Concepto de la Sala de Consulta número 1405 de 2002

 

 

UNIDAD DE INFORMACION Y ANALISIS FINANCIERO DEL MINISTERIO DE HACIENDA - Concepto y características de la entidad. UIAF

Es una unidad administrativa especial, creada por medio de la ley 526 de 1999,  con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio independiente y regímenes especiales en materia de administración de personal, nomenclatura, clasificación, salarios y prestaciones, de carácter técnico, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Por tanto, conforme a los artículos. 38.2.c y  39 inc. 3° de la ley 489 de 1998, dicha unidad forma parte del sector descentralizado de la administración pública nacional.

UNIDAD DE INFORMACION Y ANALISIS FINANCIERO - Funciones

La Unidad de Información y Análisis Financiero  puede solicitar información relacionada con lavado de activos: 1 A cualquier entidad pública, incluso a la Fiscalía General de la Nación, siempre y cuando la información solicitada se refiera a asuntos que conciernan a la UIAF.  Dentro de las entidades del Estado quedan comprendidos las que cumplen funciones en materias tributarias, aduaneras, de inspección, vigilancia y control. 2 A cualquier entidad privada que pueda resultar vinculada con operaciones de lavado de activos, particularmente las sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, que atrás quedaron relacionadas. Así mismo, la Unidad puede recibir información relacionada con lavado de activos, de  personas naturales.

  

UNIDAD DE INFORMACION Y ANALISIS FINANCIERO - Etapas del procedimiento a su cargo

Una primera etapa de recaudo, recolección o recibo de la información, para lo cual  el legislador establece la obligación de las entidades públicas y privadas, que tengan información sobre actividades relacionadas con lavado de activos,  de suministrarla de oficio y la posibilidad de que la Unidad solicite la información que considere necesaria para el cumplimiento de sus funciones. Una segunda etapa, en la cual la Dirección General de la Unidad debe centralizar, sistematizar y analizar la información suministrada por quienes están obligados a cumplir con lo establecido en los artículos 102 a 107 el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y sus normas remisorias, las normas tributarias, aduaneras, cambiarias y demás información que conozcan las entidades del Estado y privadas que puedan resultar vinculadas con operaciones de lavado de activos, la cual puede reposar en cada entidad, si no fuere necesario que la Unidad la mantenga de manera permanente (Art. 4° numeral 2°). La tercera etapa se refiere a que, una vez acopiada la información, la ley impone a la Unidad el deber de comunicar, a las autoridades competentes y a las entidades legitimadas para ejercitar la acción de extinción del dominio, cualquier información pertinente dentro del marco de la lucha integral contra el lavado de activos y las actividades descritas en el artículo 2° de la ley 333 de 1996.

AUTORIDADES COMPETENTES PARA SOLICITAR INFORMACION - Entidades competentes para solicitar información a la Unidad de Información y Análisis Financiero del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

