Sentencia C-133/22
Referencia: Expediente PE-050
Revisión constitucional al Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, "por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones".
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., veintiuno (21) de abril de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El día 19 de enero de 2021, el Jefe de Sección de Leyes del Senado de la República, en aras de dar cumplimiento a lo previsto en los artículos 153 de la Constitución, 208 de la Ley 5ª de 1992 y 39 del Decreto Ley 2067 de 1991, remitió a esta corporación el Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, "por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones".
En auto del 5 de febrero de 2021, el despacho del magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar, al cual le fue asignado por sorteo de Sala Plena la sustanciación de este proceso[1], dispuso asumir el conocimiento del asunto y, a su vez, solicitó a las Secretarías Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, la remisión de los antecedentes legislativos del proyecto de ley en revisión[2] y las certificaciones del quórum, mayorías y del desarrollo exacto y detallado de las votaciones en cada instancia del trámite legislativo[3]. En esta misma providencia se ordenó que, luego de agotarse con la práctica de pruebas, se continuaría con (i) la fijación en lista del proceso, en aras de permitir la intervención ciudadana (Decreto Ley 2067 de 1991, art. 7°); (ii) con la comunicación del inicio de esta actuación al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Registrador Nacional del Estado Civil y a los magistrados del Consejo Nacional Electoral para que, si lo consideraban conveniente, señalaran las razones para justificar una eventual declaratoria de constitucionalidad o inconstitucionalidad del proyecto de ley sometido a revisión (CP art. 244); (iii) con el traslado del expediente a la Procuradora General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo (CP arts. 242.2 y 278.5); y (iv) con la invitación a participar a varias entidades, asociaciones y universidades, con el fin de que presentaran su opinión sobre la materia objeto de control (Decreto 2067 de 1991, art. 13).
Con posterioridad, en auto del 9 de marzo de 2021, el magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar dispuso, por una parte, tener como pruebas debidamente aportadas los documentos que habían sido enviados a este tribunal, tanto al momento de radicación del expediente como en respuesta al auto del 5 de febrero del año en cita; y por la otra, dar cumplimiento a las comunicaciones y demás órdenes necesarias para continuar con esta actuación, en los términos mencionados en el párrafo anterior de esta providencia.
Una vez satisfechos todos los requisitos de trámite[5], procede la Corte a decidir sobre la constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, "por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones", con la advertencia de que el proyecto inicial presentado por el magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar no fue aprobado, por lo que la elaboración del texto definitivo de la providencia adoptada por la mayoría se asignó, por orden alfabético, al magistrado Alejandro Linares Cantillo.
II. TEXTO OBJETO DE CONTROL
Por su extensión, el texto completo del Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, no se transcribe en esta parte de la sentencia, sino que aparece como Anexo I. En su reproducción se sigue el texto que fue objeto de conciliación por ambas cámaras, según la publicación realizada en las Gacetas del Congreso Nos. 1516 de 2020 (Senado) y 1517 de 2020 (Cámara), y conforme con la fe de erratas que consta en las Gacetas del Congreso Nos. 1522 de 2020 (Cámara) y 1523 de 2020 (Senado).
III. TABLA DE SIGLAS O ABREVIATURAS
La Corte utilizará algunas siglas o abreviaturas que fueron empleadas por los intervinientes, y otras que se consideran relevantes para facilitar la lectura de esta sentencia. Para tal fin, se incluye la siguiente tabla ilustrativa:
| ABREVIATURA | NOMBRE |
| ART | Artículo |
| CECE | Circunscripciones Especiales de las Comunidades Étnicas |
| CADH | Convención Americana de Derechos Humanos |
| CNE | Consejo Nacional Electoral |
| CP | Constitución Política |
| CPACA | Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo |
| DO | Diario Oficial |
| GC | Gaceta del Congreso |
| DUDH | Declaración Universal de Derechos Humanos |
| EESE | Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica |
| JCA | Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo |
| LE | Ley estatutaria |
| LIT | Literal |
| MD | Mesa Directiva |
| MFMP | Marco Fiscal de Mediano Plazo |
| MHCP | Ministerio de Hacienda y Crédito Público |
| PLE | Proyecto de Ley Estatutaria |
| RNEC | Registraduría Nacional del Estado Civil |
| TIC | Tecnologías de la información y las comunicaciones |
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia de la Corte
En virtud de lo previsto en los artículos 153 y 241.8 del texto superior, le compete a la Corte Constitucional realizar el examen de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria, labor que incluye tanto la revisión del proceso legislativo dirigido a su formación como el control material de cada una de las normas que fueron aprobadas por el Congreso de la República. En consecuencia, este tribunal es competente para decidir sobre el Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, "por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones".
B. Aspectos generales de la reserva de ley estatutaria, estructura y metodología de la presente sentencia
Como previamente se señaló, el artículo 153 de la Constitución señala que el trámite de expedición de una ley estatutaria comprende la revisión previa por parte de esta corporación de la exequibilidad del proyecto, a la vez que el numeral 8 del artículo 241 del texto superior le atribuye a la Corte la función de “decidir definitivamente sobre la constitucionalidad (…) de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”.
La aprobación de las leyes estatutarias involucra, según lo previsto en las normas en cita y conforme con lo dispuesto en el artículo 152 superior, la articulación de dos garantías que explican su razón de ser y que determinan la forma como ella opera. Una primera de orden temático, por virtud de la cual el Constituyente estableció un conjunto de materias que son relevantes para el Estado Social de Derecho y para el régimen democrático y que, precisamente, por esa significación constitucional, deben ser objeto de desarrollo normativo a través de este instrumento, pues se trata una regulación que busca operar como una prolongación del texto constitucional[6]. Y una segunda garantía que busca asegurar dicho especial valor dentro del sistema jurídico y que opera con un carácter netamente instrumental, a través de la cual se exige que las leyes que tratan las temáticas propias de esta categoría de ley se sometan a requisitos especiales de aprobación legislativa y a un control estricto y riguroso de constitucionalidad, con el fin de otorgarles una mayor estabilidad y permanencia jurídica, al tratarse de temas nucleares a la estructura del Estado, a la democracia y a la vigencia efectiva de la Carta.
Precisamente, el artículo 152 de la Constitución señala que la reserva de ley estatutaria es aplicable a la regulación concerniente a (i) los derechos y deberes fundamentales, así como a los procedimientos y recursos previstos para su protección; (ii) a la administración de justicia; (iii) a la organización y al régimen de los partidos y movimientos políticos, al estatuto de la oposición y a las funciones electorales[7]; (iv) a las instituciones y mecanismos dispuestos para la participación ciudadana; (v) a los estados de excepción; y (iv) a la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República. Aunado a lo anterior, el artículo 127 de la Carta agrega que los empleados no contemplados en la prohibición para participar en actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas (como ocurre con los empleados de la Rama Judicial, de los órganos electorales, de control y de seguridad) solo podrán en hacerlo “en las condiciones que señale la ley estatutaria”.
Como se advierte de lo anterior, se trata de materias trascendentes que distan de las labores que ordinariamente ocupan al Legislador y cuya su regulación está llamada a tener una profunda incidencia en el resto del ordenamiento jurídico. Por esta razón, desde sus inicios, la jurisprudencia de la Corte ha dicho que: "La Constitución (...) introdujo la modalidad de las leyes estatutarias para regular algunas materias respecto de las cuales quiso el Constituyente dar cabida al establecimiento de conjuntos normativos armónicos e integrales, caracterizados por una mayor estabilidad que la de las leyes ordinarias [y] por un nivel superior respecto de éstas"[9].
La mayor estabilidad se vincula con la identificación de las materias objeto de regulación por parte de este instrumento, así como por los requisitos especiales y agravados de procedimiento legislativo que se imponen para lograr su aprobación, modificación o derogación; y la superior jerarquía responde a la circunstancia de que las leyes estatutarias tradicionalmente han sido admitidas como parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato, como ocurre con las referentes a los estados de excepción (CP art. 214.2)[10] y a los mecanismos de participación ciudadana (CP art. 103 y ss.)[11]. En virtud de esta característica, su rol como parámetro de control se justifica porque la Constitución así lo ordena[12], y en el evento de que una ley ordinaria se aparte de lo previsto en la ordenación estatutaria, las normas que se hayan adoptado devendrán en inconstitucionales, por infringir o quebrantar el mandato de sujeción normativa dispuesto en la Carta.
En cuanto al procedimiento agravado para su expedición, modificación o derogación, como primera manifestación de la garantía instrumental que acompaña a las leyes estatutarias, el artículo 153 de la Constitución dispone que estas leyes deberán ser aprobadas por (a) la mayoría absoluta de los integrantes de cada cámara, y (b) en una sola legislatura. El fundamento de esta cualificación especial, rigurosa y estricta de las leyes estatutarias, como se mencionó en la reciente sentencia C-100 de 2022, se encuentra en tres argumentos: (i) en el grado de permanencia que tienen en el ordenamiento jurídico, aunado a la naturaleza superior que acompaña a varias de sus normas; (ii) en la importancia que para el Estado guardan los temas regulados mediante leyes estatutarias, lo que demanda un mayor consenso en el Congreso, e incluso la participación necesaria de las minorías, de suerte que su aprobación es ajena a mayorías ocasionales que puedan existir en las cámaras legislativas; y (iii) en la limitación temporal que existe para su consideración congresional (una sola legislatura), lo que hace que se agrupe y cualifique el debate, buscando un mayor rigor y un examen amplio, trascendente y participativo de los temas discutidos[14].
Con fundamento en lo anterior, la Corte ha sistematizado los requisitos tanto ordinarios (aplicables a todo proyecto de ley) como especiales (propios de las leyes estatutarias) que se exigen en la tramitación de esta modalidad de ley. Para el efecto, se han reiterado los siguientes[15], a saber:
La primera exigencia que debe ser evaluada es la concerniente a la necesidad de que la iniciativa aprobada y sometida a control tenga que cumplir con los requisitos especiales de esta modalidad de ley (esto es, la mayoría absoluta y la aprobación en una sola legislatura)[16]. En otras palabras, este tribunal debe verificar que la regulación adoptada mediante reserva de ley estatutaria corresponda efectivamente a una de las materias respecto de las cuales la Constitución exige recurrir a esta categoría especial de ley.
La iniciativa debe haber sido publicada en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva (CP art. 157.1 y Ley 5ª de 1992, art. 144). No se exige que la radicación del proyecto deba tener lugar en una cámara en específico (CP art. 154), como ocurre, por ejemplo, para los tributos (Cámara de Representantes) o para las relaciones internacionales (Senado de la República)[17].
El proyecto de ley estatutaria debe iniciar su trámite en la Comisión Primera Constitucional Permanente de la cámara en donde se haya radicado la iniciativa (CP. art. 142 y Ley 3ª de 1992)[18], sin perjuicio de que se decrete el mensaje de urgencia por el Gobierno nacional, en el que se incluya la obligación de las comisiones de ambas cámaras de deliberar de forma conjunta (CP art. 163)[19]. En tal caso, además de la manifestación por escrito en la que se imponga el deber de recurrir a dicho trámite (Ley 5ª de 1992, art. 169.2)[20], se requiere que las Mesas Directivas –tanto del Senado de la República como de la Cámara de Representantes– dispongan la autorización para que las comisiones actúen de esa manera (Ley 5ª de 1992, art. 41.5).
Los informes de ponencia deben ser publicados antes de proceder a la discusión y aprobación de la iniciativa, tanto en comisiones como en plenarias (CP art. 160.4 y Ley 5ª de 1992, art. 156).
Es necesario cumplir con el requisito del anuncio en sesión previa distinta de aquella en la que ejerza el acto de votación. Y, de igual forma, el proyecto de ley debe ser sometido a votación en la oportunidad anunciada (CP art. 160.5).
