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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
RADICACION No. : 777
FECHA : Octubre 13 de 199
MAGISTRADO PONENTE : Dr. Javier Henao Hidrón
<TEMA : Contrato de compraventa>
<TESIS - Relatoría Consejo de Estado>.
REVISION DE CONTRATO / CONTRATO DE COMPRAVENTA / CAMARA DE REPRESENTANTES / PERSONERIA JURIDICA-Inexistencia / NACION-Representación / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultades / DELEGACION DE FUNCIONES / CELEBRACION DE CONTRATOS.
La Cámara de Representantes carece de capacidad para celebrar contratos a nombre de la Nación, pues no la representa, y tampoco directamente al no ser persona jurídica. Pero el contrato que se revisa puede ser suscrito válidamente por la Nación-Ministerio de Gobierno, dado que el Presidente de la República delegó en Ministros y Directores de Departamento Administrativo, la facultad de celebrar contratos, sin sujeción a su cuantía ni a su naturaleza, por medio del Decreto 1929 de 1991 y que, además, los ministros en relación con el Congreso, son voceros del Gobierno, al tenor del artículo 206 de la Constitución.
<ENCABEZADO DE LA PROVIDENCIA>.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Santafé de Bogotá., trece de octubre de mil novecientos noventa y dos (1992)
Consejero Ponente: DOCTOR JAVIER HENAO HIDRON
Ref. Contrato de compraventa No. 006-92 celebrado entre la Nación-Cámara de Representantes y Colinversiones S.A.
Radicación No. 777
El señor presidente de la Cámara de Representantes, doctor César Pérez García, remitió a la Sala para su revisión de legalidad, el contrato suscrito entre la entidad denominada LA NACION-CAMARA DE REPRESENTANTES y la sociedad Colinversiones, cuyo objeto consiste en la adquisición de una estación central de proceso para el manejo de las Plenarias de los Honorables Representantes.
El contrato fue suscrito, con fecha 14 de julio de 1992, por el doctor Rodrigo Hernando Turbay Cote, entonces presidente de la Cámara de Representantes, y Jesús Ruiz Giraldo, representante legal Colinversiones S.A., y su valor total para efectos fiscales es la cantidad de $625.453.023.oo moneda corriente.
La Sala analizará, primeramente, la capacidad jurídica que para celebrar el contrato a nombre de La Nación tienen la H. Cámara de Representantes.
Según el texto del contrato, éste fue celebrado por el presidente de la Cámara de Representantes "en ejercicio de las facultades conferidas por la Ley 38 de 1989, y el Decreto reglamentario número 870 de abril 26 de 1989, y de conformidad con los requisitos establecidos en el Decreto 222 de 1983".
Pues bien:
1. La Ley 38 de 1989, que contiene el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, únicamente confiere, a las Mesas Directivas de cada Cámara, que ejercerán por separado, la facultad de ORDENAR LOS GASTOS en el Congreso Nacional. (Artículo 91 inciso segundo).
2. El Decreto 870 de 1989, a su vez, dispone en su artículo 1o. que "De conformidad con lo preceptuado por el artículo 91 de la Ley 38 de 1989, las Mesas Directivas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, ORDENARAN EL GASTO, por separado, con cargo a sus respectivos presupuestos, a través del presidente del Senado o de la Cámara, según el caso". (Las mayúsculas son de la Sala)
3. El Decreto-Ley 222 de 1983, "por el cual se expiden normas sobre contratos de la Nación y sus entidades descentralizadas y se dictan otras disposiciones," claramente dispone que los contratos previstos en dicho Decreto son los que celebren "La Nación (Ministerios y Departamentos Administrativos) y los Establecimientos Públicos". (Artículo 1o. inciso primero), así como los contratos de empréstito y de obras públicas que celebren las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta en las que el Estado posea más del noventa por ciento de su capital social (Artículo 1o. inciso tercero).
De modo que en ninguna de las normas en las cuales se fundamenta la celebración del contrato por la Cámara de Representantes, aparece la facultad para esta Corporación Legislativa de celebrar contratos, directamente o a nombre de la Nación. Tan solo la de actuar como "ordenadora del gasto".
Yendo más lejos, la Sala menciona la Ley 5a. de 1992 (junio 17), "por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes". En dicha Ley, que tiene el carácter de Ley Orgánica al tenor del artículo 151 de la Constitución, se incluye además de las normas inherentes a un Reglamento de la rama legislativa del poder público, otras, entre las cuales figura la que corresponde a la Dirección General Administrativa del Senado para "celebrar los contratos que demande el buen funcionamiento del Senado" (Artículo 371-2); paradojalmente, sin embargo, no otorgó a la Cámara de Representantes una atribución similar, aunque sí se alude en el artículo 390 a algunos servicios administrativos que deberán ser contratados de manera conjunta por las Cámaras Legislativas, entre los cuales se mencionan los de "Informática Legislativa". Y en el artículo 6o. transitorio se dispone que las Mesas Directivas de cada Cámara en un término no mayor de treinta días a partir de la vigencia de la Ley, ordenarán la instalación de los procedimientos electrónicos (semáforos y demás ayudas) para regular las intervenciones en el tiempo de los oradores.