En primer término se encuentra la Superintendencia Bancaria, por cuanto el artículo 3° se refiere a la información recaudada en desarrollo de lo previsto en los artículos 102 a 107 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y sus normas remisorias. También están sujetas a los artículos 102 a 107 del  Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, las entidades cooperativas de grado superior sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria y aquellas que realicen actividades de ahorro y crédito, así como el Departamento Administrativo Nacional de Economía Solidaria hasta cuando la Superbancaria asuma el control y vigilancia (Art. 23 ley 365/97 y decreto 1851 de 1997 Art. 1°; ley 545 de1998), las  autoridades que reciban información de las personas sometidas a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Valores y las personas que se dediquen profesionalmente a las actividades de comercio exterior, casinos o juegos de azar. (arts. 40 y 43 de la ley 190 de 1995).  La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales debe remitir a solicitud de la dependencia encargada de investigar el lavado de activos, la información relativa a las declaraciones e investigaciones de carácter tributario, aduanero y cambiario que posea en sus archivos o bases de datos. En consecuencia, tanto dicha Dirección como las administraciones de impuestos departamentales y municipales que accedan a tal información, han de considerarse como entidades competentes, siempre que la requieran para el debido cumplimiento de sus funciones (arts. 585 a 587 del E.T.). Así mismo, el Banco de la República es el responsable del procesamiento de la información consignada en las declaraciones de cambio por las operaciones realizadas a través del mecanismo de compensación (Art. 5° Res. Externa 8 de 2000 de la Junta Directiva del Banco de la República, por el cual se compendia el Régimen de Cambios Internacionales). Los artículos 3° ( inc. 3°)  y 4° ( numeral 4°) de la ley 526, prevén  la obligación para la Unidad de comunicar la información a las entidades legitimadas para ejercitar la acción de extinción del dominio, esto es,  a la Fiscalía General de la Nación quien la ejerce de oficio y, a la Dirección Nacional de Estupefacientes, la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo con su especialidad, de oficio, a petición de cualquier persona, o  de las entidades o autoridades extranjeras u organismos internacionales, conforme lo establece la ley 333 de 1996 (Art. 8°). Los artículos 3° (inc. 1°) y 4° (numeral 2°) de la ley 526, se refieren también a la demás información que conozcan las entidades que puedan resultar vinculadas con operaciones de lavado de activos, lo cual denota un criterio legislativo relevante para el acceso a la información, representado por las propias competencias de cada una de las entidades, de manera tal que solamente aquellas entidades que tengan asignadas funciones relacionadas con la lucha contra el lavado de activos, pueden invocar tales disposiciones para tener conocimiento de la información de que dispone la Unidad, como puede ser el caso de las autoridades judiciales, dentro de sus respectivas competencias.

UNIDAD DE INFORMACION Y ANALISIS FINANCIERO - Requisitos para consulta de información y respuesta de la unidad

Las autoridades que soliciten información a la citada Unidad, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 4° del artículo 9° de la ley 526 de 1999, deberán indicar claramente la función para cuyo ejercicio requieren la información y la norma de la Constitución y la ley que se las atribuye. Así mismo, corresponde a los funcionarios de la mencionada Unidad establecer frente a cada solicitud si existe fundamento jurídico para acceder a ella o, en caso contrario, mantener la reserva que la misma norma atrás citada impone.

NOTA DE RELATORIA: Levantada la reserva legal con auto de 30 de marzo de 2006.

CONSEJO   DE   ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: CESAR HOYOS SALAZAR

Bogotá D. C., catorce (14)  de marzo de dos mil dos (2002). -

Radicación número: 1405

Actor: VICEMINISTRA DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO

Referencia: UNIDAD DE INFORMACION Y ANALISIS FINANCIERO (UIAF). Autoridades competentes para acceder a su información. Ley 526 de 1999.

La señora Viceministra Técnica encargada de las funciones del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctora Catalina Crane, formula a la Sala la siguiente consulta :

"Debe entenderse, a la luz de la ley 526 de 1999, la frase "autoridades competentes", como todas aquellas autoridades que soliciten la información, o bien todas aquellas autoridades, que en razón de sus funciones relacionadas con el lavado de activos, estén legitimadas para acceder a la información que reposa en la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF), teniendo en cuenta el carácter reservado de la información".

1. CONSIDERACIONES

El problema planteado se contrae a determinar qué debe entenderse por "autoridades competentes" en el contexto de la ley 526 de 1999, para los efectos que la misma establece.

Para resolver el asunto, se procederá primero a precisar qué es la Unidad mencionada, cuáles son sus funciones y el alcance de éstas. Luego, se hará un planteamiento general sobre qué se entiende por competencia y cuándo y para qué una autoridad es competente. Después se hará el análisis de las actividades y entidades que deben proporcionar información a la Unidad y por último, se examinará cuáles son las autoridades competentes y las legitimadas, a las que la Unidad debe comunicar la información recaudada, sistematizada y analizada.

1.1 La Unidad de Información y Análisis Financiero.   Es una unidad administrativa especial, creada por medio de la ley 526 de 1999,  con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio independiente y regímenes especiales en materia de administración de personal, nomenclatura, clasificación, salarios y prestaciones, de carácter técnico, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Por tanto, conforme a los artículos. 38.2.c y  39 inc. 3° de la ley 489 de 1998, dicha unidad forma parte del sector descentralizado de la administración pública nacional.