La iniciativa debe ser aprobada tanto en comisión como en plenaria por mayoría absoluta, tal y como lo dispone el artículo 153 de la Constitución[22] (Ley 5ª de 1992, art. 117[23]), previa verificación del quórum deliberatorio y decisorio (CP arts. 145).
La votación debe realizarse de forma nominal y pública, salvo las excepciones que se establezcan en la ley (CP art. 133 y Ley 1431 de 2011).
Se deben respetar los plazos mínimos previstos en la Constitución entre el primero y segundo debate realizado en cada cámara, así como entre la aprobación del proyecto en una cámara y la iniciación de su trámite en la otra (CP art. 160), exigencia esta última que se exceptúa en el caso de que el proyecto tenga mensaje de urgencia y se haya solicitado por el Gobierno la sesión conjunta de las comisiones constitucionales permanentes (Ley 5ª de 1992, art. 183.2)[24].
Siempre que hayan existido discrepancias entre los textos aprobados por cada célula legislativa, se debe designar una comisión de conciliación con la competencia y atribuciones previstas en el artículo 161 del texto superior. El texto conciliado, según el procedimiento señalado en la Constitución y que es objeto de desarrollo por la Ley 5ª de 1992[25], deberá ser publicado en la Gaceta del Congreso “por lo menos con un día de anticipación”[26], a la fecha en que se someta a debate y aprobación por las respectivas plenarias. En este caso, por tratarse de una ley estatutaria, el informe de conciliación también deberá ser aprobado por mayoría absoluta.
La iniciativa debe respetar los principios básicos del procedimiento legislativo (CP arts. 157, 158, 160 y 169). Así las cosas, (a) se debe cumplir con el principio de unidad de materia, el cual exige que las normas que van a integrar una ley deben guardar conexidad entre sí y con la materia principal que se regula, ya sea referida a un solo asunto o una pluralidad de ellos, a partir de la identificación de un núcleo, eje o materia dominante[27]. (b) También se tiene que observar el principio de identidad relativa, que autoriza a que durante el trámite legislativo se introduzcan ajustes, modificaciones o cambios al proyecto, tanto en las comisiones como en las plenarias, con la condición de que exista un vínculo o conexidad entre la enmienda y lo previamente debatido[28]. Y, por último, (c) se debe acatar el principio de consecutividad, por virtud del cual se exige que el tema o materia que guía la aprobación de las distintas normas que integran una iniciativa –sin perjuicio del ejercicio de las atribuciones que emanan del principio de identidad relativa– esté presente a lo largo de los cuatro debates reglamentarios que se prevén en la Constitución.
Dada la época en que se tramitó esta iniciativa y teniendo en cuenta su naturaleza estatutaria, se debe examinar si se acreditaron los supuestos de ultima ratio para permitir su deliberación y aprobación de manera virtual, sobre la base de que este esquema de funcionamiento y de deliberación del Congreso opera de manera subsidiaria y excepcional, en los términos señalados por la Corte en la sentencia C-242 de 2020.
En atención a las particularidades que rodearon el trámite de esta iniciativa, le asiste a este tribunal la carga de verificar si se cumplió con el deber de deliberación mínima en el procedimiento legislativo, de suerte que no se haya incurrido en una elusión del debate[30].
Haber cumplido con el requisito de la consulta previa, cuando en el proyecto se incluyan normas cuyas medidas tengan la posibilidad de generar una afectación directa a las comunidades indígenas o a los pueblos tribales (Convenio 169 de la OIT, art. 6.1, lit. a[31]).
Realizar el análisis del impacto fiscal que ordena el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, siempre que el proyecto de ley estatutaria contenga normas que ordenen gasto o que otorguen beneficios tributarios; y si se trata además de una iniciativa gubernamental, en la que se disponga un gasto adicional o una reducción de ingresos, se deberá especificar la fuente sustitutiva que financie dicha operación.
La aprobación del proyecto de ley estatutaria debe tener lugar en una sola legislatura (CP art. 153)[32], con independencia del trámite previsto para adelantar el control de constitucionalidad.
Una vez el proyecto de ley sometido a reserva de ley estatutaria cumple con los citados requisitos, el texto superior ordena que el mismo debe ser enviado a esta corporación[34], a fin de que se adelante una revisión previa de su constitucionalidad, a través de un juicio de naturaleza integral, en el que se incluya (a) la verificación del procedimiento adoptado para su formación y (b) el examen de validez material de cada una de las normas que fueron aprobadas, lo que se traduce en su comparación frente a la totalidad de los preceptos dispuestos en la Constitución y en el bloque de constitucionalidad, en aras de garantizar la supremacía del texto fundamental, en los términos previstos en el artículo 4° de la Carta.
El examen a cargo de este tribunal activa el segundo escenario de la garantía instrumental que tienen las leyes estatutarias, que se materializa en el control de constitucionalidad que le asiste a la Corte, y cuya realización, conforme con la jurisprudencia reiterada en la materia[35], se caracteriza por ser (i) jurisdiccional, por cuanto es ejercido por jueces de la República, para el caso, por esta corporación, siguiendo un parámetro netamente jurídico, ya que le está vedado a la Corte estudiar la conveniencia u oportunidad del proyecto de ley; (ii) es automático, en la medida en que no requiere la presentación de una demanda de inconstitucionalidad, sino que opera así porque lo ordena la propia Constitución y lo ratifica la ley[36]; (iii) es integral, puesto que se debe examinar la iniciativa tanto en su contenido formal, es decir, verificar que no se haya incurrido en vicios de procedimiento durante su proceso de formación, como en su contenido material o de fondo, esto es, constatar que los enunciados normativos del proyecto de ley no contraríen preceptos de carácter superior; (iv) es definitivo, en cuanto se debe decidir de forma concluyente sobre la constitucionalidad del proyecto, por lo que la decisión que se adopte hace tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta, motivo por el cual el encabezado del numeral 8 del artículo 241 de la Carta, le ordena a este tribunal la obligación de "decidir definitivamente"; (v) es participativo, ya que cualquier ciudadano puede intervenir en el proceso, como lo dispone el numeral 1° del artículo 242 de la Constitución[37] y; además, (vi) es previo, al comprender la revisión anticipada sobre la constitucionalidad del proyecto, pues acontece antes de la sanción y promulgación de la ley, buscando con ello una defensa anticipada de la Carta y asegurando que las disposiciones que se inserten al ordenamiento jurídico estén avaladas, desde su entrada en vigor, en su constitucionalidad.
De acuerdo con lo anterior, y sobre la base del carácter integral del control a cargo de la Corte, en el presente caso se procederá a determinar, en primer lugar, si en el proceso de formación del proyecto de ley sub judice se incurrió o no en algún vicio de procedimiento. En este sentido, este examen comprenderá (1) un breve resumen de las intervenciones y del concepto de la Procuradora General de la Nación, únicamente en lo referente al análisis de los requisitos de forma; (2) luego se realizará una aproximación general a los vicios de procedimiento en la actividad legislativa, incluyendo una relación de las pautas que la Constitución, la Ley 5ª de 1992 y la jurisprudencia han señalado respecto de la posibilidad subsanar o no estas irregularidades[39]; (3) en seguida se analizará el alcance de cada uno de los requisitos de forma que fueron descritos con anterioridad en esta providencia (tanto los ordinarios como los especiales[40]), y se confrontará su cumplimiento frente al Proyecto de Ley No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, “por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”; y, finalmente, (4) se adoptará una decisión respecto de la observancia de las reglas que gobiernan el proceso de formación de las leyes estatutarias y, dado el caso, de llegar a advertirse la ocurrencia de una o más irregularidades, se deberá determinar si ellas tiene el carácter de subsanables o insubsanables.
De establecerse la no ocurrencia de vicio alguno en el mencionado proceso de formación, la Sala Plena deberá establecer, en segundo lugar, si el contenido material del proyecto de ley se ajusta o no a los preceptos que se disponen en la Constitución. Este análisis estará precedido de (1) una breve reseña histórica de las normas electorales en Colombia, a modo de contexto; (2) luego se adelantará la presentación ordenada y sistemática del proyecto de ley sometido a control, incluyendo una determinación sobre si existen o no sentencias anteriores sobre las mismas normas, para establecer si se configura el fenómeno de la cosa juzgada material; (3) a continuación se expondrán los argumentos dados por los intervinientes y por la Procuradora General de la Nación, respecto del examen material de los artículos que deben ser cotejados en su constitucionalidad; y (4) con base en lo dispuesto en la Carta y teniendo en cuenta en los precedentes sobre la función electoral, se examinará la validez de cada una de las normas que integran el texto sometido a control.
Siguiendo entonces la estructura y metodología previamente descrita en la presente providencia, se iniciará con el examen integral relacionado con el proceso de formación del proyecto de ley estatutaria sometido a control.
C. Esquema de presentación de las intervenciones respecto de los parámetros básicos de formación del proyecto de ley estatutaria sometido a control
El presente acápite exige la enunciación de dos aclaraciones previas, en relación con la forma como se procederá a describir los conceptos que fueron remitidos a esta corporación. Así, en primer lugar, se destaca que en el asunto bajo examen se presentaron un total de 45 intervenciones[41] y, frente a ellas, en concreto, un total de 17 se pronunciaron sobre aspectos relacionados con el procedimiento[42]. Y, en segundo lugar, ante el volumen de escritos radicados en este proceso, en esta sentencia no se seguirá el formato tradicional que implica sintetizar cada uno de ellos, para, en su lugar, presentar un único escrito de resumen, en el que se incluirán las razones que cuestionen la totalidad de la iniciativa o algunos artículos en particular. Sin embargo, como Anexo III a esta providencia, se añadirá un cuadro con el resumen de los motivos que cada interviniente presentó para cuestionar el trámite dado a la iniciativa sometida a control.
C.1. Resumen de las intervenciones que cuestionan la totalidad del proyecto de ley por razones de forma
Primero. Varios de los intervinientes consideran que el trámite del PLE vulneró lo previsto en el artículo 153 del texto superior, referente al término constitucional que rige las actuaciones del Congreso dirigidas a la aprobación de las leyes estatutarias[43]. En este sentido, se afirma que este tipo de leyes han sido entendidas como una prolongación de la Constitución, que organizan la República, por lo que se trata de normas estables que no pueden cambiarse caprichosamente. Para lograr tal propósito, se estableció un procedimiento especial o cualificado que se caracteriza por: (i) la delimitación de los temas que deben ser regulados por vía estatutaria; (ii) por la mayoría absoluta que debe constar en su aprobación; (iii) por la revisión automática y previa de constitucionalidad a cargo de la Corte, y (iv) por el término dispuesto para su consideración congresional, el cual se limita a "una sola legislatura".
Según el artículo 153 de la Carta y siguiendo la jurisprudencia de la Corte sobre la materia[44], una legislatura es la sumatoria de los dos periodos ordinarios de sesiones del Congreso, cuyos tiempos van del 20 de julio al 16 de diciembre y del 16 de marzo al 20 de junio. Por ende, "todo proyecto de ley estatutaria (...) que se vote entre el 17 de diciembre y el 15 de marzo o del 21 de junio al 19 de julio [incurre] en vicios de inconstitucionalidad en su trámite por el Congreso de la República"[45]. Lo anterior se constata respecto del procedimiento seguido para la aprobación del Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, ya que no culminó su trámite dentro de los periodos ordinarios previamente señalados, al ser conciliado por las plenarias de ambas cámaras desde el 17 al 19 de diciembre de 2020, a partir de la convocatoria a sesiones extraordinarias realizadas por el Gobierno nacional mediante el Decreto 1653 del 16 de diciembre del año en cita. Por motivo de lo expuesto, la Corte debe declarar la inconstitucionalidad de todo el PLE por vicios de procedimiento.
