sala Plena debió aplicar el estándar vigente para analizar el juicio de unidad de materia frente al artículo 322 de la Ley 2294 de 2023. De haberlo hecho, habría llegado a la misma conclusión sobre la inexequibilidad de la norma. En efecto, si hubiera revisado el cumplimiento del citado juicio en función de la conexidad del artículo demandado a partir de los proyectos y programas específicos y los instrumentos financieros previstos en el Plan Nacional de Inversiones, podría haber determinado que aquella disposición instrumental no se relaciona con los referidos proyectos y programas. Le correspondía a la Sala entonces haber sustentado la decisión que adoptó con fundamento en ese método de análisis.
En los términos expuestos, y con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, dejo constancia de las razones que condujeron a aclarar mi voto en esta oportunidad.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
[1] La demanda fue admitida únicamente respecto del cargo formulado por la presunta vulneración del principio de unidad de materia (artículo 158 de la Constitución), tal como consta en los autos de 23 de junio y 31 de julio de 2023. Mediante el segundo auto, el magistrado sustanciador ordenó: (i) comunicar el inicio del proceso al presidente del Congreso de la República, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Departamento Nacional de Planeación y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, (ii) correr traslado para que la Procuradora General de la Nación rindiera el concepto de rigor y (iii) fijar en lista el proceso. Así mismo, invitó a participar en el proceso a varias entidades, organizaciones y universidades.
[2] Diario Oficial No. 52.400 de 19 de mayo de 2023.
[3] En relación con los objetivos de la Ley 2294 de 2023, precisa que estos se contienen en su artículo 1. En relación con el eje transversal a que hace referencia la demandante, señala que el único con el cual la disposición que se demanda tendría algún tipo de "relación" es el de "[e]stabilidad macroeconómica" (demanda, p. 8). Según precisa, este eje "[t]iene como objetivo definir un conjunto de apuestas en materia económica para garantizar la disponibilidad de los recursos públicos que permitirán financiar las transformaciones, las cuales están enmarcadas en la actual coyuntura económica global, regional y nacional" (ibid.). Luego, hace referencia al contenido específico de este eje en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo (demanda, pp. 8-9), a partir de lo cual afirma lo siguiente: "el único ítem que puede tener relación con la norma demandada es la 'Administración eficiente de los recursos públicos' que hace parte del componente c) Principales acciones institucionales de la estrategia macroeconómica en el cual se expresa: 'Los saldos de recursos públicos en fiducias pasaron de $1,2 billones en 2016 a $10,7 billones en 2020 [...]" (demanda, p. 10).
[4] En cuanto a las citadas bases, se refiere al punto 5, que se denomina "Convergencia regional", del cual precisa que es relevante el numeral 5, que hace referencia al "[f]ortalecimiento institucional como motor de cambio para recuperar la confianza de la ciudadanía y para el fortalecimiento del vínculo Estado- Ciudadanía" y, en particular, a su literal a), que se denomina "[l]ucha contra la corrupción en las entidades públicas nacionales y territoriales" (demanda, p. 15).
[5] El artículo 242.1 de la Constitución y el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991 reconocen a los ciudadanos el derecho procesal de intervenir en los trámites de constitucionalidad que se surten ante la Corte, con la finalidad de impugnar o defender las normas objeto de revisión. En el presente asunto, el término de fijación en lista transcurrió entre los días 14 a 28 de agosto de 2023.
Los artículos 244 de la Constitución y 11 del Decreto 2067 de 1991 disponen que es deber de la Corte Constitucional comunicar "al Presidente de la República o al Presidente del Congreso, según el caso, la iniciación de cualquier proceso que tenga por objeto el examen de constitucionalidad de normas dictadas por ellos". Esta comunicación, que se debe extender en el auto admisorio de la demanda, pretende que las respectivas autoridades rindan su concepto para justificar "la constitucionalidad de las normas sometidas a control" (apartado final del inciso segundo del artículo 11 del Decreto 2067 de 1991), la cual también puede hacerse extensiva "a los organismos o entidades del Estado que hubieren participado en la elaboración o expedición de la norma" (apartado inicial de la norma en cita). |
El artículo 13 del Decreto 2067 de 1991 faculta al magistrado sustanciador para invitar "a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso" a conceptuar sobre aspectos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo. |
[8] En relación con este aspecto, en el concepto se señala: "Ahora bien, se reitera lo indicado en párrafos precedentes en cuanto a que el literal A 'Expectativas de crecimiento para el periodo 2022-2026' del Eje Transversal 'Estabilidad Macroeconómica', se indica que como meta de crecimiento económico para el período del Plan Nacional de Desarrollo '[L]a inversión pública proyectada será mayor que los promedios históricos y tendrá un incremento importante, derivado de las inversiones financiadas con el presupuesto público (general de la nación, regalías, recursos de las entidades, entre ellos, los recursos excedentes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales -FONPET-, inversiones de las grandes empresas) y las apuestas de la transformación productiva.'[...]. || Por su parte, el literal B 'Progresividad y sostenibilidad fiscal' del mismo Eje Transversal 'Estabilidad Macroeconómica', prevé como meta del Plan Nacional de Desarrollo que '(...) el Estado cuente con una mejor financiación en todos sus niveles (...)" y para ello contempla como estrategia, entre otras acciones, '(...) un mejor uso de los recursos del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales -FONPET- para el pago de obligaciones pensionales, y como recursos excedentes del Fondo para inversión.' || En este mismo apartado del mencionado Eje Transversal se indica que la optimización en el uso de los recursos públicos, incluyendo los administrados a través del FONPET '(...) se requiere (...) para financiar proyectos catalizadores de gran impacto regional, que promuevan sostenidamente el bienestar económico, social y ambiental, de forma inclusiva.'".