El artículo 3° de la ley 526 establece las funciones de la Unidad en los siguientes términos :

"La Unidad tendrá como objetivo la detección, prevención y en general la lucha contra el lavado de activos en todas las actividades económicas, para lo cual centralizará, sistematizará y analizará la información recaudada en desarrollo de lo previsto en los artículos 102 a 107 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y sus normas remisorias, las normas tributarias, aduaneras y demás información que conozcan las entidades del Estado o privadas que pueda resultar vinculada con operaciones de lavado de activos.

Dichas entidades estarán obligadas a suministrar, de oficio o a solicitud de la Unidad, la información de que trata el presente artículo. Así mismo, la Unidad podrá recibir información de personas naturales.

La Unidad, en cumplimiento de su objetivo, comunicará a las autoridades competentes y a las entidades legitimadas para ejercitar la acción de extinción del dominio cualquier información pertinente dentro del marco de la lucha integral contra el lavado de activos y las actividades descritas en el artículo 2º de la Ley 333 de 1996.

La Unidad de que trata este artículo podrá celebrar convenios de cooperación con entidades de similar naturaleza de otros Estados y con las instituciones nacionales públicas o privadas a que hubiere lugar, sin perjuicio de las obligaciones consagradas en la presente ley.

Parágrafo 1º.  El Gobierno Nacional, para facilitar el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 102 a 107 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero por parte de otros sectores, podrá establecer las modificaciones necesarias de acuerdo con la actividad económica de los mismos.

Parágrafo 2º.   La Unidad podrá hacer el seguimiento de capitales en el extranjero en coordinación con las entidades de similar naturaleza en otros Estados".

En consecuencia, las funciones de la Unidad de Información y Análisis Financiero están encaminadas, de manera general, a luchar contra el delito de lavado de activos en todas las actividades económicas, regulado actualmente por los artículos 323 a  327 del capítulo V, Título X  Delitos contra el orden económico social, Libro 2° del Código Penal, ley 599 de 2000.  El artículo 323 dispone :

"Lavado de activos. El que adquiera, resguarde, invierta, transporte, transforme, custodie o administre bienes que tengan su origen mediato o inmediato en actividades de extorsión, enriquecimiento ilícito, secuestro extorsivo, rebelión, tráfico de armas, delitos contra el sistema financiero, la administración pública, o vinculados con el producto de los delitos objeto de un concierto para delinquir, relacionadas con el tráfico de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias sicotrópicas, o les dé a los bienes provenientes de dichas actividades apariencia de legalidad o los legalice, oculte o encubra la verdadera naturaleza, origen, ubicación, destino, movimiento o derechos sobre tales bienes, o realice cualquier otro acto para ocultar o encubrir su origen ilícito incurrirá, por esta sola conducta, en prisión de seis (6) a quince (15) años y multa de quinientos (500) a mil (1000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. La misma pena se aplicará cuando las conductas descritas en el inciso anterior se realicen sobre bienes cuya extinción de dominio haya sido declarada. El lavado de activos será punible aun cuando las actividades de que provenieren los bienes, o los actos penados en los apartados anteriores, se hubiesen realizado, total o parcialmente, en el extranjero. Las penas privativas de la libertad previstas en el presente artículo se aumentarán de una tercera parte a la mitad cuando para la realización de las conductas se efectuaren operaciones de cambio o de comercio exterior, o se introdujeren mercancías al territorio nacional. El aumento de pena previsto en el inciso anterior, también se aplicará cuando se introdujeren mercancías de contrabando al territorio nacional".

