Concepto de la Sala de Consulta número 812 de 1993

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIOS CIVIL

RADICACION  No.      : 812

FECHA                : 30 de abril de 1996

MAGISTRADO PONENTE   : Dr. JAVIER HENAO HIDRON

<TEMA                : > 

 <TESIS - Relatoría Consejo de Estado>.

<NOTA: Parte en proceso de digitación. Recomendamos ver el texto completo

de la sentencia a continuación>.

  

<ENCABEZADO DE LA PROVIDENCIA>.

 Consejero Ponente: Javier Henao Hidrón

Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996)

Referencia: Gobernadores y alcaldes: faltas absolutas y causales que las originan; procedimiento para proveer su reemplazo.

Radicación número 812

Debido a la confusión creada en torno al procedimiento que debe seguirse cuando se produzca falta absoluta de un gobernador o alcalde, aspecto éste que admite diversas modalidades, el señor Ministro del Interior formula a la Sala la siguiente consulta:

1. Si la falta absoluta de gobernador o alcalde se produce después de los dos primeros años del período que se inició en enero de 1995, debe procederse a nueva elección ?

2. El período de los gobernadores y alcaldes elegidos en oportunidad distinta a las elecciones generales de 1994, es por el resto del período, o cada cual tendrá período individual de tres años, contados a partir de la fecha de su posesión ?

3. Si la respuesta a la primera pregunta es afirmativa, igualmente debe procederse a nueva elección en los municipios donde se designó alcalde encargado, antes y después de los pronunciamientos de la H. Corte Constitucional, con fundamento en el parágrafo del artículo 107 de la ley 136 de 1994? De ser así, existe algún término para esa convocación ?

4. Siendo sustancialmente iguales los artículos 114 de la ley 104 de 1993 y el artículo 52 de la ley 241 de 1995, puede libremente el Presidente de la República designar alcalde encargado, en los casos que la segunda de las disposiciones prevé? 0 debe entenderse, con base en el pronunciamiento de la H. Corte Constitucional, que las situaciones de anormalidad que generan la falta absoluta de gobernador o alcalde, deban resolverse por ductos normales, mediante encargos provisionales y llamamiento a elecciones ?

LA SALA CONSIDERA Y RESPONDE.

I. Fundamentos constitucionales.- Dispone la Constitución Política de 1991, siguiendo en esta materia el precepto proveniente del acto legislativo número 1 de 1986, que en cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio, que será elegido popularmente, y prohibe su reelección para el período siguiente; como complemento, aumenta su período de dos a tres años (art. 314). Ya con criterio innovador, establece la elección popular de los gobernadores de los departamentos, igualmente para un período de tres años y sin que pueda ser reelegido para el período siguiente (art. 303).

La Constitución preceptúa, en las disposiciones transitorias números 16 y 19, que la primera elección popular de gobernadores se celebrará el 27 de octubre de 1991 y los gobernadores elegidos en esa fecha tomarán posesión el 2 de enero de 1992; así mismo, que los alcaldes, concejales y diputados que se elijan en 1992 ejercerán sus funciones hasta el 31 de diciembre de 1994, con lo cual se procura unificar la iniciación de sus períodos, que es de tres años, a partir de enero de 1995, haciéndolo coincidir, además, con la duración del año fiscal.

De manera permanente, la Carta Política defiere a la ley: en relación con los gobernadores, la fijación de las calidades, requisitos, inhabilidades, incompatibilidades, la reglamentación de su elección, la determinación de sus faltas absolutas y temporales y la forma de llenarlas, como también el dictar las demás disposiciones necesarias para el normal desempeño de sus cargos (art. 303, inciso final); y en relación con los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales precepto que obviamente es aplicable a los alcaldes -, la determinación de calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de posesión, períodos de sesiones, faltas absolutas o temporales, causas de destitución y formas de llenar las vacantes (art. 293).

Con fundamento en los preceptos mencionados, es posible deducir que la Constitución establece directamente la elección popular de gobernadores y alcaldes por los ciudadanos del respectivo territorio, el período de tres y la no reelección para el inmediatamente siguiente, defiriendo a la ley la reglamentación de todos los demás aspectos concernientes a la elección y el desempeño de funciones.

II. Desarrollo legal.- Para los alcaldes, cuya elección popular, dispuesta por el acto legislativo número 1 de 1986, fue ratificada por la Constitución de 1991, la reglamentación de su elección y desempeño del cargo se encuentra inicialmente en las leyes 78 de 1986 y 49 de 1987 y, con posterioridad al nuevo ordenamiento constitucional, básicamente en la ley 136 de 1994 pero también en disposiciones de las leyes 104 de 1993, 131 de 1994 (con las modificaciones introducidas por la ley 134 del mismo año) y 241 de 1995.

Respecto de los gobernadores, y en consideración a que todavía no ha sido dictado el estatuto legal en el cual se desarrolle el mandato contenido en el inciso segundo del artículo 303 de la Constitución, el intérprete sólo tiene como punto de referencia, además del precepto según el cual "su régimen de inhabilidades e incompatibilidades no será menos estricto que el establecido para el Presidente de la República" (art. 304, inciso segundo), ciertos artículo constitucionales transitorios (16 a 18) y algunas disposiciones contenidas en las leyes 62 de 1993 (reorgánica de la Policía Nacional y que les otorga participación en consejos y comisiones de policía y seguridad ciudadana), 104 de 1993, 131 de 1994 y 241 de 1995. El Código de Régimen Departamental (decreto-ley 1222 de 1986), por ser anterior a la nueva Constitución, no regula ninguno de los casos que son materia de consulta.

