Puede realizar búsquedas exactas dentro de este documento, ingrese el texto a buscar en la siguiente casilla:
EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL - Transformación en establecimiento público. Cambio de naturaleza jurídica / INSTITUTO COLOMBIANO DE ENERGÍA ELÉCTRICA - Transformación. Régimen jurídico de sus servidores / INSTITUTO DE PLANIFICACIÓN Y PROMOCIÓN DE SOLUCIONES ENERGÉTICAS - Liquidación de prestaciones de trabajadores oficiales. Naturaleza jurídica de sus servidores / IPSE - Incompetencia de establecimientos públicos para fijar categoría de sus servidores
El cambio de naturaleza jurídica de una entidad del orden nacional en establecimiento público, se produce por ley o por decreto del Presidente de la República, cuando hace uso de las facultades otorgadas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Nacional, tal como se expuso en las consideraciones de esta consulta, de tal forma que la expedición de los estatutos internos de la entidad para nada inciden en dicho cambio y menos aún en el otorgamiento de la categoría de sus servidores. Los establecimientos públicos no están facultados para consagrar en sus estatutos internos la clasificación de los empleos de la entidad. La liquidación del contrato de trabajo y de las respectivas prestaciones sociales de los trabajadores oficiales que adquirieron el estatus de empleado público, debe realizarse con fecha 2 de enero de 2000, esto es, un día antes de tomar posesión del cargo en su nueva condición. De conformidad con el artículo 5o. del decreto 3135 de 1968, y por la naturaleza de la entidad, las personas que fueron vinculadas por primera vez al nuevo establecimiento público, deben tener la categoría de empleados públicos, independientemente de que al tomar posesión de sus cargos no se hubieren expedido los estatutos respectivos. Adicionalmente, la planta de personal establecida en el decreto 2707 de 1999, no creó cargos de trabajadores oficiales.
NOTA DE RELATORÍA: Sentencias AI-053 de junio 15 de 2000, 5849 de 26 de julio de 2001, Sección Primera. Autorizada su publicación con oficio 218383 del 20 de septiembre de 2002 , C-432 de 1995, Corte Constitucional.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: AUGUSTO TREJOS JARAMILLO
Bogotá, D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil dos (2002)
Radicación número: 1437
Actor: MINISTRO DE MINAS Y ENERGIA
Referencia : Decreto 1140 de 1999. Transformación del Instituto Colombiano de Energía Eléctrica -ICEL-, en Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas -IPSE-.
La anterior Ministra de Minas y Energía, doctora Luisa Fernanda Lafaurie, consulta a la Sala sobre la aplicación del decreto 1140 del 29 de junio de 1999, por medio del cual se transformó el Instituto Colombiano de Energía Eléctrica -ICEL- en Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas -IPSE-; para lo cual reseña algunos de los antecedentes de dicha transformación, así:
Mediante decreto 1140 del 29 de junio de 1999, el Gobierno Nacional dispuso que el Instituto Colombiano de Energía Eléctrica -ICEL- se transformara en Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas -IPSE-.
Con decretos 2706 y 2707 de 1999, de fecha 30 de diciembre, se modificó la estructura y se fijó la planta de personal del IPSE, a la vez que se suprimió la del ICEL.
A la fecha de expedición del decreto que ordenaba la transformación del ICEL, regía para los trabajadores oficiales de la entidad una convención colectiva con vigencia hasta el 31 de diciembre de 1999; sin embargo, el 15 diciembre del mismo año, esto es, a 15 días de cumplirse el término antes señalado, "se suscribió una nueva convención colectiva de trabajo con el mismo sindicato de trabajadores, con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2001".
Finalmente manifiesta que "El 3 de enero de 2000, se nombraron y posesionaron aquellas personas que venían laborando en su calidad de trabajadores oficiales, en su nueva condición de empleados públicos y cuyos cargos se requerían en el nuevo Establecimiento Público. ... El 18 de febrero del mismo año, se aprobó por parte del Consejo Directivo de la entidad, conforme a sus funciones, los estatutos internos del nuevo establecimiento público".