En forma particular o específica, la ley 526 de 1999 estatuye varias clases de funciones para la Unidad, que por razones metodológicas pueden enumerarse así :

1. Centralizar, sistematizar y analizar la información recaudada en desarrollo de lo previsto en los artículos 102 a 107 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y sus normas remisorias, las normas tributarias, aduaneras y demás información que conozcan las entidades del Estado o privadas que pueda resultar vinculada con operaciones de lavado de activos.
2. Solicitar la información que pueda resultar vinculada con operaciones de lavado de activos a las entidades del Estados o privadas.
3. Recibir información de la misma calidad de personas naturales.  
4. Comunicar a las "autoridades competentes" y a las entidades legitimadas para ejercitar la acción de extinción del dominio cualquier información pertinente.
5. Hacer el seguimiento de capitales en el extranjero en coordinación con las entidades de similar naturaleza en otros Estados.
6. Celebrar convenios de cooperación con entidades de similar naturaleza de otros Estados y con las instituciones nacionales públicas o privadas a que hubiere lugar, sin perjuicio de las obligaciones consagradas en la ley 526 de 1999.

Para que la Unidad de Información y Análisis Financiero pueda cumplir las funciones antes reseñadas, la ley 526 impone  obligaciones especiales a entidades públicas y privadas.  Veamos :

1) Para las entidades obligadas a cumplir con lo previsto en los artículos 102 a 107 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, esto es, las instituciones sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria :

1. La obligación de colocar en forma inmediata a disposición de la Unidad la información atinente al conocimiento de un determinado cliente o transacción u operación cuando se les solicite (Art. 9° inc. 2° ley 526/99).
2. La obligación de reportar de forma inmediata y suficiente a la Unidad cualquier información relevante sobre manejo de fondos cuya cuantía o características no guarden relación con la actividad económica de sus clientes, o sobre transacciones de sus usuarios que por su número, por las cantidades transadas o por las características particulares de las mismas, puedan conducir razonablemente a sospechar que los mismos están usando a la entidad para transferir, manejar, aprovechar o invertir dineros o recursos provenientes de actividades delictivas (Art. 11 ley 526/99).

1. Para las entidades del Estado o privadas :

Obligación de suministrar, de oficio o a solicitud de la Unidad, la información que conozcan que pueda resultar vinculada con operaciones de lavado de activos.   

1. Las autoridades que ejerzan funciones de inspección, vigilancia y control, instruirán a sus vigilados sobre las características, periodicidad y controles en relación con la información a recaudar para la Unidad de Información y Análisis Financiero, de acuerdo con los criterios e indicaciones que reciban de ésta sobre el particular (artículo 10 de la ley 526 de 1999).

Para los efectos del punto 1), debe tenerse en cuenta que conforme al artículo 2° del decreto 1284 de 1994, son entidades sometidas a la vigilancia e inspección de la Superintendencia Bancaria las siguientes :

1. a) "Establecimientos bancarios, corporaciones financieras, corporaciones de ahorro y vivienda, compañías de financiamiento comercial, sociedades fiduciarias, almacenes generales de depósito, organismos cooperativos de grado superior de carácter financiero, sociedades administradoras de fondos de pensiones y de cesantía, sociedades administradoras de fondos de pensiones, cajas, fondos o entidades de seguridad social administradoras  del régimen solidario de prima media con prestación definida , entidades descentralizadas de los entes territoriales cuyo objeto sea la financiación de las actividades previstas en el numeral 2º del artículo 268 del estatuto orgánico del sistema financiero autorizadas específicamente por la Financiera de Desarrollo Territorial S.A., Findeter, compañías de seguros, cooperativas de seguros, sociedades de reaseguro, sociedades de capitalización, sociedades sin ánimo de lucro que puedan asumir los riesgos derivados de la enfermedad profesional y del accidente de trabajo, corredores de seguro y de reaseguros y agencias colocadoras de seguros cuando a ello hubiere lugar.
2. b) Oficinas de representación de organismos financieros y de reaseguradores del exterior;
3. c) El Banco de la República;
4. d) El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras;
5. e) El Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo Fonade;
6. f) Las casas de cambio, y
7. g) Las demás personas naturales y jurídicas respecto de las cuales la ley le atribuye funciones de inspección y vigilancia permanente.

PAR. -  Podrán ser sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, a criterio de ésta las sociedades que administren el sistema de tarjetas de crédito, a quienes se aplicarán las normas relativas a las compañías de financiamiento comercial".