[9] A partir de lo indicado por la Corte en la Sentencia C-030 de 2021 señala que "la norma demandada [...] tiene vocación de permanencia y no da cumplimiento al carácter temporal que deben tener las disposiciones contenidas en los planes nacionales de desarrollo".
[10] En relación con este aspecto indica: "no se logra inferir de forma fehaciente o clara como [sic] la administración de los recursos provenientes del FONPET por parte de una sociedad fiduciaria pública a través de la contratación directa permita mejorar la financiación del Estado, garantizarle la disponibilidad de recursos para financiar dichas transformaciones, o hacer un mejor uso de los recursos del FONPET, tal como lo predican los apartes de los ejes de la Ley 2249 de 2023 y de las Bases del PND". Según señala, la competencia por la administración de los recursos del Fonpet entre los años 2012 a 2022 le generó ingresos por rendimientos financieros al Estado de aproximadamente 28 billones de pesos, "de manera que el rubro de rendimientos se ha convertido en una de las principales fuentes de pago del pasivo pensional asociado a dicho fondo. Vale la pena recordar que, durante el periodo de cálculo, el FONPET fue administrado por 11 entidades de las cuales 9 son de capital privado. Por ende, no se puede desconocer el significativo aporte y el destacado desempeño que las fiduciarias privadas históricamente han tenido en la administración de este fondo, al tiempo que se presume se va a tener una mejor administración del FONPET, si restringe la administración a fiduciarias públicas únicamente".
[11] Según expresa, las cuatro sociedades fiduciarias públicas, sin una capitalización del orden de $300.000 millones de pesos, no tendrían la capacidad para administrar la totalidad de los recursos del Fonpet. A partir de la normativa vigente en la materia, y de los estados financieros de las fiduciarias públicas, el interviniente estimó "que las 4 fiduciarias públicas tienen capacidad patrimonial para administrar aproximadamente $27 billones de pesos (53% de los $52,6 billones proyectados por el MHCP), de manera que se puedan constituir las reservas de estabilización deducibles del patrimonio y cumplir con la mínima relación de solvencia permitida (9%). || Esta estimación tiene el supuesto de que las fiduciarias públicas no podrían suscribir nuevos negocios fiduciarios al consumirse su capacidad patrimonial en la administración del FONPET, debiendo ceder inclusive otros negocios actualmente administrados con el objetivo de no dejar su margen de solvencia en el mínimo regulatorio y permitir un rango de holgura en este indicador. En este escenario, las fiduciarias públicas no tienen la capacidad patrimonial para administrar el 100% de los recursos del FONPET, necesitándose la participación de fiduciarias privadas en la administración de este fondo. || En otro escenario en el que se insiste la administración total del FONPET por parte de las fiduciarias públicas, se realizó un ejercicio para estimar las necesidades de capitalización de estas entidades [...] || En términos agregados de las 3 fiduciarias públicas, se requeriría una capitalización del orden de los $300,000 mil [sic] millones de pesos, en un contexto en el que las capitalizaciones no están contempladas dentro del Presupuesto General de la Nación para el 2023 [...] || No obstante, en cualquier de los dos escenarios planteados anteriormente, se concentrarían significativamente los riesgos de administrar el FONPET en un número muy reducido de entidades. || En esta línea, al no haber presupuestado los recursos que se mencionan para cumplir con la solvencia, se evidencia que no hay idoneidad entre las medidas adoptadas en el plan y los objetivos que se pretenden cumplir".
[12] Para justificar esta tesis, entre otras razones, en el concepto se resalta lo siguiente: "existe relación, pero remota y conjetural, entre la parte general del PND" y la disposición demandada, dado que "[e]l manejo del FONPET sólo es mencionado dos veces en el documento de las bases del PND, en el apartado que habla de la estabilidad macroeconómica. Esto para decir, primero, que la inversión pública proyectada será mayor a los promedios históricos, mediante inversiones financiadas con presupuestos como aquel y segundo, que se requiere un mejor uso de estos recursos, para seguir con los propósitos que inició la reforma tributaria". Según indica, "dicha conexión dista de ser inmediata y directa" ya que "[n]o existe apartado que explique el por qué los medios de contratación establecidos por la Ley 80 de 1993 no son idóneos para garantizar un mejor uso de dichos fondos o para aumentar la inversión pública. Tampoco se establece por qué la contratación directa es necesaria para garantizar la disponibilidad de los recursos del FONPET y por qué los medios tradicionales de contratación estatal no permiten lograr este cometido, establecido en el artículo 4.3 de la Ley 2294 de 2023"; además, "el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 no da cuenta de una disposición instrumental que brinde una solución, directa e inmediata, a problemas de estabilidad macroeconómica derivados de la administración del FONPET", entre otras, porque "se desconocen con precisión cuáles son estos problemas, que el PND en su parte general no analiza, ni se diagnostican en el documento de Bases".