Hechas las anteriores precisiones, formula los siguientes interrogantes:
"1. ¿La aprobación de los estatutos internos de la entidad es requisito indispensable para que opere el cambio de naturaleza jurídica de la entidad y por ende la categoría de sus servidores públicos?.
2. ¿Si la posesión como empleados públicos de las personas que venían en su categoría de trabajadores oficiales, se produjo antes de la aprobación de los estatutos internos de la nueva entidad, puede decirse que tal posesión es válida y que vino a producir efectos jurídicos sólo a partir de la aprobación de dichos estatutos, conforme al concepto que al respecto emitió el Departamento de la Función Pública?.
3. ¿La liquidación del contrato de trabajo y por ende de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales que continuaron laborando en la nueva entidad en su condición ya de empleados públicos, debe realizarse a la fecha de supresión de los cargos de trabajadores oficiales y de creación de la nueva planta de personal (31 de diciembre de 1999), a la fecha de su posesión real (3 de enero de 2000), a la fecha de la aprobación de los estatutos internos, (febrero 17 de 2000), hasta la vigencia de la convención colectiva, (31 de diciembre de 2001), o en caso contrario hasta qué fecha?.
4. ¿Las personas que fueron vinculadas por primera vez al nuevo establecimiento público entre el 3 de enero de 2000 y el 17 de febrero del mismo año, cuando ya había sido suprimida la planta de cargos de la empresa industrial y comercial del estado y había sido creada la planta de cargos del ahora establecimiento público, pero sin que aún fueran aprobados los estatutos internos del nuevo establecimiento, qué categoría de servidores públicos tienen, la de trabajadores oficiales o la de empleados públicos?".
CONSIDERACIONES
- Antecedentes normativos
Mediante decreto 1140 del 29 de junio de 1999 el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades permanentes otorgadas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Polític y de conformidad con el artículo 54 de la ley 489 de 199, dispuso que el Instituto Colombiano de Energía Eléctrica -ICEL-, empresa industrial y comercial del Estado, se transformara en Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas, con naturaleza jurídica de establecimiento público.
En el referido decreto se previó que la dirección y administración del IPSE será a cargo de un Consejo Directivo, dentro de cuyas funciones está la de aprobar los estatutos internos de la entidad, y de un Director General (arts. 1, 6 y 9).
Se creó la Subdirección Transitoria, con vigencia de un año, encargada de proponer a consideración del Consejo Directivo los mecanismos de transición y desarrollarlos una vez fueran aprobados. Se estableció igualmente, que el Gobierno Nacional elaboraría un plan de reestructuración y transformación, dentro del cual procedería a "suprimir los empleos o cargos desempeñados por empleados públicos y trabajadores oficiales que no fueren necesarios para el funcionamiento del Instituto" (art. 17).
Al reestructurarse el Ministerio de Minas y Energía, decreto 1141 de 1999, se incluyó el Instituto de Investigación y Promoción de Soluciones Energéticas -IPSE-, como uno de los establecimientos públicos adscritos a dicha cartera.
En ejecución del plan de desarrollo y transformación, ordenado en el decreto 1140 de 1999, el Gobierno Nacional expidió los decretos 2706 y 2707 del 30 de diciembre de 1999.
El primero de los citados modificó la estructura del IPSE, otorgó al Director General la función de "Proponer para la aprobación del Gobierno Nacional la planta de personal de la entidad" y dispuso que las normas en él contenidas se aplicarían al Instituto a partir del 1o. de enero del año 2000. (arts. 1, 4 y 12).
El segundo de los referidos decretos, expedido en ejercicio de las atribuciones conferidas en el artículo 115 de la ley 489 de 199, estableció la planta de personal del IPSE, atribuyó al Director del Instituto la facultad de distribuir, mediante resolución, los empleos de la Planta Global en él establecida y de ubicar al personal de conformidad con la estructura interna, los planes, proyectos y necesidades del servicio. Creó, transitoriamente, en la planta de personal, unos cargos para vincular a las personas amparadas por fuero sindical que venían laborando en el ICEL, mientras la autoridad competente ordenaba el levantamiento de aquél; sucedido ésto se entenderían suprimidos por no ser necesarios para el funcionamiento de la nueva entidad. Este decreto empezó a regir a partir de la fecha de su publicación -31 de diciembre de 1999, D. O. 43.839-.