En este orden de ideas, la Unidad de Información y Análisis Financiero  puede solicitar información relacionada con lavado de activos :

1. A cualquier entidad pública, incluso a la Fiscalía General de la Nación, siempre y cuando la información solicitada se refiera a asuntos que conciernan a la UIAF.  Dentro de las entidades del Estado quedan comprendidas las que cumplen funciones en materias tributarias, aduaneras, de inspección, vigilancia y control.
2. A cualquier entidad privada que pueda resultar vinculada con operaciones de lavado de activos, particularmente las sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, que atrás quedaron relacionadas.

Así mismo, la Unidad puede recibir información relacionada con lavado de activos, de  personas naturales.

  

La mencionada ley fija el alcance de las funciones de la Unidad, en cuanto establece que para los propósitos de la misma:

a) No será oponible la reserva bancaria, cambiaria y tributaria respecto de las bases gravables y la determinación privada de los impuestos que figuren en las declaraciones tributarias.

b) La información que recaude la Unidad, en cumplimiento de sus funciones y la que se produzca como resultado de su análisis, estará sujeta a reserva, salvo solicitud de las entidades enumeradas en los artículos, 3º y 4º  de la ley 526 de 1999.

De acuerdo con lo expuesto, el cumplimiento de las funciones de la Unidad implica varias etapas :

1) Una primera etapa de recaudo, recolección o recibo de la información, para lo cual  el legislador establece la obligación de las entidades públicas y privadas, que tengan información sobre actividades relacionadas con lavado de activos,  de suministrarla de oficio y la posibilidad de que la Unidad solicite la información que considere necesaria para el cumplimiento de sus funciones.

La viabilidad jurídica de acopiar esta información corresponde a la autorización constitucional de exigir la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los casos de intervención del Estado, inspección y vigilancia y para efectos tributarios o judiciales, prevista en el artículo 15 de la Constitución Política y desarrollada por los Códigos de Comercio ( artículos 61 y 63 y siguientes), de Procedimiento Civil ( artículo 288) y Procedimiento Penal (artículo 330). Lo anterior, sin perjuicio del derecho de toda persona a su intimidad personal y familiar y a su buen nombre, los cuales deben ser respetados por el Estado; como también, el derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se recojan en bancos de datos y en los archivos de las entidades públicas y privadas y, al respeto de la libertad personal y demás garantías, entre ellas la presunción de inocencia, aplicables en la recolección, tratamiento y circulación de datos.

Si bien el carácter reservado de los documentos e informaciones, que garantiza la Constitución, no es oponible a la Unidad de Información y Análisis Financiero para el debido ejercicio de sus funciones, esto no significa que una vez conocidos u obtenidos los documentos e informaciones pierdan tal carácter de reservados, sino que el mismo se mantiene y corresponde a dicha Unidad  asegurar la reserva de tales documentos e informaciones, conforme al inciso 4° del artículo 9° de la ley 526, salvo solicitud de las entidades enumeradas en los artículos 3° y 4° de dicha ley.  También debe mantenerse esa reserva de  acuerdo con lo dispuesto por el artículo 20 del Código  Contencioso Administrativo, aplicable a las entidades descentralizadas y a las demás señaladas en el artículo 1° de dicho Código.

2) Una segunda etapa, en la cual la Dirección General de la Unidad debe centralizar, sistematizar y analizar la información suministrada por quienes están obligados a cumplir con lo establecido en los artículos 102 a 107 el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y sus normas remisorias, las normas tributarias, aduaneras, cambiarias y demás información que conozcan las entidades del Estado y privadas que puedan resultar vinculadas con operaciones de lavado de activos, la cual puede reposar en cada entidad, si no fuere necesario que la Unidad la mantenga de manera permanente ( Art. 4° numeral 2°).

3) La tercera etapa se refiere a que, una vez acopiada la información, la ley impone a la Unidad el deber de comunicar, a las autoridades competentes y a las entidades legitimadas para ejercitar la acción de extinción del dominio, cualquier información pertinente dentro del marco de la lucha integral contra el lavado de activos y las actividades descritas en el artículo 2° de la ley 333 de 1996.