[13] El presente acápite toma como referente algunos apartados de la Sentencia C-030 de 2021.
[14] El Título XII de la Constitución agrupa la regulación del régimen económico y de la hacienda pública, y en su Capítulo II dispone lo pertinente acerca de los planes de desarrollo nacional y de las entidades territoriales. Por fuera de este capítulo, también se refieren a la materia los artículos 150.3, 200.3, 330.2, 346, 352, 355, 361 y el artículo transitorio adicionado por el artículo 3 del Acto Legislativo 1 d 2016, según el cual, "[e]l Gobierno nacional durante los próximos veinte años incluirá en el Plan Plurianual de Inversiones del Plan Nacional de Desarrollo, un componente específico para la paz...".
[15] Cfr., entre otras, las sentencias C-440 de 2020, C-415 de 2020, C-016 de 2016 y C-557 de 2000. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que el plan nacional de desarrollo "sirve de base y provee los lineamientos estratégicos de las políticas públicas formuladas por el presidente de la República, por medio de su equipo de gobierno" (Sentencia C-415 de 2020, § 50). El signo (§) corresponde a la simbología de la expresión párrafo, de allí que, para simplicidad de la providencia se utilice el primero.
[16] Cfr., al respecto, lo dispuesto por el artículo 341, inciso primero, de la Constitución y el artículo 14 de la Ley 152 de 1994.
[17] Cfr., al respecto, lo dispuesto por el artículo 341, incisos primero y tercero, de la Constitución y los artículos 13, 20, 21 y 25 de la Ley 152 de 1994.
[18] En este sentido, de un lado, el artículo 340 de la Constitución dispone que habrá un Consejo Nacional de Planeación, "integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales", el cual tendrá carácter "consultivo" y servirá de "foro para la discusión del Plan". De otro lado, su artículo 341 prescribe que el gobierno elaborará el plan nacional de desarrollo con "participación" de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, someterá el proyecto correspondiente al "concepto" del Consejo Nacional de Planeación y efectuará las enmiendas que considere pertinentes luego de oída la "opinión" del Consejo Nacional de Planeación. Finalmente, su artículo 342 dispone que la ley orgánica de planeación determinará los "procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana" en la discusión de los planes de desarrollo y en las modificaciones correspondientes.
[19] El artículo 5 de la Ley 152 de 1994 especifica el alcance de estos componentes al indicar que la parte general debe contener lo siguiente: "a) Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo según resulte del diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos sociales; || b) Las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos; || c) Las estrategias y política en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido; || d) El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes".
[20] El artículo 6 de la Ley 152 de 1994 precisa que el plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional debe incluir, de manera principal, los siguientes componentes: "a) La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público; || b) La descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión; || c) Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general; || d) La especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución". Además, de conformidad con lo dispuesto por su parágrafo, adicionado por el artículo 10 de la Ley 1473 de 2011, "[e]l Plan de Inversiones del Proyecto de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo deberá guardar consistencia con la regla fiscal contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo".
[21] Para efectos de la aprobación del plan nacional de desarrollo, el CONPES se amplía con el CONPES SOCIAL y se invita a participar a cinco gobernadores y cinco alcaldes, "en representación de las entidades territoriales", a los representantes legales de las regiones a que se refiere el artículo 307 de la Constitución y al presidente del Consejo Superior de la Judicatura (artículo 17 de la Ley 152 de 1994).
[22] El artículo 340 de la Constitución regula la integración del CNP.
[23] Ley 152 de 1994, artículo 19
[24] Es importante reiterar, como se indicó en la Sentencia C-030 de 2021 que "en la Constitución anterior [Constitución Nacional de 1886], el proceso de fijación del plan por parte del Congreso consistía en un conjunto de mecanismos y procedimientos complejos y dispendiosos que tenía lugar mediante un procedimiento legislativo de 3 debates consecutivos que debían adelantarse en un plazo de 11 meses (5 meses para el primer debate en la Comisión Especial, 3 meses para el segundo debate en la Cámara de Representantes y 3 meses para su aprobación en el Senado de la República), a cuyo vencimiento, si no hubiere decisión, el gobierno podía poner en vigencia mediante decreto con fuerza de ley el proyecto presentado por el gobierno. Para efectos del primer debate la Constitución contemplaba una Comisión Especial Permanente integrada por senadores y representantes por departamento, elegidos por las cámaras en proporción a la representación de los partidos. Así mismo, se señalaba que correspondía al legislador, al adoptar la ley del plan, determinar 'los recursos e inversiones que se autoricen para su ejecución' y 'las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos".
