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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIOS CIVIL
RADICACION No. : 1267
FECHA : 9 de marzo de 2000
MAGISTRADO PONENTE : Dr. CESAR HOYOS SALAZAR
Actor: MINISTRO DEL INTERIOR
Referencia : REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL
El señor Ministro del Interior, doctor Néstor Humberto Martínez Neira, a
solicitud del señor Registrador Nacional del Estado Civil, doctor Iván
Duque Escobar, formula a la Sala la siguiente consulta:
"Teniendo en cuenta que para la realización del debate electoral del 29 de octubre del año 2000, deben surtirse las etapas pre-electoral, electoral y post-electoral; encontrándose la entidad ante la inmediatez de la primera fase, se pregunta ¨ Puede el Registrador Nacional del Estado Civil, prescindir del proceso licitatorio y contratar directamente ?".
1.1 La facultad especial de contratación del Registrador Nacional del Estado Civil. El preámbulo de la Constitución indica que la nación colombiana debe tener un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo, para lo cual es indispensable que exista una organización, independiente de las tres ramas tradicionales del poder público y de los otros organismos estatales, que realice las elecciones con imparcialidad y plena libertad de participación, a fin de que los resultados de éstas sean la expresión de la verdadera voluntad popular.
El artículo 120 de la Constitución instituye la organización electoral en los siguientes términos:
"La organización electoral está conformada por el Consejo Nacional Electoral, por la Registraduría Nacional del Estado Civil y por los demás organismos que establezca la ley. Tiene a su cargo la organización de las elecciones, su dirección y vigilancia, así como lo relativo a la identidad de las personas".
En cuanto al Registrador Nacional del Estado Civil, el artículo 266 de la Carta prevé lo siguiente:
"El Registrador Nacional del Estado Civil será elegido por el Consejo Nacional Electoral para un período de cinco años y deberá reunir las mismas calidades que exige la Constitución para ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
No podrá ser reelegido y ejercerá las funciones que establezca la ley, incluida la dirección y organización de las elecciones, el registro civil y la identificación de las personas, así como la de celebrar contratos en nombre de la Nación, en los casos que aquélla disponga". (negrilla no es del texto original)
De esta norma se desprende que la Constitución asigna al Registrador Nacional del Estado Civil, entre otras, la función de dirigir y organizar las elecciones y le confiere capacidad de contratación en nombre de la Nación, en los casos que disponga la misma ley que establece las funciones. Esto significa que la Constitución previó la determinación, en esa ley de funciones del Registrador, de unos contratos y del procedimiento para la celebración de los mismos, según las circunstancias en que ello ocurra, que como se explicará más adelante pueden celebrarse prescindiendo de licitación pública o privada, previa autorización por el Consejo de Ministros.
Al estar referida la celebración de esos contratos a los casos que aquélla ley disponga, puede considerarse que ella consagra una precisa excepción al régimen de licitación o concurso públicos que habría de consignarse en el estatuto general de contratación, conforme a lo dispuesto en el artículo 150, último inciso, de la Constitución.
Dicha ley es el actual Código Electoral, decreto ley 2241 de 1986, complementado por diversas normas, como las leyes estatutarias 134 y 163 de 1994, sobre mecanismos de participación ciudadana y disposiciones en materia electoral, respectivamente, así como la ley 84 de 1993, la mayoría de cuyos artículos fueron declarados inexequibles.
El artículo 26 del Código Electoral enuncia las funciones del Registrador Nacional del Estado Civil, dentro de las cuales el numeral 18 menciona la de "suscribir los contratos administrativos que deba celebrar la Registraduría Nacional" y el artículo 214 le otorga una facultad especial de contratación cuando prescribe:
"A solicitud del Registrador Nacional del Estado Civil, previo concepto favorable del Consejo de Ministros, se podrá prescindir de licitación pública o privada, según el caso, si el contrato se relaciona con la preparación y realización de elecciones y la celebración del mismo tiene lugar dentro del año anterior al día de votaciones".
Al descomponer esta norma se observan los varios elementos que la integran, a saber:
a) El objeto del contrato debe tener relación con la preparación y realización de elecciones.
b) La oportunidad del contrato consiste en que éste debe celebrarse dentro del año anterior a la fecha de las elecciones.
c) Se puede celebrar el contrato directamente, con el concepto previo y favorable del Consejo de Ministros, emitido a solicitud del Registrador Nacional del Estado Civil.
