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Auto A-476 de 2017

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Auto 476/17

Expediente: OG-152

Objeciones Gubernamentales al Proyecto de Ley número 016 de 2015 – Senado -, 190 de 2015 – Cámara -, Por medio de la cual se modifica la Ley 142 de 1994, se elimina el cobro por reconexión y reinstalación de los servicios públicos domiciliarios residenciales y se dictan otras disposiciones.

Magistrado Ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá, D.C., trece (13) de septiembre de dos mil diecisiete (2017).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.8 y 167 de la Constitución, una vez cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido el siguiente

AUTO

En el proceso de objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley número 016 de 2015 – Senado -, 190 de 2015 – Cámara -, Por medio de la cual se modifica la Ley 142 de 1994, se elimina el cobro por reconexión y reinstalación de los servicios públicos domiciliarios residenciales y se dictan otras disposiciones.

I. ANTECEDENTES

A. TEXTO DEL PROYECTO DE LEY OBJETADO

El siguiente es el texto del proyecto de ley objetado:

PROYECTO DE LEY No. 016 de 2015 – Senado -, 190 de 2015 – Cámara -

POR MEDIO DE LA CUAL SE MODIFICA LA LEY 142 DE 1994, SE ELIMINA EL COBRO POR RECONEXIÓN Y REINSTALACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS RESIDENCIALES, Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

Artículo 1. Adiciónese un parágrafo al artículo 96 de la ley 142 de 1994, el cual quedará así:

Artículo 96. Otros cobros tarifarios. Quienes presten servicios públicos domiciliarios podrán cobrar un cargo por concepto de reconexión y reinstalación, para la recuperación de los costos en que incurran.

En caso de mora de los usuarios en el pago de los servicios, podrán aplicarse intereses de mora sobre los saldos insolutos.

Las comisiones de regulación podrán modificar las fórmulas tarifarias para estimular a las empresas de servicios públicos domiciliarios de energía y acueducto a hacer inversiones tendientes a facilitar a los usuarios la mejora en la eficiencia en el uso de la energía o el agua, si tales inversiones tienen una tasa de retorno económica suficiente para justificar la asignación de los recursos en condiciones de mercado.

Parágrafo 1. No habrá lugar al cobro del cargo por reconexión o reinstalación cuando la causa de la suspensión o el corte del servicio en inmuebles residenciales de estratos 1, 2 y 3, haya sido exclusivamente la mora en el pago de las facturas y el usuario se ponga a paz y salvo o celebre acuerdo de pago con la empresa por ese concepto.

Parágrafo 2. No obstante, con la disposición del presente artículo, no habrá disminución ni aumento en el cobro del cargo fijo por consumo de servicios públicos domiciliarios.

Artículo 2. Modifíquese el artículo 142 de la ley 142 de 1994, el cual quedará así:

Artículo 142. Restablecimiento del servicio. Para restablecer el servicio, si la suspensión o el corte fueron por causas imputables al suscriptor o usuario diferentes a la mora, éste debe eliminar su causa, pagar todos los gastos de reinstalación o reconexión en los que la empresa incurra, y satisfacer las demás sanciones previstas, todo de acuerdo a las condiciones uniformes del contrato.

Si el restablecimiento no se hace dentro de las 24 horas siguientes, después de que el suscriptor o usuario cumpla con las obligaciones que prevé el inciso anterior, habrá falla del servicio”.

Artículo 3. Vigencia. Esta ley rige a partir de su promulgación, deroga los artículos 96 y 142 de la Ley 142 de 1994 y todas las disposiciones que le sean contrarias.

EL PRESIDENTE DEL H. SENADO DE LA REPÚBLICA (…)”

B. LAS OBJECIONES GUBERNAMENTALES

Mediante oficio fechado el 20 de diciembre de 2016[1], el Presidente de la República, con la firma de los ministros de Minas y Energía y de Vivienda, Ciudad y Territorio, objetó el proyecto de ley 016 de 2015 – Senado -, 190 de 2015 – Cámara -, tanto por razones de inconstitucionalidad, como de inconveniencia.

1. Las objeciones por inconstitucionalidad

Considera el Gobierno que el parágrafo 1 del proyecto de ley contraría tanto el artículo 367 de la Constitución, como el 365.

Explica el Gobierno que los costos en los que incurran las empresas de servicios públicos por la reinstalación o reconexión de los servicios públicos deben estar incluidos en el régimen tarifario, por mandato del artículo 367 de la Constitución, el que dispone que el régimen tarifario que debe fijar la ley, debe tener en cuenta, entre otros criterios, los costos del servicio.

Precisa que, contrario a lo expuesto durante el trámite legislativo, las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios, en adelante E.S.P.D. sí incurren en costos para realizar la reinstalación y reconexión del servicio. Así, en lo relativo al servicio de acueducto, precisa que la Resolución 424 de 2007 de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, C.R.A., reglamentó las tarifas que pueden cobrar las empresas por la suspensión, el corte, la reinstalación y la reconexión del servicio. En dicha resolución se explica que el restablecimiento del servicio por corte se denomina reconexión, mientras que el que resulta de suspensión o interrupción temporal, se denomina reinstalación. El corte se realiza mediante (i) la "actividad técnica estándar" del taponamiento del tubo, para impedir el paso del agua hacia la vivienda y el artículo 5 de la resolución determinó que el costo por dicha operación equivale al 2.4% del smlmv, es decir, $16.546 y por reconexión, el 2.2% del smlmv, es decir, $15.167. El corte también puede realizarse mediante el retiro de la acometida, lo que implica remoción de las tuberías, accesorios, medidores y los elementos que la componen, lo que exige el rompimiento de andenes y otras obras civiles. Teniendo en cuenta las particularidades de cada caso, la CRA otorgó competencia a las empresas para definir el costo de esta actividad.

La suspensión se realiza mediante una "actividad técnica estándar" que consiste en el cierre del registro de paso de agua, así como la ubicación de un sello para que no se manipule el registro. En este caso, la reinstalación del servicio, luego del pago de la factura, implica el retiro del sello y la apertura del registro. Al tratarse de una actividad técnica estándar, el artículo 4 de la resolución dispuso  los costos máximos de la suspensión en 1.4% del smlmv, es decir, $9.652 y por la reinstalación 1.2% del smlmv, esto es $8.273.

Esto quiere decir que la reconexión puede implicar el retiro del tapón o la reconstrucción de la acometida, aunque el retiro de la acometida no es común y se realiza excepcionalmente, cuando hay demolición del inmueble o solicitud expresa del usuario.

En lo relativo al servicio de energía eléctrica y gas natural, la objeción explica que las actividades de suspensión y reconexión de estos servicios se encuentran en el régimen de libertad vigilada, de acuerdo con el artículo 14.11 de la Ley 142 de 1994, es decir, con la obligación de informar a la Comisión de Regulación de Energía y Gas los costos que se fijen en la materia.

Explica que en energía eléctrica, para las actividades de suspensión, reconexión, corte y reinstalación siempre es necesario el desplazamiento de una cuadrilla técnica. En cuanto a la suspensión, comenta que la empresa solicita al usuario aislar el circuito interno de los breakers o interruptores y procede a desconectar las líneas de carga del medido y apretar de nuevo los tornillos de las borneas de las líneas de carga. En la reconexión, se habilita el servicio de acuerdo con el mecanismo de cada medidor, conectando las líneas de cargas y se verifica que haya voltaje de entrada al medidor. Se solicita al usuario verificar que el circuito interno de los breakers se encuentra apagado para evitar carga en el momento de la reconexión. Se aprietan los tornillos de los bornes de entrada y salida del contador de energía y se constata que el servicio funciona. Respecto del corte, se destapa la carga hermética o el gabinete que alberga el contador. Se desconectan las líneas de salida del contador del lado de la carga. A continuación se desconecta la red secundaria y se retira la acometida (cableado, medidos y elementos de corte requeridos) y se entrega al usuario o se lleva a la empresa, debidamente marcada. Finalmente, explica que la reinstalación implica retirar los sellos, abrir la caja hermética o gabinete, se debe verificar que no existe regreso o que no se encuentren las líneas en corto. Se solicita al usuario aislar el circuito interno de los breakers. Luego se conectan las líneas de entrada al contador y se verifica la conexión. Finalmente se conectan todas las líneas de carga y se aseguran los tornillos de los bornes de entrada y salida del contador de energía.

En cuanto al gas natural, explica que no todas las empresas disponen de la tecnología para la suspensión remota, ya que para esto el medidor cuesta US$125, mientras que el convencional cuesta $85.000. Por esta razón, la suspensión implica desplazarse al domicilio, verificar los datos del medidor, verificar su estado, realizar pruebas de fugas, cerrar y taponar la válvula de corte, se registra la operación y se notifica al usuario. En el caso del corte, además de lo anterior, es necesario cerrar y bloquear la válvula de corte, aflojar la válvula universal del medidor para desgasificar el remanente, desmontar el medidor, instalar el dispositivo de bloqueo después del regulador y el medidor, verificar empaques y fugas, registrar la información y notificar al usuario. En algunas circunstancias, la operación de corte requiere la realización de obras civiles.

La reconexión y reinstalación exigen desplazarse siempre al predio para inspeccionar los elementos de medición, verificar las válvulas de los electrodomésticos, realizar pruebas de detección de fugas, desmontar el medidor, retirar el dispositivo de bloqueo que puede ser un tapón u otro, instalar de nuevo el medidor y revisar los empaques. A continuación se debe abrir la válvula de corte, realizar pruebas en el medidor, verificar fugas, hermeticidad, verificar el servicio con el usuario, registrar el procedimiento y notificarlo. En ocasiones, la reconexión y reinstalación requieren obras civiles.

Por esta razón, explica que los costos de reconexión y reinstalación en gas natural y energía eléctrica corresponden a la suma de la mano de obra (en función del tipo de operación que deba realizarse y el tipo de conexión – monofásico o trifásico-); los materiales; la administración (en terreno, pero también en oficinas, incluida la planeación, la elaboración de las órdenes de servicio y la programación de las cuadrillas, supervisión e interventoría), así como la disposición de elementos de seguridad de las personas que realizan la operación. Precisa que en el régimen de libertad vigilada en la que se encuentran estos servicios, las tarifas de reconexión y reinstalación varían entre $15.000 y $120.000.

A partir de esta explicación, el Gobierno concluye que las E.S.P.D. sí incurren en gastos operativos, técnicos y administrativos para la reconexión o reinstalación del servicio como consecuencia del corte o suspensión del servicio por una razón imputable al suscritor, por ejemplo, la mora en el pago, tal como incluso lo reconoce el inciso primero del artículo 96 adicionado por este proyecto de ley.

También considera que el parágrafo objetado contaría el principio de solidaridad previsto en el mismo artículo 367 de la Constitución ya que el costo de la exoneración deberá ser asumido por una de las partes del sistema: los usuarios, las empresas o el Estado. Si dicho costo se traslada a los usuarios, esto significaría, a su juicio, aumento de tarifas incluso para los usuarios de los estratos 1, 2 y 3 que pagan oportunamente sus facturas, lo que vulneraría el principio de solidaridad el que implica que cada usuario deba asumir las cargas que le corresponden y contribuir al sostenimiento y viabilidad del sistema, de acuerdo con las sentencias C-150 de 2003[2] y C-389 de 2002[3]. También sostiene que esto afectaría el principio de igualdad el que se refleja en el artículo 87.2 de la Ley 142 de 1994, el que obliga a dar un trato paritario a los usuarios dependiendo de los costos que ocasiona a la empresa.

Agrega que en desarrollo del principio de solidaridad, ya existe un mecanismo en beneficio de las personas de menores ingresos, que consiste en los subsidios previstos en el artículo 99.6 de la Ley 142 de 1994, que prevé unos porcentajes diferenciados de acuerdo con el estrato y que se financian con cargo a los estratos 5 y 6 y a los recursos de los entes territoriales, cuando no sea suficiente el cobro a los estratos altos. Este sistema fue declarado exequible mediante la sentencia C-566 de 1995 en la que se desechó el argumento del demandante según el cual, la inconstitucionalidad se derivaba de la imposibilidad de otorgar subsidios por el 100% para las personas de menos ingresos, al considerar que el subsidio total habría significado un sacrificio del principio de eficiencia en la prestación de los servicios públicos que implica que los costos en la prestación del servicio puedan recuperarse y se obtenga una utilidad y habría sido desproporcionado para los usuarios de los estratos altos. El documento de objeción precisa entonces que en Colombia el principio de solidaridad se materializa en el otorgamiento de subsidios a los usuarios de los estratos 1, 2 y 3, quienes representan el 70% de la población, con cargo mayoritario a los usuarios de los estratos 5 y 6. Esto se justifica por la capacidad limitada del erario, la necesidad de recuperar los costos y lo inequitativo que resultaría cargar a los usuarios de estratos altos, con el 100% de los costos en la prestación del servicio para la población más vulnerable.

En este punto concluye entonces que el parágrafo objetado desconoce el principio de solidaridad, pues reparte inequitativamente las cargas públicas en detrimento, incluso, de las personas de menos recursos que pagan oportunamente sus obligaciones.