Al pronunciarse sobre la demanda de nulidad del decreto 1140 de 1999, esta Corporación expresó:
"V.2.2. Por tanto, en lo que compete a esta jurisdicción, a la cual escapa lo relativo a las facultades extraordinarias en cita, el principal problema que en ellos se plantea es el de si la atribución que le otorga el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, invocada en el decreto, es suficiente para que el Presidente de la República pueda cambiar la naturaleza jurídica de las entidades que conforman la Administración Nacional.
V.2.3. Según esa disposición, corresponde al Presidente de la República:
'16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley'.
La Sala, a su turno, precisó el alcance de esta atribución, así:
'Al respecto, ha de tenerse en cuenta que la facultad de 'Modificar la estructura', de una parte, supone la preexistencia de una entidad, de las relacionadas en el numeral 16 (Ministerio, Departamento Administrativo o cualquiera otra entidad u organismo administrativo nacional) y, de otra parte, entraña la posibilidad de 'transformar o renovar la organización o estructura' de tales instituciones, mediante la supresión, creación, o transformación de sus dependencias internas, con la consiguiente reasignación de funciones y competencias, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley; sin perjuicio de que, junto con las modificaciones, se recoja en un mismo decreto toda la regulación concerniente al organismo, incluyendo las disposiciones que no sean objeto de cambio ....
En lo concerniente al concepto de estructura, en la misma sentencia la Sala precisó que, de acuerdo con el artículo 50 de la Ley 489 de 1998, los aspectos contemplados como componentes de la estructura orgánica de una entidad son 'su naturaleza jurídica, su adscripción, la organización, funciones y competencias generales y de sus respectivos órganos y dependencias, así como los regímenes presupuestal, financiero y jurídico'.
Siendo entonces la naturaleza jurídica un elemento constitutivo de la estructura orgánica de las entidades de la Administración Nacional y estando facultado el Presidente de la República para modificar tal estructura, es menester concluir que en virtud de dicha atribución puede modificar la naturaleza jurídica de las mismas, sin que ello pueda tomarse como supresión o creación de la entidad de que se trate en cada caso" (Negrillas son del texto original).
De lo anterior se concluye que el Presidente de la República podía modificar la naturaleza jurídica del ICEL al decretar su transformación y darle el carácter de Establecimiento Público.
- Establecimientos Públicos
Los establecimientos públicos son organismos encargados de atender, primordialmente, funciones administrativas y de prestar servicios públicos, cuentan con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Su dirección y administración está a cargo de un Consejo Directivo y de un director, gerente o presidente. Dentro de las funciones asignadas al consejo directivo está la de "adoptar los estatutos internos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca de conformidad con lo dispuesto en sus actos de creación o reestructuración; sin embargo y respecto de los estatutos internos conviene precisar que la autonomía otorgada por el legislador a este tipo de entidades, no llega hasta el punto de permitir que ellas definan en sus estatutos las actividades que pueden ser desempeñadas por trabajadores oficiales. Así lo expresó la Corte Constitucional cuando se pronunció sobre la exequibilidad del artículo 5o. del decreto 3135 de 196
en sentencia C-484 de 1995:
"Además, en este mismo sentido se observa que la Corte constitucional dejó en claro lo siguiente:
'3o. De conformidad con el artículo 125 de la Carta Política, solamente la ley puede determinar qué actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo y por consiguiente, quienes pueden tener la calidad de empleados públicos o de trabajadores oficiales en los establecimientos públicos, sin que dicha facultad pueda ser delegada a estos, en sus respectivos estatutos.
En el caso sub exámine, el aparte de la norma acusada establece que 'los establecimientos públicos de cualquier nivel precisarán en sus respectivos estatutos, qué actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo', es decir, que se faculta a las juntas directivas de los mismos para que determinen qué servidores se vinculan a los respectivos establecimientos públicos del sistema de salud en calidad de trabajadores oficiales.