[25] En relación con este aspecto, en el proyecto de articulado presentado por el Gobierno para consideración de la Asamblea Nacional Constituyente se dijo: "Se prevé un plan con dos partes: Una parte programática y otra compuesta por planes sectoriales de Inversión. || La primera no requiere aprobación del Parlamento porque ya lo apoyaron los electores en la campaña. || Una Ley orgánica de planeación permitirá tener los procedimientos para que dichos planes se incorporen con flexibilidad en los presupuestos anuales de la Nación, igualmente, se crearán normas para la Planeación Departamental y Municipal". A este proyecto se hace referencia en la Gaceta Constitucional n.º 55, de abril 19 de 1991, en el informe-ponencia sobre "Planeación", presentado por los constituyentes Mariano Ospina Hernández, Germán Rojas Niño y Álvaro Cala Hederich (p. 9).
[26] A este respecto, en el informe de ponencia de la Subcomisión 2.ª de la Comisión V de la Asamblea Nacional Constituyente, se indicó: "Debe observarse que en varios de los proyectos de la reforma constitucional se hace referencia a la concordancia que ha de existir entre los Planes y los Presupuestos de la nación [...] La clave jurídica para asegurar esta concordancia parece encontrarse en la fuerza de Ley que proponen numerosos proyectos de reforma para el Plan Nacional de Desarrollo. Para este fin se prevé, en muchos de ellos, que si el Congreso no llegare a dar aprobación para convertir en Ley a dicho Plan, éste podrá ser adoptado como decreto-ley por el Ejecutivo. Se añade en los proyectos mencionados la advertencia de que la Ley del Plan tendrá supremacía sobre las demás con lo cual se quiere decir, según lo entiendo, que a ella deberán ajustarse las demás que se expidan para el desarrollo del Plan y en especial para formar el Presupuesto anual de la Nación, tanto para inversión como para funcionamiento". Gaceta Constitucional n.º 55, de abril 19 de 1991, informe-ponencia sobre "Planeación", presentado por los constituyentes Mariano Ospina Hernández, Germán Rojas Niño y Álvaro Cala Hederich (p. 6).
[27] En cuanto a la necesidad de dotar de fuerza vinculante a la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo, en la Asamblea Nacional Constituyente se señaló: "El Plan aprobado debe otorgar al Gobierno los instrumentos necesarios para su ejecución, por eso, resulta fundamental que contenga no solamente las orientaciones generales de la política económica y social 'artículo 2 literal a)' y las metas de cobertura y calidad de los servicios públicos 'literal b)', sino también las normas de carácter legal necesarias para su ejecución 'literal e)'. || Asimismo, en el proyecto propuesto, al aprobar el Plan de Inversiones Públicas se estará aprobando un presupuesto plurianual que no necesita ser refrendado mediante aprobaciones anuales de la ley de presupuesto para su ejecución. Además, este Plan de Inversiones Públicas se aprobará conjuntamente con los recursos necesarios para su ejecución, lo que conlleva, entre otras cosas, las autorizaciones respectivas de endeudamiento externo e interno para el período de su vigencia (artículo 2º)". Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política n.º 60. Gaceta Constitucional n.º 22, de marzo 18 de 1991. Título: planeación económica y social y presupuesto. Autores: Guillermo Perry Rubio, Horacio Serpa Uribe y Eduardo Verano De la Rosa (p. 58). En cuanto a la incorporación de esta modificación respecto de la naturaleza y el contenido del plan, se indicó que con ella se pretendía "la máxima eficiencia legislativa, de tal manera que la discusión del Plan conduzca no solamente a la aprobación de unas orientaciones de tipo general, sino que, además, dote al Gobierno de todos los instrumentos legales necesarios para ponerlos en ejecución. Constituiría una enorme pérdida de tiempo y energías el que, después de varios meses de discusión, el Plan no tenga poder vinculante, ni tampoco otorgue instrumento legal alguno al gobierno para su ejecución y se deba recurrir a leyes separadas para este fin" (Ibídem).
[28] El presente aparatado toma como referentes algunos apartados explícitos de las sentencias C-047 y 030 de 2021 (M.S. Antonio José Lizarazo Ocampo).
[29] Esta Corte también ha advertido que el artículo 148 de la Ley 5 de 1992 constituye un desarrollo orgánico de este principio (cfr., las sentencias C-415 de 2020 y C-100 de 2013). El citado artículo dispone: "[r]echazo de disposiciones.�Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones serán apelables ante la Comisión".
[30] Cfr., al respecto, las sentencias C-415 de 2020 y C-473 de 2004.
[31] Cfr., al respecto, entre otras, las sentencias C-215 de 2021, C-047 de 2021, C-030 de 2021, C-440 de 2020, C-068 de 2020, C-518 de 2016, C-721 de 2015, C-133 de 2012, C-1177 de 2004, C-460 de 2004, C-570 de 2003, C-501 de 2001 y C-531 de 1995.
