Concepto de la Sala de Consulta número 1314 de 2001

CONGRESISTAS - Viáticos constituyen factor salarial / VIATICOS - Constituyen factor salarial para congresistas

Aunque en el régimen ordinario los viáticos constituyen salario únicamente en el evento de percibirse por un término no menor a 180 días en el último año de servicios -art.45, decreto 1045 de 1978-, el artículo 17 de la ley 4ª de 1992 establece que el régimen de  pensiones de los representantes y senadores no puede ser inferior al 75% del ingreso promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el congresista, razón por la cual los viáticos pagados a estos servidores constituyen factor salarial.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación con oficio 0118 de 30 de enero de 2001.

VIATICOS - Representación y ordenación en Senado y Cámara / SENADORES - Reglamentación y ordenación de viáticos / CAMARA DE REPRESENTANTES - reglamentación y ordenación de viáticos

Los organismos y entidades tienen la facultad de fijar el valor de los viáticos dentro de los lineamientos allí establecidos y hasta por el máximo de las cantidades señaladas en el  artículo 1o., atribución que para el caso de la consulta corresponde a las Mesas Directivas del Senado y de la Cámara, en ejercicio de la competencia residual consagrada en el artículo 41 de la ley 5ª de 1992, las cuales como órganos de orientación y dirección "ejercen las demás funciones que en el orden y gestión interna de cada cámara no estén adscritas a un órgano específico…". En lo relacionado con la ordenación del gasto por concepto de viáticos, actualmente corresponde, en forma independiente, a los Presidentes del Senado y de la Cámara, los que para efectos del artículo 110 del Estatuto Orgánico de Presupuesto se asimilan a "jefes de órgano".

NOTA DE RELATORIA: Sentencia C-283 de 1997 Corte Constitucional; Autorizada su publicación con oficio 0118 de 30 de enero de 2001.

CONGRESISTAS - Pasajes aéreos / PASAJES AEREOS O TERRESTRES - Reglamentación y autorización para congresistas

El artículo 4o. del decreto 870 de 1989 consagra el derecho de los congresistas en ejercicio para beneficiarse de  pasajes aéreos o terrestres dentro del territorio nacional y regula la materia en lo necesario, esto es, en cuanto a la periodicidad, ordenación y demás aspectos que hacen posible su utilización, sin que se observe la necesidad de reglamentación adicional. Ahora, de considerarse indispensable cubrir otros aspectos, tal reglamentación corresponde al Presidente de la República, en desarrollo de la potestad consagrada en el artículo 189.11 constitucional. Sobra advertir que el órgano legislativo no está facultado, constitucional o  legalmente, para reglamentar las materias aludidas, pero sí lo está -como ya se anotó- para ordenar el gasto por conducto de los Presidentes de las respectivas cámaras, atribución que las Mesas Directivas tenían de conformidad con el artículo 4o. del decreto mencionado, y que perdieron en virtud del artículo 110 del Decreto Orgánico de Presupuesto. Ahora bien, respecto de la situación excepcional que puede presentarse por razones de seguridad de los congresistas, este precepto faculta en la actualidad a los Presidentes del Senado y de la Cámara -art.110 referido- para ordenar los pasajes aéreos o terrestres dentro del territorio nacional, norma que, dadas las graves condiciones de orden público del país, permite valorar y solucionar casos concretos y no constituye obstáculo para otorgar tratamiento preferencial a un representante a la Cámara respecto de la empresa transportadora, si los estudios respectivos debidamente soportados, así lo aconsejan.

NOTA DE RELATORIA: Autorizada su publicación con oficio 0118 de 30 de enero de 2001.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero Ponente:  AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de enero de dos mil uno (2001).

Radicación número:  1314

Actor: MINISTRO DEL INTERIOR

Referencia : Congreso de la República. Ordenación del gasto de conformidad con el Decreto 870 de 1989 y demás normas concordantes.