Según la ley 136 de 1994, sobre organización y funcionamiento de los municipios, los alcaldes "serán elegidos por mayoría de votos de los ciudadanos en la misma fecha en la cual se elijan gobernadores, diputados y Concejales" y su período de tres años se iniciará "el primero de enero siguiente a la fecha de su elección" (art. 85).

En otras disposiciones, la ley mencionada enumera las faltas absolutas del alcalde: la muerte, la renuncia aceptada, la incapacidad física permanente, la declaratoria de nulidad de su elección, la interdicción judicial, la destitución, la revocatoria del mandato, y la incapacidad por enfermedad superior a 180 días, (art. 98). Igualmente, regula dichas faltas absolutas, al prescribir de manera general que si ocurriere una cualquiera de las causales que les dan origen, " el Presidente de la República, en relación con el distrito capital de Santafé de Bogotá y los gobernadores con respecto a los demás municipios", designarán alcalde del mismo movimiento y filiación política del titular, de terna que para el efecto presente el movimiento al cual pertenezca en el momento de la elección, con la advertencia de que el alcalde designado deberá adelantar su gestión de acuerdo con el programa del alcalde elegido por voto popular y quedará sujeto a la ley estatutaria del voto programático (art. 106); pero en el artículo inmediatamente siguiente, subtitulado "Convocatoria a elecciones" (aplicable a partir del primero de enero de 1995), la ley distingue si la falta absoluta se produce antes o después de transcurridos veinticuatro meses de su período, en la forma siguiente Si la falta absoluta se produjere antes de transcurridos veinticuatro (24) meses del período del alcalde, el Presidente la República o el gobernador respectivo, según sus competencias en el decreto de encargo señalará la fecha para la elección de nuevo alcalde, la cual deberá realizarse dentro de los dos meses siguientes a la expedición del decreto.

El candidato a nuevo alcalde deberá anexar a la inscripción de su candidatura, la cual debe ser treinta días antes de la elección, el programa de gobierno que someterá a consideración ciudadana.

Sí la falta se produjere después de transcurridos veinticuatro (24) meses del período del alcalde, el Presidente de la República gobernador respectivo, según sus competencias, designará el alcalde para el resto del período, de la misma filiación política del anterior, quien deberá gobernar con base en el programa que presentó el alcalde electo.

En el mismo artículo 107, en su parágrafo, se establece una tercera situación especial, en los términos siguientes:

Si la falta del alcalde municipal es la muerte ocasionada en forma violenta por terceros, no se convocará a nueva elección y el presidente o gobernador designará alcalde de la misma filiación y grupo político del titular, de terna de candidatos presentada por quienes inscribieron la candidatura de la anterior.

Por su parte, la ley 104 de 1993, llamada ley de orden público y dictada para tener vigencia durante dos años a partir de su promulgación, que se efectuó el 30 de diciembre de 1993, en sus artículos 112 y 114 dispuso, respectivamente:

ART. 112. En caso de destitución de los gobernadores o alcaldes, el Presidente o gobernador, según el caso, convocará a nueva elección dentro de los dos (2) meses siguientes, siempre y cuando no haya transcurrido más de la mitad del período y las condiciones de orden público lo permitan. Mientras tanto el Presidente y los gobernadores según el caso, podrán encargar de las gobernaciones o alcaldías en la forma prevista en el artículo 111 de esta ley.

Cuando de acuerdo con el inciso anterior no deba convocarse a elecciones, se encargará por el resto del período en la forma prevista en el artículo 116.

ART. 114. En caso de que un gobernador o alcalde renuncie como resultado de amenazas, intimidaciones o presión de la subersión u organización criminal o sea secuestrado o haya perdido su vida por causa de las mismas y así lo considere la Fiscalía General de la Nación, el Presidente de la República podrá nombrar libremente su reemplazo,

De los dos artículos últimamente transcritos, la Corte Constitucional mediante sentencia C-586 de 7 de diciembre de 1995, declaró inexequibles, del primero la expresión " siempre y cuando no haya transcurrido más de la mitad del período y las condiciones de orden público lo permitan", y el inciso respectivo, y el segundo artículo en su totalidad. No obstante, la ley 241, promulgada el 14 de febrero de 1996, no solamente "prorroga" la vigencia de la ley 104 de 1993, que había expirado desde el día 30 de diciembre de 1995, sino que reproduce casi textualmente tales artículos:

ART. 51. El artículo 112 de la ley 104 de 1993 quedará así:

"En caso de destitución de los gobernadores o alcaldes, el Presidente o el Gobernador, según el caso, convocará a una nueva elección dentro de los dos (2) meses siguientes, siempre y cuando no haya transcurrido más de la mitad del período y las condiciones del orden público lo permitan. Mientras tanto, el Presidente y los gobernadores, según el caso, podrán encargar de las gobernaciones o alcaldías en la forma prevista en el artículo 111 de esta ley.

Cuando de acuerdo con el inciso anterior no deba convocarse a elecciones, se encargará por el resto del período en la forma prevista en el artículo 114".

ART. 52. El artículo 114 de la ley 104 de 1993 quedará así:

"En caso de que un gobernador o alcalde renuncie como resultado de amenazas, intimidación o presión de grupos subversivos, de milicias populares rurales o urbanas, de las llamadas autodefensas, terroristas o de organizaciones delicuenciales, o sea secuestrado o haya perdido su vida por causa de las mismas y lo verifique la Fiscalía General de la Nación, el Presidente de la República podrá nombrar libremente su reemplazo".

