Puede realizar búsquedas exactas dentro de este documento, ingrese el texto a buscar en la siguiente casilla:
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
RADICACION No. : 1062
FECHA : Enero 28 de 1998
MAGISTRADO PONENTE : Dr. César Hoyos Salazar
TEMA : BONOS. Carácter de deuda pública externa o interna,
cuando incorporan un crédito pagadero en dólares.
<TESIS - Relatoría Consejo de Estado>.
DEUDA PUBLICA INTERNA - Concepto / DEUDA PUBLICA EXTERNA - Concepto / EMISION DE TITULOS DE DEUDA PUBLICA EXTERNA EN DOLARES / BONOS COLOMBIA - Operación de Crédito Público Externo / DEUDA PUBLICA EXTERNA - Registro / CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA - Funciones / CONTADURIA GENERAL DE LA NACION - Funciones
La calificación de deuda pública interna depende de dos condiciones: la adquisición exclusiva por residentes en el país y el pago de los títulos en moneda colombiana. Como se observó, el artículo 3o. del decreto reglamentario 2681 de 1993 definió las operaciones de crédito público internas como aquellas que se celebran exclusivamente entre residentes del territorio colombiano para ser pagaderas en moneda legal colombiana, y definió por exclusión las externas, como "todas las demás", lo cual conduce a pensar que si no se dan las dos condiciones conjuntamente exigidas para calificar una operación de crédito público como interna, la operación será externa. Así por ejemplo, si una emisión de bonos de deuda pública es adquirida por uno o varios no residentes (inciso 2o. art. 2o. dec. 1735 / 93), no se da la "exclusividad" de que sea adquirida por residentes en el territorio nacional y por tanto, la operación deberá ser considerada como externa. De igual manera, si el pago de los bonos se hace en dólares o en cualquier otra moneda extranjera, nos da la condición de que la moneda de pago sea la colombiana, lo cual lleva a considerar también la operación como externa. Si los títulos de deuda pública son adquiridos por residentes en el país y son pagaderos en pesos colombianos, la operación de crédito público será interna y si los son en otra moneda, aun cuando se trate de personas naturales o jurídicas residentes en Colombia, la operación será externa. Los bonos ley 55 de 1985, los bonos Colombia (decreto 700 de 1992) y los bonos resolución 4308 de 1994, colocados en el mercado colombiano de capitales, por ser pagaderos en dólares de los Estados Unidos de América, constituyen operaciones de crédito público externas y por lo tanto, deben ser registrados como deuda pública externa por la Contraloría General de la Nación, en sus respectivos ámbitos de competencia.
Autorizada su publicación el 13 de febrero de 1998.
CLASE DE PROVIDENCIA: CONCEPTO REF. ANALES: T
SALA O SECCION: Sala de Consulta. PROCEDENCIA: MIN. DEL INTERIOR.
PONENTE: Dr. CESAR HOYOS SALAZAR.
FUENTE FORMAL: DECRETO REGLAMENTARIO 2681 DE 1993 INCISO 1 ARTICULO 2; LEY 55 DE 1985; DECRETO 700 DE 1992; RESOLUCION 4308 DE 1994.
<ENCABEZADO DE LA PROVIDENCIA>.
CONSEJO DE ESTADO
Sala de Consulta y Servicio Civil
Consejero Ponente: César Hoyos Salazar
Santafé de Bogotá, D.C., veintiocho (28) de enero de mil novecientos noventa y ocho (1998).-
Radicación número 1062.
Referencia: BONOS. Carácter de deuda pública externa o interna, cuando incorporan un crédito pagadero en dólares.
El señor Ministro del Interior, a petición del Contralor General de la República, solicita concepto a la Sala sobre el carácter de deuda pública externa o interna que revisten los bonos Ley 55 de 1985, los bonos Colombia (Decreto 700 de 1992) y los bonos Resolución 4308 de 1994, para efectos de unificar los registros de la deuda pública y la presentación de cifras iguales en los informes que ante el Congreso de la República, rinden el Contralor General de la República y el Contador General de la Nación.
1-1- La emisión de bonos de deuda pública.
La Ley 80 de 1993 contempla, en el parágrafo 2o. del artículo 41, las operaciones de crédito público. Estas tienen por finalidad dotar a las entidades estatales de dinero para la ejecución oportuna de obras o prestación de servicios, dinero cuyo pago se somete a plazos y tasas de interés acordes con el presupuesto de recaudos de la entidad pública; dentro de las formas posibles de celebrar las operaciones de crédito público la mencionada Ley prevé la suscripción, emisión y colocación de títulos valores, entre ellos los bonos.
El Decreto reglamentario 2681 de 1993 precisa la noción de operaciones de crédito público, en el sentido de que por lo general, son actos o contratos destinados a proveer a las entidades estatales de recursos, bienes o servicios con plazo para su pago, pero también actuaciones en las cuales las entidades estatales son deudoras solidarias o garantes de obligaciones de pago en moneda.