También considera que el parágrafo primero vulnera el artículo 365 de la Constitución si el costo de la reconexión y reinstalación se traslada a las E.S.P.D., ya que se pondría en riesgo la estabilidad financiera del sistema y, por lo tanto, la prestación eficiente de los servicios públicos. Explica que si el Estado tiene la obligación de garantizar la prestación eficiente de los servicios públicos, esto no significa que necesariamente deba prestarlos directamente. Por consiguiente, la finalidad de la regulación en la materia es hacer compatible los principios del Estado Social de Derecho, con el mercado eficiente en la prestación de los servicios públicos para encontrar un equilibrio entre los derechos de los usuarios y de quienes prestan los servicios, de acuerdo con la sentencia C-272 de 2016. Por esta razón, el artículo 87 de la Ley 142 de 1994 prevé que el régimen tarifario se orienta por los criterios de eficiencia económica y suficiencia financiera, ambos definidos por dicha norma. En efecto, explica que el numeral 1 de dicho artículo dispone que las fórmulas tarifarias no pueden trasladar a los usuarios los costos de una gestión ineficiente y las tarifas deben reflejar los costos económicos de prestar el servicio. El numeral 4 se refiere a la suficiencia financiera como la previsión de fórmulas de tarifas que garanticen la recuperación de los costos y gastos propios de operación. El numeral 7, prevé que estos dos criterios deben ser prioritarios en la definición del régimen tarifario.

Relata que estos criterios fueron considerados por la Corte Constitucional, en la sentencia C-150 de 2003, como desarrollos del artículo 365 de la Constitución ya que buscan asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional, al garantizar la viabilidad financiera de las empresas, permitir recuperar los costos y facilitar la iniciativa privada con obtención de utilidad. Sostiene que antes de activar las cargas que resultan del principio de solidaridad, conforme con estos principios de eficiencia financiera y viabilidad económica, es necesario permitir que se recuperen los costos en los que incurren para la prestación del servicio, lo que resulta contrariado por la exoneración de los costos por concepto de reconexión y reinstalación, al obligar a las empresas a asumir costos que antes cobraba a los usuarios morosos.

Señala que se estima que como consecuencia de la implementación de la norma objetada, las E.S.P.D. dejarían de recaudar 25 mil millones de pesos para el servicio de acueducto, 38 mil millones para el servicio de energía eléctrica y 20 mil millones de pesos para el servicio de gas natural, de acuerdo con datos del año 2015.

Por lo expuesto asegura que si el artículo 365 de la Constitución autoriza a los particulares para prestar los servicios públicos, esto es a condición de que puedan recuperar los costos en los que incurrirán y obtengan una utilidad razonable. Así, al obligar a las E.S.P.D. a prestar el servicio sin poder recuperar los costos, se afectaría la eficiencia en la prestación del servicio.

Adiciona que si bien es cierto que la Corte Constitucional ha reconocido el deber de garantizar la prestación de un servicio mínimo, principalmente en materia de agua potable, dicha jurisprudencia ha precisado que el costo debe ser asumido por el usuario, de acuerdo con su situación económica y en ningún caso por la empresa. Para sustentar su afirmación cita la sentencia T-546 de 2009 la que a pesar de referirse al costo de la prestación del servicio y no de la reconexión o reinstalación, considera que el principio jurídico que subyace es el mismo: que la prestación del servicio no debe ser gratuita, en detrimento de la E.S.P.D.

2. Las objeciones por inconveniencia

Ya que a juicio del Gobierno, constitucionalmente ni las empresas, ni los usuarios podrían soportar dichos costos, considera el Gobierno Nacional que el presupuesto público no puede asumir el cargo por reconexión y reinstalación, por razones de conveniencia. Recuerda que de acuerdo con el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 todo proyecto de ley, ordenanza o acuerdo que ordene gastos o conceda beneficios tributarios debe explicitar el impacto fiscal que genera y establecerse su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo que dicta anualmente el Gobierno Nacional. Explica que en el trámite legislativo el Ministerio de Hacienda rindió concepto desfavorable a esta iniciativa legislativa y advirtió el incumplimiento de lo previsto en dicha ley, al no hacer explícito el impacto fiscal, no precisar su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo, ni identificar las fuentes de ingreso adicional para cubrir estos costos. El Ministerio explicó que participa directamente en varias empresas prestadoras de servicios de energía eléctrica en zonas particularmente pobres del país, por lo que si estas empresas asumen dichos costos, el impacto fiscal sería grande. Por estas razones, el Gobierno Nacional sugirió que se hicieran explícitos quién y con qué recursos asumirá los costos de reconexión y reinstalación de los servicios públicos cortados o suspendidos por falta de pago, si el Congreso decide no aceptar las objeciones de inconstitucionalidad formuladas.

Señala que de acuerdo con el artículo 367 de la Constitución, el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios tiene reserva de ley, por lo que estos aspectos no podrían ser precisados por un decreto reglamentario, ni por parte de las comisiones de regulación, de acuerdo con el artículo 73 de la Ley 142 de 1994.

Considera también el Gobierno que el parágrafo 2 adicionado es innecesario, ya que el artículo 90.2 de la Ley 142 es claro en indicar que el valor del cargo fijo sólo refleja los costos económicos, para garantizar la disponibilidad permanente del servicio, independientemente de su nivel de uso. Por esta razón, el cargo fijo se cobra a todos los usuarios de manera permanente y no por razones de reconexión, cuyos costos se cobran sólo a quienes incurren en incumplimiento por no pago. Esto implica que no existe relación entre el cargo fijo y los costos por reconexión y reinstalación, por lo que se sugiere la eliminación del parágrafo 2.

Agrega que la modificación de la Ley 142 de 1994 que ordena que si el restablecimiento no se hace dentro de las 24 horas siguientes después de cumplir con las obligaciones, habrá falla del servicio, es innecesaria, ya que esto ya se encuentra previsto en el artículo 42 del Decreto Ley 019 de 2012 y, además, la previsión de un término idéntico para la reconexión y la reinstalación es inconveniente teniendo en cuenta las diferencias explicadas entre ambas operaciones, que implican complejidades variables. Por consiguiente, sugiere el Gobierno que se establezca un plazo mayor para la reinstalación del servicio.  

C. LA INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Conformada por los presidentes de ambas cámaras, la Comisión accidental[4] para el examen de las objeciones gubernamentales rindió informe en el que propuso no acoger las mismas. Dicho informe fue aprobado tanto por la plenaria del Senado de la República[5], como de la Cámara de Representantes[6] y, de esta manera, se insistió en el proyecto.

El informe comienza por transcribir el articulado del proyecto que considera fue aprobado, aunque no coincide con el enviado a sanción presidencial. En efecto, en el informe unificado respecto de las objeciones, el texto transcrito incluye un parágrafo al artículo segundo, que no se encuentra en el texto aprobado y enviado a sanción presidencial. Dicho parágrafo dispone: "Parágrafo. Los costos de corte y reconexión por falta de pago en los estratos 1, 2 y 3 serán estructurados en la tarifa con cargo a los costos de operación específicamente, en otros costos de operación y mantenimiento. Así lo definirán las respectivas comisiones de regulación de servicios públicos domiciliarios"[7]. Dicho parágrafo se encuentra resaltado en el informe.

Respecto de las objeciones por inconstitucionalidad, señaló el Congreso que el proyecto fue creado con un fin social que consiste en proteger y garantizar los derechos humanos de las personas de los estratos más bajos. Consideran que esta finalidad está acorde con varios apartes de la Constitución:

1. El Preámbulo de donde surge que el Estado debe velar por garantizar la igualdad y la justicia de todos los colombianos, tomando en consideración las desigualdades sociales y económicas, por lo que en pro de la igualdad material las personas en situación de vulnerabilidad deben recibir un trato especial que materialice la justicia y equidad social.

2. Los artículos 1 y 2 de la Constitución en donde se señala que Colombia es un Estado Social de Derecho fundado en la dignidad humana y la solidaridad y que uno de los fines esenciales del Estado consiste en servir a la comunidad y promover la garantía de los derechos fundamentales de los asociados. Arguye que se trata de elementos de la parte dogmática de la Constitución, la que prevalece sobre la parte orgánica y de reforma. Esto implica, a su juicio, que no le asiste razón al Gobierno al sostener la inconstitucionalidad del proyecto por vulnerar la estabilidad financiera de las E.S.P.D., ya que el proyecto busca proteger la dignidad humana de los más desfavorecidos, así como la función social del Estado.

3. El artículo 13 de la Constitución que ordena proteger especialmente a las personas en situación de debilidad manifiesta.

4. Resalta que el proyecto de ley únicamente releva del pago del cargo por reconexión o reinstalación a los usuarios de inmuebles de estratos 1, 2 y 3, cuando la causa de la suspensión o corte haya sido exclusivamente la mora en el pago de las facturas. Explica que la norma objetada desarrolla la función social de los servicios públicos domiciliarios para mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos, porque beneficia a las personas con mayores carencias y busca evitar que la ausencia de prestación del servicio afecte derechos fundamentales como la vida, la integridad personal, la salud, entre otros. Indica que es justamente por esta razón que algunos de los servicios públicos domiciliarios han sido considerados como derechos fundamentales autónomos, como el agua, cuando se destina al consumo humano. Como fundamento de esta aseveración, cita la sentencia T-749 de 2012.

Considera el informe que la exoneración que introduce el proyecto de ley es razonable, a más de su finalidad, por su carácter limitado, ya que sólo se predica de inmuebles de carácter residencial, de los estratos 1, 2 y 3, únicamente cuando la causa de la suspensión haya sido la mora y no cualquiera otra y exige el pago de la deuda para poder realizar la reconexión o reinstalación. Resalta que de acuerdo con la sentencia T-614 de 2010, la reconexión de un servicio público esencial en caso de no pago resulta procedente en sede de tutela si el servicio se destina al consumo humano, los usuarios son sujetos de especial protección, que se encuentran en una situación de precaria situación económica que les impide pagar la obligación y no existió reconexión fraudulenta, como manera de conciliar los derechos de estas personas, con la viabilidad financiera de las E.S.P.D. A partir de esta sentencia, concluye el informe aprobado por el Congreso, que existe el deber constitucional de proteger a las personas de escasos recursos en cuanto a la prestación de los servicios públicos. Agrega que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en la prestación de los servicios públicos domiciliarios no se puede desconocer su vinculación con los derechos fundamentales, por lo que el no pago no puede afectar el mínimo vital de las personas más vulnerables y, para esto, debe existir flexibilidad en la celebración de acuerdos de pago, por lo que existe el deber constitucional de que el legislativo regule la materia para proteger los derechos fundamentales en juego.

Precisa que la norma se fundó en estadísticas de pobreza y desigualdad por departamentos, que se encuentran transcritos el informe. Explica que el argumento expuesto en las objeciones gubernamentales que consiste en la garantía de la sostenibilidad financiera de las E.S.P.D. ya fue analizado por la sentencia SU-1010 de 2008 y que dicho argumento es el que exponen las empresas, más allá de la prestación eficiente del servicio, a pesar de tener la facultad de realizar otros cobros legales que les garantizan por sí mismos el equilibrio monetario.

Así, de acuerdo con la sentencia SU-1010 de 2008, sostiene el Congreso que las E.S.P.D. gozan de distintas prerrogativas para garantizar su sostenibilidad financiera: el cobro del cargo fijo, la suspensión del servicio, la resolución del contrato, el cobro unilateral del servicio consumido, el cobro unilateral del servicio no facturado y el cobro de intereses de mora sobre los saldos insolutos. Precisa que de acuerdo con la Ley, la jurisprudencia y los conceptos de la Superintendencia de Servicios Públicos, las empresas sólo pueden cobrar los costos en los que realmente incurran, por lo que resulta injustificado que, como ocurre hoy en día, las E.S.P.D. cobren el máximo autorizado por las resoluciones de las comisiones de regulación por concepto de reconexión y reinstalación, los que resultan exorbitantes. Esto contrasta con la simpleza y carácter elemental de las actividades que deben realizar para la reconexión y la reinstalación del servicio, por lo que algunos usuarios sostienen que cuesta más la reconexión, que la factura del consumo mensual.

Subraya que el proyecto no busca afectar los cargos básicos necesarios para garantizar la estabilidad financiera de las empresas, ni los cargos fijos y, por el contrario, desarrolla el principio de solidaridad, el que debe ser entendido no sólo en beneficio de las empresas, a través del cobro de cargos fijos, sino también de los usuarios, parte más vulnerable de la relación.

Pone de presente que la mayoría de las E.S.P.D. pertenecen al Estado, por lo que deben garantizar los fines esenciales del Estado a través de la exoneración de los cobros por reconexión a los inmuebles de estratos 1, 2 y 3 ya que en dichos hogares habitan menores de edad y existen varias tutelas de la Corte Constitucional que han ordenado respecto de ellas, la reconexión inmediata. Adicionalmente las empresas cuentan con avances tecnológicos para realizar reconexiones de manera ágil y rápida, sin necesidad de acudir a cuadrillas, por lo que la reconexión no debe ser cobrada. Así, la exoneración del pago es un proyecto constitucional, que genera un impacto social para la comunidad para miles de familias que necesitan condiciones de vida digna.