El señor Ministro del Interior, por solicitud del Presidente de la Cámara de Representantes, consulta a la Sala en relación con la aplicación del decreto 870 de 1989, en los siguientes términos:

"1. ¿El Decreto 870 de 1989, se encuentra total o parcialmente vigente?

2. La reglamentación del tema de pasajes y viáticos tanto de los H. Representantes como de sus funcionarios, corresponde a la Mesa Directiva en desarrollo de sus funciones contenidas en la ley 5a. de 1992, o al señor Presidente de la Mesa en su condición de ordenador del gasto?

3. Teniendo en cuenta que el artículo 4o. del Decreto 870 de 1989, no sólo contempla el procedimiento para la solicitud y ordenación del reconocimiento y pago de pasajes aéreos, sino que dispone que cada congresista tendrá derecho a un pasaje por cada semana, durante el período de sesiones ordinarias o extraordinarias y un pasaje mensual en el período de receso, salvo que se trate de comisiones especiales en el interior del país, y que esta prestación no está contemplada en ninguna otra norma legal, se pregunta. ¿ Puede la Mesa Directiva en desarrollo de sus funciones legales adoptarla mediante acto administrativo en caso de que el decreto 870 de 1989 no se encuentre vigente?. ¿En caso contrario a quién corresponde tal facultad?

4. Si los estudios de seguridad debidamente soportados elaborados por los organismos competentes que califiquen de alto riesgo la integridad personal de un H. Representante, le permiten a la Mesa Directiva en el suministro de tiquetes aéreos, conceder tratamiento preferencial en relación con la empresa escogida para su desplazamiento?".

CONSIDERACIONES

1.Ordenadores del Gasto

La ley 38 de 1989, anterior Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, en el artículo 91 establecía:

"La facultad de ordenar los gastos en los Ministerios y Departamentos Administrativos corresponde al Ministro o Jefe de Departamento Administrativo, quienes podrán delegarla, según el caso, en el Viceministro, Subjefe, Secretario General o Directores Generales. En los Establecimientos Públicos por su representante legal y por delegación por el funcionario que determine la junta directiva.

En el Congreso Nacional la facultad de ordenar los gastos la ejercerán por separado las Mesas Directivas de cada Cámara.

La Contraloría General de la República, la Rama Jurisdiccional, el Ministerio Público y la Registraduría Nacional del Estado Civil, podrán designar sus ordenadores de gasto.

El Gobierno Nacional expedirá los procedimientos y normas necesarias para la adecuada ejecución de dicha función ordenadora"(Negrillas de la Sala).

Mediante decreto 870 de 1989, el Presidente de la República reglamentó el artículo 91 de la ley 38 de 1989; en él dispuso:

" Artículo 1o. De conformidad con lo preceptuado por el artículo 91 de la ley 38 de 1989, las Mesas Directivas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, ordenarán el gasto, por separado, con cargo a sus respectivos presupuestos, a través del Presidente del Senado o de la Cámara, según el caso.

Parágrafo: Las Mesas Directivas de Senado y Cámara podrán delegar, mediante resolución, la función ordenadora, en el primer vicepresidente o segundo vicepresidente de acuerdo con  las necesidades de cada  corporación".

"Artículo 2o. El Congreso para la ordenación del gasto, observará en la contratación, además de los requisitos establecidos en normas especiales para la Nación, los que exige el decreto extraordinario 222 de 1983 y demás normas que lo modifiquen y/o adicionen" (Negrillas de la Sala).

El parágrafo de este artículo fue declarado nulo, mediante sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, el 28 de septiembre de 1992.  (Expediente  1557).

La ley 5a. de 1992, Reglamento del Congreso, al referirse a los ordenadores del gasto en Senado y Cámara previó:

"Capítulo Primero

De los servicios administrativos y técnicos del Senado

Artículo 367. Áreas que comprende. Los servicios administrativos y técnicos del Senado comprenden las áreas legislativa y administrativa.

La organización legislativa estará a cargo de la Mesa Directiva de la Corporación y del Secretario General del Senado; el orden administrativo estará a cargo de la Dirección General Administrativa del Senado, dependencia que se crea por medio de esta ley".