Segundo. También se alega que la Corte debe revisar la forma como se adelantó la aprobación del PLE, pues según lo manifestado por este tribunal en la sentencia C-242 de 2020, la virtualidad opera como excepción respecto de la regla general de adelantar las sesiones de manera presencial, requisito que adquiere especial trascendencia, en el caso de los actos legislativos y de las leyes cuya aprobación demanda mayorías especiales[46]. En este sentido, en la providencia en mención se señaló que: "Las votaciones de dichas normas deberían ser, en lo posible, presenciales", si las condiciones de salubridad lo permiten. En el asunto bajo examen, en la Cámara de Representantes se sesionó de manera presencial los días 3, 4 y 5 de noviembre de 2020, para considerar la discusión y aprobación de tres actos legislativos, decisión que se adoptó por parte del presidente de la citada corporación, en cumplimiento de lo resuelto por la Corte Constitucional[47]. Por lo tanto, no puede entenderse como satisfecha la condición que permite excepcionar la presencialidad en el caso sometido a revisión, cuando, a diferencia de lo expuesto "(...) no hubo pronunciamientos o señalamientos por la Mesa Directiva de la corporación sobre las condiciones de salubridad que impidieran llevar a cabo la discusión del Proyecto de Ley Estatutaria de manera presencial".
Se advierte igualmente que, si bien para la época existían restricciones en materia de aglomeración de personas en recintos públicos y privados, no existía una prohibición total para que las personas concurrieran en espacios cerrados, pues ya existían medidas y protocolos adoptados en el marco de la emergencia sanitaria, a fin de asegurar el funcionamiento prioritario de forma presencial. Ante esta realidad, y siguiendo la obligación de la Corte de exigir la presencialidad en la medida posible, "(...) no fueron claras las medidas que la Mesa Directiva de las comisiones conjuntas tomaron para hacer que, de forma gradual y progresiva, la discusión se diera con el máximo número posible de parlamentarios sesionando desde el recinto físico del Capitolio Nacional. Al respecto, además de las actas de la comisión, es preciso revisar la constancia audiovisual de estas sesiones para constatar la notable participación de los congresistas desde la plataforma zoom y no tanto desde el recinto físico. De esta manera, la sentencia C-242 de 2020 no fue tenida en cuenta por la Mesa Directiva a la hora de dirigir la discusión del Código Electoral, pues no hubo un tratamiento especial en la discusión de esta ley estatutaria para que permaneciera siempre el máximo grado de discusión presencial."[49]
"Situación similar sucedió en la discusión del segundo y cuarto debate del proyecto de ley estatutaria, pues a pesar de que existen resoluciones en el Senado de la República y en la Cámara de Representantes que establecen los protocolos para el uso del recinto físico en el marco de la discusión de las iniciativas legislativas y controles políticos, no se indicó un procedimiento claro y específico que, en la medida de lo posible, permitiera la máxima asistencia de congresistas en el recinto físico. (...) Así las cosas, la falta de medidas especiales para que esta ley estatutaria contara con el máximo nivel de discusión pública que, según la Corte, depende en gran medida sobre la presencialidad de los legisladores, hace que se ponga en entredicho el trámite formal del Código Electoral (...)"[50].
Tercero. De acuerdo con lo manifestado por uno de los intervinientes[51], es necesario que la Corte verifique la forma como se adelantó el anuncio del "proyecto a las Comisiones Primeras de Senado y Cámara al inicio del trámite de primer debate[,] junto con la votación unánime hecha en sesión mixta conjunta del 11 de noviembre de 2020" y, además, deberá "determinar la existencia [del] anuncio previo del proyecto para la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 11 de diciembre de 202[0] y [la] sesión plenaria del Senado de los días 16 y 18 de diciembre de 202[0]". De suerte que, la declaratoria de constitucionalidad o inconstitucionalidad del proyecto, se encuentra sujeta a que el Congreso haya realizado el trámite debido.
C.2. Resumen de las intervenciones que piden la declaratoria general de constitucionalidad del proyecto de ley por razones de forma[52]
Frente a los reparos generales que se hacen a la iniciativa bajo examen, cabe destacar los siguientes argumentos dirigidos a solicitar que el PLE sea declarado constitucional.
Primero. No existe ninguna irregularidad por haber tramitado en sesiones extraordinarias el Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, por las siguientes razones: (i) el concepto de legislatura se asimila al periodo continuo de un año que transcurre entre la instalación del Congreso y la fecha dispuesta para la clausura de sus sesiones, por lo que su alcance temporal va del 20 de julio del año en el que se inician laborales legislativas hasta el 19 de julio de la siguiente anualidad, sin que se pueda señalar, contrariando el sentido común y lo manifestado en los ámbitos académicos[53], que esta se interrumpe "en diciembre y reinicia en marzo, exclusivamente hasta el 20 de junio"[54]. Nótese que la Constitución puntualiza en el artículo 153 que el trámite del PLE deberá efectuarse, precisamente, dentro de una legislatura. Dicho giro semántico permite incluir tanto lo ocurrido en sesiones ordinarias como extraordinarias. En efecto, "[e]l Constituyente podría haber dicho 'deberá efectuarse en periodos ordinarios de sesiones y en una sola legislatura', con lo cual habría establecido la doble restricción. Pero se limitó a decir que debe efectuarse dentro de la legislatura (...)".
No existe previsión normativa que excluya (ii) la posibilidad de que las leyes estatutarias cumplan su trámite en sesiones extraordinarias, siempre que se haga dentro de la legislatura respectiva. Por lo demás, (iii) lo manifestado en la sentencia C-565 de 1997, en la que excluyen las sesiones extraordinarias del concepto de legislatura[56], corresponde a un obiter dicta, pues cuando el Constituyente fija una condición especial para el trámite de una iniciativa, lo hace de manera expresa. Ello ocurre, por ejemplo, con el procedimiento para la aprobación de una reforma constitucional por vía de un acto legislativo, en donde, al tenor de lo dispuesto en el artículo 375 de la Carta, se exige llevar a cabo su debate y aprobación en dos periodos ordinarios y consecutivos.
Entender a las sesiones extraordinarias como parte de una legislatura permite concretar (iv) el principio de colaboración armónica reseñado en el inciso 3° del artículo 113 de la Constitución, sobre todo cuando, como ocurre en este caso, existía la necesidad de completar el trámite del PLE en el primer periodo de la legislatura 2020-2021, con ocasión de las elecciones previstas para el año 2022. Por último, en relación con esta controversia, (v) se señala que, de concluir que la legislatura solo incluye los periodos ordinarios, "(...) desaparecería, [en la práctica], la posibilidad de que una ley se tramite en sesiones extraordinarias, puesto que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 162 superior[,] los proyectos que no hubieren completado su trámite en una legislatura y que hubieren recibido primer debate en alguna de las cámaras, continuarán su curso en la siguiente, en el estado en que se encuentren y que ningún proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas. Una interpretación como la que se comenta implicará que los proyectos de ley solo pueden tramitarse dentro de la correspondiente legislatura, sin exceder de dos y no podrían tramitarse en sesiones extraordinarias. Tal interpretación, sin embargo, va en contravía con el entendimiento pacífico del concepto de legislatura, que la asimila al periodo continuo de un año que transcurre entre la instalación del Congreso al inicio de cada legislatura, el 20 de julio de cada año, y el 19 de julio del año siguiente. De ese modo, en cada legislatura pueden existir sesiones ordinarias, en los periodos señalados expresamente por la Constitución o extraordinarias, en las oportunidades que determine el Gobierno en ejercicio de la competencia conferida en el artículo 200 numeral 2 de la Constitución"[57].
Segundo. Con ocasión de la pandemia, el Congreso suspendió de forma temporal la asistencia física a sus instalaciones, por lo que en aras de asegurar su funcionamiento se habilitaron sistemas telemáticos. Así, el Senado inició sus sesiones mediante la plataforma Zoom y la Cámara lo hizo a través de la aplicación denominada Meet. Teniendo en cuenta lo dispuesto por este tribunal en la sentencia C-242 de 2020, se puso de presente que en el trámite de este PLE se acudió a la realización de debates en la modalidad mixta (esto es, de forma presencial y remota al mismo tiempo), dada la autonomía e independencia del Legislativo y luego de haber realizado una evaluación de las condiciones de salubridad, las restricciones de movilidad y las comorbilidades que afectaban a varios de los integrantes de cada cámara. Además, todas las convocatorias y debates se surtieron conforme con el reglamento, no se negó la participación a ninguno de los sectores políticos representados y siempre se pudo comprobar las reglas sobre quórum y mayorías. Incluso, se avaló que todo congresista, si lo consideraba oportuno, pudiese asistir de forma presencial[58]. De este modo, "(...) puede concluirse que el trámite de la ley estatutaria en sesiones virtuales se sujetó a las pautas fijadas por [la Corte] para el efecto, y que no cabe hacer un reproche de constitucionalidad por este concepto".
C.3. Resumen de las intervenciones que, por razones de forma, objetan algunos artículos individualmente considerados del proyecto de ley
Como a continuación se advertirá, algunos de los intervinientes alegan la ocurrencia de vicios de procedimiento sobre ciertas normas en concreto, las cuales se circunscriben a los artículos 44, 73, 84 y 247. El primero de ellos, al estimar que desconoce los principios consecutividad y de unidad de materia, así como el deber de adelantar un proceso legislativo amplio, deliberativo, participativo y transparente. El segundo, esto es, el artículo 73, por vulnerar el principio de publicidad en la instancia de conciliación. El tercero, que atañe al artículo 84, por una supuesta extralimitación –precisamente– por parte de la comisión de conciliación. Y, el cuarto, que corresponde al artículo 247, por una elusión material del debate como consecuencia de las labores a cargo de la citada comisión. En seguida se expondrán las razones que justifican cada una de las irregularidades alegadas.
Primero. En cuanto al artículo 44 del Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara[60], se afirma por los intervinientes que vulnera los principios de unidad de materia y de consecutividad, y que fue aprobado sin un proceso deliberativo, participativo, transparente y amplio[61]. Frente (i) al principio de unidad de materia, se manifiesta que el propósito de esta iniciativa es la de regular el derecho constitucional a elegir y ser elegido, las funciones de las autoridades electorales y, ocasionalmente, de los particulares que las ejerzan, así como los procedimientos para su ejercicio, en aras de asegurar que el proceso electoral, el resultado de las elecciones y otras formas de participación política electoral representen la voluntad de los electores. En este contexto, se afirma que en la exposición de motivos se indicó que el proyecto de ley busca adecuar la normativa en materia electoral a las tecnologías de la información y las comunicaciones (en adelante, TIC), sin que se haya puesto de presente una extensión en su campo de aplicación a otras áreas o materias distintas.
Sobre la base de la explicación a las modificaciones que el artículo cuestionado fue teniendo a lo largo del trámite legislativo, los intervinientes llegan a la conclusión de que a través de su rigor normativo se establece que la Registraduría Nacional del Estado Civil será la única entidad encargada en Colombia de la identificación y autenticación de las personas, sin limitarse a los asuntos electorales o de identidad (como ocurre con el registro civil, la tarjeta de identidad o la cédula de ciudadanía), pues se excluye de estas atribuciones a la iniciativa privada y tan solo se permite el acceso en el caso de las entidades públicas, por lo que el manejo de los medios tecnológicos de firma digital y todo tipo de biometría o sistema de autenticación dependerá de dicho órgano, sin importar el campo de acción, lo incluye, entre otros, los sectores de salud, seguridad, financiero, aeronáutico y mercantil[63].