Así mismo, la Unidad debe evaluar y decidir sobre la pertinencia de enviar a la Fiscalía General de la Nación, a las demás autoridades competentes y a las entidades legitimadas para ejercitar la acción de extinción del dominio la información que conozca en desarrollo de su objeto, conforme lo dispone el mismo artículo 4° de la ley 526 ( numeral 9°).

Lo anterior indica que la obligación de comunicación de la información, por ley especial, está referida a aquellas entidades que tienen competencias relacionadas con operaciones que puedan resultar vinculadas con el lavado de activos, como lo señala el artículo 3° de la ley 526, lo  cual resulta  congruente con la inoponibilidad de la reserva a las autoridades que la soliciten para el debido ejercicio de sus funciones, dispuesta por el artículo 20 del Código Contencioso Administrativ.

1.2 Qué se entiende por autoridades competentes.  Para dilucidar este punto debe partirse de lo dispuesto en el artículo 121 de la Constitución Política : "Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley". Por consiguiente, las autoridades del Estado sólo pueden ejercer las funciones que expresamente les asignan la Constitución y la ley.  De este principio se desprende que la competencia está definida por las funciones consignadas en dicha normatividad.     

Adicionalmente, el artículo 122 de la Constitución preceptúa que no habrá empleo que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y el 123 prescribe que los servidores públicos ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.

Entonces, para establecer cuáles son las autoridades competentes en relación con lo previsto en la ley 526 de 1999, particularmente en los artículos 3° inciso 3°, 4° numerales 4 y 9, y 9°, es necesario analizar las funciones asignadas en la Constitución y la ley a la respectiva autoridad y si en ellas se encuentra alguna relacionada con la lucha contra el lavado de activos en las actividades económicas, se concluirá que esa autoridad es competente para los fines correspondientes.

El aludido inciso 4° del artículo  9° prescribe:

"La información que recaude la Unidad de que trata la presente ley en cumplimiento de sus funciones y la que se produzca como resultado de su análisis, estará sujeta a reserva, salvo solicitud de las entidades enumeradas en los artículos 3° y 4° de la presente ley".

Este precepto establece una excepción restrictiva del derecho de  toda persona a acceder a los documentos que reposan en las oficinas públicas, como lo es la Unidad de Información y Análisis Financiero, en armonía con el artículo 74 de la Constitución Política y el 19 del Código Contencioso Administrativo, y una salvedad para la aplicación de la reserva, la cual, a juicio de la Sala, ha de ser interpretada como la inoponibilidad de la reserva, cuando quiera que algunas de las entidades a que se refieren los artículos 3° y  4° de la ley, soliciten la información, de manera que debe establecerse cuáles son dichas entidades legitimadas para acceder a la información que reposa en la Unidad, pues el legislador entiende que dichas entidades tienen competencias relacionadas con la lucha contra el lavado de activos, y por lo tanto, están habilitadas para conocer dicha información para efectos del debido cumplimiento de sus funciones.

1.3 Entidades a las cuales la Unidad de Información y Análisis Financiero puede suministrar información y clase de la misma.

1.3.1 Información financiera. En primer término se encuentra la Superintendencia Bancari, por cuanto el artículo 3° se refiere a la información recaudada en desarrollo de lo previsto en los artículos 102 a 107 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y sus normas remisorias, los cuales imponen a las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria la obligación de adoptar medidas de control apropiadas y suficientes orientadas a evitar que, en la realización de operaciones, puedan ser utilizadas como instrumento para el ocultamiento, manejo, inversión o aprovechamiento en cualquier forma de dinero u otros bienes provenientes de actividades delictivas, o para dar apariencia de legalidad a las actividades delictivas o a las transacciones y fondos vinculados a las mismas, para lo cual se establecen diferentes mecanismos, entre ellos el deber de reportar en forma inmediata y suficiente a la UIAF cualquier información relevante sobre el manejo de fondos cuya cuantía o características no guarden relación con la actividad económica de sus clientes, o sobre transacciones de sus usuarios que por su número, por las cantidades transadas o por las características particulares de las mismas, puedan conducir razonablemente  a sospechar que los mismos están usando a la entidad para transferir, manejar, aprovechar o invertir dineros o recursos provenientes de actividades delictivas ( arts 102 y 103). Se impone, así mismo, a las instituciones financieras el deber de informar a la Superintendencia Bancaria las transacciones en efectivo y su localización geográfica ( Art. 104)

Este régimen aplicable a los establecimientos bancarios se extiende por remisión a las corporaciones financieras, compañías de financiamiento comercial, cooperativas financieras y sociedades de servicios financieros, conforme al artículo 213 del  Estatuto Orgánico del Sistema Financiero sobre sistemas especiales de remisión, al que hacen referencia los artículos 3° y 4° numeral 2° de la ley 526 de 1999.