Respecto de las objeciones por inconveniencia, considera el Congreso que durante el trámite legislativo se escucharon los argumentos de las E.S.P.D. pero se deduce que sus argumentos no buscan la prestación eficiente del servicio, sino su preocupación es la sostenibilidad financiera, a pesar de tener otros cobros legales que les garantizan dicho equilibrio y, de acuerdo con la sentencia SU-1010 de 2008, las E.S.P.D. no están autorizadas a realizar cobros no previstos en la ley. Explica que de acuerdo con las resoluciones de la C.R.E.G., relativas a tarifas de los servicios públicos, los subsidios no cubren los costos de reconexión o de reinstalación de un servicio público domiciliario, razón por la cual no le asiste razón al Gobierno en sostener que la norma tendría un impacto fiscal al deber ser prevista en los presupuestos públicos en los rubros relativos a subsidios.

Concluye el Congreso que tanto las razones de inconstitucionalidad, como de inconveniencia, son infundadas y buscan dar prelación a los intereses de los particulares y de las E.S.P.D. sobre la población vulnerable. Por estas razones, el Congreso decidió no acoger las objeciones gubernamentales.

D. TRÁMITE ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. El registro de las objeciones

Mediante oficio del 30 de mayo de 2017, el Secretario General del Senado de la República remitió a la Corte Constitucional el expediente del Proyecto de Ley No.016/15 Senado – 190/15 Cámara “Por medio de la cual se modifica la Ley 142 de 1994, se elimina el cobro por reconexión y reinstalación de los servicios públicos domiciliarios residenciales y se dictan otras disposiciones”, objetado por inconstitucionalidad e inconveniencia, luego del rechazo de las mismas por el Congreso de la República.

2. La asunción de conocimiento y las pruebas decretadas  

Mediante Auto del 20 de junio de 2017, el Magistrado sustanciador asumió el conocimiento del asunto y decidió fijar en lista el proceso para permitir la intervención ciudadana y solicitar al Secretario General del Senado de la República el envío de los siguientes documentos:

4.1.- Original o copia de la Gaceta del Congreso en la que se publicó el texto de las objeciones gubernamentales formuladas por el Gobierno Nacional al Proyecto de Ley No. 016/15 Senado – 190/15 Cámara, “Por medio de la cual se modifica la Ley 142 de 1994, se elimina el cobro por reconexión y reinstalación de los servicios públicos domiciliarios residenciales, y se dictan otras disposiciones”, con indicación exacta de las páginas en las que consta dicha actuación.

4.2.- Original o copia de la Gaceta del Congreso No. 323 del miércoles 10 de mayo de 2017, en la cual se publicó el informe unificado a las objeciones presidenciales del Proyecto de Ley No. 016/15 Senado – 190/15 Cámara, “Por medio de la cual se modifica la Ley 142 de 1994, se elimina el cobro por reconexión y reinstalación de los servicios públicos domiciliarios residenciales, y se dictan otras disposiciones”, con indicación exacta de las páginas en las que constan dichas actuaciones.

4.3.- Original o copia de las Gacetas del Congreso en donde se encuentren publicadas las actas correspondientes a las sesiones plenarias de esa Corporación, celebradas los días 16 y 17 de mayo de 2017 (actas 74 y 75), en las que de acuerdo con el informe de sustanciación obrante en el expediente correspondiente al Proyecto de Ley No. 016/15 Senado – 190/15 Cámara, “Por medio de la cual se modifica la Ley 142 de 1994, se elimina el cobro por reconexión y reinstalación de los servicios públicos domiciliarios residenciales, y se dictan otras disposiciones”, se realizó el anuncio, discusión y votación del informe de objeciones gubernamentales frente a la iniciativa de la referencia, con indicación exacta de las páginas en las que constan dichas actuaciones.

Al respecto, el Secretario General del Senado de la República deberá aclarar por qué el informe de sustanciación refiere el título “SUSTANCIACIÓN INFORME DE CONCILIACIÓN” con fecha 17 de marzo de 2017, si en el contenido del mismo informe se hace mención es al “Informe de la Comisión Accidental para estudio de objeciones por inconstitucionalidad e inconveniencia” llevada a cabo el 17 de mayo de 2017.

4.4.- Certificación de las mayorías, del quórum y del número exacto de votos a favor y en contra con que fue aprobado el informe de objeciones en la plenaria, en la que se indique el sistema de votación adoptado”.

También solicitó al Secretario General de la Cámara de Representantes el envío de los siguientes documentos:

5.1.- Original o copia de la Gaceta del Congreso en la que se publicó el texto de las objeciones gubernamentales formuladas por el Gobierno Nacional al Proyecto de Ley No. 016/15 Senado – 190/15 Cámara, “Por medio de la cual se modifica la Ley 142 de 1994, se elimina el cobro por reconexión y reinstalación de los servicios públicos domiciliarios residenciales, y se dictan otras disposiciones”, con indicación exacta de las páginas en las que consta dicha actuación.

4.2.- Original o copia de la Gaceta del Congreso No. 327 del jueves 11 de mayo de 2017, en la cual se publicó el informe unificado a las objeciones presidenciales del Proyecto de Ley No. 016/15 Senado – 190/15 Cámara, “Por medio de la cual se modifica la Ley 142 de 1994, se elimina el cobro por reconexión y reinstalación de los servicios públicos domiciliarios residenciales, y se dictan otras disposiciones”, con indicación exacta de las páginas en las que constan dichas actuaciones.

5.3.- Original o copia de las Gacetas del Congreso en donde se encuentren publicadas las actas correspondientes a las sesiones plenarias de esa Corporación, celebradas los días 23 y 24 de mayo de 2017 (actas 218 y 219), en las que de acuerdo con el informe de sustanciación obrante en el expediente correspondiente al Proyecto de Ley No. 016/15 Senado – 190/15 Cámara, “Por medio de la cual se modifica la Ley 142 de 1994, se elimina el cobro por reconexión y reinstalación de los servicios públicos domiciliarios residenciales, y se dictan otras disposiciones”, se realizó el anuncio, discusión y votación del informe de objeciones gubernamentales frente a la iniciativa de la referencia, con indicación exacta de las páginas en las que constan dichas actuaciones.

5.4.- Certificación de las mayorías, del quórum y del número exacto de votos a favor y en contra con que fue aprobado el informe de objeciones en la plenaria, en la que se indique el sistema de votación adoptado”.

Vencido el término otorgado para la recepción de las pruebas decretadas, la Corte Constitucional no recibió documento alguno por parte del Congreso de la República[8], razón por la cual la Sala Plena de este tribunal decidió abstenerse de decidir el asunto hasta tanto no se allegaran las correspondientes pruebas, insistir en los requerimientos probatorios y aceptar el impedimento formulado por la Magistrada Cristina Pardo quien, en su calidad de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, participó en la elaboración de las objeciones gubernamentales bajo examen.

3. Las pruebas allegadas

Certificación de las mayorías, del quórum, del sistema de votación y del número de votos con los cuales la Cámara de Representantes aprobó el informe de objeciones presidenciales[10].

Gaceta del Congreso n. 184 de 2017 en la cual fueron publicadas las Objeciones Presidenciales[11].

Gaceta del Congreso n. 327 de 2017, en donde se publicó el informe unificado de la comisión accidental respecto de las objeciones presidenciales[12].

Certificación del sistema de votación y del número de votos con los cuales el Senado de la República aprobó el informe de objeciones presidenciales[13].

Gaceta del Congreso n. 323 de 2017, en donde se publicó el informe unificado de la comisión accidental respecto de las objeciones presidenciales[14].

Gaceta del Congreso n. 481 de 2017 en donde consta el debate del informe unificado, comienzo de votación en la plenaria de la Cámara de Representantes, desintegración del quórum y anuncio para próxima sesión[15].

Mediante Auto de insistencia del 22 de agosto de 2017, el Magistrado sustanciador requirió a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que remitieran las pruebas faltantes y solicitó el envío del video de la Plenaria de la Cámara de Representantes del 23 de mayo de 2017. Dichas pruebas fueron recibidas en su totalidad y, una vez fueron evaluadas por el Magistrado sustanciador, éste ordenó, mediante Auto del 8 de septiembre de 2017, el levantamiento de los términos procesales.

E. INTERVENCIONES

1. ANDESCO

La Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones, ANDESCO[16], intervino para solicitar a la Corte Constitucional que declare fundadas tanto las objeciones de inconstitucionalidad, como las de inconveniencia. En un documento que retoma de cerca el escrito de objeciones gubernamentales explica que las E.S.P.D. sí incurren en gastos para realizar la reconexión y la reinstalación de los servicios públicos objeto de corte o suspensión. En efecto, el mismo artículo 86 de la Ley 142 de 1994 reconoce el derecho de las empresas a recuperar los costos en los que incurran para dichas actividades y reconoce así la realidad de que esas actividades implican costos que deben ser recuperados. Para sustentar su afirmación, el interviniente resume las normas que prevén dichos costos y explica, a la vez, los procedimientos que deben ser realizados para la reconexión y la reinstalación de los servicios, en particular lo relativo al retiro del tapón instalado o la reconstrucción de la acometida. La explicación normativa y técnica es coincidente con el documento de objeciones gubernamentales. Precisa que el medidor para suspensión remota del servicio de gas natural tiene un costo de $375.000.

Coincide con el Gobierno Nacional en que la exención del pago de los costos de reconexión y reinstalación contraría el inciso 1 del artículo 367 de la Constitución al impedir que las E.S.P.D. recuperen los costos en los que incurren para las actividades de reconexión y de reinstalación, ya que la norma constitucional ordena que el régimen tarifario determinado por la ley debe tener en cuenta los costos del servicio.  Agregan que hacer soportar esta carga a las empresas vulnera la libertad de empresa porque ésta protege el derecho a ejercer su actividad con la expectativa de recuperar costos y obtener una rentabilidad. También coinciden en que la norma objetada vulnera el principio de eficiencia en la prestación de los servicios públicos, previsto en el artículo 365 de la Constitución el que busca establecer un equilibrio entre los derechos de los usuarios y la eficiencia en la prestación del servicio. Por esta razón el artículo 87 de la Ley 142 de 1994 estableció la eficiencia económica y la suficiencia financiera como criterios determinantes del régimen tarifario, los que resultarían desconocidos por la norma objetada. La misma norma prevé que estos criterios obligan a tener en cuenta los costos en los que se incurra para la prestación del servicio, declarada exequible mediante la sentencia C-150 de 2003. Así, considera que hacer a las E.S.P.D. soportar los costos de la reconexión y la reinstalación puede poner en riesgo la estabilidad económica de las empresas y, por lo tanto, la eficiencia en la prestación del servicio.

También sostiene que la norma contrariaría el principio de solidaridad, al imponer eventualmente una carga desproporcionada para ser asumida por los usuarios de los estratos 5 y 6, a través de los subsidios. Esta norma implicaría que los usuarios cumplidos, asuman los costos que genera la morosidad de otros usuarios.

Agrega que el artículo segundo del proyecto objetado también vulnera los artículos 33 y 367 de la Constitución al prever que “para restablecer el servicio, si la suspensión o el corte fueron por causas imputables al suscriptor o usuario diferentes a la mora, éste debe eliminar su causa, pagar todos los gastos de reinstalación o reconexión en los que la empresa incurra, y satisfacer las demás sanciones previstas, todo de acuerdo a las condiciones uniformes del contrato (subraya la interviniente). A su juicio esta norma significa que cuando la causa de la suspensión o el corte del servicio haya sido la mora, para el restablecimiento no es necesario ponerse al día con la empresa y esto no sólo respecto de los usuarios 1, 2 y 3, sino respecto de todos los usuarios. Esta disposición pondría en riesgo la sostenibilidad financiera de las empresas al fomentar la cultura del no pago.

También reproduce las objeciones gubernamentales por inconveniencia.

2. NATURGAS

La Asociación Colombiana de Gas Natural – NATURGAS[17], intervino para solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad del proyecto de ley. Insiste en los argumentos expuestos por las objeciones gubernamentales. Explica que la exoneración de estos costos debería imputarse a los costos de operación del servicio para ser pagados por los mismos usuarios de los estratos 1, 2 y 3, lo que encarecería el servicio. También considera que la norma objetada desconoce el criterio de solidaridad y redistribución de ingresos criterios previstos en el mismo artículo constitucional. Reitera los tres escenarios previstos por las objeciones: (i) si las empresas deben asumir dichos costos, les generarían pérdidas que afectarían su equilibrio financiero y, por lo tanto, la prestación continua y eficiente de los servicios. (ii) si los usuarios que no han incurrido en mora deben cubrir dichos costos a través del aumento tarifario, se vulneraría el principio de solidaridad y resultaría inequitativo. (iii) Si es el presupuesto público quien debe asumir dichos costos a través de subsidios se afectaría el sistema constitucional de los mismos. Señala que si bien la Corte Constitucional ha tomado este tipo de medidas respecto de personas vulnerables, se trata de casos particulares que no pueden generalizarse.