A partir de lo expuesto, se concluye que se vulnera el principio de unidad de materia, dado que el proyecto de ley estatutaria tiene por finalidad regular el derecho a elegir y ser elegido y determinar las atribuciones de las autoridades electorales, y no "(...) ampliar las funciones de la identificación y autenticación de la Registraduría Nacional del Estado Civil a otros campos, como el comercial o financiero"[64]. Conforme con lo anterior, y teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 120 de la Constitución, se señala que "[no] cabe duda [de] que la Registraduría tiene la función de expedir la identificación de los colombianos, pero (...) [que ello no supone] que sea (...) la única [autoridad o persona habilitada] (...) para gestionar y almacenar dicha información".
En línea con lo previamente manifestado, se descarta la existencia de una conexidad causal, porque si bien en la exposición de motivos no se hizo referencia expresa a este artículo, sí se precisó que "la utilización de medios digitales para la identificación y autenticación de las personas tenía la finalidad de mejorar los procesos electorales y de identificación de las personas, y no (...) otros asuntos"[66].
También se excluye la acreditación de una conexidad teleológica, por cuanto la disposición cuestionada no busca alcanzar el objeto general de la ley. En este sentido, se afirma que: "El hecho de que la Registraduría de ahora en adelante sea la única entidad encargada de la identificación y autenticación de las personas en todos los campos, inclusive para actividades comerciales, (...) nada tiene que ver con el mejoramiento del proceso electoral y el trámite de expedición de documentos de identificación (...) que adelanta [dicho organismo]"[67].
No existe conexidad temática pues "no es razonable [ni] objetivo que, en el Código Electoral, se establezca que la Registraduría Nacional del Estado Civil se encargará de la identificación y autenticación de las personas en todos los campos y no exclusivamente en [las] funciones electorales y de identidad de las personas"[68]. Lo anterior se advierte con claridad, cuando consta que "(...) en el Código que se deroga no se encuentra disposición alguna relacionada con la actividad de autenticación, pues no corresponde ni ha correspondido adelantarla a la Registraduría".
Y no cabe concluir que se presenta una conexidad sistemática, pues el resto de las normas del proyecto de ley estatutaria se encaminan a mejorar el proceso electoral y agilizar y digitalizar la identificación de las personas, sin extenderse a campos distintos de las labores que constitucional y legalmente le asisten a la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Aunado a lo anterior, no cabría concluir que se cumple con el principio de unidad de materia, a partir de la referencia que se hace en el título del proyecto, concerniente a que a través de esta normativa se expide "(...) el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones". Esta mención no puede entenderse como una habilitación general para regular cualquier materia, ya que su objeto se circunscribe a describir que dentro la ley se regulan otros asuntos o aspectos puntuales que guardan conexidad con el eje temático de la regulación aprobada, que en este caso se limita a lo electoral[70].
Por el conjunto de razones expuestas, los intervinientes concluyen que "la norma no tiene relación alguna con el objeto ni [con] el contenido sistemático de la materia de un Código Electoral, por el contrario, le está otorgando [facultades] a la Registraduría Nacional que exceden las funciones constitucionalmente asignadas, referentes a la identificación de las personas y a la organización de elecciones, violando así el principio de unidad de materia"[71].
Como previamente se manifestó, (ii) igualmente se alega que el artículo 44 también desconoce el principio de consecutividad, en la medida en que el texto aprobado fue incorporado en la plenaria del Senado de la República, "incumpliendo su discusión y aprobación en la comisión conjunta primera de las dos cámaras y en la plenaria de la Cámara de Representantes"[72]. En este sentido, se afirma que en las "(...) comisiones conjuntas de Cámara y Senado y en la plenaria de la Cámara (...) no se discutió acerca de establecer que en Colombia la función de identificación y autenticación de las personas sería exclusiva de la Registraduría, solo se debatió acerca de esta función de la Registraduría, pero en relación con los temas electorales y de identificación de las personas. // Es en la plenaria de Senado donde sorpresivamente se da este alcance al artículo 44 (...)".
Finalmente, los intervinientes también cuestionan que no se cumplió con (iii) el deber constitucional, legal y reglamentario de adelantar un proceso amplio, deliberativo, participativo y transparente, en cuya concreción se alude a la sentencia C-786 de 2012, en la que se manifestó que las decisiones legislativas tienen que ser el resultado de la deliberación democrática, de ahí que los presupuestos mínimos de carácter procedimental no cumplen un rol distinto al de garantizar que las leyes sean el fruto de una reflexión amplia y ponderada, propia de un espacio democrático. A partir de esta consideración, se afirma que, "(...) de acuerdo con las actas de los debates tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado de la República, se evidencia que el artículo aquí controvertido fue votado en bloque junto con otros artículos y no se le dio debate y deliberación requerido de conformidad con la normativa aplicable"[74]. En efecto, el texto incorporado en el proyecto de ley fue adicionado en la plenaria del Senado, y a pesar de las manifestaciones en contra de varios congresistas en el debate previo a la votación del informe de conciliación, sobre los motivos de inconveniencia e inconstitucionalidad que se derivan de su rigor normativo, el Congreso de la República continuó con su aprobación sin ninguna reflexión.
Para reforzar esta alegación, los intervinientes también mencionan la sentencia C-481 de 2019, para destacar que el debate se caracteriza por la posibilidad de discernir, "de hacer pública [una] opinión, de manifestar (...) ideas o de expresar [un] desacuerdo con lo debatido. Solo cuando esto no es posible, es decir, cuando no se brindan las condiciones para que el debate tenga lugar, la decisión que se adopte en el seno de las cámaras no tiene validez. Lo que se pretende garantizar en el debate parlamentario es la discusión libre de ideas, conceptos y criterios, antes de procederse a la votación de [un] (...) proyecto de ley"[76]. Por lo anterior, el debate involucra tantos aspectos formales como sustanciales. En virtud de los primeros, se exige el cumplimiento de las formalidades dispuestas en la Constitución y la ley, y en cuanto a los segundos, sin entrar a valorar la calidad o suficiencia de los argumentos, sí es necesario que las opiniones, ideas o desacuerdos tengan la capacidad de sustentar la toma de una decisión. De ahí que, conforme se mencionó en el párrafo anterior, pese a las manifestaciones y críticas que se hicieron con anterioridad a la votación del informe de conciliación, se omitió la discusión del artículo 44, pues no existió ninguna reflexión y se procedió con una aprobación en bloque, en la que se omitió la garantía sustantiva del debate y de una debida formación de la voluntad democrática en el Congreso de la República.
Segundo. En lo referente al artículo 73 del PLE sometido a revisión[77], se alega que se vulnera el principio de publicidad que rige el trámite legislativo, en particular, en lo referente al deber de publicación previa del informe de conciliación, "por lo menos con un día de anticipación", como lo dispone el artículo 161 de la Constitución[78]. En efecto, luego de haberse publicado el respectivo informe, los conciliadores radicaron una fe de erratas al artículo cuestionado el 18 de diciembre de 2020, en el que acogían el texto aprobado por la Cámara de Representantes en lugar del adoptado por el Senado. Ese mismo día se aprobó la iniciativa en conciliación, con la fe de erratas, sin que la misma haya sido anunciada por los Secretarios Generales de cada plenaria y sin darle una lectura previa a la proposición de subsanación del error que se buscaba hacer constar, lo cual va en contravía del principio de publicidad, pues (i) la publicación de la modificación en la normativa conciliada no tuvo lugar con un día de anticipación como lo exige la Constitución y (ii) tampoco se informó o dio a conocer del cambio realizado a las plenarias, por lo que los congresistas no tuvieron acceso efectivo al texto que aprobaron, no pudieron actuar con transparencia y fueron asaltados en su buena fe.
En línea con lo anterior, se explica que la fe de erratas no versó sobre un asunto meramente tangencial, sino sobre un contenido de alta relevancia constitucional, ya que los conciliadores se equivocaron al indicar que acogían el artículo 73 aprobado por el Senado de la República, cuando la voluntad era adoptar el texto considerado por la Cámara de Representantes. Nótese que, si bien se trata de preceptos que comparten el mismo contenido, "difieren en un asunto sustancial[,] como lo es el término que tienen los candidatos para solicitar aval en las organizaciones políticas que militan: mientras que en la Cámara de Representantes se aprobó que dicho término es de tres (3) meses antes de la inscripción, en el Senado de la República se aprobó un término de un (1) año antes de la inscripción." [79]
Para que la actuación realizada pudiese ser considerada como válida, sin perjuicio de la publicación en la Gaceta del Congreso del ajuste propuesto con la debida antelación, era indispensable aclarar a las plenarias de ambas cámaras la decisión que se pretendía adoptar. A pesar de ello, "(...) al revisar al detalle la sesión del Senado de la República del 18 de diciembre de 2020, en la cual se aprobó el informe de conciliación del proyecto de ley, ni los conciliadores ni la Mesa Directiva de la plenaria del Senado hicieron mención sobre la proposición según la cual se aprueba la fe de erratas, en la cual se busca que el artículo 73 del proyecto de Código Electoral se apruebe tal como definió la Cámara (...) y no el Senado de la República[80] (...). [En efecto], (...) el secretario general del Senado, conforme lo ordenado por el presidente de la corporación, se dispuso a leer la proposición final con la que termina el informe de ponencia, (...) sin precisar que allí se estaba votando alguna proposición relativa a una fe de erratas sobre el artículo 73 del proyecto de ley estatutaria. (...) No obstante esta situación, el texto definitivo de conciliación aprobado por las dos cámaras del Congreso de la República muestra como si se hubiera aprobado dicha proposición sustitutiva (...)"[81]. Esta forma de proceder es claramente contraria al principio de publicidad, ya que no puede aprobarse textos implícitos que fueron desconocidos por los congresistas.
Tercero. Un interviniente cuestiona que respecto del artículo 84 del PLE[82], que regula la cuota de género[83], la comisión de conciliación haya decidido arbitrariamente suprimir el parágrafo 2°, que había sido aprobado con una única proposición votada mayoritariamente por la plenaria del Senado el día 16 de diciembre de 2020, según la cual: "Parágrafo 2. En las listas a cargos de corporaciones públicas de elección popular, cuando el número de curules a proveer sea cinco (5) o más y el número de candidatos de la lista sea impar, el género correspondiente a ese último cupo en lista será definido por las directivas del respectivo partido y movimiento político, o por quienes estos autónomamente determinen".
Tal eliminación plantea una dificultad para los casos en que se elijan candidatos de forma impar, pues no existe una manera de determinar a qué género se debe asignar la curul que sobraría al hacer una repartición de 50%-50%. Por tal motivo, no debió suprimirse el parágrafo 2° por parte de la comisión de conciliación, y al hacerlo, sin adoptar un remedio legal para el efecto, se demuestra que se actuó de manera arbitraria, por lo que se trata de un vicio procedimiento subsanable que debe corregirse. En este sentido, la Corte debe devolver la iniciativa a ambas cámaras, para que ellas procedan con su corrección en el término de 30 días. Sin embargo, de no ser posible, se deberá adoptar un fallo condicionado, en el sentido de que la decisión que deba adoptarse a partir de una controversia como la expuesta, le compete adoptarla a las directivas del partido o movimiento político que haya inscrito la lista.
Cuarto. Una interviniente considera que se presenta un vicio de forma respecto del artículo 247 del PLE[84], en el que se fijan varias normas sobre la seguridad nacional y la protección del proceso electoral[85]. En concreto, se señala que en la plenaria del Senado se acogió una proposición respecto del texto que venía aprobado de las comisiones conjuntas, que implicó un cambio en el parágrafo único. El texto que se adoptó por la citada corporación fue el siguiente:
"Artículo 244. Seguridad nacional y protección del proceso electoral. Todas las actividades que en cumplimiento de su misión realice la Registraduría Nacional del Estado Civil con relación al registro civil, la identificación, los procesos electorales y mecanismos de participación ciudadana son de seguridad y defensa nacional.