También están sujetas a los artículos 102 a 107 del  Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, las entidades cooperativas de grado superior sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria y aquellas que realicen actividades de ahorro y crédito, así como el Departamento Administrativo Nacional de Economía Solidaria hasta cuando la Superbancaria asuma el control y vigilancia  ( Art. 23 ley 365/97 y decreto 1851 de 1997 Art. 1°; ley 545 de1998), las  autoridades que reciban información de las personas sometidas a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Valores y las personas que se dediquen profesionalmente a las actividades de comercio exterior, casinos o juegos de azar ( arts. 40 y 43 de la ley 190 de 1995).

1.3.2 Información tributaria, aduanera y cambiaria. Dispone el Estatuto Tributario ( Art. 583) que la información tributaria respecto de las bases gravables y la determinación privada de los impuestos que figuren en las declaraciones tributarias tiene carácter reservado, la cual no es oponible a la Unidad de Información y Análisis Financiero conforme lo prevé el artículo 9° de la ley 526 ( inc. 3°) y el artículo 89 de la ley 488 de 1998, en cuanto dispone que para los fines de control de lavado de activos, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales debe remitir a solicitud de la dependencia encargada de investigar el lavado de activos, la información relativa a las declaraciones e investigaciones de carácter tributario, aduanero y cambiario que posea en sus archivos o bases de datos. En consecuencia, tanto dicha Dirección como las administraciones de impuestos departamentales y municipales que accedan a tal información, han de considerarse como entidades competentes, siempre que la requieran para el debido cumplimiento de sus funciones ( arts. 585 a 587 del E.T.).

Las funciones de control y vigilancia sobre el cumplimiento del régimen cambiario corresponde privativamente a la Superintendencia Bancaria sobre las instituciones financieras autorizadas por el régimen cambiario para actuar como intermediarios del mercado cambiario y sobre las casas de cambio ( decreto 2116/92), a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en materia de importación y exportación de bienes y servicios, gastos asociados a las operaciones de comercio exterior y financiación de importaciones y exportaciones ( decreto 2116/92) y a la Superintendencia de Sociedades las funciones relativas al cumplimiento de régimen cambiario en materia de inversión extranjera, inversión colombiana en el exterior y endeudamiento externo, sin perjuicio de las competencias de las Superintendencias Bancaria y de Valores ( decreto 2116/92; ley 222/95 Art. 82 y decreto 1080/96).

En relación con las declaraciones de cambio que deben presentar los residentes en el país y en el exterior que efectúen en Colombia una operación de cambio, los intermediarios del mercado cambiario son los responsables del procesamiento de la información consignada en las declaraciones y del envío de los documentos que se requieran para fines estadísticos al Banco de la República, en los términos que  éste establezca. Así mismo, el Banco de la República es el responsable del procesamiento de la información consignada en las declaraciones de cambio por las operaciones realizadas a través del mecanismo de compensación ( Art. 5° Res. Externa 8 de 2000 de la Junta Directiva del Banco de la República, por el cual se compendia el Régimen de Cambios Internacionales).

1.3.3 Entidades competentes para ejercer la acción de extinción del dominio. Los artículos 3° ( inc. 3°)  y 4° ( numeral 4°) de la ley 526, prevén  la obligación para la Unidad de comunicar la información a las entidades legitimadas para ejercitar la acción de extinción del domini de bienes provenientes directa o indirectamente del ejercicio de las actividades señaladas en el artículo 2° de la ley 333 de 199 o que hayan sido utilizados como instrumentos necesarios para la realización de las mismas, esto es,  a la Fiscalía General de la Nación quien la ejerce de oficio y, a la Dirección Nacional de Estupefacientes, la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo con su especialidad, de oficio, a petición de cualquier persona, o  de las entidades o autoridades extranjeras u organismos internacionales, conforme lo establece la ley 333 de 1996 (Art. 8°).