Esta norma de carácter excepcional, que da una solución a la situación de preparación de elecciones, cuando falta menos de un año para su realización y no se dispone del tiempo suficiente para efectuar el procedimiento de licitación pública, mantiene su vigencia frente a la ley 80 de 1993, como se analiza a continuación.
1.2 El estatuto de contratación estatal y la no derogación de la facultad especial del Registrador. La ley 80 de 1993, constituye el actual estatuto general de contratación de la administración pública, el cual, a diferencia del estatuto anterior, el decreto ley 222 de 1983, "a menudo criticado por el exceso de reglamentación, tiene por objeto disponer las reglas y principios que rigen los contratos de las entidades estatales"(1).
La citada ley, como lo establece su artículo 1o., regula la contratación de las entidades estatales, entre las cuales, el artículo 2o. num. 1o. lit. b), señala a la Registraduría Nacional del Estado Civil.
La regla general de selección del contratista consiste en el procedimiento de licitación o concurso públicos, conforme lo ordena el numeral 1o. del artículo 24 de la citada ley, al enunciar el principio de transparencia; sin embargo, la misma norma prevé varios eventos de contratación directa, como por ejemplo, los contratos de menor cuantía, determinada en función del presupuesto anual de la entidad, los contratos interadministrativos, salvo los de seguros y fiducia, la prestación de servicios profesionales, el arrendamiento o adquisición de inmuebles y la urgencia manifiesta (literales a, c, d, e y f, respectivamente).
Dentro de los eventos excepcionales de admisibilidad de la contratación directa, es preciso incorporar en el caso específico de la Registraduría Nacional del Estado Civil, el evento de contratación directa para la realización de las elecciones, previsto en el Código Electoral.
En efecto, el artículo 214 del mencionado código constituye una norma especial que habilita al Registrador Nacional del Estado Civil, previo concepto favorable del Consejo de Ministros, para prescindir de la licitación pública, y en consecuencia, celebrar de manera directa, los contratos necesarios para la preparación y realización de elecciones, cuando falta menos de un año para éstas, sin que haya habido una derogación expresa o tácita de tal norma por la ley 80 de 1993.
Sobre este particular, cabe recordar los artículos 71 y 72 del Código Civil y 3o. de la ley 153 de 1887 que instituyen el principio básico de interpretación de las leyes en el tiempo.
Prescriben las citadas normas del Código Civil lo siguiente:
"Art. 71.- La derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita.
Es expresa cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua.
Es tácita cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior.
La derogación de una ley puede ser total o parcial".
"Art. 72.- La derogación tácita deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley".
Y el artículo 3o. de la ley 153 de 1887 dispone lo siguiente:
"Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regule íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería".
En el caso de la ley 80 de 1993 se observa que ésta no derogó expresamente el artículo 214 del Código Electoral, por cuanto el artículo 81 referente a las derogatorias, no lo menciona.
Tampoco se presenta la figura de la derogación tácita a la que alude el mismo artículo 81, al disponer que quedan derogadas las demás normas que sean contrarias a la citada ley, por cuanto la excepción contenida en el artículo 214 del Código Electoral no es contraria a la ley 80, en la medida en que ésta estatuye la regla general de contratación por el procedimiento de licitación pública pero le establece varias excepciones, siendo perfectamente admisible que exista otra de ellas, que esté contemplada en un estatuto distinto, como es el Código Electoral.
De igual manera, si se sigue el artículo 71 del Código Civil, se observa que la derogación tácita implica que la disposición nueva no pueda conciliarse con la anterior, lo cual no ocurre en este evento, por cuanto la nueva ley consagra la exigencia de la licitación pública con algunos casos exceptivos y la ley anterior, además de ser especial (electoral), trae precisamente otro caso de excepción, que es conciliable con la nueva norma, dado que se puede adicionar a los casos exceptivos previstos en ésta, máxime cuando contempla una situación única, que mal podía el estatuto contractual comprender, esto es, la contratación necesaria para la realización de unas elecciones cuando falta menos de un año para la fecha prevista.
Por otra parte, si acudimos al fenómeno de la derogación tácita, tal como lo configura el artículo 3o. de la ley 153 de 1887, él se da en dos eventos:
a) Cuando existe incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores y aquí esto no se presenta, ya que la primera norma es contractual especial para una entidad y la segunda es general para las entidades estatales.
b) O cuando la nueva ley regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería, y esto tampoco sucede, porque la primera norma ciertamente es contractual, pero pertenece a un código electoral y por ende, está referida a un ámbito de aplicación específico a esa materia, mientras que la segunda pertenece a un estatuto contractual general para las entidades estatales.