Las fuerzas militares y de la policía, bajo la dirección del Presidente de la República, prestarán su apoyo en la custodia de los documentos electorales y la infraestructura tecnológica. Adicionalmente, cuando las circunstancias así lo obliguen colaborarán en el transporte del material electoral y de los servidores públicos.
La transmisión de resultados se realizará conforme al protocolo de seguridad y de ciberseguridad que diseñe la Registraduría Nacional del Estado Civil con el apoyo de los organismos de seguridad del Estado.
Parágrafo. Las condiciones de seguridad no pueden usarse en ningún momento para limitar la observación al proceso electoral de organizaciones nacionales o internacionales debidamente acreditadas, así como para impedir la transparencia del proceso."[86]
En el informe de conciliación publicado en la GC # 1516 de 2020, en el cuadro comparativo de los textos que fueron aprobados por cada cámara, cuando se menciona el texto conciliado, se hace referencia a que se adoptará el acogido por la plenaria del Senado. Sin embargo, tanto en la columna que reseña lo suscrito por dicha corporación, como en la fila que trae el texto que sería sometido a consideración de las plenarias, se omite la transcripción del parágrafo. Con todo, en la parte definitiva del informe, en la que se incluye la proposición de aprobación del texto conciliado, sí aparece el parágrafo, pero con la redacción correspondiente a lo adoptado por la Cámara de Representantes, según la cual: “Parágrafo. Las condiciones de seguridad no pueden usarse en ningún momento para limitar la observación al proceso electoral de organizaciones nacionales o internacionales debidamente acreditadas, así como para permitir la transparencia del proceso"[87].
No se trata de un cambio menor, pues mientras el texto de la Cámara de Representante incluye el verbo “permitir”, lo dispuesto en el Senado refiere al verbo “impedir”. Lo que significa que: (i) o las condiciones de seguridad no se pueden invocar para impedir la transparencia del proceso electoral, (ii) o las condiciones de seguridad no se pueden invocar para permitir la transparencia del proceso electoral.
Para la interviniente, esta situación puede representar un vicio de procedimiento por elusión material, “puesto que no fue claro que estaban votando respecto al artículo en cuestión, ni para las plenarias de Cámara y el Senado, ni para la ciudadanía con posibilidad de ejercer control político a las actuaciones del Congreso. No era posible entender si se estaba acogiendo el texto del Senado, el texto de la Cámara o se acogía una mezcla de ambos. Más aún cuando el conciliador y ponente del proyecto, al explicar el informe de conciliación que iba a ser sometido ante la plenaria del Senado, fue enfático en afirmar que no acogieron textos mezclados de una y otra cámara dentro de un mismo artículo[88]. Al tenor literal, el senador Amín afirmó que 'consta en acta y consta en nuestra tranquilidad, no modulados, no interpretamos, no se combinaron textos de Senado y de Cámara, aquí se cogieron o el texto aprobado en Cámara o el texto aprobado en Senado en su totalidad'. Sin embargo, como ya se expuso, esto pareciera haberse hecho en el caso del artículo 247 sobre seguridad nacional”.
En este sentido, a juicio de la interviniente, aunado al problema de elusión material del debate (derivado de la imposibilidad de aprobar textos implícitos[90]), se presentaría igualmente una vulneración del principio de consecutividad, ya que las cámaras realmente no manifestaron su voluntad política, en el sentido de aprobar entre uno u otro texto propuesto. A pesar de lo anterior, se considera que “(…) el vicio señalado es un vicio subsanable porque no se trata de un aspecto estructural que vicie la totalidad del trámite del proyecto, pues (…) [es] un error de la comisión de conciliación a la hora de determinar su voluntad de los textos conciliados que serían sometidos ante las plenarias respecto de un artículo en concreto. Así mismo, el vicio ocurre dentro de una etapa que efectivamente ocurrió dentro del trámite legislativo (la conciliación) y no se trata de una forma de omitir etapas por parte del Congreso. [Además], en cumplimiento del principio de instrumentalidad de las formas, el vicio puede ser subsanable, [pues] la afectación al principio de la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras es mínima, [ya que] bastaría con que la comisión de conciliación aclare la disposición normativa respecto a este artículo y que las plenarias lo aprueben –sí a bien lo tienen– con la claridad del texto propuesto para ser conciliado”.
D. Resumen del concepto de la Procuradora General de la Nación, en lo referente al examen de formación del proyecto de ley
La Procuradora General de la Nación destaca que esta iniciativa tenía que ser tramitada como ley estatutaria, por cuanto, por una parte, regula aspectos vinculados de forma directa con el derecho fundamental a elegir y ser elegido, y por la otra, porque permite el desarrollo de la función electoral. En cuanto a este último punto afirma que la reserva frente a la citada función debe ser interpretada de manera amplia, lo que incluye las actividades y órganos que permiten su ejercicio.
A continuación, explica que el proceso adelantado cumplió con las reglas sobre iniciativa, cámara de origen, comisión competente, publicaciones, anuncio previo, debates, quórum, mayorías y plazos, con una aclaración particular respecto de la satisfacción de la exigencia de ser tramitada la iniciativa en una sola legislatura, en la cual concluye que "[u]n proyecto de ley estatutaria puede ser aprobada en los recesos que conforman la legislatura respectiva, siempre que el Gobierno (...) realice la convocatoria correspondiente a sesiones extraordinarias, en tanto que la prohibición de discutir y votar proyectos en dichos lapsos 'se refiere únicamente al trámite de aprobación de actos legislativos' (...)"[92].
En lo referente a la forma cómo se surtieron las sesiones, se sostiene por la Vista Fiscal que ellas se llevaron a cabo "(...) de forma mixta, es decir, algunos congresistas asistieron presencialmente a los recintos de las cámaras y otros de forma remota por medio de las plataformas virtuales habilitadas. // (...) [S]e estima que dicha modalidad de reunión legislativa no es contraria a la Carta Política, pues como lo señaló la Corte Constitucional, en la sentencia C-242 de 2020, se trata de una acción autónoma de las cámaras que resulta válida para continuar con el ejercicio de sus funciones constitucionales en medio de las dificultades de reunión causadas por la pandemia (...)"[93].
Por lo demás, considera que se cumplieron a cabalidad con los requisitos que rigen la instancia de conciliación y con los principios de consecutividad e identidad flexible, ya que el texto de la iniciativa: "(i) surtió tres debates, con ocasión del trámite de urgencia que habilitó su discusión conjunta por las Comisiones Primeras Permanentes de Senado y Cámara; y (ii) guardó su esencia a lo largo del tránsito legislativo, pues un parangón entre el proyecto radicado y el aprobado por el Congreso de la República, permite concluir que se trata de una codificación integral dirigida a ordenar el derecho fundamental a ser elegido, así como a regular las elecciones y la organización electoral"[94].
Respecto del principio de unidad de materia, se afirma que el PLE desarrolla varios preceptos constitucionales en sus 276 artículos, agrupados en los 13 títulos, "(...) sin que se adviertan disposiciones que no se relacionen con las temáticas [tratadas] o [que] puedan considerarse elementos extraños para una codificación integral y sistemática de los asuntos electorales regulados en la Carta Política"[95].
En lo atinente al impacto fiscal del PLE, se considera que este requisito no resulta aplicable, por cuanto se trata de una normativa que no ordena gastos ni otorga beneficios tributarios y, en todo caso, "(...) si se estimara que algunas de sus disposiciones implícitamente sí lo disponen, no se advierte afectación al criterio de impacto fiscal, pues los recursos requeridos para la implementación del Código Electoral fueron apropiados en el presupuesto del presente año (2021)"[96].
Al pronunciarse sobre el alcance de la consulta previa, la Procuradora señala que el PLE no incluye medidas que puedan afectar de forma directa a los pueblos indígenas o a las comunidades étnicas, o que incidan en la conformación de su identidad cultural, "(...) más allá de los impactos generados a toda la población colombiana con ocasión de las novedades que se incorporan al sistema electoral"[97]. En todo caso, se considera que ello no obsta para que las disposiciones de orden administrativo que, eventualmente, se expidan en desarrollo del código y que sean susceptible de generar una afectación específica, sí surtan el trámite de consulta.
Por el conjunto de razones expuestas, se concluye que "(...) el trámite legislativo que surtió el PLE ante el Congreso de la República se ajustó a los mandatos constitucionales"[98].
E. Los vicios de procedimiento en la actividad legislativa y la posibilidad de recurrir al instrumento de la subsanación
El ámbito del control que efectúa la Corte frente a la constitucionalidad de la actividad legislativa suele dividirse o clasificarse en dos: (a) el control material o sustancial que se realiza respecto del sentido que tienen las normales legales confrontadas frente a los mandatos que se prevén en el texto superior; y (b) el control formal o de procedimiento, en el que se busca determinar si en el trámite de creación de una ley, cualquier que ella sea, el Congreso de la República siguió las exigencias ordinarias (aplicables a todo proyecto de ley) o especiales (predicables de alguna de las tipologías de leyes) previstas en la Carta y en otros regímenes que sirven como parámetros de validez en el desenvolvimiento de la función legislativa, como sucede especialmente con las leyes orgánicas, cuyo fin es el de sujetar el desarrollo de la actividad del Legislador (CP art. 151)[99].
Este último control, lejos de evaluar el contenido que se extrae de las normas jurídicas, es un examen que se dirige a indagar principalmente por las actuaciones del órgano legislativo en el proceso de conformación de la voluntad democrática, en aquellos casos en que la misma se expresa en la elaboración de un cuerpo normativo. Su objeto consiste en determinar si al llevar a cabo el trámite legislativo se presentaron diferencias entre lo ocurrido y lo que imponen las exigencias de forma que sirven como parámetros de validez.
De esta manera, en principio, los vicios de procedimiento tienen una incidencia respecto del acto demandando en cuanto tal, independientemente de su contenido, pues el examen recae sobre el cumplimiento o no de las normas instrumentales que canalizan el proceso de formación de la ley. Por el contrario, los vicios materiales o sustanciales atañen en esencia al contenido del acto normativo, prescindiendo de cualquier consideración de tipo formal.
No obstante, excepcionalmente, es posible articular en el control formal el contenido de una ley o de un proyecto de ley, no para realizar un juicio de contradicción normativa respecto de lo que allí se dispone, sino para establecer si los asuntos que una o varias disposiciones tratan son respetuosos (i) del parámetro de conformación temática previsto en el artículo 158 de la Constitución, referente al principio de unidad de materia; (ii) de las reglas especiales de trámite que se consagran frente determinados tipos de leyes, o también denominadas reservas, como ocurre, por ejemplo, con las leyes estatutarias o las leyes orgánicas[100]; y (iii) de ciertos condicionamientos preceptivos que anteceden a la realización del trámite legislativo, tal como sucede con el deber de agotar la consulta previa.
Los parámetros de validez que sujetan la actividad legislativa y que pueden constituir en caso de infracción un vicio de procedimiento, como ya se mencionó con anterioridad, no se limitan a las reglas de forma que se consagran en el texto superior, pues deben incorporarse otros referentes normativos que las desarrollan y cuya consagración se encuentra particularmente recogida en leyes orgánicas y en algunas leyes estatutarias[101]. De esta manera, con un alcance amplio y general, se ha admitido como parámetro los Reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, como lo dispone el artículo 151 de la Constitución, lo que incluye, entre otras, las Leyes 3ª de 1992[102], 5ª de 1992[103], 819 de 2003[104] y 1431 de 2011[105]. Pero también, con un énfasis particular y concreto, a partir del tipo de ley objeto de control, se ha advertido que constituyen parámetros de validez, por ejemplo, las leyes orgánicas del plan y del presupuesto[106], la ley estatutaria de los mecanismos de participación[107] y la ley estatutaria de los estados de excepción.