Esta disposición resulta contraria a juicio de la Corte, a los preceptos constitucionales citados, ya que constituye una potestad propia del Legislador, no susceptible de ser trasladada a los establecimientos públicos, como lo señala el demandante, ya que por mandato constitucional corresponde exclusivamente al Congreso a través de la ley determinar la estructura de la administración en lo nacional, a las Asambleas en lo departamental, y a los Concejos en los municipal y distrital.
De permitirse esta delegación, los establecimientos públicos podrían realizar la clasificación de sus servidores en empleados públicos y trabajadores oficiales, contrariando las disposiciones constitucionales. . . . (Negrillas son del texto original).
(...)
Así las cosas, resulta que los establecimientos públicos no se encuentran en capacidad de precisar qué actividades pueden ser desempeñadas por trabajadores vinculados mediante contrato de trabajo, puesto que usurparían la función legislativa de clasificar los empleos de la administración nacional, que desde luego, para entidades en las que se cumplen funciones administrativas corresponde a la categoría de los empleados públicos por principio, con las excepciones que establezca la ley.
De manera que la atribución de precisar qué tipo de actividades de la entidad deben desarrollarse por contrato laboral, se encuentra limitada y debe contraerse a la clasificación de los empleos hecha por la Constitución y por la ley; por todo ello, las expresiones acusadas del inciso primero del artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968 son inconstitucionales y así lo señalará esta Corporación.
En consecuencia, la expedición de los estatutos internos por parte del Consejo Directivo para nada incide en la clasificación de los servidores públicos del IPSE, cuya planta fue establecida por decreto 2707 de 1999, toda vez que, como antes se dijo, el Presidente de la República está constitucionalmente facultado para modificar la estructura de las entidades u organismos administrativos nacionales, por lo que bien puede clasificar los empleos como lo hizo en el referido decreto.
- Incidencia del cambio de naturaleza en la relación laboral
El cambio de naturaleza jurídica de una entidad implica, necesariamente, el cambio de estatus jurídico de los empleados a su servicio, máxime, si como en el caso que nos ocupa, se transforma en establecimiento público una empresa industrial y comercial del Estado en la que la mayoría de sus servidores ostentan la calidad de trabajadores oficiales, en tanto que en aquél la connotación es la de empleados públicos.
Cabe recordar que al empleado público lo regula una relación legal y reglamentaria, cuyas características se materializan en que las condiciones están previamente establecidas en la ley y no pueden ser objeto de negociación por parte de los sujetos de la relación labora, como sucede con los trabajadores oficiales quienes mediante la figura de la convención colectiva fijan, con los empleadores, las condiciones que han de regir los contratos de trabajo.
En ese sentido, lo pactado en una convención colectiva que pertenezca a la órbita de lo extralegal no se preserva para las personas que teniendo la calidad de trabajadores oficiales pasen a ostentar la de empleados públicos, por tener regímenes jurídicos diferentes. Esta posición se impone para conservar la independencia y separación de los dos regímenes, ya que cada uno tiene características propias y pretender hacer extensivos los beneficios pactados por convención colectiva a quienes dejaron de ser trabajadores oficiales para convertirse en empleados públicos, equivaldría a mezclar indebidamente los dos sistemas prestacionales.
En consulta 1.355 del 28 de junio de 2001, la Sala, al analizar el cambio a que se vieron abocados en su estatus jurídico quienes se desempeñaban como trabajadores oficiales en el área administrativa de una entidad universitaria, manifestó:
"De este modo, el personal administrativo al que se cambió la naturaleza jurídica de la vinculación de trabajador oficial a la de empleado público, mantiene en la actualidad esta calidad, su régimen es propio de ésta clase de servidores y no están cobijados por cláusulas convencionales".