"Artículo 371. Dirección General Administrativa. Funciones. La Dirección General Administrativa del Senado tiene las siguientes funciones:

1. Administrar los recursos humanos, financieros, materiales y técnicos que requiera el Senado para su funcionamiento.

2. Celebrar los contratos que demande el buen funcionamiento del Senado.

(. . .)

4. Autorizar el pago de los emolumentos y demás prestaciones económicas que establezca la ley para los Senadores y empleados del Senado.

(. . .)".

"Artículo 376. Director General. Funciones. Son funciones del Director General:

(. . .)

3. Proferir resoluciones y demás actos administrativos, celebrar los contratos y ordenar los gastos, conforme a las disposiciones legales.

(. . .)".

Artículo 378. Ordenación del Gasto. A partir de la vigencia de la presente ley, el Senado de la República ordenará el gasto, con cargo a su respectivo presupuesto a través de su Director General.

Para la ordenación del gasto observará, en la contratación, además de los requisitos establecidos en normas especiales para la Nación, los que exige el decreto extraordinario 222 de 1983 y demás normas que lo modifiquen, adicionan o sustituyan, así como el decreto 870 del 26 de abril de 1989 en lo que no sea contrario a la presente ley.

(. . .)".

"Capítulo II

De los Servicios Administrativos y Técnicos de la Cámara de Representantes

Artículo 381. Áreas que comprende. Los servicios administrativos y técnicos de la Cámara de Representantes comprenden las áreas legislativa y administrativa, las cuales estarán a cargo de la Mesa Directiva de la Corporación" (Todas las negrillas son de la Sala).

Por decreto 2004 del 14 de diciembre de 1992 se modificó el decreto 870 de 1989, con el fin de adecuarlo a las previsiones contenidas en la ley 5a. de 1992 sobre ordenación del gasto y contratación. Para ello estableció:

"Artículo 1o. El artículo 1o. del  decreto 870 de 1989, quedará así:

'De conformidad con lo preceptuado por el artículo 91 de la ley 38 de 1989 y los artículos 41,43,371,374,378 y 389 de la ley 5a. de 1992, la ordenación del gasto y celebración de contratos, se efectuará en el Senado de la República por parte del Director General Administrativo, y en la Cámara de Representantes por la Mesa Directiva, a través de su Presidente, con cargo a sus respectivos presupuestos' " (Negrillas de la Sala).

El decreto 111 del 15 de enero de 1996 compiló las leyes orgánicas 38 de 1989, 174 de 1994 y 225 de 1995 y conformó, de este modo, el Estatuto Orgánico del Presupuesto; en su artículo 110 señaló:

"Los órganos que  son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes.

En la sección correspondiente a la Rama Legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por  el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la sección correspondiente a la Rama Judicial serán ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura" (Negrillas de la Sala).

El estatuto general de contratación de la administración pública, ley 80 de 1993, al establecer la competencia para la celebración de contratos, preceptúa:

"Artículo 11. De la competencia para dirigir licitaciones o concursos y para celebrar contratos estatales. En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2o.:

(. . .)

3o. Tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva:

a) Los ministros del despacho, los directores de departamentos administrativos, los superintendentes, los jefes de unidades administrativas especiales, el Presidente del Senado de la República, el Presidente de la Cámara de Representantes, los Presidentes de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura  y de sus Consejos Seccionales, el Fiscal General de la Nación, el Contralor General de la República, el Procurador General de la Nación y el Registrador Nacional del Estado Civil.

(. . .)" (Negrillas de la Sala).

"Artículo 12. De la delegación para contratar. Los Jefes y los representantes legales de las entidades estatales podrán delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos y desconcentrar la realización de licitaciones o concursos en los servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes".

2. Viáticos

Aunque en el régimen ordinario los viáticos constituyen salario únicamente en el evento de percibirse por un término no menor a 180 días en el último año de servicios -art.45, decreto 1045 de 1978-, el artículo 17 de la ley 4ª de 1992 establece que el régimen de  pensiones de los representantes y senadores no puede ser inferior al 75% del ingreso promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el congresista, razón por la cual los viáticos pagados a estos servidores constituyen factor salarial.