III. Pronunciamientos de la Corte Constitucional.- Sobre los planteamientos de la consulta es pertinente aludir a tres sentencias de la Corte Constitucional, las distinguidas con los números C-011 de 1994, C-055 de 1995 y C-586 de 1995, y, especialmente, a la primera y la última, pues la segunda resuelve la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra la ley 104 de 1993 en su conjunto, declarándola exequible, pero únicamente por hallarse ajustada al procedimiento previsto para su formación y no ser, por su contenido, materia de reserva de ley estatutaria.

Al hacer la revisión de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria "por la cual se reglamenta el voto programático y se dictan otras disposiciones", que dio origen a la ley 131 de 1994, la Corte (sent, C-011 de 21 de enero del mismo año) declaró inexequible el artículo 15, relacionado con la revocatoria del mandato a gobernadores y alcaldes y que era del tenor siguiente: "De producirse la revocatoria, habiendo transcurrido dos años desde la fecha de la posesión del mandatario elegido popularmente, terminará el período, sin mediar nuevas elecciones, quien designe en propiedad el Presidente de la República o el gobernador, según sea el caso, teniendo en cuenta el mismo grupo, movimiento, sector o partido político del mandatario revocado; el funcionario así designado, actuará con base al programa inscrito por el mandatario revocado".

La Corte argumentó de esta guisa: que la disposición transcrita desvirtúa claramente el propósito que animó al constituyente a plasmar en la Carta Política la elección popular de los alcaldes y la de los gobernadores; que facultar al Presidente de la República, o a los gobernadores, según el caso, para nombrar en propiedad, hasta el final del período correspondiente, a quienes hayan de suceder a los gobernadores o alcaldes cuyo mandato haya sido revocado, cuando hubieren transcurrido dos años desde la fecha de su posesión, implica retornar el sistema de nombramiento de los alcaldes por parte del Ejecutivo departamental, que rigió hasta 1986, y al de los gobernadores por parte del Ejecutivo nacional, que rigió hasta 1991; que lo ajustado a la Constitución es realizar elecciones en el respectivo departamento o municipio, para reemplazar al gobernador o alcalde cuyo mandato hubiere sido revocado, "aun cuando hubieren transcurrido dos años desde su fecha de posesión", sin perjuicio de que interinamente, la autoridad correspondiente pueda nombrar, con carácter provisional, al gobernador o alcalde encargados, mientras se efectúa, dentro de los términos legales, la nueva elección; y que al producirse la manifestación de la voluntad popular en las urnas, quien resulte elegido dispondrá de la totalidad de las atribuciones y del período - tres años - que la Constitución asigna al cargo. Por todo ello, concluyó:

Lo razonable, pues, y, sobre todo, lo que se ajusta al espíritu de nuestra Carta Política, es que producida la expresión de la voluntad popular en las urnas, a través de la elección del gobernador o del alcalde que hayan de reemplazar a aquellos cuyo mandato haya sido revocado popularmente, los nuevos mandatarios dispongan de la totalidad del período constitucional previsto, durante el cual tengan, a su turno, la oportunidad de cumplir con el programa de gobierno que hayan sometido a la consideración de sus electores. (Las negrillas son de la Sala).

Respecto de la sentencia C-586/95, mediante ésta fueron declarados inexequibles, del artículo 112 de la ley 104 de 1993 la expresión " siempre y cuando no haya transcurrido más de la mitad del período y las condiciones de orden público lo permitan" y su último inciso, así como el artículo 114 de la misma ley, aduciendo razones similares a las expuestas en la providencia que se acaba de comentar.

Como las dos disposiciones mencionadas fueron reproducidas con ligeras variaciones por la ley 241 de 1995, en sus artículos 51 y 52, resulta ostensible la violación en que incurrió el legislador del precepto contenido en el artículo 243 de la Constitución, que prohibe tajantemente a las autoridades el revivir la norma declarada inexequible. Así se expresa la ley superior:

Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución (inciso segundo).

En tales condiciones, desaparece en su integridad el texto del artículo 114 de la ley 104 de 1993 y su correlato, el artículo 52 de la ley 241 de 1995, que autorizaba al Presidente de la República para nombrar libremente el reemplazo del gobernador o alcalde que renuncio como resultado de actos de violencia, o que haya perdido su vida por causa de hechos cometidos por grupos subversivos, terroristas o por organizaciones de delincuentes. En cuanto al artículo 112 de la ley 104 de 1993, y su similar el artículo 51 de la ley 241 de 1995, éste queda vigente únicamente en la parte siguiente:

En caso de destitución de los gobernadores o alcaldes, el Presidente o el Gobernador, según el caso, convocará a una nueva elección dentro de los dos (2) meses siguientes. Mientras tanto, el Presidente y los gobernadores, según el caso, encargar de las gobernaciones o alcaldías en la forma prevista en el artículo 111 de esta ley. (la negrilla es de la sala).

(El art. 111 de la ley 104/93 preceptúa que el Presidente y los gobernadores encargarán de las gobernaciones o de las alcaldías a una persona de la misma filiación y grupo del titular).