En cuanto a la posible vulneración del artículo 365 de la Constitución, indica que la imposibilidad de recuperar los costos en los que incurren para las actividades de reconexión y de reinstalación pone en riesgo la prestación eficiente del servicio, ya que la existencia de estos pagos no sólo sirve para recuperar costos, sino hace que los usuarios paguen sus facturas a tiempo. Por esta razón la norma objetada vulneraría los principios de eficiencia y suficiencia financiera definidos en la Ley 142 de 1994 en desarrollo del artículo 265 de la Constitución.

Finalmente propone el interviniente que se recomiende a la Comisión de Regulación de Energía y Gas de seguir el ejemplo de la Comisión de Regulación de Agua CRA y expida los parámetros para determinar el costo de la reconexión, con fundamento en la competencia prevista en el artículo 73, numerales 11 y 21, de la Ley 142 de 1994. Puntualiza que esta norma regulatoria sería benéfica tanto para los usuarios, como para las empresas, al tener parámetros para determinar dichos costos, con certeza jurídica.

3. ASOCODIS

La Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica ASOCODIS[18] solicitó que fueran admitidas las objeciones gubernamentales. Reitera las objeciones gubernamentales y agrega que la norma objetada también vulnera los principios de igualdad, justicia  y equidad al tratarse de una medida que carece de razonabilidad al ser general para todos los usuarios de los estratos 1, 2 y 3 y porque desconoce las diferencias entre los distintos servicios públicos domiciliarios. Considera que es una norma injusta porque promueve la cultura del no pago y así afecta la sostenibilidad financiera de las E.S.P.D. y, por lo tanto, la prestación eficiente del servicio. En cuanto a la igualdad, resultaría afectada a su juicio por el trato privilegiado que otorga la norma objetada a quienes se encuentran en mora del pago de sus facturas. Insiste en que las empresas sí incurren en costos para la reconexión y la reinstalación de los servicios por las distintas actividades que deben ser desarrolladas y que detalla en su escrito de intervención. Indica que para el caso de la energía eléctrica y el gas, existe libertad vigilada, de acuerdo con el artículo 14.11 de la Ley 142 de 1994.

También sostiene que la norma objetada desconoce el artículo 367 de la Constitución al excluir del régimen tarifario legal la recuperación de estos costos, ya que al no existir alternativas de recuperación, implica que las empresas deberán asumir dicho costo. Indica que el principio de solidaridad debe ser compatible con la eficiencia financiera y viabilidad económica de las empresas ya que, de lo contrario, no sería posible realizar una distribución equitativa de las cargas, ni prestar eficientemente el servicio. También sostiene que la norma vulnera el principio de solidaridad si dicho costo es trasladado a los usuarios cumplidos al significar un aumento de las tarifas lo que resulta contrario a dicho principio el que no permite imputar las consecuencias de la morosidad a los otros usuarios, de acuerdo con las sentencias C-150 de 2003 y C-389 de 2002.

También considera que el artículo 2 del proyecto de ley contraría los artículos 333 y 367 de la Constitución

4. Juan José Fuentes Bernal

El ciudadano interviene para solicitar que se declaren fundadas las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad y por inconveniencia. Considera que la norma objetada desconoce los principios de solidaridad y de recuperación de costos, pilares fundamentales de la continuidad, expansión y calidad de los servicios. Explica que esto implicaría que dichos costos deberán imputarse al presupuesto general de la Nación o recuperarlos vía tarifa por parte de los usuarios cumplidos ya que no podría exigirles a las empresas que asuman ellas dichos costos. Sostiene que la norma desconoce las facultades de las comisiones de regulación para fijar las tarifas y garantizar la prestación adecuada de los servicios. Agrega que la norma objetada fomenta la cultura de no pago, lo que afecta gravemente la caja de las empresas y les impide cumplir sus propias cargas en pro de la prestación eficiente de los servicios. Recuerda que la sentencia C-150 de 2003 reconoció los efectos nocivos de la mora en el pago de los servicios públicos domiciliarios. Así, la norma vulneraría los principios de igualdad, solidaridad y recuperación de costos, promueve el incumplimiento y pone en riesgo la continuidad en la prestación del servicio, así como el mejoramiento de la calidad del mismo.

F. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

Mediante el concepto 006333 el Procurador General de la Nación[19] solicita que se declaren infundadas las objeciones gubernamentales bajo estudio.

Respecto de los requisitos de forma considera que se respetó el artículo 115 de la Constitución ya que las objeciones se encuentran suscritas por quienes para esos efectos conforman el Gobierno. También fueron presentadas dentro del término previsto en el artículo 166 de la Constitución. En cuanto al trámite legislativo advierte el Procurador que no cuenta con las actas y Gacetas del Congreso por lo que, solamente a partir de las certificaciones secretariales, conceptúa que se cumplieron los requisitos de trámite.

En cuanto al contenido de las objeciones explica por qué razón las mismas son infundadas. En primer lugar explica que la norma objetada desarrolla admisiblemente el concepto de eficiencia en la prestación de los servicios públicos domiciliarios porque éste admite varios desarrollos legislativos y la ponderación de múltiples variables. Explica que la eficiencia exige que el legislador diseñe un sistema viable para la prestación de los servicios públicos al ser un elemento esencial para el Estado Social de Derecho (artículo 367 CP), por lo que deberá tener en cuenta “además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos”, según lo dispone el artículo 367 CP. Esto implica que el legislador goza de competencia para diseñar un sinfín de medidas a condición de que la adoptada no resulte ineficiente al imposibilitar la prestación efectiva de los servicios públicos domiciliarios por inviables, económicamente insustentables o significa un sacrificio desproporcionado para el sistema. Por esta razón, el legislador puede alterar las cargas inicialmente establecidas en la Ley 142 de 1994, en torno a la solidaridad o la redistribución de los ingresos.

Para el Procurador el proyecto no hace inviable la prestación de los servicios públicos domiciliarios, sino que altera los incentivos para la prestación de un servicio de calidad con el fin de materializar los fines del Estado. Explica que en el sistema que pretende el legislador superar, el deber de sufragar los costos por la reconexión o la reinstalación buscaba incentivar el pago oportuno de las facturas y permite que las empresas acudan a estas medidas para forzar el pago, sin que esto les genere costo alguno de operación. Por el contrario, la norma objetada establece una nueva forma de eficiencia que no afecta la calidad en el servicio porque no releva al moroso del deber de pagar la factura, ni de los intereses de mora (artículo 140), pero sí conduce a las empresas a utilizar la desconexión como última opción para forzar el pago y acudir, en su lugar, a instrumentos menos lesivos para los derechos de los usuarios que deben desarrollar las mismas. También invitará a las empresas a economizar en la gestión de la desconexión.

Por esto considera que la norma no es ineficiente, sino que introduce nuevos incentivos para la eficiencia.

En segundo lugar considera que la norma objetada desarrolla admisiblemente el deber de regulación tarifaria de acuerdo con los costos del servicio ya que el objeto de la norma no es el servicio público, sino un servicio administrativo conexo el que puede legítimamente atribuirse a uno o al otro extremo del sistema, en este caso a la empresa como un costo administrativo anexo, ya que se desechó durante el trámite legislativo un parágrafo 2 del artículo 96 que preveía que dichos costos serán estructurados en la tarifa con cargo a los costos de operación. Agrega que no es cierto que la medida afecte la sustentabilidad y viabilidad financiera de las empresas ya que no introduce gratuidad en el servicio, sino les atribuye costos adicionales que deben asumir.

En su concepto, el mandato de tener en cuenta los costos para la determinación tarifaria no significa que todos los costos en los que incurran las E.S.P.D. deben ser recuperables con cargo a los usuarios. Por ejemplo, la contestación de los “derechos de petición” es una actividad que implica gastos administrativos, lo que no autoriza a establecer una tarifa administrativa para su resolución.

Señala que la reconexión es un derecho incluso en el caso de mora, razón por la cual es posible que este costo sea asumido por el beneficiario o  como un costo administrativo para quien presta el servicio. Esto implica que respecto de los inmuebles de estratos 1, 2 y 3 las empresas deben buscar ser más eficientes, para disminuir los costos de la reconexión. A su juicio, la norma no prohíbe que se incluyan dichos costos en los costos del servicio, sino que no es obligatorio hacerlo, por lo que será la regulación de tarifas la que determinará esto. Reitera que al no introducir gratuidad en la prestación del servicio, la norma objetada sólo varía los costos administrativos que deben asumir las empresas en favor de las personas menos favorecidas, lo que es constitucional.

Finalmente plantea la vista fiscal que la norma objetada no desconoce, sino desarrolla el principio de solidaridad el que es un mandato de optimización que, en este caso, se concreta en el beneficio de las personas menos favorecidas con cargo a los deberes de solidaridad que corresponden a las E.S.P.D. Así, considera que el Gobierno señaló los costos adicionales que implicarían para las empresas, pero no demostró que esto implicaría inviabilidad financiera por onerosidad desproporcionada. Considera que tampoco se violaría el principio de solidaridad si este costo debería ser asumido por todos los otros usuarios o por el Estado a cargo de los presupuestos públicos porque se trata de una medida de apoyo común. Por esto concluye el Procurador que el Legislador dispone de la facultad constitucional para desarrollar de diferente manera el principio de solidaridad, como lo hizo en este caso. Así, las objeciones gubernamentales son, en su concepto, infundadas.  

G. IMPEDIMENTOS

Mediante Auto 310 del 28 de junio de 2017, la Sala Plena de la Corte Constitucional aceptó el impedimento expresado por la Magistrada Cristina Pardo Schlesinger para participar en la decisión de las objeciones gubernamentales de la referencia, teniendo en cuenta que en su función de Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, participó en la elaboración de las objeciones en cuestión.

Antes de comenzar a discutir el asunto, durante la Sala Plena del 13 de septiembre de 2017, el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas manifestó estar impedido en el presente asunto, al considerar que tiene un interés en la decisión, teniendo en cuenta que su esposa ejerce el cargo de Secretaria General en una E.S.P.D. A este respecto, la Sala Plena de la Corte Constitucional decidió aceptar el impedimento expuesto por el Magistrado y separarlo de las deliberaciones y votaciones del asunto.

II. CONSIDERACIONES

A. COMPETENCIA

De acuerdo con los artículos 167 y 241.8 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, esta Corte es competente para conocer de las objeciones gubernamentales formuladas al Proyecto de Ley número 016 de 2015 – Senado -, 190 de 2015 – Cámara -, Por medio de la cual se modifica la Ley 142 de 1994, se elimina el cobro por reconexión y reinstalación de los servicios públicos domiciliarios residenciales y se dictan otras disposiciones. Esta competencia se encuentra limitada desde tres puntos de vista. (i) La Corte Constitucional sólo es competente para resolver las objeciones gubernamentales relativas la posible inconstitucionalidad del proyecto de ley, que no fueron aceptadas por el Congreso de la República[20]; las objeciones por inconveniencia siguen un trámite diferente, en caso de insistencia parlamentaria[21]. (II) En principio, la competencia de la Corte Constitucional se circunscribe a los artículos o a los apartes cuestionados por el Gobierno Nacional, por lo que el control no es oficioso e integral[22] y la cosa juzgada es relativa, es decir, circunscrita a los apartes objetados y por los posibles vicios examinados; este tribunal articula así las relaciones entre el legislativo y el ejecutivo, con un arbitraje judicial que materializa la colaboración tripartita entre las ramas del poder público[23]. Ahora bien, excepcionalmente esta Corte ha aceptado que este control se extienda a normas no objetadas, pero con una relación directa con las mismas, es decir, a condición de que se trate de temas tan conexos, que la jurisprudencia ha concluido que se trata de la misma objeción, pero no formulada expresamente[24] y resulta necesario extender el control hacia estas otras disposiciones, para proferir una decisión coherente y definitiva en la materia.

En el presente asunto, dos de los intervinientes (ANDESCO y ASOCODIS) consideran que el artículo segundo del proyecto de ley vulnera los artículos 33 y 367 de la Constitución, al disponer que para restablecer el servicio, cuando la suspensión resulte de la mora en el pago de las facturas, el usuario no debe eliminar la causa, es decir, a su juicio, no sería necesario estar al día con la factura y esto no sólo respecto de los usuarios de inmuebles de estratos 1, 2 y 3, sino respecto de todos, en razón de la generalidad de la norma. Consideran que esta norma amenaza la sostenibilidad financiera de las empresas y fomenta la cultura del no pago. Este artículo no fue objetado por el Gobierno Nacional, el que cuestiona únicamente el artículo primero, y el examen de la constitucionalidad del mismo, no es necesario para decidir respecto de la objeción gubernamental. En efecto, se trata de normas cuya relación no es estrecha, ya que la cuestión formulada en la objeción se refiere a los gastos relativos a la reinstalación o la reconexión, mas no la cuestión de si debe ser requisito para la misma, el encontrarse al día con el pago del servicio. Además, la norma objetada pretende beneficiar a los usuarios de domicilios de estratos 1, 2 y 3, mientras que el artículo segundo es general. Así, no resulta jurídicamente necesario extender el presente control al artículo segundo del proyecto de ley. También, con mayor razón debe ser rechazada la solicitud formulada por otro interviniente (NATURGAS) de declarar la inexequibilidad de todo el proyecto de ley.

