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CONFLICTO DE INTERESES - Alcances / CONFLICTO DE INTERESES - Interés directo de Congresistas
El Conflicto de intereses de un Congresista se presenta cuando éste tiene un interés directo, de orden moral o económico, en un proyecto de ley puesto a su consideración, de tal suerte que lo llevaría a parcializarse según su conveniencia personal o su beneficio económico, y en consecuencia, por mandato legal, ese interés lo inhibe de participar en el trámite y votación del mismo. El punto central de un conflicto de intereses es el llamado interés directo que puede ser en el plano moral o en el económico.
CONFLICTO DE INTERESES - Beneficio económico de Congresista
Es preciso medir el alcance del proyecto en cuanto a la generalidad de personas que cubre, de tal manera se aprecie si conlleva un beneficio económico, concreto y específico, para el parlamentario, y se piense que éste está legislando para su propio beneficio y no para el bien común. Lo que buscan las normas constitucionales es fundamentalmente, erradicar la práctica de legislar en su propio favor, lo cual desvía al parlamentario de su carácter de representante del pueblo y lo aleja de los postulados de justicia y bien común que deben caracterizar su desempeño. La correcta aplicabilidad de la teoría del conflicto de intereses de los congresistas, encuentra justificación en la medida en que el congresista se inhibida de participar en los debates y votaciones de los proyectos que le reporten un provecho económico, distinto del recibido por la generalidad de los habitantes. Si el congresista persigue una utilidad personal y no el bien común, se aparta del mandato popular y desvirtúa el carácter democrático que tiene la función legislativa, dado el origen de su elección. Por consiguiente, es necesario acudir al sentido de las normas consignadas en los artículos 133 y 182 del ordenamiento superior, para darle una justificación práctica a la teoría del conflicto de intereses de los congresistas que implantó la actual Carta Política
PROYECTO DE LEY SOBRE IMPUESTO PREDIAL EN EL DISTRITO CAPITAL - Inexistencia de conflicto de intereses
Los congresistas domiciliados en la ciudad de Santafé de Bogotá D.C. y los de fuera de la capital de la República, que sean propietarios de bienes inmuebles en el Distrito Capital, no están impedidos para participar en las deliberaciones y votaciones del proyecto de ley No. 082 de 1998 - Cámara "Por la cual se concede una autorización a los contribuyentes del impuesto predial unificado en el Distrito Capital", porque no se presentaría respecto de ellos un conflicto de intereses, al tratarse de un proyecto derivado del poder impositivo o tributario del Estado, que prevé beneficios a la generalidad de los contribuyentes de dicho impuesto en el Distrito Capital.
Autorizada su publicación con oficio No. 0521 del 01 de junio de 1999.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero Ponente : César Hoyos Salazar
Santafé de Bogotá, D.C., veintisiete (27) de mayo de mil novecientos noventa y nueve (1999).-
Radicación número: 1.191
Actor: Ministerio del Interior
Referencia : CONGRESISTAS. Conflicto de intereses. Proyecto de ley sobre el impuesto predial en el Distrito Capital.
El señor Ministro del Interior, doctor Néstor Humberto Martínez Neira, basado en el Proyecto de Ley No. 082 de 1998 - Cámara, "Por la cual se concede una autorización a los contribuyentes del impuesto predial unificado en el Distrito Capital", formula a la Sala la siguiente consulta:
"1.Estarían impedidos los Congresistas de la ciudad de Santa Fe de Bogotá, y los de fuera de la Capital de la República, que posean bienes inmuebles en el Distrito Capital, para participar en las deliberaciones y votaciones al proyecto de Ley 082 de 1998, Cámara, 'Por el cual se concede una autorización a los contribuyentes del impuesto predial unificado en el Distrito Capital' ?.
2. En caso de configurarse el impedimento de los Congresistas para deliberar y votar el proyecto de ley en mención, y el número de estos supere la mayoría absoluta, cuál sería el procedimiento a seguir en la tramitación y aprobación del mismo ?. Podría aplicarse la excepción de inconstitucionalidad y darle trámite al mencionado proyecto, por ser una norma de carácter general ? ".