IV. Conclusiones.- Si bien la Constitución defiere a la ley la determinación de las faltas absolutas o temporales de alcaldes y gobernadores, y la forma de llenarlas (arts. 293 y 303), es lo cierto que la Corte Constitucional, en ejercicio del control jurisdiccional y mediante sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, ha definido que, en los casos de revocatoria del mandato (sent. C-011 de 1994) y de destitución (sent. 586/95), los gobernadores y alcaldes deben ser reemplazados de conformidad con el siguiente procedimiento:

a. El Presidente de la República, en relación con el alcalde del distrito capital de Santafé de Bogotá y los gobernadores, y éstos, en relación con los demás alcaldes, procederán a encargar de las gobernaciones y alcaldías a una persona del mismo movimiento y filiación política del titular, de terna que para el efecto presente el movimiento al cual pertenezca en el momento de la elección;

b. En el decreto de encargo se señalará la fecha para la elección de nuevo gobernador o alcalde, la cual deberá realizarse dentro de los dos meses siguientes a la expedición del decreto; y

c, El elegido por votación popular directa de los ciudadanos del correspondiente departamento o municipio, tendrá un período de tres años a partir de la fecha de su posesión.

Desde luego, con los anteriores fallos de constitucionalidad, el período de los gobernadores y alcaldes, que estaban unificados (empezaban para los alcaldes y el 1o. de enero y para los gobernadores el 2 de enero siguiente a su elección), ahora se dispersan y la fecha de posesión variará según la época en que se produzcan las vacantes, con obvia repercusión en la fecha de terminación de los mismos. Así que cada vez que el mandato de aquellos funcionarios sea revocado, o se presente sanción de destitución como consecuencia de procesos penales o faltas gravísimas de carácter disciplinario, ya el reemplazo no terminará el período correspondiente sino que el gobernador o alcalde, escogido ineludiblemente por voto ciudadano, iniciara un período constitucional de tres años, al que se encontrará

vinculado un nuevo programa de gobierno,

Esa consecuencia inevitable, no favorece la intención del constituyente, que fue la de establecer un período trienal, unificado, para las administraciones seccionales y locales. 0 sea que en los departamentos, el equipo conformado por gobernadores, diputados y contralor; y en los municipios, el equipo integrado por el alcalde, los concejales el contralor y el personero, pudiera trabajar coordinadamente durante tres años consecutivos.

Cuando la Constitución Política preceptúa que la elección de Congreso " se hará en fecha separada de la elección de autoridades departamentales y municipales" (art, 262), está indicando que la escogencia de las autoridades departamentales y municipales vinculadas al voto popular directo, se debe realizar en un mismo día; y así venía ocurriendo en la práctica, cuando cada tres años, el último domingo de octubre, eran elegidos gobernadores, diputados, alcaldes, concejales e inclusive los miembros de las juntas administradoras locales. Como consecuencia, el período de los mismos se iniciaba en el mes de enero siguiente, con la intención adicional de que coincidiera con los correspondientes años fiscales, de manera que los jefes del ejecutivo pudieran ejecutar en su integridad los correspondientes presupuestos financieros y respaldar adecuadamente sus programas de gobierno y los planes de desarrollo.

Todo ello no dejará de repercutir, también, en las asambleas o conferencias de gobernadores o alcaldes; allí las decisiones serán adoptadas por funcionarios en quienes no coincide ni la fecha de iniciación ni la fecha de terminación de sus períodos

Ahora bien: respecto de los demás casos de falta absoluta, que para el alcalde corresponden a las causales enunciadas en el artículo 98 de la ley 136 de 1994 (la muerte, la renuncia aceptada, la incapacidad física permanente, la declaratoria de nulidad por su elección, la interdicción judicial, y la incapacidad por enfermedad superior a 180 días), solamente se convocará a nuevas elecciones cuando la falta se produjere antes de transcurridos veinticuatro meses del período respectivo. De manera que si la falta absoluta ocurriere después de este lapso, el presidente o el gobernador, según sus competencias, designará alcalde de la misma filiación política del anterior y quien deberá gobernar con base en el programa que este presentó con la inscripción de su candidatura. En ambos eventos, el elegido o designado lo será para el resto del período.

En el caso de muerte ocasionada en forma violenta por terceros, no se convocará a nueva elección y el presidente designará al alcalde del distrito capital y el gobernador al alcalde municipal correspondiente, de terna de candidatos presentada por quienes inscribieron la candidatura del anterior titular.

Para los gobernadores, aunque no existe norma específica que regule las demás situaciones que se presentan al ocurrir falta absoluta (distintas a la revocatoria del mandato y la destitución), es viable aducir las mismas razones, de orden lógico jurídico y de interés público, para dar aplicación a las mismas disposiciones, o sea a la voluntad expresada por el legislador en relación con los alcaldes. Ello por no

tratarse del otorgamiento de competencias sino de la regulación de un procedimiento para proveer las vacantes. Y por la ostensible similitud entre funcionarios que desempeñan cargos que apenas recientemente han adquirido la condición de elección popular; además, cada uno de ellos es jefe ejecutivo y representante legal de entidad territorial, respecto de la cual se predica autonomía no sólo administrativa sino política.

V. Respuestas.- De conformidad con las consideraciones anteriores, se responde:

1. Si la falta absoluta del gobernador o el alcalde se produce después de los dos primeros años del período que se inició en enero de 1995, debe procederse a nueva elección, pero únicamente en los casos de revocatoria del mandato o de destitución, conforme a lo decidido por la Corte Constitucional en sus sentencias C-011/94 y C-586/95, respectivamente, explicadas en la parte motiva de la presente consulta.

Si la falta absoluta del alcalde se produce después de los dos primeros años del período que se inició en enero de 1995, por causales distintas a la revocatoria del mandato o la destitución, debe darse aplicación a lo dispuesto por la ley 136 de1994, en sus artículos 106 y 107.