Así las cosas, a pesar de que el artículo 4o. ibídem, dentro de la competencia del gobierno para modificar el régimen de viáticos no menciona los miembros del Congreso Nacional, los decretos expedidos anualmente en desarrollo de la ley marco citada fijan la escala de los mismos para los empleados públicos a que se remiten los literales a), b) y c) del artículo 1o., este último referido a los congresistas.

Las normas generales de la ley 4ª de 1992 se invocan como fundamento de los anteriores decretos, cuyas disposiciones, dictadas con la potestad reglamentaria ampliada del Presidente para desarrollar las leyes marco, en lo pertinente regulan el reconocimiento de los viáticos de los congresistas, tomándolos como factor salarial, materia propia de la ley mencionada.

Es así como el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades señaladas, mediante decreto 2754 del 27 de diciembre de 2000, reglamentó el reconocimiento de los viáticos y fijó la escala de los mismos para diversos servidores, incluidos los miembros del Congreso que deban cumplir comisiones de servicio en el interior o al exterior del paí, haciendo remisión expresa, obviamente, al literal c) del artículo 1o. citado.

Los organismos y entidades tienen la facultad de fijar el valor de los viáticos dentro de los lineamientos allí establecidos y hasta por el máximo de las cantidades señaladas en el  artículo 1o., atribución que para el caso de la consulta corresponde a las Mesas Directivas del Senado y de la Cámara, en ejercicio de la competencia residual consagrada en el artículo 41 de la ley 5ª de 1992, las cuales como órganos de orientación y dirección "ejercen las demás funciones que en el orden y gestión interna de cada cámara no estén adscritas a un órgano específico…".

De lo anterior se concluye que, así como el decreto 870 de 1989 fue expedido por el  Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria -art. 120.3 de la Constitución de 1886-, en uso de la misma facultad se mantiene su competencia para los efectos indicados respecto de los servidores a que alude el artículo 1o. de la ley 4ª de 1992.

En lo relacionado con la ordenación del gasto por concepto de viáticos, actualmente corresponde, en forma independiente, a los Presidentes del Senado y de la Cámara, los que para efectos del artículo 110 del Estatuto Orgánico de Presupuesto se asimilan a "jefes de órgano". La Corte Constitucional, en sentencia C-101/96 declaró exequible el artículo 51 de la ley 179 de 1994, modificatorio del artículo 91 de la ley 38 de  1989, que corresponde al 110 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, el que faculta a los Presidentes de las Cámaras para delegar en funcionarios del nivel directivo las atribuciones a ellos otorgadas - capacidad para contratar y ordenación del gasto-,  observando las disposiciones consagradas en el estatuto de contratación de la  administración pública y demás normas vigentes.

"La ordenación del gasto - sostiene la Corte Constitucional en sentencia C- 283 de 1997- es aquélla facultad de los órganos estatales que disponen de autonomía presupuestal para  ejecutar el presupuesto de gastos asignado por la respectiva Ley Anual de Presupuesto, lo que genera un ámbito de decisión propio en punto a la contratación, y a la disposición de los recursos adjudicados. Así mismo, la conformación y modulación de la facultad de  ordenación del gasto, en el caso de cada órgano del presupuesto en particular, es un asunto que la Constitución ha deferido al legislador. En este sentido, la ley está facultada para fijar el alcance y forma de ejercicio de la facultad de ordenación del gasto, siempre y cuando no se vulnere el núcleo esencial de la autonomía presupuestal". (Resalta la Sala).

Es así como el Presidente de la República, en el decreto ejecutivo de liquidación del Presupuesto General de la Nación - decreto 2790 de 29 de diciembre de 2000-, cuya naturaleza es reglamentaria, detalla los gastos para el año fiscal respectivo, los clasifica y define. Este decreto contempla las apropiaciones para atender los gastos de funcionamiento del Congreso de la República, dentro de los cuales se encuentran los viáticos -definidos con reglamentación en el capítulo VII, gastos generales, que en lo pertinente es aplicable a los Congresistas- y también los pasajes.