Incluye dentro de tales operaciones la suscripción, emisión y colocación de "títulos de deuda pública", en los cuales están lógicamente los bonos (art. 18).
Ahora bien, el mismo Decreto en el artículo 3o. clasifica las operaciones de crédito público en internas y externas, siendo las primeras las que se celebran "exclusivamente entre residentes del territorio colombiano para ser pagaderas en moneda legal colombiana" y las externas "todas las demás".
La norma remite a la definición de residente establecida en el inciso primero del artículo 2o. del Decreto 1735 de 1993, relativo a las operaciones de cambio, según la cual se consideran residentes todas las personas naturales que habitan en el territorio nacional, así como también las entidades de derecho público, las personas jurídicas, incluidas las entidades sin ánimo de lucro, que tengan domicilio en Colombia y las sucursales en el país de sociedades extranjeras.
Como se advierte, la calificación de que una operación de crédito sea interna depende de dos condiciones: que se celebre entre residentes del territorio colombiano y que sea pagadera en moneda colombiana. En este aspecto, hubo una variación con relación al anterior estatuto de contratación administrativa, el Decreto ley 222 de 1983, en cuyo artículo 223 se disponía que los contratos de empréstito eran internos cuando se pagaban en pesos colombianos y no afectaban en forma directa la balanza de pagos de la Nación colombiana por aumento de los pasivos en el exterior, siendo esto último, en ocasiones, objeto de discusión por los economistas, por lo cual no siempre era fácil de determinar si se cumplía esta condición y en consecuencia, se eliminó en la nueva reglamentación.
En el mismo artículo, el anterior estatuto de contratación definía también por exclusión, los contratos de empréstito externos al decir que éstos eran "todos los demás".
En estas circunstancias, en la actualidad, si una operación de crédito público se realiza exclusivamente entre residentes en Colombia y es pagada en pesos colombianos, será interna y si se realiza con personas no residentes o es pagada en dólares o en cualquier moneda extranjera, será externa.
1-2- Las emisiones de los bonos de la Ley 55 de 1985, el Decreto legislativo 700 de 1992 y la resolución del Ministerio de Hacienda y Crédito Público 4308 de 1994.
La Ley 55 de 1985 relativa al ordenamiento de las finanzas del Estado, en el artículo 27, autorizó al Gobierno nacional "para emitir y colocar títulos de deuda pública externa, de mediano y largo plazo, hasta por 500 millones de dólares de los Estados Unidos de Norteamérica, para ser colocados en los mercados internacionales de capitales".
Después, el artículo 9o. de la Ley 7ª de 1986 dispuso que los bonos de esta emisión podían denominarse en cualquiera de las monedas de reserva del Banco de la República o en la Unidad Monetaria de la Comunidad Económica Europea (ECU).
La reglamentación de los bonos de la Ley 55 de 1985 se produjo seis años más tarde, luego de que la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público emitiera su concepto, el cual era requisito previo para que el Gobierno nacional expidiera la reglamentación, de acuerdo con el artículo 32 de la Ley.
Fue así como el Gobierno dictó el Decreto 2707 de 1991, mediante el cual ordenó la emisión y determinó las características de los bonos de la Ley 55 de 1985.
El Decreto en su parte considerativa y en los artículos 1o., 2o., 6o. y 7o., califica estos bonos como títulos de deuda pública externa y establece en los dos primeros artículos que la moneda de denominación y la moneda de pago de capital e intereses son dólares de los Estados Unidos de América.
El asunto es que el artículo 27 de la Ley 55 de 1985 señalaba que los bonos estaban destinados a ser colocados en los mercados internacionales y en el artículo 2o. del Decreto reglamentario se determinó como lugar de colocación de los bonos los "mercados internacionales de capitales, incluyendo el de Colombia", y según la consulta, se hicieron dos emisiones de doscientos cincuenta millones de dólares cada una, las cuales fueron colocadas en su totalidad en el país.
Esto ha suscitado la inquietud de la Contraloría General de la República, en el sentido de saber si la reglamentación del Gobierno excedió el texto legal y si tales bonos se clasifican como deuda pública externa o interna, dado que la Contraloría debe llevar su registro, de acuerdo con el numeral 3o. del artículo 268 de la Constitución Política de 1991, registro respecto del cual esta Sala tuvo ocasión de pronunciarse en el Concepto No. 947 del 14 de febrero de 1997.
Ahora bien, con base en el estado de emergencia económica declarado hace seis años a raíz de la crisis del sector eléctrico, el Gobierno nacional dictó el Decreto 700 de 1992, en cuyo artículo 2o. se autorizó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que en nombre de la Nación, emitiera bonos de deuda pública externa hasta por doscientos cincuenta millones de dólares o su equivalente en otras monedas, "para ser colocados en el mercado internacional de capitales y en el local".
La totalidad de estos bonos llamados "Bonos Colombia", fue también colocada en el país.