En cuanto hace al momento en que deben liquidarse los contratos de trabajo y las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales, que en virtud de la transformación de la entidad pasaron a ser empleados públicos, es de señalar que, de conformidad con lo preceptuado en los artículos 122 de la Constitución Nacional y 47 del decreto 1950 de 1973, ningún servidor público puede entrar a ejercer el cargo sin prestar el debido juramento. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-555 de 1994, expresó:
"Si el Juez, en un caso concreto, decide, porque lo encuentra probado, otorgarle a un docente-contratista el carácter de trabajador al servicio del Estado, puede hacerlo con base en el artículo 53 de la CP. Sin embargo, a partir de esta premisa, no podrá en ningún caso conferirle el status de empleado público, sujeto a un específico régimen legal y reglamentario. El principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, no tiene, adicionalmente, el alcance de excusar con la mera prestación efectiva de trabajo la omisión del cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales previstos para acceder a la función pública que, en la modalidad estatutaria, son el nombramiento y la posesión, los que a su vez presuponen la existencia de un determinado régimen legal y reglamentario, una planta de personal y de la correspondiente disponibilidad presupuestal". (Se resalta).
A su vez esta Sala en consulta 626 del 27 de julio de 1994, precisó:
"La creación de un cargo no es garantía del ejercicio de las funciones a él atribuidas por intermedio de sus empleados, si estos no ingresan, en legal forma, al cargo creado. De ahí la necesidad de distinguir entre el cargo y el ejercicio de la función atribuida, la cual debe ser cumplida por intermedio de un servidor público.
(...)
De manera que la regla consiste en contar el término establecido para la duración del cargo de Veedor del Tesoro, a partir de la fecha de la posesión de su titular. La razón fundamental es que con el acto de posesión se cumplen varios ritos al mismo tiempo, todos ellos de evidente connotación jurídica: a. Se acreditan los requisitos exigidos para el desempeño del cargo; b. Se informa sobre el monto de sus bienes y rentas por quien va a ejercer el cargo; c. Se ritúa la importante solemnidad del juramento acerca del cumplimiento y defensa de la Constitución y la ley, y sobre todo, d. Se inviste a quien fue designado, del poder y autoridad para hacer eficaz la función atribuida al cargo. Es, pues, al ponerse en marcha el ejercicio de la función pública, cuando puede afirmarse con certeza que empieza a cumplirse la voluntad del constituyente como creador del cargo, y por ende, es el momento a partir del cual debe entenderse que corre el término fijado para su duración".
SE RESPONDE:
1. y 2. El cambio de naturaleza jurídica de una entidad del orden nacional en establecimiento público, se produce por ley o por decreto del Presidente de la República, cuando hace uso de las facultades otorgadas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Nacional, tal como se expuso en las consideraciones de esta consulta, de tal forma que la expedición de los estatutos internos de la entidad para nada inciden en dicho cambio y menos aún en el otorgamiento de la categoría de sus servidores. Los establecimientos públicos no están facultados para consagrar en sus estatutos internos la clasificación de los empleos de la entidad.
En consecuencia, el hecho de que los estatutos se hubieran expedido después de que tomaran posesión como empleados públicos las personas que venían desempeñándose en condición de trabajadores oficiales, para nada afecta dicha posesión, habida consideración de que ya había sido proferido el decreto que establecía la planta de personal, es decir, los efectos jurídicos se produjeron desde el momento de la posesión.
3. La liquidación del contrato de trabajo y de las respectivas prestaciones sociales de los trabajadores oficiales que adquirieron el estatus de empleado público, debe realizarse con fecha 2 de enero de 2000, esto es, un día antes de tomar posesión del cargo en su nueva condición.
4. De conformidad con el artículo 5o. del decreto 3135 de 1968, y por la naturaleza de la entidad, las personas que fueron vinculadas por primera vez al nuevo establecimiento público, deben tener la categoría de empleados públicos, independientemente de que al tomar posesión de sus cargos no se hubieren expedido los estatutos respectivos. Adicionalmente, la planta de personal establecida en el decreto 2707 de 1999, no creó cargos de trabajadores oficiales.
Transcríbase al señor Ministro de Minas y Energía. Igualmente envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.
CESAR HOYOS SALAZAR SUSANA MONTES DE ECHEVERRI
Presidente de la Sala
FLAVIO A. RODRÍGUEZ ARCE AUGUSTO TREJOS JARAMILLO
ELIZABETH CASTRO REYES
Secretaria de la Sala