[32] Entre otras, en la Sentencia C-896 de 2012 se afirmó que, al momento de evaluar el desconocimiento del principio de unidad de materia, en la generalidad de las leyes, "[e]xiste una preferencia prima facie por el respeto de la determinación legislativa. Ello implica que es exigible, para afirmar la violación del artículo 158 de la Constitución, un esfuerzo argumentativo especial por parte del demandante y por parte de la Corte Constitucional, para una decisión de inexequibilidad".
[33] Estas consideraciones se han reiterado entre otras, en las sentencias C-215 de 2021, C-047 de 2021, C-030 de 2021, C-440 de 2020, C-415 de 2020, C-147 de 2015, C-896 de 2012, C-277 de 2011, C-501 de 2001, C-567 de 2000 y C-095 de 1993. En estos casos, el examen de constitucionalidad por vulneración del principio de unidad de materia admite la existencia de vínculos sustanciales que, en atención a "las finalidades perseguidas, [...] las repercusiones de unas decisiones [...], o, [...] por razones de orden fáctico" permiten al legislador incluir disposiciones que, aparentemente, podrían responder a temáticas diferentes en un mismo cuerpo normativo (cfr., la Sentencia C-390 de 1996, reiterada en la Sentencia C-054 de 1998).
[34] En el mismo sentido, entre otras, las sentencias C-440 de 2020, C-121 de 2020, C-044 de 2017, C-204 de 2016, C-896 de 2012, C-077 de 2012, C-211 de 2007 y C-025 de 1993.
[35] Acerca de estas especiales características de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo, cfr., entre otras, las sentencias C-537 de 2023, C-047 de 2021, C-030 de 2021, C-440 de 2020, C-415 de 2020, C-068 de 2020, C-008 de 2018, C-453 de 2016, C-016 de 2016, C-747 de 2012, C-1062 de 2008, C-714 de 2008, C-377 de 2008, C-795 de 2004 y C-305 de 2004.
[36] En cuanto a este estándar, en relación con este parámetro de control constitucional, la jurisprudencia de la Sala ha indicado que respecto de las disposiciones del plan nacional de desarrollo se debe aplicar un estándar "riguroso" (Sentencia C-440 de 2020), "exigente" (Sentencia C-415 de 2020) o "estricto" (entre otras, las sentencias C-068 de 2020, C-415 de 2020, C-030 de 2021, C-049 de 2022 y C-161 de 2022). De vieja data, ha admitido este criterio en los siguientes términos: "[la jurisprudencia constitucional] ha interpretado de manera amplia la noción de materia, por lo cual ha sostenido que el principio de unidad temática 'no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano', por lo cual únicamente 'aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley'.�No obstante, en lo referente al principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo la Corporación estima que la conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir, si bien el Plan Nacional de Desarrollo es una ley heterogénea, en la medida en que se ocupa de diversas materias (políticas macroeconómicas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realización del Plan de Desarrollo, el criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones instrumentales�contenidas en la Ley del Plan es el relativo a su conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y proyectos contemplados en la parte general del Plan y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución". Sentencia C-305 de 2004. Este criterio de decisión ha sido reiterado, entre otras, en las sentencias C-795 de 2004, C-377 de 2008, C-801 de 2008, C-016 de 2016, C-453 de 2016 y C-008 de 2018. En esta misma línea, y de manera más reciente, en la Sentencia C-068 de 2020, la Corte señaló: "[e]l control judicial estricto del principio de unidad de materia se concreta en establecer un vínculo directo entre la parte general del Plan y las disposiciones instrumentales que lo componen, y no una conexión que sea solo eventual o mediata. Ello con el fin de evitar que en virtud del carácter heterogéneo y multitemático de la ley, se incorporen disposiciones ajenas al propósito de planeación".
[37] En esta materia es especialmente relevante la Sentencia C-415 de 2020, que unificó la jurisprudencia de la Sala con pretensiones de estabilidad. En cuanto a esta pretensión, allí se indica: "29. A continuación la Corte procederá, previa referencia histórica y de derecho comparado, a exponer brevemente el estado actual de la jurisprudencia constitucional sobre los planes nacionales de desarrollo, así como a realizar algunas consideraciones adicionales en orden a continuar la construcción de la línea jurisprudencial, que estará dada esencialmente en i) asegurar la importancia del principio democrático, ii) puntualizar que en estas leyes no pueden estar plasmadas todo de tipo de normativas legales, iii) demarcar la regla general de temporalidad de la ley del plan, iv) delimitar el concepto de prelación del Plan Nacional de Inversiones y v) afianzar el control estricto en torno al principio de unidad de materia".
[38] La jurisprudencia se ha referido específicamente a los objetivos, metas o estrategias de la parte general del plan, referencia que cabe relacionar con las�estrategias y políticas�que en materia económica, social y ambiental guiarán la�acción del Gobierno, puesto que tales estrategias y políticas concretan los objetivos y metas�del plan que el gobierno pretende alcanzar durante el cuatrienio.