El mencionado proyecto de ley, transcrito en la consulta, expresa:
"Artículo 1º.- Cuando el valor del bien que se declare no haya tenido los incrementos que la ley ordena para el avalúo catastral o el autoavalúo del año inmediatamente anterior, o sea inferior a los citados avalúos o autoavalúos, el contribuyente del impuesto predial unificado en el Distrito Capital de Santafé de Bogotá podrá establecer el valor de dicho bien sin la limitación que fija el artículo 155, ordinal 1º, del Decreto 1421 de 1993. En las hipótesis aquí previstas, el autoavalúo podrá hacerse sin los incrementos ordenados en la norma citada, con incrementos menores o ser inferior al avalúo catastral o al autoavalúo del año inmediatamente anterior.
El contribuyente que haga uso de la autorización que le concede este artículo, deberá conservar a disposición de las autoridades tributarias, para que éstas ejerzan las funciones de revisión que les corresponden, el estimativo pericial que haya ordenado sobre la no valorización o desvalorización del bien. Dicho estimativo se elaborará por perito avaluador inscrito en Lonja de Propiedad Raíz de la ciudad, o agremiación de avaluadores autorizada. Para estos efectos, la Lonja o agremiación adoptarán tarifas especiales y supervisarán las actuaciones de sus afiliados.
Cuando el autoavalúo sea superior al avalúo catastral, el contribuyente del impuesto predial unificado en el Distrito Capital podrá utilizar el avalúo catastral como autoavalúo del bien. En este caso no se requiere el estimativo pericial.
En todo caso, el nuevo avalúo no podrá ser inferior al 90% del valor declarado el año inmediatamente anterior.
Artículo 2º.- La fijación de los avalúos catastrales se hará mediante resolución de autoridad catastral, la cual será notificada personalmente o por edicto a los propietarios o poseedores, a sus representantes o apoderados. Copia de la resolución se enviará por correo a los contribuyentes, a la dirección registrada para cada inmueble.
Las bases mínimas para los autoavalúos de conformidad con parámetros técnicos sobre precios por metro cuadrado de construcción o terreno, según zonas homogéneas geoeconómicas, que establezca el Departamento Administrativo de Catastro Distrital, serán publicadas en periódicos de amplia circulación".
- CONSIDERACIONES
- El régimen de conflicto de intereses de los congresistas. En diversas ocasiones, como por ejemplo, en los conceptos Nos. 772 del 19 de diciembre de 1995, 815 del 10 de abril de 1996 y 1.170 del 3 de febrero de 1999, la Sala ha analizado el tema del régimen de conflicto de intereses de los congresistas, el cual es de especial importancia para ellos, por cuanto su violación tiene establecida, en el numeral 1º del artículo 183 de la Constitución, una consecuencia muy grave : la pérdida de su investidura.
Como se ha expresado en los conceptos citados, no existe propiamente un régimen legal de conflicto de intereses de los congresistas, que regule de manera clara y completa el tema, sino que se debe hacer un estudio sistemático de algunas normas constitucionales y legales, para determinar si frente a un proyecto de ley concreto, se presenta tal conflicto respecto de uno o varios congresistas.
El artículo 182 de la Constitución establece la noción general del conflicto de intereses de los congresistas, en el sentido de que éste se refiere a situaciones tanto de orden moral como económico, que los inhiban (ese es el verbo rector de la norma) para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La norma asigna a la ley la regulación del tema.
Desafortunadamente, las leyes 5ª de 1992 y 144 de 1994 traen una normatividad precaria sobre el particular.
La primera que tiene el carácter de ley orgánica y constituye el reglamento del Congreso, señala en el artículo 286 el principio fundamental del conflicto de intereses, en los siguientes términos:
"Aplicación.- Todo congresista, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas".
Adicionalmente, la ley 144 de 1994, referente al procedimiento de la pérdida de investidura de los congresistas, trae en el artículo 16 una definición del conflicto de intereses, que en realidad no lo es, puesto que no describe sus elementos, ni determina el contenido de la noción.
Señala este artículo lo siguiente:
"Conflicto de intereses. Definición.- Los congresistas que dentro del año inmediatamente anterior a su elección hayan prestado servicios remunerados a gremios o personas de derecho privado sobre cuyos intereses o negocios incidan directamente actos que se encuentren al estudio del Congreso, deberán comunicarlo por escrito a la mesa directiva de la respectiva corporación para que decida si los congresistas aludidos deben abstenerse de participar en el trámite y votación de dichos actos".