(iii) Finalmente, la competencia de la Corte Constitucional para resolver el fondo de las objeciones gubernamentales, se encuentra condicionada a la validez del trámite de las mismas, lo que explica que previamente este tribunal deba examinar el trámite.

B. PROBLEMA JURÍDICO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN

  1. El artículo 1 del Proyecto de Ley número 016 de 2015 – Senado -, 190 de 2015 – Cámara -, prevé en su  parágrafo 1 que no habrá lugar al cobro del cargo por reconexión o reinstalación del servicio, cuando la causa de la suspensión o del corte del servicio en inmuebles residenciales de los estratos 1, 2 y 3 sea exclusivamente la mora del usuario en el pago de las facturas y el usuario se ponga a paz y salvo o celebre un acuerdo de pago con la empresa. El Gobierno Nacional objetó dicha norma del proyecto de ley al considerar que desconoce los artículos 365 y 367 de la Constitución Política. Considera que en dichas normas constitucionales se exige que en la determinación legal del régimen tarifario el legislador no puede obviar la recuperación de los costos en los que incurra la empresa para la prestación del servicio y, con esta norma, se les impide recuperar costos reales que se derivan tanto de la reconexión, como de la reinstalación del servicio cortado o suspendido. Explica que no es cierto que estas actividades no impliquen costo alguno  para las E.S.P.D. y, por lo tanto, precisa en qué consisten dichos costos. A su juicio, el impedir que las empresas recuperen dichos pondría en riesgo la estabilidad económica y financiera de las prestadoras de los servicios públicos domiciliarios, lo que conduciría a la afectación de la eficiencia en la prestación del servicio. Para el Gobierno dichos costos no podrían ser jurídicamente distribuidos entre los usuarios de estratos altos, a través del régimen de subsidios, ya que el principio constitucional de solidaridad exige la proporcionalidad de las cargas atribuidas y hacer soportar a los usuarios cumplidos, con las consecuencias de la mora de otros usuarios, es a su juicio, desproporcionado y, en esa vía, inconstitucional.
  2. Por su parte el Congreso de la República rechazó las objeciones gubernamentales porque considera que se trata de una medida acorde con el Estado Social de Derecho en el que debe prohijarse un trato especial a las personas menos favorecidas, como en este caso, los usuarios del servicio público de los inmuebles residenciales de estratos 1, 2 y 3. Precisa que la norma se funda en el principio de justicia social, ya que los servicios públicos domiciliarios se encuentran íntimamente ligados con la eficacia de derechos fundamentales, al punto que algunos de ellos son por sí mismos un derecho fundamental, como es el caso del agua. En este sentido resalta que es la Corte Constitucional la que ha ordenado el restablecimiento de los servicios públicos domiciliarios sin exigir el cobro por la reconexión respecto de personas vulnerables, por lo que lo que la norma no haría nada diferente que seguir los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en cuanto a la eficacia de los derechos fundamentales en juego en la prestación de estos servicios. Finalmente considera el Congreso que la objeción relativa a la vulneración del principio de solidaridad resulta equivocada, ya que constitucionalmente los subsidios sólo se predican del costo de la prestación del servicio, no respecto de este tipo de actividades las que, por lo tanto, no podrían ser cubiertas mediante subsidios.
  3. Los intervinientes coinciden, reproducen y desarrollan los argumentos expuestos por el Gobierno Nacional en su documento de objeciones, mientras que el Procurador General de la Nación considera que las mismas son infundadas ya que no existe ningún mandato constitucional que implique que todos los costos en los que incurran las E.S.P.D. deban ser recuperables con cargo a los usuarios. Considera que el principio constitucional de eficiencia en la prestación del servicio público puede ser desarrollado de diferentes maneras por el legislador y que, en el presente caso, el Congreso simplemente hizo uso de su margen de desarrollo en la materia para establecer nuevos incentivos para la prestación eficiente del servicio, en este caso, al inducir a las E.S.P.D. a recurrir a medidas alternativas para inducir al pago de las facturas en los estratos 1, 2 y 3, al tiempo que reduzcan y optimicen los costos derivados de la reconexión y reinstalación del servicio en dicha franja problacional.
  4. En estos términos, la Corte Constitucional debe resolver dos problemas jurídicos:
  5. ¿Se cumplieron adecuadamente las exigencias constitucionales para el trámite adecuado de las objeciones gubernamentales? Y ¿La exoneración del pago del cargo por reconexión y reinstalación de servicios públicos domiciliarios respecto de inmuebles residenciales de estratos 1, 2 y 3 desconoce el criterio del costo para la determinación del régimen tarifario en la prestación del servicio, afecta la viabilidad financiera del sistema y la prestación eficiente de los servicios públicos al evitar que las E.S.P.D. recuperen los costos en los que incurren para dichas actividades?

  6. Para resolver estos problemas jurídicos, en primer lugar la Sala Plena de la Corte Constitucional examinará el cumplimiento de los requisitos de forma en el trámite de las objeciones gubernamentales y, si estos se encuentran cumplidos, en segundo lugar, resolverá las objeciones gubernamentales en lo relativo al problema jurídico material.
  7. C. EXAMEN DEL CUMPLIMENTO DE LOS REQUISITOS DE FORMA EN EL TRÁMITE DE LAS OBJECIONES GUBERNAMENTALES

  8. Los requisitos formales cuyo cumplimiento deberá examinar la Corte Constitucional consisten, por una parte, en la actuación regular del Presidente de la República y, por otra parte, en el trámite adecuado por parte del Congreso de la República. En el primer asunto será necesario examinar la oportunidad de la formulación de las objeciones (1). En cuanto al segundo asunto, se examinará el trámite de las objeciones (2) en el Congreso de la República.
  9. 1. Oportunidad de las objeciones

  10. De acuerdo con Artículo 166 de la Constitución Política, una vez el Presidente de la República recibe el texto del proyecto de ley para la sanción presidencial, dispone de términos variables para objetarlo, que van desde seis días hábiles y completos[25], hasta veinte, dependiendo del número de artículos del proyecto. Teniendo en cuenta que el proyecto de ley objetado no supera los veinte artículos (se compone de tres artículos), el Gobierno Nacional disponía de seis días para formular las objeciones.
  11. En el caso bajo estudio, la Presidencia de la República recibió el proyecto de ley aprobado por las plenarias de ambas cámaras el miércoles 14 de diciembre de 2016[26], razón por la cual la oportunidad para objetar vencía el jueves 22 de diciembre de 2016. El documento de objeciones fue recibido por la Secretaría General del Senado de la República el 22 de diciembre de 2016[27], razón por la cual las mismas fueron presentadas oportunamente, sin que sea determinante la fecha en la que fueron publicadas en la Gaceta del Congreso[28], acto que no depende del Presidente de la República.
  12. 2. Trámite de las objeciones

  13. El documento de objeciones presidenciales fue remitido al Senado de la República, cámara donde tuvo origen el proyecto[29]. Esto significa que se cumplió la exigencia del artículo 197 de la Ley 5 de 1992[30], según el cual “Si el gobierno objetare un proyecto de ley, lo devolverá a la Cámara en que tuvo origen”.
  14. El texto de las objeciones fue publicado en la Gaceta del Congreso n. 184 del 28 de marzo de 2017[31].
  15. Mediante oficio SG 2-507 de 2017, se conformó la Comisión Accidental para el estudio de las objeciones presidenciales integrada por el senador Mario Fernández Alcocer y el Representante a la Cámara Diego Patiño Amariles, comisión que rindió informe unificado el 2 de mayo de 2017[32].
  16. El informe de la Comisión Accidental propone a las plenarias de ambas cámaras rechazar tanto las objeciones de inconstitucionalidad, como por inconveniencia y ofrece argumentos para respaldar la propuesta de insistencia.
  17. El informe de la Comisión accidental fue publicado en la Gaceta n. 323 del 10 de mayo de 2017 (Senado de la República)[33]; fue anunciado en la Plenaria del Senado del 16 de mayo de 2017[34]. El anuncio realizado se adecuó a lo previsto en el artículo 160 de la Constitución[35], ya que (i) fue realizado en fecha anterior a la que se discutió el asunto y (ii) permitía claramente identificar tanto la fecha en la que se debatiría el asunto, como el asunto que se examinaría[36], a pesar de que no determinaba directamente la fecha en la que se discutiría el asunto, pero ésta era plenamente determinable[37]. Así, el informe fue debatido y aprobado por la Plenaria el 17 de mayo de 2017 en votación nominal[38] y pública en la que se arribó al siguiente resultado:
  18. Por el sí 54

    Por el no 0

    Total votos 54[39]

    Esto significa que, en el Senado de la República, constituido por 102 senadores, la votación de la insistencia cumplió con el requisito de contar con la mayoría absoluta de dicha cámara.

  19. En lo que respecta a la Cámara de Representantes, el informe de la Comisión accidental fue publicado en la Gaceta n. 327 del 11 de mayo de 2017[40]; la discusión del informe fue anunciada el 17 de mayo de 2017[41]. Fue sometido a consideración de la Cámara de Representantes el día 23 de mayo de 2017 donde se sometió a votación pero ésta se interrumpió por falta de quorum[42], por lo que se levantó la sesión y se anunció de nuevo el asunto para la sesión del día siguiente, 24 de mayo de 2017[43]. El anuncio realizado se adecuó a lo previsto en el artículo 160 de la Constitución, ya que fue realizado en fecha anterior a la que se discutió el asunto y permitía claramente identificar tanto la fecha en la que se debatiría el asunto, como el asunto que se examinaría[44]. En esta segunda oportunidad, el informe de la Comisión Accidental fue discutido y aprobado[45]. La votación fue nominal y pública[46] y se obtuvo el siguiente resultado:  
  20. Por el sí 86

    Por el no 2

    Total votos 86[47]

    Esto significa que, en la Cámara de Representantes, constituida por 166 representantes, la votación de la insistencia cumplió con el requisito de contar con la mayoría absoluta de dicha cámara.

  21. Del trámite dado a las objeciones gubernamentales, es necesario examinar dos aspectos que podrían materializar vicios en el procedimiento: (a) la falta de congruencia entre el contenido normativo enviado a sanción presidencial y el tomado en consideración en el informe de las objeciones discutido y aprobado por el Congreso y, (b) la regularidad de la decisión de levantar la sesión plenaria en la Cámara de Representantes, una vez abierta la votación del informe respecto de las objeciones gubernamentales.
  22. a. La cuestión de la falta de congruencia entre el contenido normativo enviado a sanción presidencial y el tomado en consideración en el informe de las objeciones

  23. La Corte Constitucional evidencia que el texto sometido a sanción presidencial y sobre el cual se formularon las objeciones gubernamentales no corresponde al considerado en el informe de la comisión accidental respecto de las objeciones gubernamentales, tal como se evidencia del siguiente cotejo:
  24. Texto del proyecto de ley enviado a sanción presidencialTexto del proyecto de ley considerado en el informe sobre las objeciones gubernamentales
    Artículo 1. Adiciónese un parágrafo al artículo 96 de la ley 142 de 1994, el cual quedará así:

    Artículo 96. Otros cobros tarifarios. Quienes presten servicios públicos domiciliarios podrán cobrar un cargo por concepto de reconexión y reinstalación, para la recuperación de los costos en que incurran.
    En caso de mora de los usuarios en el pago de los servicios, podrán aplicarse intereses de mora sobre los saldos insolutos.
    Las comisiones de regulación podrán modificar las fórmulas tarifarias para estimular a las empresas de servicios públicos domiciliarios de energía y acueducto a hacer inversiones tendientes a facilitar a los usuarios la mejora en la eficiencia en el uso de la energía o el agua, si tales inversiones tienen una tasa de retorno económica suficiente para justificar la asignación de los recursos en condiciones de mercado.
    Parágrafo 1. No habrá lugar al cobro del cargo por reconexión o reinstalación cuando la causa de la suspensión o el corte del servicio en inmuebles residenciales de estratos 1, 2 y 3, haya sido exclusivamente la mora en el pago de las facturas y el usuario se ponga a paz y salvo o celebre acuerdo de pago con la empresa por ese concepto.
    Parágrafo 2. No obstante, con la disposición del presente artículo, no habrá disminución ni aumento en el cobro del cargo fijo por consumo de servicios públicos domiciliarios.

    Artículo 2. Modifíquese el artículo 142 de la ley 142 de 1994, el cual quedará así:
    Artículo 142. Restablecimiento del servicio. Para restablecer el servicio, si la suspensión o el corte fueron por causas imputables al suscriptor o usuario diferentes a la mora, éste debe eliminar su causa, pagar todos los gastos de reinstalación o reconexión en los que la empresa incurra, y satisfacer las demás sanciones previstas, todo de acuerdo a las condiciones uniformes del contrato.
    Si el restablecimiento no se hace dentro de las 24 horas siguientes, después de que el suscriptor o usuario cumpla con las obligaciones que prevé el inciso anterior, habrá falla del servicio”.