2. Respecto de los gobernadores y alcaldes elegidos en oportunidad distinta a las elecciones generales de 1994, y en relación con su período, es menester distinguir: si fueron elegidos para reemplazar al titular por causa de revocatoria del mandato o destitución, su período individual es de tres años, contados a partir de la fecha de su posesión, siempre que aquella circunstancia se haya presentado con posterioridad a la vigencia de la ley 134 de 31 de mayo de 1994, y ésta, de la ejecutoria de la sentencia C-586 proferida por la Corte Constitucional el 7 de diciembre de 1995. Por el contrario, si la elección o designación se hizo para reemplazar al titular por causa distinta a la revocatoria del mandato o la destitución, se entiende que fueron escogidos para terminar el período del anterior titular.

3. En los municipios donde se designó alcalde encargado, con fundamento en el parágrafo del artículo 107 de la ley 136 de 1994 (falta absoluta del alcalde titular por muerte ocasionada en forma violenta por terceros), no es conducente proceder a realizar una nueva elección.

Debe entenderse, en todos los casos, que el alcalde designado lo fue por el resto del período.

4. Siendo sustancialmente igual el artículo 52 de la ley 241 de 1995 al artículo 114 de la ley 103 de 1994, este último declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Presidente de la República carece de autorización jurídica para designar libremente alcalde encargado, en los casos que prevé la primera de estas disposiciones.

Se trata de situaciones de anormalidad que, al generar la falta absoluta del alcalde, ya no pueden resolverse de conformidad con procedimientos extraordinarios. Habrá que aplicar entonces el procedimiento ordinario previsto en los artículos 106 y 107 de la ley 136 de 1994, disposiciones que - salvo los casos de revocatoria del mandato y destitución - se encuentran vigentes, con inclusión de la situación específica que contempla el parágrafo de este último artículo.

Transcríbase al señor Ministro del Interior. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

LUIS CAMILO OSORIO ISAZAPresidente de la Sala

JAVIER HENAO HIDRON

CESAR HOYOS SALAZAR

ROBERTO SUAREZ FRANCO

ELIZABETH CASTRO REYES

Secretaria de la Sala

RADICACION NUMERO 812 (ACLARACION Y ADICION).

Ref.: Gobernadores y alcaldes. Fallas absolutas y causales que las originan; procedimiento para proveer su reemplazo.

El señor Ministro del Interior solícita de la Sala aclaración y adición al concepto de fecha 30 de abril de 1996, radicación 812, que lleva el título del epígrafe. Previamente hace un resumen de dicho concepto, en los siguientes términos:

En el precitado concepto, la Sala analiza las sentencias de la Corte Constitucional C-011 de 1994, y C-055 y C-586, ambas de 1995 y en el acápite denominado "IV. Conclusiones" acota, en el literal a), que en caso de revocatoria del mandato o destitución dé gobernadores o alcaldes, la autoridad competente (Presidente de la República o gobernadores), encargarán de las gobernaciones y alcaldías, según el caso, a una persona del mismo movimiento Y filiación política del titular , de terna que para el efecto presente el movimiento al cual pertenezca en el momento de la elección.

Esta primera parte se entiende con base en el concepto del 28 de julio de 1994, radicación 624, de esa misma Sala, en lo que toca con los avales de las candidaturas por parte de los partidos o movimientos políticos, con personería jurídica; o por los grupos significativos de ciudadanos u organizaciones sociales para cuyo efecto debe otorgarse, conforme a la ley , la garantía correspondiente. De ello se desprende la titularidad para presentar la terna de candidatos a gobernador o alcalde encargado, en tanto que la filiación política se tomó de la aseveración que conste en el formulario de inscripción.

En el literal b), la sala indica que en el mismo decreto de encargo debe señalarse fecha para la elección del nuevo mandatario seccional o local, que debe tener efecto dentro de los dos meses siguientes a la expedición del decreto. Y, finalmente, en el literal c), se precisa que el período del así elegido, es de 3 años a partir de la fecha de su posesión.

En la segunda parte del concepto cuya aclaración y adición se solicita, se indica que, en los demás casos de falta absoluta, solamente se convocará a nueva elección cuando está se produjere dentro de los veinticuatro meses siguientes a la iniciación de los períodos.

Y en la última parte de las "Conclusiones", se trata el evento previsto en el parágrafo del artículo 107 de la ley 136 de 1994, consistente en la falta absoluta ocasionada en muerte violenta por terceros, y se concluye que el mandatario encargado, escogido de terna de candidatos presentada por quienes inscribieron la

candidatura del titular, lo será por el resto del período, sin que haya lugar a nueva selección.

Se cierran las conclusiones, aduciendo que como quiera que las faltas absolutas de, los gobernadores (distintas a revocatoria del mandato y destitución), como aún no tienen regulación propia, por razones lógico-jurídicas y de interés público, deben ser tratadas con el mismo régimen expresado por el legislador para los alcaldes, enfatizando que no se trata del otorgamiento de competencias por analogía, sino de la regulación de un procedimiento para proveer las vacantes.

A continuación, el señor Ministro dice que recientemente se han conocido sendos conceptos, del presidente del Consejo Nacional Electoral y de uno de los integrantes del mismo, coincidentes en afirmar que, con base en pronunciamientos de la Corte Constitucional en las sentencias ya mencionadas, debe inaplicarse por inconstitucional el artículo 107 de la ley 136 de 1994.