[39] Sentencia C-030 de 2021, § 57, que cita la Sentencia C-415 de 2020 y, esta, a su vez, las sentencias C-095 de 2020, C-008 de 2018 y C-016 de 2016.
[40] Cfr., al respecto, las sentencias C-068 de 2020, C-219 de 2019 y C-305 de 2004.
[41] Sentencia C-415 de 2020. Según se precisa en esta sentencia, "[l]a ley que aprueba el PND para un cuatrienio presidencial no puede contener una regulación sobre todas las materias que al Congreso de la República corresponden en el ejercicio de sus atribuciones. No podría incluir cualquier normativa legal, ya que ello implicaría que la atribución asignada al Congreso de la República por el numeral 3 del art. 150 de la Carta, termine por subsumir, suprimir o reducir las demás funciones constitucionales del legislador (24 restantes). || [...] 105. Así, el control de constitucionalidad debe cuidar que la expedición de la ley del plan no se constituya en un vaciamiento de las competencias ordinarias del legislador, convirtiéndola en una herramienta para la solución de todas las urgencias legales que precise el Gobierno de turno [...] || [...] La pretensión de instaurar políticas de largo aliento (ordinarias) exige acudir a la agenda legislativa del Gobierno y su consiguiente propuesta e impulso ante el Congreso de la República, en garantía del principio democrático" (énfasis del original).
[43] Sentencias C-026, C-068 y C-126 de 2020.
[44] Sentencia C-394 de 2012. Se apoyó la Corte, en esa oportunidad, en las sentencias C-573 de 2004, C-795 de 2004, C-376 de 2008 y C-377 de 2008.
[45] En la primera de las sentencias en cita, en relación con el cargo por unidad de materia, la declaratoria de exequibilidad de la disposición demandada (el artículo 298 de la Ley 1955 de 2019) se fundamentó en que guardaba "conexidad directa e inmediata con los proyectos y programas incorporados al Plan Nacional de Desarrollo y su respectivo Plan Nacional de Inversiones. En efecto, la Corte encontró que esta es una norma instrumental que, con fines de planificación, se relaciona de forma directa e inmediata con una�gran apuesta sectorial�incorporada a un proyecto o programa concreto previsto en dicho Plan Nacional de Inversiones para el mejoramiento de la competitividad en materia de servicios públicos, la inclusión de nuevos actores en la cadena de prestación del servicio, y el aumento de la eficiencia del mercado energético" (§ 232).
[46] Además, en las siguientes tres sentencias la Corte se estuvo a lo resuelto en aquellas que declararon la inexequibilidad: en la Sentencia C-484 de 2020, de manera parcial, se estuvo a lo resuelto en la Sentencia C-464 de 2020; en la Sentencia C-147 de 2021 también se estuvo a lo resuelto, de manera parcial, en la Sentencia C-464 de 2020, y, finalmente, en la Sentencia C-158 de 2022 se estuvo a lo resuelto en la Sentencia C-049 de 2022.
[47] La disposición derogada atribuía competencias de administración a la dirección Ejecutiva de la Rama Judicial sobre los parqueaderos destinados a vehículos inmovilizados por orden judicial.
[48] La Sala, además, resaltó lo siguiente: "el carácter prestacional del derecho a la seguridad social exige un debate profundo sobre las modificaciones en su regulación, en el marco de un debate democrático, que no pueden ser suplidas con el trámite que surtió la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, al no ser el escenario ideal para discutir, con el rigor que es requerido, disposiciones que no son instrumentos para el cumplimiento de las metas del plan y que, además, exceden la temporalidad que, en un principio, deben atender tales normas".
[49] El artículo 7.4 de la Ley 549 dispone: "Reglas para el funcionamiento del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales. Para el funcionamiento del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales se tendrán en cuenta las siguientes reglas: [...] || 4. Los recursos se administrarán a través de Patrimonios Autónomos que constituirá el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Públicas Territoriales en las sociedades administradoras de fondos de pensiones y cesantías, en sociedades fiduciarias o en compañías de seguros de vida que sean seleccionadas a través de un proceso de licitación pública, la cual se adelantará conforme a lo previsto por la�Ley 80 de 1993. Para efectos de dicha licitación las cuentas de las entidades territoriales en el Fondo podrán agruparse en la forma que determine el Gobierno con el fin de que se pueda contar con varias entidades administradoras. En todo caso, las entidades deberán cumplir los índices de solvencia que determine el Gobierno Nacional" (énfasis de la Sala).