Como se advierte, este artículo, que fue declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia No. C-247 del 1º de junio de 1995, porque constituye una reiteración de lo dispuesto por el artículo 182 de la Constitución, no agota la materia del conflicto de intereses, ya que no viene a contradecir el principio general planteado en el artículo 286 del reglamento del Congreso, sino que antes bien, describe una situación en la que se puede presentar tal conflicto, según el juicio de la mesa directiva de la corporación, y ratifica lo señalado en el artículo 287 del mismo reglamento sobre el registro de los intereses privados de los congresistas en la corporación a la cual pertenezcan.
De otro lado, el artículo 133 de la Constitución señala la justicia y el bien común, como los ideales que deben seguir los congresistas en sus actuaciones en general, entendiendo dentro de éstas, de manera principalísima, el trámite y la votación de los proyectos de ley.
En realidad, el conflicto de intereses puede llevar al congresista a alejarse de tales ideales frente a un proyecto de ley y buscar su beneficio particular, lo cual conduciría a que perdiera la imparcialidad y la independencia, tan necesarias en el desempeño de su labor legislativa.
El conflicto de intereses de un congresista se presenta cuando éste tiene un interés directo, de orden moral o económico, en un proyecto de ley puesto a su consideración, de tal suerte que lo llevaría a parcializarse según su conveniencia personal o su beneficio económico, y en consecuencia, por mandato legal, ese interés lo inhibe de participar en el trámite y votación del mismo.
El punto central de un conflicto de intereses es el llamado interés directo que puede ser en el plano moral o en el económico.
En el caso del proyecto de ley que motiva la consulta, la cuestión se basa exclusivamente sobre el plano económico, debiendo hacerse el análisis en dicho campo.
1.2 El interés directo en el plano económico. Cuando se presenta un interés directo del parlamentario, de orden económico, sobre determinado proyecto de ley, es necesario plantear el posible beneficio lucrativo que le reportaría frente al carácter general y abstracto de la ley, que es una de sus características esenciales.
El interés directo habría que verificarlo frente al ámbito de aplicación de la ley que se proyecta expedir.
De esa confrontación debe surgir la conclusión de si hay o no un conflicto de intereses.
En otras palabras, es preciso medir el alcance del proyecto en cuanto a la generalidad de personas que cubre, de tal manera que se aprecie si conlleva un beneficio económico, concreto y específico, para el parlamentario, y se piense que éste está legislando para su propio beneficio y no para el bien común.
Siguiendo a Von Ihering, para quien el derecho debe tender a la realización práctica de determinados fines, se observa que la teoría del conflicto de intereses debe ser interpretada en función de su finalidad, para que tenga una adecuada aplicación práctica.
Lo que buscan las normas constitucionales es fundamentalmente, erradicar la práctica de legislar en su propio favor, lo cual desvía al parlamentario de su carácter de representante del pueblo y lo aleja de los postulados de justicia y bien común que deben caracterizar su desempeño.
La correcta aplicabilidad de la teoría del conflicto de intereses de los congresistas, encuentra justificación en la medida en que el congresista se inhiba de participar en los debates y votaciones de los proyectos que le reporten un provecho económico, distinto del recibido por la generalidad de los habitantes.
Si el congresista persigue una utilidad personal y no el bien común, se aparta del mandato popular y desvirtúa el carácter democrático que tiene la función legislativa, dado el origen de su elección.
Por consiguiente, es necesario acudir al sentido de las normas consignadas en los artículos 133 y 182 del ordenamiento superior, para darle una justificación práctica a la teoría del conflicto de intereses de los congresistas que implantó la actual Carta política.
En consecuencia, sería oportuno verificar el eventual beneficio económico del congresista frente a la generalidad del proyecto de ley de que se trate, haciendo la siguiente distinción:
- Si el proyecto es de beneficio exclusivo, en materia económica, para los congresistas, es evidente que se presenta un interés directo de parte de éstos, que daría lugar a la existencia de un conflicto de intereses.