Con fundamento en lo expuesto, el Gobierno desea conocer nuevamente el parecer de la Sala sobre los siguientes aspectos relacionados con faltas absolutas de gobernadores o alcaldes:

1 - A qué autoridad corresponde definir la convocatoria a elecciones para gobernador o alcalde, en caso de falta absoluta del titular.

2. En caso de que se convoque a elecciones por falta absoluta del gobernador o alcalde, qué autoridad es la competente para definir el período respectivo. Esto es, si ello corresponde al Presidente de la República o al gobernador, en el mismo decreto en que se provea el encargo, o a la Organización Nacional Electoral.

3. En virtud de los conceptos de los magistrados del H. Consejo Nacional Electoral - que se acompañan -, el Gobierno desea saber si esa H. Sala los comparte, se afirma en lo expresado en el concepto cuya aclaración y adición se solicita, o de alguna manera lo modifica.

4. En el supuesto de que la H. Sala conceptúe sobre la aplicabilidad del artículo 107 de la ley 136 de 1.994, en particular en su parágrafo, que es el siguiente:

Parágrafo. Si la falta absoluta del alcalde municipal es la muerte ocasionada en forma violenta por terceros, no se convocará a nueva elección y el Presidente o Gobernador designará alcalde de la misma filiación y grupo político del titular, de terna de candidatos presentada por quienes inscribieron la candidatura de la anterior. (Negrilla fuera del texto).

De conformidad con las normas electorales y en el formulario señalado para el efecto, en las casillas correspondiente aparecen espacios para que tres personas funjan como inscriptores.

En principio, pudiera creerse que la postulación de la terna para la escogencia de gobernador o alcalde encargado, en la hipótesis prevista en el parágrafo, compete a quienes aparezcan obrando como inscriptores en el formulario de inscripción de la

candidatura. Sin embargo, la Constitución Política en los incisos tercero a sexto del artículo 108, indica que el derecho a la inscripción de candidatos solamente compete a los partidos y movimientos políticos, con personería jurídica, sin requisito adicional alguno; y a los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos, defiriendo a la ley los requisitos para garantizar la seriedad de la inscripción.

Con base en lo anterior se pregunta:

- A cuáles inscriptores se refiere el parágrafo del articulo 107 de la ley   136 de 1994

5. La consecución de la terna de candidatos, por quienes tienen la facultad legal para presentarla, a veces puede tardar algunos días, sin que sea aconsejable dejar acéfalo un departamento o municipio en ese interregno. Se pregunta:

- Es legalmente viable aplicar por analogía el inciso segundo del articulo   106 de la ley 136 de 1994, y por ese lapso, solicitar al secretario de   gobierno o único del lugar, que asuma en interinidad, en tanto se provee en   debida forma el encargo ?

LA SALA CONSIDERA Y RESPONDE.

I. Período de gobernadores y alcaldes. Procedimiento para proveer las faltas absolutas.- La Constitución Política de 1991 fijó a los gobernadores de los departamentos y a los alcaldes municipales y distritales, un período de tres años.

Las disposiciones pertinentes no ofrecen duda: " En cada uno de los departamentos habrá un gobernador que será jefe de la administración seccional y representante legal del departamento (...) Los gobernadores serán elegidos para períodos de tres años y no podrán ser reelegidos para el período siguiente" (art. 303, inciso primero). "En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio, que será elegido popularmente para períodos de tres años, no reelegible para el período siguiente" (art. 314, inciso primero ). "La elección de alcalde mayor ..., se hará... para períodos de tres años" (art. 323, inciso tercero).

Es cierto que la Constitución no señala una fecha oficial para la iniciación del período de los gobernantes y alcaldes, pero defiere la ley la determinación de la fecha de posesión y la forma de llenar las vacantes, no solamente de modo preciso para los gobernadores en el articulo 303, inciso segundo, sino de manera general en relación con "los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales", en el artículo 293, que, obviamente, comprende tanto a los gobernadores como a los alcaldes.

La ley 136 de 1994 señaló para los alcaldes, como fecha de posesión, "el primero de enero siguiente a la fecha de su elección" (art, 85), mientras que la Constitución, en uno de sus artículos transitorios, el 16, dispuso que los gobernadores elegidos en los comicios celebrados el 27 de octubre de 1991, tomarían posesión el 2 de enero de 1992.

Aunque la citada norma constitucional tiene carácter tansitorio, una vez concluyó el período de los primeramente elegidos, los sucesores de los gobernadores asumieron sus cargos el día 2 de enero de 1995, pues hasta esta fecha se prolongaba su período de tres años.

El período de los alcaldes, elegidos por el voto directo de los ciudadanos del respectivo municipio, es, se reitera, de tres años, pero las vacantes que se presenten en el transcurso del mismo, deben ser reguladas por una ley de la República, tal como lo hizo la 136 de 1994 en sus artículos 106 y 107. (Estas disposiciones fueron analizadas por la Sala en la consulta absuelta el 30 de abril próximo pasado y que ahora es objeto de aclaración y adición).

Adicionalmente, la ley 163 de 1994 manda que "las elecciones de gobernadores, alcaldes, diputados , concejales y ediles o miembros de juntas administradoras locales, se realizarán el último domingo del mes de octubre"

(art. 1o.).

Sin embargo, la Corte Constitucional, en dos sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, al declarar inexequibles los artículos 15 de la ley 131 de 1994 (sent. C-011 de 21 de enero del mismo año) y los artículos 112, parcialmente, y 114, en su totalidad, de la ley 104 de 1993 (sent. C-586 de 7 de diciembre de 1995) dejó sentada la siguiente jurisprudencia: que en los casos de faltas absolutas de gobernadores y alcaldes, motivadas por revocatoria del mandato o destitución, el respectivo sucesor, también elegido por el voto directo de los ciudadanos del respectivo departamento o municipio, desempeñará las funciones por un período de tres años y no por el tiempo restante del anterior período.