El artículo 8° de la ley 333 de 1996 fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C - 409 de 1997, con fundamento en las siguientes consideraciones:

"Si el legislador está obligado a buscar, mediante las normas que profiere, la realización cabal y completa de los postulados y mandatos constitucionales, existiendo la figura de la extinción del dominio como un imperativo de primer orden en la estructura de la Carta Política de 1991, lo menos que podía hacer era radicar, en cabeza de unos determinados órganos, la legitimación en causa para presentar las correspondientes demandas, con miras a la iniciación de los procesos que hicieran efectiva la institución.

Nada obra en contra de que la Dirección  Nacional de Estupefacientes, la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación gocen de las indicadas atribuciones, como demandantes, a nombre del Estado colombiano, ya que la decisión, según lo manda la Carta, estará reservada a los jueces de la República. (...........)

Ya se ha visto que la Ley 333 de 1996, acatando lo dispuesto por el artículo 34 de la Constitución, confía a los jueces la tarea de resolver sobre las demandas que se instauren con miras a la extinción del dominio. Quiénes se lo soliciten es algo que compete al legislador contemplar, en ejercicio de sus atribuciones, al fijar precisamente las reglas sobre legitimación en causa."

1.3.4 Autoridades judiciales competentes en materia de operaciones de lavado de activos. Los artículos 3° (inc. 1°) y 4° (numeral 2°) de la ley 526, se refieren también a la demás información que conozcan las entidades que puedan resultar vinculadas con operaciones de lavado de activos, lo cual denota un criterio legislativo relevante para el acceso a la información, representado por las propias competencias de cada una de las entidades, de manera tal que solamente aquellas entidades que tengan asignadas funciones relacionadas con la lucha contra el lavado de activos, pueden invocar tales disposiciones para tener conocimiento de la información de que dispone la Unidad, como puede ser el caso de las autoridades judiciales, dentro de sus respectivas competencias.

1.3.5 Régimen general. Adicionalmente al régimen legal especial anteriormente referido, debe tenerse en cuenta el régimen constitucional de publicidad y acceso a los documentos e informaciones  públicas ( Art. 74), el cual defiere a la ley el señalamiento de los casos de reserva como el previsto en la ley 526 de 1999, sin que esta pueda ser "oponible a las autoridades que lo soliciten para el debido ejercicio de sus funciones" y, debiendo tales autoridades " asegurar la reserva de los documentos que lleguen a conocer en desarrollo de lo previsto en este artículo", conforme lo prevé el artículo 20 del Código Contencioso Administrativo, de manera que los órganos, corporaciones o dependencias de las ramas del poder público en todos los órdenes, las entidades descentralizadas y las demás entidades a las que se les aplica la primera parte del citado Código ( Art. 1°), tienen autorización legal para acceder a la información de la UIAF, siempre y cuando la requieran para el debido ejercicio de sus funciones y guarden a su vez la reserva correspondiente.

2. LA   SALA   RESPONDE:

Son autoridades competentes para conocer la información que reposa en la Unidad de Información y Análisis Financiero adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, aquellas a las cuales la Constitución o la ley les atribuya funciones relacionadas con el lavado de activos.  

Por tanto, las autoridades que soliciten información a la citada Unidad, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 4° del artículo 9° de la ley 526 de 1999, deberán indicar claramente la función para cuyo ejercicio requieren la información y la norma de la Constitución y la ley que se las atribuye.

Así mismo, corresponde a los funcionarios de la mencionada Unidad establecer frente a cada solicitud si existe fundamento jurídico para acceder a ella o, en caso contrario, mantener la reserva que la misma norma atrás citada impone.

CESAR HOYOS SALAZAR  SUSANA MONTES DE ECHEVERRI

   Presidente de la Sala

FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE     AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

ELIZABETH CASTRO REYES

Secretaria de la Sala