Pero ocurre que el Congreso Nacional no puede arrogarse la atribución de celebrar contratos a nombre de la Nación, no tampoco directamente o por intermedio de sus Cámaras, sin infringir preceptos de jerarquía constitucional.
En efecto:
A. La celebración de contratos a nombre de la Nación, corresponde al Presidente de la República, en su calidad de "suprema autoridad administrativa". (Artículo 189, numeral 23).
B. Al Congreso le corresponde "conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos..." (Artículo 150, numeral 9), así como "Aprobar o improbar los contratos o convenios que, por razones de evidente necesidad nacional, hubiese celebrado el Presidente de la República, con particulares, compañías o entidades públicas, sin autorización previa (Artículo 150, numeral 14). Y,
C. De conformidad con el artículo 211 de la Constitución, el Presidente de la República, conforme a la Ley, podrá delegar funciones en los Ministros, directores de Departamentos Administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes, y en aquellas agencias del Estado que la misma Ley determine.
Así, por ejemplo, el Presidente de la República, en virtud del Decreto 1929 de 1991 (agosto 8), dictado con fundamento en el Decreto-Ley 1685 del mismo año, delegó en Ministros y directores de Departamentos Administrativos, sin sujeción a su cuantía ni a su naturaleza, la facultad de celebrar contratos, excepto los de empréstito externo que exceden de cincuenta millones de dólares americanos.
Por otra parte, el Decreto-Ley 222 de 1983, invocada en el texto del contrato que es materia de revisión, precisamente dispone en su artículo 248 que es el Presidente de la República a quien corresponde celebrar los contratos en que sea parte la Nación, "conforme a la respectiva Ley de autorizaciones y a la Ley de apropiaciones".
Finalmente, esta Sala del Consejo de Estado, con fecha 11 de mayo de 1989, emitió los siguientes conceptos, que resulta pertinente reiterar para el caso en estudio:
Inmemorialmente, desde cuando se expidió la Constitución de 1886, la Nación, como personificación jurídica del Estado, lo simboliza y representa. De ahí que el artículo 80 de la Ley 153 de 1887 disponga que la Nación es persona jurídica. Por consiguiente, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias y las unidades administrativas especiales; el Congreso cualquiera de sus Cámaras o de sus Mesas Directivas ... , como tales no tienen ni pueden tener personaría jurídica, porque son partes integrantes del Estado que, única y exclusivamente, constituye la personara jurídica de derecho público llamada Nación. A ... ) De lo contrario no habría Estado ni tres ramas del poder público separadas, concurrentes, complementarias y armónicas, sino un disperso y creciente número de entidades que actúan y contratan orientadas por su particular interés en el más inaudito desorden administrativo y presupuestal.
Y precisaba la noción de ordenación del gasto en esos términos: El artículo 91, inciso segundo, de la Ley 38 de 1989, debe interpretarse, en consonancia con la Constitución, no en el sentido de considerar que los ordenadores de gastos puedan celebrar contratos en representación de la Nación sino de entender que podrán autorizar los gastos presupuestados para la correspondiente entidad.
Dedúcese, por tanto, que la Cámara de Representantes carece de capacidad para celebrar contratos a nombre de la Nación, pues no la representa, y tampoco directamente al no ser persona jurídica. Pero el contrato que se revisa puede ser suscrito válidamente por la Nación-Ministerio de Gobierno, dado que el Presidente de la República delegó en Ministros y directores de Departamento Administrativo, la facultad de celebrar contratos, sin sujeción a su cuantía ni a su naturaleza, por medio del Decreto 1929 de 1991 y que, además, los ministros, en relación con el Congreso, son veceros del Gobiemo, al tenor del artículo 206 de la Constitución.
En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, declara no ajustado a la Ley el contrato de compraventa número 006-92 celebrado entre la Nación-Cámara de Representantes y Colinversiones S.A., cuyo objeto consiste en el suministro de una (1) estación central de proceso modelo PC-36125SC microcomputador Wang, y se ordena la devolución del contrato con sus anexos a la oficina de origen.
JAIME BETANCUR CUARTAS,Presidente de la Sala,
JAVIER HENAO HIDRON.
HUMBERTO MORA OSEJO.
JAIME PAREDES TAMAYO.
ELIZABETH CASTRO REYES,
Secretaria de la Sala