Por esa vía judicial, el período de los gobernadores y alcaldes, que era institucional, dejó de serlo en los dos casos precitados (revocatoria del mandato y destitución), en los cuales el período ha pasado a ser personal y, " no forzosamente coincidente" Similar observación puede hacerse al programa del gobierno, que estaba ineludiblemente vinculado al período trienal y, por ende, obligaba en su cumplimiento a todos los llamados a llenar las vacantes que se produjeran durante dicho período; mientras que ahora se interrumpe con la elección del reemplazo elegido para proveer la vacante producida por revocatoria del mandato o destitución, pues este funcionario está en la obligación de presentar, con la inscripción de su candidatura, un nuevo programa gubernamental.

Ante ese panorama, conviene abrir un interrogante adicional: el insinuado por la Corte Constitucional con respecto a la llamada "Fatiga electoral", ¨ Se disminuirá con la nueva jurisprudencia o, por el contrario, tenderá a aumentar en municipios, distritos y departamentos ? Planteamiento que adquiere mayor relevancia pública en el supuesto de aceptarse la propuesta del presidente y uno de los miembros del Consejo Nacional Electoral, sobre la elección popular y por períodos de tres años, en todos los casos de vacancia absoluta en el cargo que desempeñan los gobernadores y alcaldes, y cualquiera sea el tiempo faltante para la terminación el período, es decir, sin tener en cuenta el limite de los veinticuatro meses y cambiando la solución que trae la ley: antes de ese límite, elección popular por el resto del período, y después de ese límite, encargo por el resto del período (con la excepción que trae el parágrafo del art. 107 de la ley 136/94, objeto de la pregunta número 4).

Son ya numerosos los interrogantes y todo parece indicar que sólo podrá resolverlos satisfactoriamente el Congreso de la República mediante la expedición de un acto legislativo reformatorio de la Carta Política, que, es de esperarse, esté precedido de la suficiente participación del gobierno y de la entidades territoriales.

La Sala consideró - y sigue siendo éste su criterio - que las sentencias de la Corte Constitucional tienen alcance concreto, referido a los artículos declarados inexequibles y, por tanto, sólo son aplicables en los eventos de falta absoluta de gobernadores o alcaldes que se produzcan por revocatoria del mandato o destitución. Consecuencialmente, cuando ocurra otra cualquiera de las causales de falta absoluta (la muerte, la renuncia aceptada, la incapacidad física permanente, la declaratoria de nulidad de su elección, y la interdicción judicial), debe procederse en la forma dispuesta por los artículos 106 y 107 de la ley 136 de 1994, que, para tales eventos, conservan vigencia. De igual modo, cuando se produzca el hecho regulado en el parágrafo de este último artículo, o sea, cuando la falta absoluta es la muerte ocasionada en forma violenta por terceros, caso en el cual "no se convocará a nueva elección y el presidente o el gobernador designará alcalde de la misma filiación y grupo político del titular, de terna de candidatos presenta por la por quienes inscribieron la candidatura anterior".

En relación con la interpretación que debe darse a la expresión: "de la terna de candidatos presentada por quienes inscribieron la candidatura anterior", la Sala estima que su significado y alcance es preciso deducirlo en armonía con la disposición contenida en el artículo 108 de la Constitución, y su desarrollo por la ley 130 de 1994, estatuto básico de los partidos y movimientos políticos.

La norma constitucional, en sus incisos segundo y tercero, prescribe que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida, podrán inscribir candidatos a elecciones sin requisito adicional alguno, y que los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también podrán inscribir candidatos.

El precepto anterior significa que quienes inscriben la candidatura del alcalde o gobernador, son los partidos o movimientos políticos a que se encuentran afiliados o pertenecen y que, siempre que dispongan de personería jurídica reconocida por el Consejo Nacional Electoral, avalan dicha inscripción por intermedio de su respectivo representante legal, "o por quien él delegue"; en defecto de partidos o movimientos políticos con personalidad jurídica, la inscripción pueden hacerla los movimientos sociales o grupos significativos de ciudadanos por intermedio de sus voceros, quienes figurarán como inscriptores de la candidatura en el formulario oficial señalado para el efecto.

Las circunstancias que ocurran con posterioridad, en relación con la presentación de nuevos candidatos (como es el caso de la elaboración envió de la "terna de candidatos" para que se proceda a nombrar el remplazo del gobernador o el alcalde titular y quien desempeñará el cargo por el resto del periodo, como consecuencia de haber recibido éste muerte violenta por terceros), siguen un procedimiento similar. Será entonces el respectivo partido o movimiento político al que corresponderá, conforme a sus estatutos, la elaboración y envío de la terna; se precisa que la atribución puede conferirse a las directivas existentes en las entidades territoriales (departamentos, distritos, municipios), estatutariamente o mediante un acto de delegación, más aún cuando el artículo 6o. de la ley 130 de 1994 dispone que "en las regiones, los partidos o movimientos políticos gozarán también de libertad y autonomía para su organización y podrán pertenecen al partido o movimiento que a bien tengan nacionalmente".