[50] El inciso primero del artículo 3 de la Ley 549 de 1999 dispone: "Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales,�Fonpet. Para efectos de administrar los recursos que se destinan a garantizar el pago de los pasivos pensionales en los términos de esta ley, créase el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales,�Fonpet, como un fondo sin personería jurídica administrado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual tiene como objeto recaudar y asignar los recursos a las cuentas de los entes territoriales y administrar los recursos a través de los patrimonios autónomos que se constituyan exclusivamente en las administradoras de fondos de pensiones y cesantías privadas o públicas, en sociedades fiduciarias privadas o públicas o en compañías de seguros de vida privadas o públicas que estén facultadas para administrar los recursos del Sistema General de Pensiones y de los regímenes pensionales excepcionados del Sistema por ley" (énfasis de la Sala).
[51] De conformidad con lo dispuesto por el artículo 4.3 de la Ley 2294 de 2023, el eje transversal "estabilidad macroeconómica" del plan nacional de desarrollo "[t]iene como objetivo definir un conjunto de apuestas en materia económica para garantizar la disponibilidad de los recursos públicos que permitirán financiar las transformaciones, las cuales están enmarcadas en la actual coyuntura económica global, regional y nacional". De conformidad con la tabla II "Distribución fuentes públicas por transformación" del artículo 5 de la ley en cita, que contempla el "Plan Nacional de Inversiones Públicas 2023-2026", el monto de fuentes públicas de este eje transversal asciende a 83,4 billones de pesos de 2022.
[52] El artículo 321 dispone: "[u]tilización de Excedentes de Fuentes Nacionales del (Fonpet). Las entidades territoriales que hayan cubierto su pasivo pensional en el sector propósito general del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet) y que no tengan obligaciones�pensionales con los sectores Salud y Educación del Fonpet, o que las tengan financiadas de acuerdo con la normativa vigente, podrán utilizar los recursos excedentes de las fuentes Privatizaciones Nacionales, Capitalizaciones Privadas en Entidades Nacionales, Extinción de Dominio e Impuesto de Timbre Nacional, del sector Propósito General del Fonpet, para la financiación de proyectos de inversión social incluidos en su Plan de Desarrollo". El artículo 322 señala: "[r]acionalización de Recursos para la Compensación y/o Pago de Cuotas Partes Pensionales. Las entidades territoriales podrán utilizar los recursos disponibles, por sector, del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet) para la compensación y/o pago de cuotas partes pensionales exigibles a su cargo, ya sean causadas, corrientes y/o valor del cálculo actuarial entre entidades territoriales, o entre entidades territoriales y otras entidades públicas. La fuente inicial para la compensación y/o pago de cuotas partes pensionales exigibles a cargo de las entidades territoriales deberán ser sus recursos disponibles, por sector, en el Fonpet. || Entiéndase por entidad acreedora de cuotas partes pensionales a todas las entidades territoriales, a las del orden nacional, a las entidades descentralizadas del orden territorial y nacional o cualquier otra entidad que administre cuotas partes pensionales en nombre de entidades del orden territorial o nacional. || En ningún caso se podrán compensar y/o pagar con cargo a los recursos del Fonpet cuotas partes prescritas, honorarios de abogados, cuotas litis o gastos de cobranza de cualquier naturaleza o definición, o intereses moratorios liquidados".
[53] Según indicó ASOFIDUCIARIAS en su concepto, a partir de la información contenida en el pliego de condiciones definitivo del proceso de selección abreviada de menor cuantía MHCP-SAMC-02-2023, que tiene por objeto, "[a]dministrar los recursos que conforman los patrimonios autónomos que integran el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales – FONPET – y las actividades conexas y complementarias que implica dicha administración". Una cifra semejante fue puesta de presente por la demandante, tal como se indica en el acápite de "Antecedentes".
[54] Párrafo final del fundamento jurídico 87 de la Sentencia C-415 de 2020, que cita las sentencias C-095 de 2020, C-008 de 2018 y C-016 de 2016.
[55] El inciso en cita dispone: "Artículo 1. Cobertura de los pasivos pensionales. Con el fin de asegurar la estabilidad económica del Estado, las entidades territoriales deberán cubrir en la forma prevista en esta ley, el valor de los pasivos pensionales a su cargo, en los plazos y en los porcentajes que señale el Gobierno Nacional. Dicha obligación deberá cumplirse a partir de la entrada en vigencia de la presente ley. En todo caso, los pasivos pensionales deberán estar cubiertos en un cien por ciento (100%) en un término no mayor de treinta (30) años" (énfasis de la Sala).