1. Pasajes

En relación con este tema el artículo 4o. del decreto 870 de 1989 dispone:

"Artículo 4o. La ordenación de los pasajes aéreos o terrestres dentro del territorio nacional para los H. Congresistas en ejercicio, se autorizarán por el ordenador del gasto, previa solicitud del secretario general de cada corporación.

Para el efecto la Secretaría General, presentará a las mesas directivas del H. Senado de la República y la H. Cámara de Representantes, una solicitud mensual de los pasajes a que tienen derecho los H. Congresistas, indicando nombre del beneficiario y ruta respectiva, uno por cada semana, durante el período de sesiones ordinarias o extraordinarias y un pasaje mensual en período de receso, salvo que se trate de comisiones especiales en el interior del país, solicitadas y aprobadas por las mesas directivas, las comisiones constitucionales permanentes, legales reglamentarias o accidentales, caso en el cual, se podrá autorizar un número mayor de pasajes. Igualmente enviará una relación de los tiquetes que hayan sido utilizados o devueltos para efectos de elaborar la correspondiente resolución que ordene el reconocimiento y pago" (Negrillas de la Sala).

Esta norma consagra el derecho de los congresistas en ejercicio para beneficiarse de  pasajes aéreos o terrestres dentro del territorio nacional y regula la materia en lo necesario, esto es, en cuanto a la periodicidad, ordenación y demás aspectos que hacen posible su utilización, sin que se observe la necesidad de reglamentación adicional. Ahora, de considerarse indispensable cubrir otros aspectos, tal reglamentación corresponde al Presidente de la República, en desarrollo de la potestad consagrada en el artículo 189.11 constitucional. Sobra advertir que el órgano legislativo no está facultado, constitucional o  legalmente, para reglamentar las materias aludidas, pero sí lo está -como ya se anotó- para ordenar el gasto por conducto de los Presidentes de las respectivas cámaras, atribución que las Mesas Directivas tenían de conformidad con el artículo 4o. del decreto mencionado, y que perdieron en virtud del artículo 110 del Decreto Orgánico de Presupuesto.

Ahora bien, respecto de la situación excepcional que puede presentarse por razones de seguridad de los congresistas, este precepto faculta en la actualidad a los Presidentes del Senado y de la Cámara -art.110 referido- para ordenar los pasajes aéreos o terrestres dentro del territorio nacional, norma que, dadas las graves condiciones de orden público del país, permite valorar y solucionar casos concretos y no constituye obstáculo para otorgar tratamiento preferencial a un representante a la Cámara respecto de la empresa transportadora, si los estudios respectivos debidamente soportados, así lo aconsejan.

SE RESPONDE:

1 y 3. El decreto 870 de 1989, en lo que toca con el reconocimiento de viáticos y autorización de pasajes a los Congresistas está vigente, con las modificaciones señaladas en la parte motiva de esta Consulta.

1. La reglamentación de los viáticos y de la autorización de pasajes corresponde al Presidente de la República. La ordenación del gasto por viáticos y para la autorización de pasajes es competencia de los Presidentes del Senado y de la Cámara, atribución que  pueden delegar.
2. Es viable otorgar tratamiento preferencial a un representante a la Cámara, respecto de la autorización de pasajes aéreos o terrestres en una determinada  empresa transportadora, en el evento de que los estudios de seguridad demuestren riesgo para su integridad personal. Esto para el respectivo congresista. Los gastos para otras personas, por ejemplo escoltas, deberán ser cubiertos por el correspondiente rubro del organismo o entidad al que estén adscritos.

Transcríbase al señor Ministro del Interior. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

FLAVIO A. RODRIGUEZ ARCE CESAR HOYOS SALAZAR

       Presidente de la Sala

LUIS CAMILO OSORIO ISAZA AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

              ELIZABETH CASTRO REYES

          Secretaria de la Sala