    Artículo 3. Vigencia. Esta ley rige a partir de su promulgación, deroga los artículos 96 y 142 de la Ley 142 de 1994 y todas las disposiciones que le sean contrarias.
    Artículo 1. Adiciónense dos parágrafos al artículo 96 de la ley 142 de 1994, los cuales quedarán así:

    Artículo 96. Otros cobros tarifarios. Quienes presten servicios públicos domiciliarios podrán cobrar un cargo por concepto de reconexión y reinstalación, para la recuperación de los costos en que incurran.
    En caso de mora de los usuarios en el pago de los servicios, podrán aplicarse intereses de mora sobre los saldos insolutos.
    Las comisiones de regulación podrán modificar las fórmulas tarifarias para estimular a las empresas de servicios públicos domiciliarios de energía y acueducto a hacer inversiones tendientes a facilitar a los usuarios la mejora en la eficiencia en el uso de la energía o el agua, si tales inversiones tienen una tasa de retorno económica suficiente para justificar la asignación de los recursos en condiciones de mercado.
    Parágrafo 1. No habrá lugar al cobro del cargo por reconexión o reinstalación cuando la causa de la suspensión o el corte del servicio en inmuebles residenciales de estratos 1, 2 y 3, haya sido exclusivamente la mora en el pago de las facturas y el usuario se pongan a paz y salvo o celebre acuerdo de pago con la empresa por ese concepto.
    Parágrafo 2. No obstante, con la disposición del presente artículo, no habrá disminución ni aumento en el cobro del cargo fijo por consumo de servicios públicos domiciliarios.

    Artículo 2. Modifíquese el artículo 142 de la ley 142 de 1994, el cual quedará así:
    Artículo 142. Restablecimiento del servicio. Para restablecer el servicio, si la suspensión o el corte fueron por causas imputables al suscriptor o usuario diferentes a la mora, éste debe eliminar su causa, pagar todos los gastos de reinstalación o reconexión en los que la empresa incurra, y satisfacer las demás sanciones previstas, todo de acuerdo a las condiciones uniformes del contrato.
    Si el restablecimiento no se hace dentro de las 24 horas siguientes, después de que el suscriptor o usuario cumpla con las obligaciones que prevé el inciso anterior, habrá falla del servicio”.

    Parágrafo. Los costos de corte y reconexión por falta de pago en los estratos 1, 2 y 3 serán estructurados en la tarifa con cargo a los costos de operación específicamente, en otros costos de operación y mantenimiento. Así lo definirán las respectivas comisiones de regulación de servicios públicos domiciliarios.

    Artículo 3
    . Vigencia. Esta ley rige a partir de su promulgación, deroga los artículos 96 y 142 de la Ley 142 de 1994 y todas las disposiciones que le sean contrarias.
  25. Aparte de las diferencias gramaticales intrascendentes en cuanto a la concordancia de número, se evidencia que para insistir respecto de las objeciones gubernamentales, el Congreso de la República tomó en consideración un parágrafo que no existe en el texto del proyecto enviado a la sanción presidencial y sobre el cual se formularon las objeciones. Dicho parágrafo se encontraba en un primer informe de conciliación presentado por la comisión de mediación[48] el que fue publicado en la Gaceta del Congreso[49]. Sin embargo, los conciliadores presentaron una nota aclaratoria en la que explican que “por error involuntario el articulado anexado en el informe no corresponde con la decisión de los conciliadores que corresponde con el texto aprobado por la Plenaria del Senado, por tal motivo hacemos llegar la corrección del informe de conciliación, con el fin de que el mismo sea publicado de conformidad[50]. Este segundo informe de conciliación fue publicado, acompañado de dicha nota aclaratoria[51]; sometido a votación y aprobado por la Cámara de Representantes[52] y por el Senado de la República.
  26. Ahora bien, lo que sí es jurídicamente relevante en el contexto de las objeciones gubernamentales que debe resolver la Corte Constitucional en el caso bajo examen, es la situación que se presentó al no existir coincidencia entre el texto finalmente aprobado por las plenarias, sometido a sanción presidencial y sobre el cual el Presidente de la República formuló sus objeciones, respecto del texto del proyecto de ley tomado en consideración por las plenarias de las cámaras y sobre el cual formularon su insistencia. Para determinar si esta situación constituye un vicio de forma en el trámite de la insistencia, así como las consecuencias que éste generaría, es necesario advertir que a pesar de que la simetría entre lo objetado y lo insistido no constituye un requisito de forma expresamente establecido ni por la Constitución, ni por la Ley 5 de 1992, dicho elemento se sobreentiende por la lógica misma del trámite de las objeciones gubernamentales y la insistencia parlamentaria y resulta de la esencia misma de la figura de las objeciones gubernamentales.
  27. En efecto, en desarrollo del mandato de colaboración armónica entre las ramas del poder público, para la consecución de los fines del Estado (artículo 113 de la Constitución), las objeciones gubernamentales son una etapa especial dentro del procedimiento legislativo en la que Presidente de la República logra, a través de su objeción, provocar  un debate adicional en las cámaras legislativas[54], a partir de los argumentos expuestos en la objeción, respecto del texto de ley que fue aprobado por el Congreso. Esta reconsideración para un nuevo debate implica que el Congreso pueda (i) aceptar la objeción o (ii) insistir pura y simplemente o mediante la modificación del articulado del proyecto de ley[55], para responder a las objeciones gubernamentales. La modificación del articulado, fruto de las insistencias es entonces una forma especial de insistir en el proyecto de ley y, por lo tanto, cuando frente a las objeciones, el Congreso modifica el proyecto, la Corte Constitucional debe examinar la constitucionalidad de los cambios implementados.
  28. Lo anterior implica que frente a las objeciones gubernamentales, la decisión parlamentaria de insistir es una decisión voluntaria y consciente, respecto del asunto sobre el cual considera el legislativo que el proyecto aprobado sí es conveniente y constitucional. Esta es la razón por la cual la Corte Constitucional examina con rigor si en dicha etapa del trámite legislativo, la voluntad del Congreso para insistir se conformó adecuadamente y, por lo tanto, por ejemplo, ha determinado que la indebida realización de los anuncios previos al debate (último inciso del artículo 160 de la Constitución[57]) del informe respecto de las objeciones, afecta la validez formal de la objeción, teniendo en cuenta que  “(…) el anuncio previo no es una mera formalidad insustancial, sino que se trata de un instrumento que cumple un papel significativo en el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras legislativas, cuyo objeto se concreta en permitir el ejercicio informado de las facultades de discutir y aprobar los proyectos de ley"(negrillas no originales).
  29. Así las cosas, la consideración de un texto normativo diferente al objetado por el Presidente constituye un vicio frente al cual, el tribunal constitucional debe examinar su entidad para determinar si el mismo es sustancial o insustancial, ya que a partir del carácter instrumental de las formas, fundamentado en la prevalencia del derecho sustancial (artículo 228 de la Constitución), no toda irregularidad procedimental merece reproche. Así, el vicio en el procedimiento resultará sustancial si tiene por efecto la afectación de la voluntad democrática del Congreso respecto de la decisión tomada y, por lo tanto, es legítimamente posible dudar respecto de si la decisión adoptada fue consciente e informada o si, por el contrario, es posible que de no existir el vicio, otro hubiere sido el resultado de la votación, incluso si se mantienen las mayorías necesarias. Esto implica que en el caso bajo examen, el carácter sustancial del vicio se debe determinar a partir de la importancia del contenido normativo considerado, respecto de la decisión de insistir.
  30. El parágrafo no enviado a sanción presidencial, pero sí considerado como integrante del proyecto de ley objetado no es intrascendente para el caso bajo examen, teniendo en cuenta que responde la cuestión de quién debe asumir los costos que genera la reconexión y la reinstalación de los servicios públicos domiciliarios de las personas de viviendas de estrados 1, 2 y 3, en los siguientes términos: “Parágrafo. Los costos de corte y reconexión por falta de pago en los estratos 1, 2 y 3 serán estructurados en la tarifa con cargo a los costos de operación específicamente, en otros costos de operación y mantenimiento. Así lo definirán las respectivas comisiones de regulación de servicios públicos domiciliarios”. Esto significa que no se trataba de un contenido normativo alejado de la cuestión que generó la objeción presidencial, sino que, por el contrario, se trata de la respuesta a la objeción misma. Debe recordarse que el Presidente de la República considera en su escrito de objeciones que resultaría inconstitucional que las E.S.P.D. asuman dichos costos, porque a su juicio esto contrariaría el esquema constitucional de los servicios públicos previsto en el artículo 365 de la Constitución, en particular el principio de eficiencia en la prestación de los mismos porque implicaría que las empresas no puedan recuperar los costos en los que incurren para la prestación del servicio lo que, a la postre, conduciría a la afectación en el servicio mismo. También considera el Presidente que imponer esta carga a las empresas prestadoras desconoce el mandato del artículo 367 de la Constitución, ya que este dispone que la ley debe considerar la recuperación de costos como criterio para la determinación del régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios. Ahora bien, teniendo en cuenta que del texto enviado a sanción presidencial no es posible determinar quién asumirá dichos costos, el Presidente objeta, a la vez, las otras posibles interpretaciones que permitiría la normas: que lo asuman los estratos altos, a través del sistema de subsidios o, en su defecto los presupuestos públicos, ya que, a su juicio, esto contrariaría el principio constitucionalidad de solidaridad, al establecer cargas desproporcionadas a los usuarios cumplidos para soportar las consecuencias de la mora de otros usuarios.
  31. Esta situación pone de presente que para el Presidente de la República la norma objetada  no resuelve el problema de quién deberá soportar los costos que generaría la reconexión y la reinstalación de dichos servicios, y es por esto que decide imaginar posibles respuestas, mientras que el Congreso de la República, al insistir, tomó en consideración un texto del proyecto de ley no enviado a sanción presidencial, que atribuía dichas cargas a los usuarios, a través del sistema tarifario, sin limitarlo a los estratos altos. Esto se traduce en que, a pesar de que existieron sendas votaciones con el objeto de insistir y durante el debate se expusieron argumentos en favor de la insistencia, la voluntad del Congreso de la República para insistir se construyó a partir de supuestos normativos equivocados que resultan determinantes, por lo que se trata de un vicio de procedimiento sustancial en el trámite legislativo. Para confirmar esta conclusión, no debe pasarse por alto que el Congreso de la República contaba con la facultad de insistir a través de una modificación al texto del proyecto de ley, razón por la cual es perfectamente posible sostener que una de las opciones con las que contaba era la de incluir en el proyecto de ley el parágrafo que respondía a la objeción gubernamental, pero no lo hizo ya que en el informe respecto de las objeciones se informó a los parlamentarios que dicho parágrafo se encontraba en el articulado enviado a sanción presidencial. Por consiguiente, la Corte Constitucional constata la presencia de un vicio sustancial en la formulación de la insistencia. Frente a esta situación es necesario determinar, a continuación, su efecto respecto del caso bajo examen, así como la decisión que deberá tomarse.
  32. Como quedó explicado, la insistencia en forma regular es el presupuesto de la competencia de la Corte Constitucional para pronunciarse respecto de la cuestión de inconstitucionalidad planteada en las objeciones. Ahora bien, la decisión que se impone es diferente si el vicio de procedimiento gira alrededor del trámite de la insistencia, como cuando la misma es extemporánea; si se incumplieron las exigencias en materia del anuncio en debida forma, o se desconoció el deber de publicar las objeciones o el informe sobre las mismas; que cuando el vicio se predica de la voluntad misma al momento de insistir.  En el caso de la insistencia extemporánea, es evidente que el vicio será insubsanable, por la imposibilidad que genera el paso del tiempo. En los caso de anuncio indebido o falta de publicación, el carácter insubsanable se deriva del hecho de que estos elementos presuponen la conformación de la voluntad democrática con el respeto de los derechos de las minorías y, por lo tanto, en principio se trata de vicios insubsanables[59]. Por el contrario, cuando el vicio se presenta en la decisión misma de insistir, como cuando la votación no es nominal y pública, el vicio es subsanable[60] teniendo en cuenta que existió el acto formal de insistir, aunque el mismo se encuentra viciado, desde el punto de vista formal, lo que le impide surtir sus efectos propios. Así, ha considerado esta Corte que esta conclusión se funda en el “mandato de razonabilidad, según el cual, sólo es posible subsanar vicios de procedimiento sobre la base de un trámite que efectivamente se haya llevado a cabo” (negrillas no originales)[61]. En el caso de la indebida votación, la posibilidad de subsanar pretende confirmar la voluntad parlamentaria de insistir, teniendo en cuenta que el tipo de votación es el elemento probatorio esencial para verificar la intención expresada.
  33. En razón de lo expuesto, no es posible concluir jurídicamente que el Congreso de la República haya insistido respecto de las objeciones. Se trata de un vicio grave que contraría la dialéctica misma que inspira el mecanismo de las objeciones gubernamentales, tal como lo puso de presente la Corte Constitucional en el Auto 039 de 2004, donde se advirtió que “Para el caso de las objeciones presidenciales, para que esta competencia del Presidente de la República pueda cumplirse en los términos de la Constitución, se requiere que, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 165 de la Constitución y 196 del Reglamento del Congreso, le haya sido remitido el texto del proyecto tal como fue aprobado por ambas cámaras. Cuando ello no se cumple, porque, o no se remite el proyecto o se pasa para sanción un texto que no corresponde al aprobado por ambas Cámaras, no puede cumplirse con la competencia del gobierno de objetar el proyecto, cuyo texto no le ha sido enviado, ni puede tenerse por completado el trámite legislativo[62]. En dicha oportunidad, luego de constatar que no existía identidad entre el texto del proyecto de ley aprobado por el Congreso y el enviado al Presidente para la sanción presidencial, sobre el cual se formularon las objeciones, este tribunal se abstuvo de resolver las objeciones gubernamentales y ordenó devolver el proyecto al Congreso de la República para que subsanara el vicio remitiendo a sanción presidencial el texto aprobado. En dicho auto resaltó la Corte la importancia de la simetría entre lo aprobado y lo objetado. En el caso atípico que ahora examina la Corte Constitucional, se constata que la insistencia formal fue oportuna, los anuncios y publicaciones previas se cumplieron regularmente, pero al no existir coincidencia entre el texto objetado por el Presidente de la República y el considerado por el Congreso para insistir, en un asunto relevante, resulta imperativo concluir que el Congreso de la República no insistió respecto del proyecto de ley objetado y, por lo tanto, no se dio por terminado el trámite legislativo. Esto implica que es necesario que el asunto vuelva al trámite legislativo, para que se elabore un adecuado nuevo informe respecto de las objeciones y el mismo surta el trámite ordinario, es decir, el legislativo insista, de manera pura y simple o a través de la introducción de modificaciones al articulado del proyecto de ley o, por el contrario, acepte las objeciones gubernamentales, pero en uno u otro caso, sobre la base de considerar conscientemente el adecuado articulado del proyecto de ley objetado. Así, para insistir o aceptar, el Congreso podrá discutir respecto de quién deberá asumir los costos por la reconexión y reinstalación de dichos servicios públicos domiciliarios y, llegado el caso, si lo considera conveniente, incluir una modificación al proyecto de ley.
  34. Así, concluye este tribunal que el vicio de procedimiento que se evidenció es sustancial, pero subsanable teniendo en cuenta que aún se encuentra el legislativo dentro de la oportunidad para insistir o para aceptar las objeciones. Lo anterior teniendo en cuenta que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el Congreso tendrá una legislatura adicional a aquella en la que fueron formuladas objeciones[63], sin que se entienda que se desconoce el mandato constitucional de que los proyectos de ley no puedan ser discutidos en más de dos legislaturas[64]. Por consiguiente, al no existir jurídicamente insistencia por parte del Congreso de la República, esta Corte deberá devolver el asunto al legislativo, de acuerdo con el parágrafo del artículo 241 de la Constitución Política.
  35. b. La regularidad de la decisión de levantar la sesión plenaria, una vez abierta la votación del informe respecto de las objeciones gubernamentales