El conjunto amplio y complejo de preceptos normativos destinados a regular la producción normativa plantea tensiones entre los fines propios del principio democrático y los objetivos del control de constitucionalidad, básicamente en lo referente a la necesidad de garantizar la supremacía de la Constitución, pues existe un riesgo latente de que se declare la inconstitucionalidad o inexequibilidad de textos legales[109] por simples irregularidades u omisiones de trámite, a partir de una consideración de carácter netamente formal. En efecto, un argumento de este tipo no permite distinguir si una forma trasciende en términos constitucionales, puesto que –al final de cuentas– cualquier desconocimiento de normas de procedimiento llevaría a afectar la validez de la disposición sometida a control.
Sobre la base de la tendencia hacia el fortalecimiento de una postura amplia de control, este tribunal ha trazado una línea en lo que respecta a la existencia de vicios de procedimiento. Con tal propósito, se ha señalado que el trámite dirigido a la expedición de una ley debe ser entendido a partir de los objetivos superiores que está llamado a cumplir, acorde con el principio de instrumentalidad de las formas, conforme con el cual las reglas procesales no tienen valor en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo[110], y el principio de corrección de las formas, que rechaza la concepción de los trámites como condiciones sin relevancia constitucional[111]. Lo anterior, indudablemente, en un contexto que también resulte acorde con la realización del principio in dubio pro legislatoris.
A partir del uso de estos mandatos que guían la labor del juez constitucional, como se ha puesto de presente en varias sentencias[113], es posible distinguir entre vicios de procedimiento e irregularidades irrelevantes (también llamadas simples irregularidades). Para esta corporación, una deficiencia de trámite se enmarca en esta última categoría, cuando la omisión o el incumplimiento de una exigencia de forma "no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta"[114]. En este orden de ideas, la Corte ha expuesto que:
"[E]s claro que no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el Reglamento del Congreso, acarrea la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En ciertos casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley, tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia"[115].
Con fundamento en lo anterior, siempre que se constate una irregularidad de trámite, es obligación de la Corte proceder a identificar cuál es el fin sustantivo que se encuentra protegido por las normas de procedimiento invocadas, en aras de determinar si está o no en presencia de un verdadero vicio de inconstitucionalidad. De este modo, esta modalidad de control, lejos de limitarse a un simple examen de carácter meramente formal, supone la revisión sobre el cumplimiento de los valores y principios que las normas sobre procedimiento legislativo encarnan. Así, de un lado, se rescata el hecho de que la Constitución busca realizar principios y valores materiales, como se prevé en el preámbulo y en los artículos 1° y 2° del texto superior; y del otro, se torna efectivo el mandato consagrado en el artículo 228 de la Carta, según el cual en los trámites procesales prevalece el derecho sustancial.
Entre los fines sustantivos que han sido invocados por la jurisprudencia, entre otros, se destacan los siguientes: (i) la preservación de la voluntad de las mayorías (principio mayoritario), cuando se trata de reglas vinculadas con la conformación del quórum[116] o la realización del principio de consecutividad[117]; (ii) la salvaguarda de los derechos de las minorías, en casos en los que se verifica la observancia de las normas que conducen a garantizar el debate y también de los dispositivos constitucionales y legales que imponen la obtención de una mayoría para la aprobación de un proyecto, pues de lo contrario éste se entenderá como negado[118]; (iii) la protección del principio de publicidad, cuando se está en presencia de regulaciones referentes al deber de publicación de la iniciativa (CP art. 157.1), a la divulgación de los informes de ponencia y de las proposiciones[119], al sistema de votación adoptado por las cámaras[120] y a la observancia del requisito del anuncio previo de votación (CP. art 160); y (iv) la garantía del pluralismo, la participación y la diversidad, con los mandatos sobre el ejercicio de la iniciativa ciudadana (CP art. 155) y con el respeto de los derechos y garantías de la oposición (Ley 1909 de 2018).
Tales valores esenciales se convierten asimismo en los soportes sustanciales del procedimiento legislativo, por lo que este último, como garante del principio democrático, supone la existencia de una regulación de orden procesal que canaliza el principio mayoritario, que protege a las minorías, que ofrece un debate público, y que lo hace sobre la base del respeto a la libertad de expresión, siendo entonces el producto de la labor legislativa, el resultado del acuerdo y del consenso entre los miembros de la sociedad.
Ahora bien, cuando se aprecia la existencia de vicios de procedimiento, la consecuencia natural que se deriva de su ocurrencia es la de entender que la ley o las disposiciones que se han visto afectadas deben ser objeto de una declaratoria de inconstitucionalidad o de inexequibilidad. Sin embargo, esta solución se presenta como una posibilidad con algunos matices e, incluso, alternativas, las cuales se relacionan con la salvaguarda del conjunto de principios que rigen el proceso de creación de la ley.
Precisamente, en el ordenamiento jurídico y con miras a maximizar el principio democrático, antes de declarar la invalidez de una ley por vicios de trámite, (a) esta corporación debe estudiar si existió o una corrección formal del procedimiento en la aprobación de la iniciativa[121], lo que supone que el propio Congreso adoptó las medidas necesarias para enmendar el vicio; y en caso de que ello no haya ocurrido, (b) este tribunal debe examinar si es posible devolver la ley o el proyecto a dicha autoridad, para que proceda a subsanar el defecto observado, como se dispone en el parágrafo del artículo 241 del texto superior.
Para identificar cuándo un vicio es susceptible de ser subsanado, la única referencia que se encuentra desde el punto de vista normativo, se halla en el artículo 5 de la Ley 5ª de 1992 (o Reglamento Interno del Congreso), en el que, como vicios de procedimiento insubsanables, se establecen los siguientes: (i) toda reunión de los congresistas que, "con el propósito de ejercer funciones propias de la Rama Legislativa, se efectué fuera de las condiciones constitucionales"; y (ii) la vulneración de las garantías constitucionales fundamentales.
El primer concepto en mención es concordante con lo dispuesto en el artículo 149 de la Carta, en el que se regula el fenómeno de las reuniones irregulares. Al respecto, se dispone que: "Toda reunión de los miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes".
Por su parte, el segundo concepto, pese a su indeterminación, sujeta la posibilidad de subsanar un acto a la protección del principio democrático y a los fines sustanciales que de él mismo se derivan, sin los cuales el Congreso difícilmente puede adelantar un debate amplio, informado y suficiente sobre las materias sometidas a su aprobación. Con miras a identificar cuando se está en presencia de garantías constitucionales fundamentales, que excluyen la posibilidad de que un vicio pueda tener la condición de subsanable, la Corte ha acudido a varios criterios, entre los cuales, se destacan los siguientes:
El cumplimiento de las etapas básicas y estructurales del proceso legislativo establecidas en el artículo 157 de la Constitución, en el que se enuncia que ningún proyecto será ley, (a) sin haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva; (b) sin haber sido aprobado en primer debate en la comisión correspondiente de cada cámara; (c) sin haber sido aprobado en segundo debate; y (d) sin haber obtenido la sanción del gobierno. Como se observa, se trata de requerimientos de forma que protegen fines sustantivos que se derivan del principio democrático, como ocurre con la salvaguarda del principio de publicidad, al requerir la publicación oficial del proyecto y la sanción gubernamental de la ley; así como con la preservación de la voluntad de las mayorías, al imponer la aprobación de la iniciativa, tanto en primer como en segundo debate.
A lo anterior, cabe agregar los requisitos de forma que, a partir del contexto en el que se presenta su vulneración, tienen la capacidad de afectar la garantía de los derechos de las minorías en el debate congresional y del principio democrático en la formación de la voluntad legislativa. Así, por ejemplo, en la sentencia C-333 de 2005, este tribunal señaló que no pueden coincidir en un mismo día la realización del anuncio previo con la votación del proyecto, pues ello constituye –atendiendo a la etapa del desarrollo del proceso legislativo en que tuvo ocurrencia la irregularidad– un vicio insubsanable, no solo por contrariar una expresa exigencia constitucional[123], sino también por impedir la realización de la finalidad que explica la consagración del requisito del anuncio, relacionada con la transparencia y publicidad del debate y con la posibilidad que tienen las minorías de estudiar, con carácter previo, el contenido de la iniciativa y de preparar activamente las razones que puedan conducir a su archivo.
Otro ejemplo se encuentra en la sentencia C-258 de 2014, en donde la Corte consideró como insubsanable la aprobación por parte del Congreso del texto incompleto de un tratado internacional, a partir de la supresión de algunos de sus artículos, al momento de realizar su publicación en la Gaceta del Congreso y así sucesivamente en el resto de los documentos oficiales que integran el procedimiento legislativo. A juicio de esta corporación, en esa oportunidad, además de desconocer el principio de publicidad, el defecto detectado afectaba la formación misma de la voluntad legislativa, pues se presentaba un error en el otorgamiento del consentimiento por parte del Congreso, al aprobar un texto fragmentado que no guardaba correspondencia con su real contenido normativo.
Un caso adicional se halla en el trámite de los actos legislativos, en donde este tribunal ha advertido que se presenta un vicio insubsanable, cuando su aprobación finaliza luego de haber transcurrido los dos periodos ordinarios y consecutivos que señala el artículo 375 del texto superior, conforme se resaltó en la sentencia C-816 de 2004[125].
Un criterio adicional de examen, a partir de la presencia de una irregularidad que tenga un peso sustancial vinculado con la salvaguarda del principio democrático, se halla en la realización del mandato de razonabilidad en la corrección, por virtud del cual "el sistema jurídico solo admite subsanar vicios que originan la invalidez de las actuaciones reglamentarias[,] sobre la base de la existencia de los mismos actos que van a ser subsanados. (...) Es decir, no es constitucionalmente válido presentar ´como subsanación de un vicio en el procedimiento legislativo' lo que en realidad equivaldría a llevar a cabo etapas del proceso de formación de la ley (...) que no se surtieron"[126].
Finalmente, la existencia de un vicio también debe estudiarse a partir de la consideración del tipo de ley de que se trata y de la evolución del debate a lo largo del iter legislativo, sin omitir el análisis del contexto dentro del cual se presentó el defecto, a fin de determinar su gravedad y trascendencia. En desarrollo de este último criterio, se ha adoptado una importante línea de decisión, conforme a la cual debe formarse adecuadamente la voluntad política de la Cámara en la que inicia el trámite de los proyectos de ley, como condición esencial de la subsanabilidad de los vicios que se presenten. En tal sentido, esta corporación se ha pronunciado cuando se trata de deficiencias vinculadas con el trámite de leyes aprobatorias de tratados internacionales, en donde se exige que la aprobación en el Senado de la República concluya sin vicio alguno, en cada una de las etapas estructurales de trámite[127].
En conclusión, siempre que la Corte se enfrente al escrutinio de una irregularidad formal, es imprescindible que se examine el valor sustantivo que se encuentra en juego, a partir del contexto en que tuvo lugar el defecto observado, pues de ello depende si el desconocimiento de una regla de trámite referente a la aprobación de una ley constituye un vicio de procedimiento. En caso de constatar su ocurrencia, este tribunal debe verificar si existió una corrección formal del trámite por parte del legislador, y en caso de que ello no haya ocurrido, si es posible devolver la ley o el proyecto al Congreso, para que dicha autoridad proceda a subsanar la deficiencia advertida, como se dispone en el parágrafo del artículo 241 superior y en otras normas concordantes. Esta última posibilidad dependerá de que no se trate de una reunión irregular del Congreso (CP art. 149) o de que se hayan vulnerado las garantías constituciones fundamentales del iter legislativo, para cuya identificación se tienen, entre otros criterios de examen, el cumplimiento de las etapas básicas y estructurales de dicho proceso, el tipo de ley de que se trata y lo ocurrido a lo largo del debate congresional.