- Si el proyecto es de beneficio económico para uno o varios congresistas en razón de encontrarse comprendidos dentro de su ámbito de aplicación, pero también lo es para las demás personas que se hallan dentro de sus condiciones de aplicabilidad, habría que indagar la causa jurídica de tal beneficio para determinar si se presenta el conflicto de intereses :
- Si la causa del beneficio es una relación económica de derecho privado, existiría el conflicto de intereses del congresista, como por ejemplo, cuando tiene una deuda con una entidad financiera o ha celebrado un contrato con un particular, de manera tal que estos negocios jurídicos se vean afectados, en provecho de aquél, en cuanto a las utilidades u obligaciones, por el proyecto de ley que se tramita. En este caso, es claro que el congresista tiene un interés directo en que el proyecto sea expedido, para conseguir un provecho o ganancia propio que le quita la necesaria imparcialidad en su tramitación y votación, razón por la cual debe declararse impedido para intervenir.
- Si la causa del beneficio es una relación económica de carácter impositivo o tributario del Estado, esto es, que el congresista obtiene un beneficio respecto de determinado impuesto o contribución, en caso de que sea expedido un proyecto de ley, como cualquier persona que sea contribuyente o sujeto pasivo de ese impuesto o contribución, no se presentaría el conflicto de intereses, por cuanto en este evento la norma apunta a la justicia y el bien común de la generalidad de las personas que se encuentran en sus condiciones de aplicabilidad, no al provecho económico personal del congresista, distinto del de los demás. Una interpretación diferente conduciría a que los parlamentarios no podrían aprobar leyes que trajeran beneficios tributarios a la población. Aquí la razón estriba en el poder impositivo del Estado, radicado en las cámaras legislativas, cuyos miembros al ejercerlo, entran lógicamente dentro de su campo de aplicación. Se supone, además, que al ejercitar ese poder, tan sensible al pueblo, del cual son sus representantes, los congresistas están por encima de sus consideraciones personales y tienen en mente las realidades económicas y sociales del país.
- Si el proyecto de ley es de beneficio económico para la generalidad de los habitantes del país, es evidente que no se da el conflicto de intereses, por cuanto el eventual interés directo del congresista se hallaría subsumido en el interés colectivo del pueblo, en quien reside la soberanía.
En este orden de ideas, se advierte que el proyecto de ley No. 082 de 1998 - Cámara "Por la cual se concede una autorización a los contribuyentes del impuesto predial unificado en el Distrito Capital", arriba transcrito, constituye un proyecto derivado del poder impositivo o tributario del Estado, respecto del cual no se presentaría la teoría del conflicto de intereses, conforme a lo expuesto.
Si bien tal proyecto puede traer ciertamente un beneficio económico a los congresistas que posean bienes inmuebles dentro del Distrito Capital, y que por tal razón sean contribuyentes del impuesto predial unificado en Santafé de Bogotá D.C., ese beneficio no sería exclusivo de ellos o distinto del que se daría a la generalidad de los contribuyentes de ese impuesto en el Distrito Capital, con lo cual se observarían los postulados de justicia y bien común que deben presidir la labor parlamentaria.
- LA SALA RESPONDE
- Los congresistas domiciliados en la ciudad de Santafé de Bogotá D.C. y los de fuera de la capital de la República, que sean propietarios de bienes inmuebles en el Distrito Capital, no están impedidos para participar en las deliberaciones y votaciones del proyecto de ley No. 082 de 1998 - Cámara "Por la cual se concede una autorización a los contribuyentes del impuesto predial unificado en el Distrito Capital", porque no se presentaría respecto de ellos un conflicto de intereses, al tratarse de un proyecto derivado del poder impositivo o tributario del Estado, que prevé beneficios a la generalidad de los contribuyentes de dicho impuesto en el Distrito Capital.
- Como la hipótesis planteada en el segundo punto no se configura, pierden eficacia los interrogantes formulados con base en ella.
Transcríbase al señor Ministro del Interior. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.
(Pasan las firmas)
JAVIER HENAO HIDRON CESAR HOYOS SALAZAR
Presidente de la Sala
LUIS CAMILO OSORIO ISAZA AUGUSTO TREJOS JARAMILLO
ELIZABETH CASTRO REYES
Secretaria de la Sala