En tratándose de la inscripción de la candidatura del gobernador o alcalde por movimientos sociales o grupos significativos de ciudadanos, la elaboración de la terna deberá provenir de ellos mismos, que expresarán su voluntad por intermedio de las personas que, obrando como voceros, inscribieron la candidatura. Si no hubiere acuerdo entre éstos, la decisión se tomará por mayoría.

Si por cualquier circunstancia no fuere posible que la decisión de quienes inscribieron la candidatura, se adopte por mayoría, la voluntad del movimiento o grupo social se expresará conforme a sus estatutos, si los hubiere, o en último término, en asamblea general que convocará para el efecto el Consejo Nacional Electoral, haciendo uso de la atribución que le otorga el artículo 265, numeral 10, de la Constitución, el cual le permite colaborar en la realización de consultas internas para la escogencia de candidatos.

En el intervalo entre el día en que se produce la vacante absoluta de gobernador o alcalde, y la designación del encargado que terminará el período para el cual aquél fue elegido, y ante la falta de reglamentación jurídica y la necesidad de que exista una autoridad estatal para atender las funciones que demanda el cargo, deberá recurrirse a los principios rectores de la función pública, entre los cuales es pertinente mencionar los de eficacia y celeridad, y a las disposiciones que regulan casos semejantes. Tal circunstancia, analizada con apoyo en dichos principios y criterios, valida el nombramiento de un gobernador o alcalde que, por el tiempo estrictamente necesario, se encargue de las funciones correspondientes al jefe de la administración, departamental o municipal (Const. Nal., art. 209 y ley 136, de 1994, arts. 5o. y 106, inciso segundo).

En el caso del jefe de la administración municipal, una vez producida la falta absoluta, lo procedente es que el encargo recaiga en uno de los secretarios del despacho o en el secretario único del alcalde. Y si la vacante se produce en el cargo que desempeña la primera autoridad departamental, el Presidente de la República deberá proceder de inmediato a nombrar, con carácter provisional, a uno de los secretarios del despacho.

II. Respuestas.- Con fundamento en las consideraciones anteriores, la Sala responde:

1. En caso de falta absoluta del gobernador o el alcalde titular, la autoridad a quien corresponde definir la convocatoria a elecciones es el Presidente de la República o el gobernador respectivo, según las competencias.

2. El Presidente de la República en relación con los gobernadores y el alcalde del distrito capital de Santafé de Bogotá, y el gobernador en relación con los alcaldes del correspondiente departamento, son las autoridades competentes, en caso de que se convoque a elecciones por falta absoluta del gobernador o alcalde, para precisar de conformidad con la Constitución y la ley y en el mismo decreto en que se provea el encargo, cómo debe cumplirse el período respectivo.

3. La Sala reafirma sus conceptos expuestos en la consulta de fecha 30 de abril de 1996, radicación 812, y los complementa con los expresados en la presente consulta.

4. Los inscriptores de la candidatura del gobernador o alcalde son el respectivo partido o movimiento político con personería jurídica, o el correspondiente movimiento social o grupo significativo de ciudadanos.

La elaboración y envío de la terna, para los casos de encargo por falta absoluta del gobernador o alcalde, corresponde al mismo partido o movimiento político con personería jurídica, de conformidad con sus estatutos; o al mismo movimiento o grupo social, cuya voluntad se expresa por intermedio de los inscriptores de la candidatura. Si entre estos, la decisión no puede adoptarse por unanimidad o por mayoría, se procederá la elaboración de la terna en la forma que dispongan sus estatutos, si los hubiere, o en asamblea general convocada para el efecto por el Consejo Nacional Electoral con el fin de que se realice esta especial consulta interna para la escogencia de candidatos.

5. El Presidente de la República o el respectivo gobernador, en los casos de falta absoluta del gobernador o alcalde y mientras se provee en debida forma el encargo, debe proceder a designar a uno de los secretarios del despacho para que asuma las funciones propias del cargo.

Transcríbase al señor Ministro del Interior. Igualmente, envíese, copia a la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.

LUIS CAMILO OSORIO ISAZA

Presidente de la Sala

JAVIER HENAO HIDRON

CESAR HOYOS SALAZAR

ROBERTO SUAREZ FRANCO

ELIZABETH CASTRO REYES

Secretaria de la Sala

Oficio No. 423

Santafé de Bogotá, D.C., 30 de abril de 1.996

Doctora

ALMABEATRIZ RENGIFO LOPEZ

retaria Jurídica (E)

Presidencia de la República

E. S. D.

Ref: Consulta formulada por el Ministerio del Interior

  Oficio No. 130 de fecha 12 de marzo de 1.996

Radicación No. 812.

Apreciada doctora:

Atentamente envío a su despacho copia auténtica del concepto de la fecha, emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el expediente de la referencia.

El mencionado concepto está regido por la reserva prevista en el artículo 110 del Código Contencioso Administrativo.

Reciba mi cordial saludo,

 LUIS CAMILO OSORIO ISAZA

Presidente

Oficio 422

Santafé de Bogotá, D. C., 30 de abril 1.996

Señor Doctor

HORACIO SERPA URIBE

istro del Interior

E. S. D.

Ref: Consulta formulada con oficio 130 Fecha 12 de marzo de 1996

Radicación No. 812

Estimado señor Ministro:

Atentamente envío a su despacho copia auténtica del concepto de la fecha, emitido el expediente de la referencia.

Solicito autorización para hacer del conocimiento público el concepto referido, si el

Gobierno lo estima conveniente, de conformidad con el artículo 110 del Código Contencioso Administrativo.

Reciba mi cordial saludo,

 LUIS CAMILO OSORIO ISAZA

Presidente