F. Examen de constitucionalidad al procedimiento de formación del Proyecto de Ley No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, “por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”
G. Contenido de la iniciativa y reserva de ley estatutaria
Como se señaló con anterioridad en esta providencia, la primera exigencia que debe ser evaluada como consecuencia del control automático e integral de las leyes estatutarias (CP arts. 153 y 241.8), es la concerniente a la necesidad de que la iniciativa sometida a examen de constitucionalidad se haya tramitado con los requisitos especiales de esta modalidad de ley (esto es, la mayoría absoluta y la aprobación en una sola legislatura). Ello, por cuanto este procedimiento legislativo cualificado, al operar como una excepción al sistema general de aprobación de las leyes, exige que, para efectos su aplicación y dependiendo de los matices propios de cada materia sometida a reserva, no se extienda más allá de los límites previstos para el logro de su significación constitucional, los cuales, precisamente, justifican las exigencias de carácter instrumental que fija la Carta.
En este orden de ideas, no sobra recordar que la Constitución se basa en una democracia basada en el principio de las mayorías con protección de las minorías, y en la que, en lo que corresponde a las actuaciones normativas del Congreso, solo excepcionalmente se incorpora el sistema de mayoría calificada, como se deriva del artículo 146 superior[128] y se ratifica por la circunstancia de que exigir esta clase de leyes, por fuera de los casos en que la Constitución lo impone, conduciría a una afectación del principio democrático y a un vaciamiento de las competencias del Legislador ordinario, por el imperativo que brota de esta modalidad de regulación, por virtud del cual una ley estatutaria solo podría llegar a ser modificada mediante otra ley estatutaria, dando lugar a lo que la doctrina y la jurisprudencia de la Corte han denominado como congelación de rango[129]. Por ello, en la sentencia C-247 de 1995 se dijo que: "[El] correcto entendimiento del artículo 152 de la Constitución no puede consistir en que el Legislador evada las exigencias formales de excepción para aquellos casos en que, según la Carta, tiene lugar la ley estatutaria, pero tampoco en que esta modalidad legislativa abarque, sin un criterio razonable que encaje dentro del sistema positivo colombiano, todas las normas que integran el orden jurídico".
A partir de lo anterior, se ha señalado en la jurisprudencia que el trámite de una iniciativa como estatutaria no es la regla general sino la excepción, por lo que su campo de aplicación, en principio, debe interpretarse de forma restrictiva[131]. En este contexto, se ha dicho que para definir si un determinado contenido normativo debe ser tramitado bajo la rigurosidad de la reserva de ley estatutaria, "es necesario establecer si mediante él se regula total o parcialmente una de las materias enunciadas en el artículo 152 de la Constitución"[132], ya que no es suficiente que en un asunto en cuestión se haga referencia a uno de tales temas ni que guarde con ellos una relación indirecta. Se necesita que se establezcan reglas aplicables, así sea en parte, respecto de la estructura básica o esencial de los derechos fundamentales, los recursos para su protección, la administración de justicia, la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición, las funciones electorales, etc.
Para efectos de verificar el cumplimiento de esta exigencia constitucional, la Corte debe detenerse en el examen de los siguientes elementos: (i) el alcance y objetivo de la reforma; (ii) la importancia constitucional de las leyes estatutarias; y (iii) su exigibilidad en cuanto se trata de aspectos referentes a la dinámica electoral. Con base en lo anterior, (iv) se llevará a cabo el examen del caso concreto.
Alcance y objetivo de la reforma. El Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, "por el cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones" fue publicado en la GC # 871 de 2020, en ella se destaca que, en primer lugar, su propósito es el de actualizar la normativa existente en materia electoral, derogando el Decreto-Ley 2241 de 1986[133], con el fin de lograr que esta área del derecho se ajuste a la nueva comprensión que sobre la democracia y la participación electoral introdujo la Constitución de 1991, a la vez que soluciona el problema de dispersión legislativa derivado por la aprobación de más de 20 leyes incorporadas luego de la nueva Carta y que regulan varios asuntos propios de la dinámica electoral. Lo anterior ha suscitado dificultades de aplicación de algunas normas y ha generado inseguridad jurídica en ciertos temas.
En segundo lugar, se advierte que el código que se propone busca adecuar el marco legal en la materia al uso progresivo de las TIC, en todas las etapas de los procesos electorales, con el propósito de transitar hacía lo que se denomina "democracia digital", sobre todo cuando, con ocasión de la pandemia derivada por el COVID-19, se obligó a los Estados a repensar la manera tradicional en la que se ejercen los derechos a elegir y ser elegido.
Con sustento en lo anterior, se destacan los siguientes ejes del proyecto: (i) innovación y asistencia tecnológica a los procesos electorales; (ii) fortalecimiento de las competencias del CNE; (iii) modernización institucional de la RNEC; (iv) consagración de principios orientadores de la actividad electoral; (v) ajustes en el censo electoral; (vi) identificación por medios digitales; (vii) inscripción de candidatos; (viii) desarrollo de las elecciones y garantías del elector; (ix) escrutinios e impugnación de resultados; (x) elecciones atípicas y provisión de faltas; (xi) consistencia de las organizaciones políticas; (xii) deberes en seguridad y ciberseguridad de las elecciones; (xiii) seriedad de la revocatoria de mandato; (xiv) ajustes a la ley de garantías electorales; y (xv) adjudicación de las curules del estatuto de la oposición.
En estos términos, la Sala se referirá, de manera general, al contenido de este proyecto de ley, para lo cual, a continuación, hará una breve presentación del objetivo y alcance de cada uno de los trece (XIII) títulos en los que se organiza esta iniciativa legislativa.
| OBJETIVOS Y ALCANCE DE LOS XIII TITULOS QUE INTEGRAN EL PLE |
| El título I sobre las disposiciones generales (artículos 1 a 12) está integrado por dos capítulos. En el primero se regula el objeto del Código, su ámbito de aplicación, el concepto de ciudadanía electoral y los principios que orientan la función electoral; y, en el segundo, se plantea lo atinente al derecho al voto, su ejercicio, la identificación y autenticación del elector, el voto en establecimiento de reclusión, el voto de personas con diversidad funcional o en situación de discapacidad, los estímulos a los electores y la definición del certificado electoral. |
| El título II se enfoca en la organización electoral (artículos 13 a 34) y se agrupa en siete capítulos. El primero identifica a las autoridades que participan de los procesos electorales. El segundo se relaciona con el CNE: sus funciones, la posesión de sus miembros, las reglas de convocatoria y quórum, los conjueces y los tribunales de vigilancia y garantías electorales. El tercero precisa las atribuciones del Registrador Nacional del Estado Civil. El cuarto plantea lo referente al marco de competencias de los Registradores Distritales de Bogotá y Departamentales del Estado Civil. El quinto aborda las funciones de los Delegados Seccionales en el Registro Civil e Identificación y en lo Electoral. El sexto explica las labores de los Registradores Especiales, Municipales y Auxiliares del Estado Civil. Y el séptimo detalla las funciones de los Delegados de puesto de los Registradores Distritales, Especiales y Municipales, y regula lo correspondiente al Fondo Rotatorio de la RNEC. |
| El título III sobre el registro civil e identificación (artículos 35 a 47) está integrado por dos capítulos. El primero relativo a las disposiciones sobre registro civil, y el segundo sobre los documentos de identificación personal, incluyendo la identificación y autenticación por medios digitales y las implicaciones en el censo electoral de la pena de inhabilitación para ejercer derechos políticos. |
| El título IV se denomina del domicilio y censo electoral (artículos 48 a 67) y se divide en dos capítulos. En el primero se consagran las disposiciones sobre el domicilio electoral y su actualización; mientras que, en el segundo, se ubican las reglas sobre el censo electoral, entre las que se encuentran, entre otros aspectos, el marco regulatorio sobre su concepto; conformación; tratamiento de datos personales; modificación, incorporación y exclusiones del censo electoral; suspensión de exclusiones e incorporaciones al censo; veracidad del domicilio electoral; publicidad del censo; fraude en el domicilio electoral; y deber de actualización y depuración transparente del censo. |
| El título V refiere a la selección e inscripción de candidaturas (artículos 68 a 101) y se agrupa en tres capítulos. El primero relativo a las reglas previas de inscripción de candidatos por grupos significativos de ciudadanos y promotores del voto en blanco, en donde se precisa la forma de acreditación de apoyos, la definición de apoyo para la inscripción de candidaturas y la publicidad en estos procesos. El segundo concerniente a las disposiciones sobre la inscripción y modificación de candidatos y listas, que comprende: el derecho de postulación; la definición de aval; las autoridades para la inscripción de candidatos y listas; el período y los requisitos de inscripción; la póliza de seriedad de candidaturas de grupos significativos de ciudadanos o sus coaliciones; las modalidades de dicha póliza; las reglas para la inscripción de candidatos de coalición a cargos uninominales; las normas para la inscripción de candidatos de coalición a listas de corporaciones públicas de elección popular; la cuota de género; la inclusión de la comunidad diversa; los promotores del voto en blanco; la aceptación de la solicitud de inscripción de candidaturas; el rechazo o la modificación a dichas inscripciones; y la divulgación de los candidatos inscritos. El tercero atinente a las reglas sobre la revocatoria de inscripción de candidatos, incluyendo disposiciones relativas a los siguientes aspectos: la competencia para revocar; las causales de revocatoria; la presentación y requisitos de la solicitud; la forma de verificación y el proceso para su activación. A lo que se agregan las causales de inhabilidad para ocupar cargos de elección popular en el nivel territorial, las inhabilidades en las localidades y las inhabilidades por aplicación del derecho personal establecido en el estatuto de la oposición, junto con las definiciones sobre autoridad (civil, administrativa, política, militar o jurisdiccional) para efectos de la aplicación de las citadas prohibiciones legales. |
| El título VI aborda lo correspondiente al régimen de propaganda electoral, encuestas y sondeos de carácter electoral (artículos 102 a 122) y está integrado por dos capítulos. El primero se dedica a las reglas sobre propaganda electoral, período, límites y utilización de los medios públicos de operación nacional del servicio de televisión y de radiodifusión sonora; mientras que, en el segundo, se incluyen las normas sobre encuestas y sondeos de carácter electoral, para lo cual los define y los regula en aspectos como las muestras; las encuestas de conocimiento, favorabilidad política, opinión o intención del voto; las reglas sobre el informe técnico; los requisitos para su publicación; la conformación y las funciones de una Comisión Técnica y de Vigilancia de Encuestas sobre Preferencias Políticas y Electorales; los encuestadores y su registro; la veda de encuestas; la auditoría y trazabilidad de los datos; las prohibiciones; y la competencia para reglamentar e imponer sanciones por la infracción de las disposiciones en materia de encuestas. |