Por último, mediante la resolución 4308 del 24 de noviembre de 1994 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, éste, con fundamento en sendas autorizaciones del CONPES y la Comisión de Crédito Público, dispuso a su vez, autorizar a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que emitiera títulos de deuda pública externa destinados a la financiación de apropiaciones presupuestales, hasta por un valor de doscientos cincuenta millones de dólares.
Tal Resolución fue adicionada con la número 5167 del 30 de diciembre de 1994, mediante la cual el Ministerio estableció que la colocación de los títulos se haría en el "mercado internacional de capitales incluido Colombia" (art. 1o.).
De acuerdo con la consulta, de esta emisión han sido colocados US$110 millones, de los cuales aproximadamente US$17.5 millones en el exterior y US$92.5 millones en el mercado colombiano.
La consulta consiste básicamente en determinar si los bonos de las emisiones reseñadas, colocados en el país, se deben registrar como deuda pública externa o como deuda pública interna.
1-3- La calificación de deuda pública interna depende de dos condiciones: la adquisición exclusiva por residentes en el país y el pago de los títulos en moneda colombiana.
Como se observó, el artículo 3o. del Decreto reglamentario 2681 de 1993 definió las operaciones de crédito público internas como aquellas que se celebran exclusivamente entre residentes del territorio colombiano para ser pagaderas en moneda legal colombiana, y definió por exclusión las externas, como "todas las demás", lo cual conduce a pensar que si no se dan las dos condiciones conjuntamente exigidas para calificar una operación de crédito público como interna, la operación será externa. Así por ejemplo, si una emisión de bonos de deuda pública es adquirida por uno o varios no residentes (inc. 2o. art. 2o. Dec. 1735/93), no se da la "exclusividad" de que sea adquirida por residentes en el territorio nacional y por tanto, la operación deberá ser considerada como externa.
De igual manera, si el pago de los bonos se hace en dólares o en cualquier otra moneda extranjera, no se da la condición de que la moneda de pago sea la colombiana, lo cual lleva a considerar también la operación como externa.
En consecuencia, si una emisión de títulos de deuda pública es colocada en el país, pero los títulos no son pagaderos en pesos colombianos sino en dólares, no se reúnen las dos condiciones para ser considerada una operación de crédito interna y por ende, se tiene como una operación distinta, una de "las demás" a que alude la norma, y constituye entonces una operación externa. El carácter de títulos de deuda pública interna está dado por su pago en moneda colombiana y su adquisición de manera exclusiva en el mercado nacional por residentes en el país , sin que esta última circunstancia sea el único factor de calificación puesto que si así lo fuera, no sería realmente indicador del tipo de operación..
En efecto, si el elemento determinante fuera el lugar de colocación, los bonos colocados en Colombia se tendrían siempre como deuda interna y los que lo fueren en el mercado internacional, deuda externa; esta calificación no sería objetiva ya que es posible que empresas extranjeras o multinacionales adquieran los títulos, por intermedio de sus sucursales en el país, con lo cual se les tendría como "residentes" a la luz de lo dispuesto por el inciso primero del artículo 2o. del Decreto 1735 de 1993 y la operación por este solo hecho sería calificada como interna, siendo que en realidad lo que interesa para nuestra economía es si se paga en pesos colombianos o en divisas.
Por ello la norma ha añadido a la condición de adquisición por residentes en el país, la de pago en moneda colombiana para que pueda ser tenida como deuda pública interna, de manera que si el pago es en dólares, la deuda es externa.
En este orden de ideas, si la Ley 55 de 1985 ordenaba la emisión de títulos de deuda pública externa en dólares, para ser colocados en los mercados internacionales de capitales, y el Decreto reglamentario 2707 de 1991 incluía al mercado colombiano, auncuando se pudiera pensar que estaba excediendo la potestad reglamentaria, en realidad no lo estaba haciendo, puesto que el carácter de deuda externa estaba dado por el hecho de que la emisión ordenada por la Ley era en dólares, no por el lugar de colocación de los títulos, con lo cual se respetaba entonces el sentido de la norma legal.
En síntesis, si los títulos de deuda pública son adquiridos por residentes en el país y son pagaderos en pesos colombianos, la operación de crédito público será interna y si lo son en otra moneda, aun cuando se trate de personas naturales o jurídicas residentes en Colombia, la operación será externa.
Los bonos Ley 55 de 1985, los bonos Colombia (Decreto 700 de 1992) y los bonos resolución 4308 de 1994, colocados en el mercado colombiano de capitales, por ser pagaderos en dólares de los Estados Unidos de América, constituyen operaciones de crédito público externas y por lo tanto, deben ser registrados como deuda pública externa por la Contraloría General de la República y la Contaduría General de la Nación, en sus respectivos ámbitos de competencia.
Transcríbase al señor Ministro del Interior. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.
CESAR HOYOS SALAZAR
Presidente de la Sala
JAVIER HENAO HIDRON
LUIS CAMILO OSORIO ISAZA
AUGUSTO TREJOS JARAMILLO
ELIZABETH CASTRO REYES
Secretaria de la Sala