Además, porque como se dijo al comienzo, el artículo 266 de la Constitución Política dispone que el Registrador ejercerá las funciones que establezca la ley, entre ellas la de celebrar contratos en nombre de la Nación, en los casos que aquella disponga. Y el artículo 214 del mencionado Código Electoral dispone cuándo, cómo y porqué dicho funcionario puede celebrar contratos prescindiendo de la licitación pública o privada. Esto es, que la norma del 214, anterior a la Constitución de 1991 y a la ley 80 de 1993, conserva su vigencia por la forma expresa como la Carta Política indica que la atribución del Registrador para celebrar contratos en nombre de la Nación es con arreglo a lo que disponga la ley que le asigne sus funciones.
Tal procedimiento fue previsto en la ley, porque seguramente se pensó en la complejidad de las actividades del proceso de preparación y realización de elecciones, que comprende, entre otros aspectos : la elaboración y revisión de censos electorales, la inscripción de cédulas, la zonificación, la organización de las mesas de votación y la confección del material correspondiente, esto es, las listas de votantes, las tarjetas electorales, los formularios de actas para el escrutinio, elementos cuyo contenido y cantidad sólo pueden determinarse después de concluidas las inscripciones de votantes y de candidatos, todo lo cual ocurre en un tiempo fijado en la ley, muy próximo a la fecha de las votaciones. Por consiguiente, algunas de las necesidades de contratación para cubrir esos aspectos del proceso únicamente pueden determinarse, en cantidad y calidad, a medida que avanza el proceso y por ende el tiempo y las etapas que demanda el sistema de licitación pública o privada no permitirían celebrar esos contratos con la celeridad que requiere el complejo proceso electoral.
En consecuencia, la norma contenida en el artículo 214 del Código Electoral, debe considerarse vigente y puede ser aplicada mientras se den los supuestos de la norma, a saber, que sea imperativo hacer la contratación para la preparación y realización de elecciones y que falte menos de un año para éstas, como ocurre en este momento, para las elecciones de Gobernadores, Alcaldes, Diputados, Concejales y Ediles o Miembros de Juntas Administradoras Locales, las cuales deben realizarse el domingo 29 de octubre del año 2000, conforme lo ordena el artículo 1o. de la ley estatutaria electoral 163 de 1994; y se cumpla el importante requisito para que opere la norma, cual es el concepto previo y favorable del Consejo de Ministros, solicitado por el Registrador Nacional del Estado Civil.
Adicionalmente, conviene precisar que si se presentan los supuestos de algunos de los eventos exceptivos a la licitación o el concurso públicos, mencionados en el numeral 1o. del artículo 24 de la ley 80 de 1993, la Registraduría Nacional del Estado Civil también podría acudir a ellos, dado que, como entidad estatal que es, dicho estatuto general le es aplicable.
Por último, cabe señalar que el parágrafo del artículo 16 de la ley 84 de 1993, que autorizaba al Registrador Nacional del Estado Civil para contratar directamente y celebrar encargo fiduciario prescindiendo de los trámites sobre contratación administrativa, y que fue declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-145 del 23 de marzo de 1994, no es aplicable, por cuanto tal parágrafo no puede interpretarse de manera aislada y ser separado del contenido del artículo al cual pertenece, debiendo entonces, entenderse referido a las elecciones de 1994, a las que aludía el inciso único del artículo. Así lo entendió también la Corte en su sentencia.
Con base en el artículo 214 del Código Electoral, el Registrador Nacional del Estado Civil, previo concepto favorable del Consejo de Ministros, emitido a solicitud suya, puede prescindir del proceso licitatorio y celebrar directamente los contratos necesarios para la preparación y realización de las elecciones de Gobernadores, Alcaldes, Diputados, Concejales, y Ediles o Miembros de Juntas Administradoras Locales que se deben llevar a cabo el domingo 29 de octubre del año 2000.
Los demás contratos que deba realizar el Registrador para fines distintos a los especificados en el mencionado artículo 214, se sujetarán a las normas del estatuto general de contratación estatal.
Transcríbase al señor Ministro del Interior. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.
FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZPresidente de la Sala
ARCE CESAR HOYOS SALAZAR
LUIS CAMILO OSORIO ISAZA
AUGUSTO TREJOS JARAMILLO
ELIZABETH CASTRO REYES
Secretaria de la Sala
<PARTE 5> NOTAS DE PIE DE PAGINA.
1 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto No. 938 de 30 de enero de 1997, pág. 3.