[56] El artículo en cita dispone: "Artículo 3. Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales,�Fonpet. Para efectos de administrar los recursos que se destinan a garantizar el pago de los pasivos pensionales en los términos de esta ley, créase el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales,�Fonpet, como un fondo sin personería jurídica administrado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual tiene como objeto recaudar y asignar los recursos a las cuentas de los entes territoriales y administrar los recursos a través de los patrimonios autónomos que se constituyan exclusivamente en las administradoras de fondos de pensiones y cesantías privadas o públicas, en sociedades fiduciarias privadas o públicas o en compañías de seguros de vida privadas o públicas que estén facultadas para administrar los recursos del Sistema General de Pensiones y de los regímenes pensionales excepcionados del Sistema por ley. || En todo caso la responsabilidad por los pasivos pensionales territoriales corresponderá a la respectiva entidad territorial. Por consiguiente, el hecho de la creación del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, de la destinación de recursos nacionales para coadyuvar a la financiación de tales pasivos o de que por disposición legal la Nación deba realizar aportes para contribuir al pago de los pasivos pensionales de las entidades del nivel territorial, no implica que esta asuma la responsabilidad por los mismos. || En dicho Fondo cada una de las entidades territoriales poseerá una cuenta destinada al pago de sus pasivos pensionales. Los valores registrados en las cuentas pertenecerán a las entidades territoriales y serán complementarios de los recursos que destinen las entidades territoriales a la creación de Fondos de Pensiones Territoriales y Patrimonios Autónomos destinados a garantizar pasivos pensionales de conformidad con las normas vigentes" (énfasis de la Sala).
[57] En los incisos en cita se indica: "Artículo 6. Retiro de recursos del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo anterior, no se podrán retirar recursos de la cuenta de cada entidad territorial en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales hasta tanto sumado el monto acumulado en la cuenta territorial en el Fondo Nacional de Pasivos de las Entidades Territoriales con los recursos que tengan en sus Fondos Territoriales de Pensiones o en sus Patrimonios Autónomos o en las reservas legalmente constituidas por las entidades descentralizadas o demás entidades del nivel territorial, se haya cubierto el cien por ciento (100%) del pasivo pensional, de conformidad con el respectivo cálculo actuarial. [...] || Así mismo, cuando los pasivos pensionales, de una entidad estén cubiertos, los recursos a que se refiere el artículo 2° de esta ley que se causen a partir de dicha fecha podrán ser destinados por la entidad titular de los mismos a los fines que correspondan de acuerdo con las leyes que regulan la destinación de cada uno de estos recursos. En todo caso, si el pasivo deja de estar adecuadamente cubierto deberán destinarse los recursos nuevamente a la financiación de la cuenta de la entidad en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Públicas Territoriales. Los recursos nacionales a que se refiere la ley, se distribuirán entre las cuentas de las entidades que no tengan cubierto todo su pasivo. || Los rendimientos financieros que generen los recursos del�Fonpet�se distribuirán entre las cuentas de las entidades territoriales aportantes, a prorrata del valor de las mismas y en consecuencia se sujetarán a lo previsto en la presente ley" (énfasis de la Sala).
[58] En los citados numerales se señala: "Artículo 7. Reglas para el funcionamiento del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales. Para el funcionamiento del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales se tendrán en cuenta las siguientes reglas: || 1. El Fondo registrará los recursos en cuentas separadas correspondientes a cada entidad territorial. || 2. Los recursos que correspondan a cada entidad se registrarán en su respectiva cuenta. || 5. [...] En ningún caso los recursos del Fondo podrán destinarse a fines distintos a financiar los pasivos pensionales de las entidades territoriales en los términos y condiciones previstos en esta ley".
[59] El citado artículo dispone: "Utilización de Excedentes de Fuentes Nacionales del (FONPET). Las entidades territoriales que hayan cubierto su pasivo pensional en el sector propósito general del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET) y que no tengan obligaciones pensionales con los sectores Salud y Educación del Fonpet, o que las tengan financiadas de acuerdo con la normativa vigente, podrán utilizar los recursos excedentes de las fuentes Privatizaciones Nacionales, Capitalizaciones Privadas en Entidades Nacionales, Extinción de Dominio e Impuesto de Timbre Nacional, del sector Propósito General del Fonpet, para la financiación de proyectos de inversión social incluidos en su Plan de Desarrollo" (énfasis de la Sala).
[60] En idéntico sentido, las dos primeras reglas para el funcionalmente del Fonpet de que trata el artículo 7 de la Ley 549 de 1999 son las siguientes: "1. El Fondo registrará los recursos en cuentas separadas correspondientes a cada entidad territorial. || 2. Los recursos que correspondan a cada entidad se registrarán en su respectiva cuenta".
[61] Los recursos a los que hace referencia el artículo 2 de la Ley 549 de 1999 corresponden a las distintas fuentes de financiación del Fonpet.
[62] Los incisos en cita, respectivamente, disponen: "[n]o se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. || El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas".
[63] En este sentido se pronunciaron la demandante, la Federación Colombiana de Municipios y la Federación Nacional de Departamentos, tal como se indica en el apartado de "Antecedentes".
[64] Sentencia C-415 de 2020, § 109.
[65] De conformidad con lo dispuesto en los artículos 44.2 y 45 de la Ley 80 de 1993.
[66] Cfr. Sentencia C-037 de 2024, fundamento Jurídico 52.
[67] Corte Constitucional, Sentencia C-415 de 2020, citada en: Sentencia C-037 de 2024, fundamento jurídico 53.
[68] Ibidem, fundamento jurídico 60.
[69] Corte Constitucional, Sentencia C-063 de 2021. Énfasis añadido.
[70] Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 2024, fundamento jurídico 95.