  36. A pesar de que el vicio precedentemente establecido implica que se deba realizar de nuevo el trámite respecto de las objeciones gubernamentales, resulta necesario en todo caso estudiar la presente situación, teniendo en caso que, en el evento de tratarse de un vicio insubsanable, la posibilidad de subsanar el vicio anterior, quedaría neutralizada por la presencia de una situación irremediable.
  37. De la descripción del trámite se evidencia que, en la Cámara de Representantes, el informe sobre las objeciones fue sometido a votación el 23 de mayo de 2017, pero se interrumpió por falta de quorum[66], por lo que se levantó la sesión, se anunció de nuevo el asunto para el día siguiente, donde se votó. Esta situación plantea la cuestión de determinar si esto configura un vicio y, llegado el caso, si éste es sustancial o no y si sería subsanable.

El artículo 132 de la Ley 5 de 1992 dispone que “Anunciado por el Presidente la iniciación de la votación, no podrá interrumpirse, salvo que el Congresista plantee una cuestión de orden sobre la forma como se está votando”. Esta norma debe ser articulada con el artículo 109 del mismo reglamento ya que su inciso segundo dispone que “(…) De la misma manera podrán solicitar, en cualquier momento, la verificación del quórum, a lo cual procederá de inmediato la Presidencia. Comprobada la falta de quórum se levantará la sesión”. A primera vista podría concluirse, a partir de una lectura sistemática de la Ley 5 de 1992, que la falta de quorum es una excepción adicional a la prohibición de interrupción de las votaciones, interpretación que resulta respaldada por la exigencia de determinadas mayorías para la validez de determinadas decisiones parlamentarias.

Sin embargo, tal conclusión debe ser matizada para evitar que la desintegración del quorum sea una estrategia válida para desconocer los efectos de una votación que se está adelantando. Así, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha censurado casos donde el levantamiento de la sesión ha tenido la clara intención reprochable de evitar que una determinada decisión sea tomada al respecto y, en estos casos ha sido enfática en poner de presente que la interrupción de la votación hizo parte de una estrategia política que no tiene relación con una verdadera cuestión de orden, del sistema de votación o de la verificación del quorum. Así, en la sentencia C-490 de 2011 consideró como válidas decisiones de interrumpir la votación, por circunstancias en las que no se verificó la presencia de “maniobras fraudulentas[67]. Esto implica que no todo desconocimiento de la prohibición de interrupción de votaciones, prevista en la Ley 5 de 1992, genera un vicio en el trámite ya que en razón del principio de instrumentalidad de las formas, es necesario identificar la finalidad de la norma, a la luz del efecto en el caso concreto, respecto de los principios del trámite legislativo.

En el caso bajo estudio, no se evidencia práctica alguna que pudiera ser considerada como fraudulenta equivalente a las evidenciadas por la Corte Constitucional y que, por lo tanto, merezca reproche. Por el contrario, luego de la verificación de las actas, así como del video de la sesión, se constata que se trató simplemente de la verificación de la imposibilidad de continuar con la votación, ante la ausencia de quorum. En efecto, en varias ocasiones los representantes fueron invitados a emitir su voto, tanto de manera general, como nominalmente[69] y, teniendo en cuenta el reconocido carácter variable del quorum en el Congreso, el Secretario intervino para precisar “Señora Presidenta, habiendo transcurrido media hora de votación, se ha desintegrado el quórum decisorio, quedando el quórum deliberatorio” (negrillas originales)[70]. Se verificó que se encontraban presentes ochenta representantes y que todos habían votado, pero ante la ausencia de quorum, la presidenta ordenó: “Desintegrado el quórum decisorio, señor secretario, sírvase anunciar proyectos para la próxima sesión que se debatan proyectos de ley[71]. En estos términos, este hecho no significó vicio alguno en el trámite de la insistencia parlamentaria respecto de las objeciones gubernamentales.

En conclusión, la Corte Constitucional corroboró que las objeciones gubernamentales fueron formuladas en debida forma; que fueron publicadas; que la comisión accidental rindió un informe en el que propuso insistir y éste fue publicado; que el asunto fue debidamente anunciado de manera previa a la sesión en la que se votó la insistencia, en fecha determinada y con claridad respecto del asunto que se iba a discutir y que se el asunto fue discutido el día para el que fue anunciado, sin que sea importante cuál de las dos cámaras discutió y votó primero la insistencia[72]. Descartó este tribunal que la decisión de levantar la sesión en la Cámara de Representantes, en la que se estaba votando el informe sobre las objeciones haya configurado un vicio de procedimiento. Sin embargo, se evidenció que en la decisión del Congreso de insistir respecto de las objeciones, éste tomó en consideración un articulado del proyecto de ley, diferente al que fue sometido a sanción presidencial y que resultó objetado. A este respecto se puso en evidencia que la discrepancia entre los articulados era determinante, teniendo en cuenta que el articulado considerado para insistir incluía un parágrafo que responde, en cierta medida, a la objeción gubernamental. Así, esta situación constituye un vicio de procedimiento de carácter sustancial que resulta subsanable teniendo en cuenta que se concluyó que el Congreso de la República realizó una votación con la intención de insistir, pero la misma no constituye jurídicamente una insistencia que permita dar por concluido el trámite legislativo. La posibilidad de subsanar el vicio determina que debe elaborarse un nuevo informe sobre las objeciones y que éste deberá surtir todo el trámite. Así las cosas, ante la ausencia de insistencia por parte del Congreso, la Corte Constitucional se abstendrá de decidir respecto de las objeciones gubernamentales en cuestión.

III. RESUELVE

Primero.- DEVOLVER el expediente legislativo del Proyecto de Ley número 016 de 2015 – Senado -, 190 de 2015 – Cámara -, Por medio de la cual se modifica la Ley 142 de 1994, se elimina el cobro por reconexión y reinstalación de los servicios públicos domiciliarios residenciales y se dictan otras disposiciones al Congreso de la República, para que se elabore un informe respecto de las objeciones y se surta el trámite correspondiente.

 

Segundo.- Una vez se haya subsanado el vicio en los términos del numeral anterior, el Presidente del Congreso remitirá a la Corte el proyecto de ley objetado por el gobierno y mencionado en el numeral anterior, acompañado del expediente legislativo correspondiente, a fin de que esta Corte resuelva sobre su constitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución Política.



LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente


ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Vicepresidente


CARLOS LIBARDO BERNAL PULIDO
Magistrado
Ausente con Excusa



DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada



ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado



GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada



CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrado
Impedida



JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Impedido



ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado


ROCÍO LOAIZA MILIAN
Secretaria General (e)

[1] Páginas 251 a 261 del expediente de trámite legislativo.

[2] "Para que los principios constitucionales que orientan la prestación de los servicios públicos sean efectivos (art. de la 2 C.P.), cada usuario debe cumplir con su deber básico respecto de los demás usuarios consistente en abstenerse de trasladarle a ellos el costo de acceder y de disfrutar del servicio público domiciliario correspondiente. Cuando un usuario no paga por el servicio recibido, está obrando como si los demás usuarios tuvieran que correr con su carga individual y financiar transitoria o permanentemente su deuda. Ello atenta claramente contra el principio de solidaridad que, entre otros, exige que cada usuario asuma las cargas razonables que le son propias en virtud de la Constitución, la ley y el contrato respectivo.

En este orden de ideas, la Corte concluye que la persona que se abstiene de pagar por los servicios públicos que recibe, no sólo incumple sus obligaciones para con las empresas que los prestan, sino que no obra conforme al principio de solidaridad y dificulta que las empresas presten los servicios con criterios de eficiencia (artículo 365 C.P.), lo cual pugna con los principios sociales que consagra la Carta para orientar la prestación, regulación y control de los servicios públicos": (negrillas de las objeciones gubernamentales), Corte Constitucional, sentencia C-150/03.

[3] "dentro de la concepción del Estado Social de Derecho debe tenerse en cuenta que los servicios públicos domiciliarios tienen una función social, lo cual no significa que su prestación deba ser gratuita pues el componente de solidaridad que involucra implica que todas las personas contribuyen al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado a través de las empresas prestadoras de servicios públicos, dentro de conceptos de justicia y equidad (CP art. 95-9 y 368)": Corte Constitucional, sentencia C-389/02.

[4] "COMISIONES ACCIDENTALES. Para efecto de lo previsto en el artículo 161 constitucional, corresponderá a los Presidentes de las Cámaras integrar las Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto (...)": art. 186 de la Ley 5 de 1992.

[5] Constancia del Secretario General del Senado de la República del 23 de mayo de 2017. Folio 272 del expediente de trámite legislativo.

[6] Constancia del Secretario General de la Cámara de Representantes del 25 de mayo de 2017. Folio 309 del expediente de trámite legislativo.

[7] Folio 275 del expediente de trámite legislativo.

[8] Certificación secretarial del 27 de junio de 2017. Folio 73 del expediente.

[9] Auto 310 del 28 de junio de 2017. Folios 79 a 81 del expediente.

[10] Folio 85 del expediente.

[11] CD anexo a la comunicación del Secretario General de la Cámara de Representantes recibida en la Corte Constitucional el 27 de junio de 2017. Folios 83-84 del expediente. La misma gaceta fue remitida por el Secretario General del Senado de la República mediante comunicación recibida el 29 de junio de 2017, visible en folio 87 del expediente.

[12] CD anexo a la comunicación del Secretario General de la Cámara de Representantes, recibida en la Corte Constitucional el 27 de junio de 2017. Folios 83-84 del expediente.

[13] Folio 88 del expediente.

[14] CD anexo a la comunicación del Secretario General del Senado de la República, recibida en la Corte Constitucional el 29 de junio de 2017. Folio 87 del expediente.

[15] CD anexo a la comunicación de la Secretaria General (e) de la Cámara de Representantes. Folio 89 del expediente.

[16] A través de su representante Gustavo Galvis Hernández. Folios 2 a 23 del expediente.

[17] A través de su Presidente, Orlando Cabrales Segovia. Páginas 24-29 del expediente.

[18] A través de su Director Ejecutivo, José Camilo Manzur Jattin. Páginas 30-49 del expediente.

[19] Fernando Carillo Flórez. Folios 55 a 67 del expediente.

[20] "La Corte Constitucional es incompetente para pronunciarse acerca de las objeciones por inconveniencia. ? Igualmente, carece de competencia para pronunciarse sobre las objeciones por inconstitucionalidad que fueron aceptadas por el Congreso de la República, es decir, aquellas en las que el Congreso admitió la existencia de un vicio de inconstitucionalidad. Así lo dispone el artículo 167 constitucional al señalar que, si al resolver sobre las objeciones, las "Cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte Constitucional para que (...)  decida sobre su exequibilidad" (art. 167 C.P.), de lo cual se infiere que sólo aquellas en que haya habido insistencia del Congreso pueden ser revisadas por la Corte": Corte Constitucional, sentencia C-1041/07.

[21] Cuando el Congreso insiste respecto de las objeciones por inconveniencia (se exige mayoría absoluta de acuerdo con el numeral 10 del artículo 119 de la Ley 5 de 1992),  "el Presidente sancionará el proyecto sin poder presentar nuevas objeciones· (numeral 2 del artículo 199 de la Ley 5 de 1992).

[22] "(...) el examen que realiza la Corte al decidir sobre la constitucionalidad de los proyectos objetados por el gobierno se circunscribe, prima facie, al análisis y decisión de las objeciones tal como fueron formuladas por el Ejecutivo, lo cual limita el alcance de la cosa juzgada constitucional": Corte Constitucional, sentencia C-482/08

[23] "Las objeciones se conciben como una expresión del principio de colaboración armónica entre las diferentes Ramas del Poder Público (CP art. 113) y no como un poder de veto": Corte Constitucional, sentencia C-633/16.

[24] "(...) en ciertas ocasiones se hace necesario que esta Corporación se pronuncie sobre aspectos que no fueron planteados explícitamente por el Gobierno, pero cuyo análisis resulta ser un presupuesto indispensable para el estudio de las razones de inconstitucionalidad formuladas en las objeciones mismas. Los motivos que justifican esta extensión excepcional de la competencia de la Corte, son de doble naturaleza: lógica y constitucional. Lo primero, porque las reglas de derecho que se han de aplicar al estudio de las objeciones, se derivan, en no pocos casos, de otras reglas o principios más generales, no  mencionados en las objeciones, pero que resultan insoslayables para fundamentar cualquier decisión. Lo segundo, porque dado que el mandato del artículo 241-8 Superior califica las decisiones de la Corte en estos casos como definitivas, si no se efectúa en ellas el análisis de constitucionalidad de los mencionados temas conexos, éstos quedarán cobijados por el efecto de cosa juzgada constitucional que se deriva de la decisión final sobre la objeción como tal y, en consecuencia, ningún ciudadano podrá controvertirlos en el futuro. En otros términos, al pronunciarse sobre tales asuntos conexos, esta Corporación no está coartando el derecho de los ciudadanos de ejercer la acción pública de inconstitucionalidad, ni sustituyendo el trámite que en esos casos se haya de surtir, por la sencilla razón de que una vez la Corte emita su fallo, la mencionada acción no será procedente respecto de los temas que se relacionan directamente con el objeto central de la providencia": Corte Constitucional, sentencia C-1404/00.

[25] Corte Constitucional, sentencias C-063/02, C-486/02, C-579/02 y C-700/04.

[26] Folio 249 del expediente del trámite legislativo.

[27] Folio 251 del expediente del trámite legislativo.

[28] "Exigir que las objeciones presidenciales, además de tener que radicarse dentro del término constitucional, deban también publicarse en ese lapso, es confundir un requisito de constitución con un requisito de publicidad del acto": Corte Constitucional, sentencia C-1040/07.

[29] El proyecto de Ley n. 016 de 2015 fue presentado ante el Senado de la República por el senador Lidio Arturo García Turbay y fue publicado en la Gaceta del Congreso n. 526. Folios 1 a 14 del expediente del trámite legislativo.

[30] Cf. Corte Constitucional, sentencia C-241/94.

[31] Folios 263 a 271 del expediente del trámite legislativo.

[32] Enviado al Senado de la República (folios 279 a 299 del expediente del trámite legislativo) y a la Cámara de Representantes (folios 310 a 334).

[33] Folio 87 del expediente.

[34] Sustanciación informe de objeciones del 23 de mayo de 2017, suscrito por el Secretario General del Senado, corregido y visible en folios 91 a 92 del expediente, ya que el informe inicial incurría en el error de titularse "sustanciación informe de conciliación" y refería que la Plenaria del Senado había discutido y aprobado el informe de la Comisión Accidental el 17 de marzo de 2017, mientras que el informe corregido precisa que, en realidad, se trata de un error, ya que se trata del 17 de mayo de 2017. El informe inicial se encuentra en el folio 272 del expediente del trámite legislativo. Gaceta del Congreso (Senado de la República), n. 607, p. 66, concordante con el informe de Secretaría General del Senado de la República del 23 de mayo de 2017. Folio 92 del expediente.

[35] El último inciso del artículo 160 de la Constitución, introducido por el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003 dispone: "Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación".

[36] El anuncio se realizó de la siguiente manera "Anuncios de proyectos de ley de actos legislativos para ser considerados y eventualmente votados en la sesión plenaria siguiente a la del martes 16 de mayo de 2017 por el Senado de la República de Colombia. Con objeciones del señor Presidente de la República, con informe de comisión: ?  Proyecto de ley número 016 de 2015 Senado, 190 de 2015 Cámara, por medio de la cual se elimina el cobro por reconexión y reinstalación de los servicios públicos domiciliarios residenciales y se dictan otras disposiciones": Gaceta del Congreso (Senado de la República), n. 607, p. 66.

[37] "(...) cuando el Secretario de la Comisión o de la Plenaria hace el anuncio para "la próxima sesión", se tiene ésta como una fecha determinable": Corte Constitucional, sentencia C-011/10.

[38] La votación fue nominal y pública: Gaceta del Congreso (Senado de la República), n. 691, p. 21, concordante con el informe de Secretaría General del Senado de la República del 23 de mayo de 2017. Folio 92 del expediente.

[39] Gaceta del Congreso (Senado de la República), n. 691, p. 21 y certificación del Secretario General del Senado de la República. Folio 107 del expediente.

[40] Página 15.

[41] Gaceta del Congreso n. 481 del 13 de junio de 2017, página 10.

[42] Gaceta del Congreso n. 481 del 13 de junio de 2017, página 27.

[43] Gaceta del Congreso n. 481 del 13 de junio de 2017, página 29.

[44] "Se anuncian los siguientes proyectos para la sesión de mañana 24 de mayo de 2017 (...) Informe de objeciones presidenciales. Proyecto de ley número 190 de 2015 Cámara, 016 de 2015 Senado": Gaceta del Congreso n. 481, p. 29.

[45] Acta de Plenaria n. 219, Gaceta del Congreso (Cámara de Representantes), n. 545 de 2017, pp. 75-84. Informe de Sustanciación de objeciones presidenciales del Secretario General de la Cámara de Representantes del 25 de mayo de 2017. Folio 309 del expediente del trámite legislativo.

[46] Gaceta del Congreso (Cámara de Representantes), n. 545, pp. 75-78.

[47] Gaceta del Congreso (Cámara de Representantes), n. 545, p. 76, folio 182 del expediente.

[48] Informe de conciliación del 10 de noviembre de 2016. Folios 235 a 237 del expediente del trámite legislativo.

[49] Gaceta del Congreso n. 988, (Cámara) p. 2 y 3.  Folios 238 y 239 del expediente del trámite legislativo. Y Gaceta del Congreso (Senado) n. 984, p. 2 y 3.

[50] Nota del representante Silvio Carrasquilla y del senador Mario Alberto Fernández, aclaratoria al informe de conciliación del proyecto de ley 16 de 2015 Senado, 190 de 2015 Cámara del 17 de noviembre de 2016, (folio 231 del expediente del trámite legislativo)

[51] Publicado en la Gaceta del Congreso n. 1024 (Cámara) de 2016, p. 3 y Gaceta del Congreso n. 1005 (Senado) de 2016, p. 1 y 2.

[52] Acta de Plenaria 182 del martes 22 de noviembre de 2016 cámara, Gaceta del Congreso 1169 del 26/12/2016. Por error, la nota remisoria del Secretario del Senado al Presidente de la República para la sanción presidencial, del 14 de diciembre de 2016 (folio 249 del expediente del trámite legislativo), certificó que el informe de conciliación había sido aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes el 25 de noviembre de 2016. No obstante, por requerimiento del Magistrado sustanciador, el Secretario General de la Cámara de Representantes precisó que el 25 de noviembre de 2016 no hubo sesión plenaria en dicha corporación (folio 194 del expediente).

[53] Acta de Plenaria 39 del miércoles 23 de noviembre de 2016 Senado. Gaceta del Congreso 199 del 31/03/17 de 2017.

[54] "(...) se trata de una instancia que, al prescribir la obligación de repetir el segundo debate únicamente respecto de los textos objetados, lo que impone es el deber de lograr mayores consensos para la aprobación y entrada en vigencia de una ley": Corte Constitucional, sentencia C-633/16.

[55] "debe entenderse que tal debate se cumple con todas sus características propias, esto es, abierto a la posibilidad de discutir y hacer enmiendas al proyecto, aunque, por supuesto, con la competencia limitada al ámbito de las objeciones del gobierno": Corte Constitucional, sentencia C-805/01.

[56] "(...) como quiera que las modificaciones que se introduzcan por las Cámaras se originan en las objeciones del Gobierno y no pueden tener alcance distinto que el de tratar de subsanarlas, debe entenderse que hay una insistencia en los términos del artículo 167 y que corresponde a la Corte Constitucional decidir con carácter definitivo las diferencias. Es necesario precisar que en esta instancia no es posible introducir materias nuevas, las cuales serían inconstitucionales por ese solo hecho, y que por consiguiente el debate de constitucionalidad se plantea en los términos de las objeciones inicialmente formuladas por el Gobierno, y en el examen de si las modificaciones fueron suficientes para superarlas": Corte Constitucional, sentencia C-805/01.

[57] Artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003.

[58] Corte Constitucional, sentencia C-633/16.

[59] "(...) únicamente cuando existe unanimidad en la plenaria y se obtiene la mayoría requerida, es que cabe entender que el vicio del anuncio previo es subsanable, pues la existencia de discrepancias en la votación del informe le otorga una mayor significación al cumplimiento de este requisito, pues la oposición en el contenido de lo sometido a votación, refleja la importancia que tiene el aviso para las minorías en el proceso de formación democrática, al ser una herramienta que permite preparar el análisis de los proyectos para la sesión en que son citados, cumpliendo los fines sustanciales de publicidad, información y transparencia del debate parlamentario que, al amparo del principio democrático, le otorgan valor a esta exigencia de forma.(...) La falta de unanimidad manifiesta que existían divergencias frente a lo aprobado, siendo el aviso un instrumento necesario de transparencia, participación política y garantía de la oposición, en el que se busca impedir que las decisiones tan sólo reflejen la regla de las mayorías, sobre la base de una determinación acogida de manera irreflexiva y desinformada": Corte Constitucional, sentencia C-633/16

[60] Corte Constitucional,  Auto 086/12.

[61] Corte Constitucional, sentencia C-633/16.

[62] Corte Constitucional, Auto 039/04.  

[63] Cf. Corte Constitucional, Sentencia C-433/04.

[64] "5. Finalmente, en lo que respecta a la prohibición contenida en el artículo 162 superior, según el cual ningún proyecto de ley podrá ser considerado en más de dos legislaturas, debe tenerse en cuenta que, de conformidad con la jurisprudencia, el trámite de las objeciones presidenciales no está comprendido dentro de dicho límite temporal": Corte Constitucional, sentencia C-469/09.

[65] "Parágrafo. Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto": artículo 241 de la Constitución.

[66] Gaceta del Congreso n. 481 del 13 de junio de 2017, página 27.

[67] Corte Constitucional, sentencia C-490/11.

[68] Corte Constitucional, sentencia C-087/16.

[69] Gaceta del Congreso 481, Martes, 13 de junio de 2017, p. 27.

[70] Idem.

[71] Ibidem, p. 28.

[72] El artículo 197 de la Ley 5 de 1992 dispone que el Gobierno debe devolver el proyecto a la Cámara en la que inició. "Esta especificación que hace el reglamento podría dar a entender que el debate debe darse de manera consecutiva, primero en la Cámara de origen y luego en la otra. Sin embargo, tal como acontece en la práctica legislativa, a dicha norma reglamentaria se le puede dar un mero alcance operativo –señalar a quien debe devolver el proyecto el Gobierno-": Corte Constitucional, sentencia C-805/01.

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