| El título VII se orienta al desarrollo de las elecciones populares (artículos 123 a 171) y está compuesto por cinco capítulos. El primero sobre los puestos de votación, lo que incluye su distribución, zonificación, planteles o lugares para su establecimiento y las funciones de las instituciones educativas. Y el segundo sobre los jurados de votación, en el que se desarrolla su naturaleza y calidades, las funciones, la lista de jurados y la exclusión de la misma, la exención del carácter de jurado, los jurados remanentes, los jurados en el exterior, las capacitaciones, los estímulos y las conductas de los jurados sancionables con multa, el procedimiento para sancionar y otras conductas reprochables. El tercer capítulo se enfoca en los testigos electorales, para lo cual los define y precisa las reglas sobre su postulación y acreditación, facultades, garantías, prohibiciones y sanciones. El cuarto se refiere a la observación electoral, señalando su naturaleza y propósitos, la acreditación, las atribuciones y prohibiciones, el informe de la observación y las sanciones por el uso indebido de las acreditaciones o por la infracción de las reglas electorales. Y el quinto capítulo aborda lo atinente al día de las elecciones, en aspectos normativos como el señalamiento de la fecha para el acto electoral; las modalidades del voto (manual, electrónico mixto y anticipado); la ley seca; la jornada electoral; los instrumentos de votación; la información del puesto de votación al votante; la identificación biométrica de los electores; la instalación y el funcionamiento de la mesa de votación; el reemplazo de los jurados de votación; el protocolo de votación el voto con acompañante; las autorizaciones para votar; la calificación del voto en el escrutinio (válido, en blanco y nulo) y el transporte en la jornada electoral. |
| El título VIII regula el preconteo, los escrutinios y la declaración de elecciones (artículos 172 a 223) y está integrado por siete capítulos. El primero reglamenta el preconteo, en cuanto a su definición y finalidad, el sistema para su desarrollo, y la entrega de los resultados preliminares. El segundo reseña el ámbito de aplicación y las definiciones asociadas con los escrutinios, incluyendo su propósito, los acuerdos y documentos electorales, las plataformas tecnológicas para el ejercicio de dicha labor, la gestión y protección de los documentos electorales, y el acta de escrutinios. Y el tercero contempla las reglas del escrutinio de mesa de votación, en lo referente a su procedimiento, custodia del material electoral y causales de reclamación ante los jurados de votación. El cuarto capítulo contempla la custodia y recepción de los documentos electorales, en los aspectos que refieren a su remisión y entrega, recepción, registro y custodia; mientras que, el quinto, plantea las reglas sobre las comisiones escrutadoras, en donde se aborda el lugar de los escrutinios; la composición y designación de las comisiones; la secretaría técnica; las inhabilidades de sus miembros; la publicidad de la designación de la comisión; la naturaleza de la designación y las sanciones a los miembros de las comisiones. El sexto capítulo trata de los escrutinios en comisiones. Allí se abordan el horario; la publicación de actas de escrutinio de mesa; el procedimiento para el escrutinio en comisiones; la competencia de las comisiones escrutadoras zonales; la competencia de las comisiones escrutadoras de municipios no zonificados; la competencia de las comisiones escrutadoras de municipios zonificados y distrital de primer nivel en Bogotá; la competencia de las comisiones escrutadoras departamentales; la competencia de la comisión escrutadora de Bogotá; la competencia de la comisión escrutadora del exterior; la competencia del Consejo Nacional Electoral en materia de escrutinios; la revisión de escrutinios por el Consejo Nacional Electoral; las causales de reclamación ante las comisiones escrutadoras; la legitimación para reclamaciones y apelaciones; los requisitos de las reclamaciones y recursos; el acta de la diligencia de escrutinio; el acta de escrutinio en Comisión; la declaratoria de la elección; la aplicación del Estatuto de la Oposición; el sorteo ante resultados iguales; la notificaciones en los escrutinios; la publicación de resultados y estadísticas electorales; y la denuncia por doble o múltiple votación. Y el séptimo y último capítulo regula el procedimiento para atender solicitudes de saneamiento de vicios de nulidad, incluyendo la competencia; las solicitudes de saneamiento; los requisitos de la solicitud; el rechazo y las reglas de procedibilidad, oportunidad y notificación. |
| El título IX se concentra en la regulación sobre la provisión de faltas y las elecciones atípicas (artículos 224 a 235) y se divide en dos capítulos. El primero sobre la provisión de faltas absolutas y temporales de cargos uninominales; el encargo ante las faltas de gobernadores y alcaldes; y el reemplazo de miembros de las corporaciones de elección popular. El segundo establece las reglas sobre las elecciones atípicas, para lo cual refiere a la vacancia absoluta del cargo uninominal en el que se deba efectuar una nueva elección, las hipótesis en las que el voto en blanco es mayoría; la circunstancia en que no se toma posesión del cargo; y otras elecciones complementarias. |
| El título X se pronuncia sobre varias reglas para las organizaciones políticas (artículos 236 a 241) y está integrado por un solo capítulo, en el que se regulan las consultas internas, populares o interpartidistas, los términos para su realización, las preguntas a realizar, las normas aplicables y la obligatoriedad de los resultados. |
| El título XI aborda los sistemas de asistencia tecnológica a los procesos electorales (artículos 242 a 252) y está compuesto por dos capítulos. El primero relativo a las disposiciones generales, en las que se establecen las condiciones para el uso de medios tecnológicos en los procesos electorales, su implementación progresiva, los mecanismos de contingencia, la seguridad nacional y la protección del proceso electoral, la infraestructura de conectividad para las elecciones y se crea la Comisión Asesora para la Implementación Progresiva de los Sistemas de Asistencia Tecnológica en los Procesos Electorales. En el segundo se fijan las reglas de auditoría informática electoral. |
| El título XII se denomina de las disposiciones finales (artículos 253 a 273) y se divide en dos capítulos. El primero refiere a la capacitación democrática electoral y a la promoción de la democracia; mientras que, el segundo, contiene disposiciones sobre la definición de violencia política contra las mujeres en la vida política; el horario de cierre de las actuaciones electorales; las sedes para las actividades electorales; los requisitos para la convocatoria y la votación de la revocatoria de mandato; la audiencia pública dentro de dicho proceso; el ambiente y las tecnologías limpias en los procesos electorales; los procesos de colaboración con terceros; el software de los escrutinios; el uso de los medios tecnológicos por parte de las organizaciones políticas; las reglas de implementación del Código; los Consejos de Juventud; el Comité de Seguimiento y Vigilancia Electrónica del Proceso Electoral; el Registro Público de Contratos sobre encuestas de carácter político y electoral; la financiación participativa de las campañas políticas; y la profesionalización de la Registraduría. |
| Finalmente, el título XIII consagra las reglas sobre remisión normativa, derogatoria y vigencia (artículos 274 a 276). En particular, en lo que refiere a este último punto se dispone que: "El presente Código Electoral rige a partir de su promulgación, deroga el Decreto Ley 2241 de 1986 y las demás disposiciones que le sean contrarias". |
Sobre la importancia constitucional de las leyes estatutarias. La Asamblea Nacional Constituyente señaló que las leyes estatutarias operan "(...) como una prolongación de la Constitución, que organizan la República, que dan normas estables, que no deberían cambiarse caprichosamente, como no se cambia la Constitución (...)" y agregó que, respecto del artículo 153 de la Carta, las leyes estatutarias son "(...) una institución a la que se le confiere valor constitucional. Por su rango superior a la ley ordinaria, su estabilidad y permanencia proporcionada por su particular sistema de aprobación, modificación y derogación; por su trámite excepcional, que no podrá exceder de una legislatura, y el requisito de revisión previa de constitucionalidad del proyecto antes de su perfeccionamiento, [lo que] deja bien claro el pensamiento de los miembros de la Comisión acerca de la particular naturaleza jurídica con la cual se la dota. Su carácter aparece, pues, definido tanto por el método de elaboración de la norma como por su contenido (...)"[134].
El valor constitucional que desde su origen se otorga a las leyes estatutarias conduce claramente a una distinción con otras expresiones legales que se plantean en la Carta. Lo anterior se deriva de la misma consideración que, respecto de su naturaleza jurídica, fue señalada por el Constituyente. En este orden de ideas, vistos los antecedentes de la Asamblea, surgen al menos seis atributos que le brindan una singularidad propia. Así las cosas, en primer lugar, las leyes estatutarias operan como una prolongación de la Constitución. Su idea esencial es la de librar a la Carta de tener que desarrollar una regulación detallada sobre temas sensibles para el sistema democrático y el Estado Social de Derecho de los cuales dependen su existencia y desarrollo, con una delimitación temática que, a manera de garantía, opera respecto de la configuración de los derechos y libertades fundamentales, las bases de funcionamiento de la administración de justicia, la libertad para tener alternativas políticas, la protección a las expresiones de oposición, la salvaguarda a la revalidación periódica de los gobernantes, la canalización de la participación ciudadana y el control a la declaratoria, medidas y alcances de los estados de excepción[135].
En segundo lugar, las leyes estatutarias organizan la República, motivo por el cual buscan la preservación de una forma de estructuración del Estado, en la que deben existir elecciones periódicas, competitivas y libres, en la que se garantiza la temporalidad de los gobernantes y en donde se somete al veredicto electoral de los ciudadanos el devenir del Estado, mediante el libre ejercicio del derecho al sufragio universal. Ello explica que, como materias sujetas a las leyes estatutarias, se hayan previsto las regulaciones que intervienen en la dinámica electoral, por ejemplo, en lo que atañe al régimen de partidos y movimientos políticos, a la función electoral, al estatuto de la oposición, a los mecanismos de participación y a la igualdad entre candidatos que aspiran a la Presidencia de la República.
En tercer lugar, y como consecuencia de los dos atributos previamente señalados, las leyes estatutarias tienen un rango superior al de la ley ordinaria y gozan de un especial valor constitucional, pues, como se infiere de lo expuesto, llevan consigo el desarrollo de la estructura y funcionamiento del Estado Social de Derecho, la efectividad de la representación política, la optimización de los derechos políticos de los ciudadanos y el equilibrio de poderes[136]. Por esta razón, la Corte ha admitido que incluso algunas leyes estatutarias integran el bloque de constitucionalidad en sentido lato, como ocurre con las leyes estatutarias de estados de excepción y de mecanismos de participación ciudadana.
En cuarto lugar, las leyes estatutarias tienen un régimen de estabilidad reforzado que les brinda a sus normas un grado superior de permanencia y duración en el ordenamiento jurídico[138], pues, como se afirmó por el propio Constituyente, "no pueden cambiarse caprichosamente, como no se cambia la Constitución"[139]. Esta estabilidad no responde tan solo al sistema particular de aprobación, modificación y derogación que se prevé en el estatuto superior (CP art. 153), sino especialmente a la garantía sustancial de las materias que a través de ellas se regulan y que, como ya se dijo, prolongan la Constitución, organización la República y tienen un especial valor constitucional (CP art. 152).
En quinto lugar, para asegurar su mayor estabilidad y permanencia en el ordenamiento jurídico, se protege a las leyes estatutarias con una garantía de orden instrumental que las somete a un trámite especial y excepcional de aprobación normativa. Ello implica que, además de las exigencias de forma que se predican para la adopción de toda ley, se incorporan en su trámite: (i) la votación mediante mayoría absoluta, (ii) su consideración dentro de una sola legislatura, y (iii) el control previo y automático de constitucionalidad. Se trata de un procedimiento especial, por cuanto sigue la labor ordinaria del Congreso e incorpora diferencias en el trámite para efectos de evitar que, a través mayorías coyunturales o apremios procedentes de la orientación política de turno[140], se logre desestabilizar o afectar una regulación que funge como soporte del Estado Social de Derecho y del sistema democrático[141]. Además, su consideración como un procedimiento excepcional lleva a que el juez constitucional no solo tenga el deber de velar porque se acuda a este mecanismo en los casos en que efectivamente se predica la obligatoriedad de la reserva, en aras de impedir que se produzca el fenómeno de la congelación de rango, sino que, primordialmente, debe garantizar que ante cualquier duda respecto de su alcance o aplicación, se prefiera aquella lectura que mantiene su alcance diferencial respecto de los trámites ordinarios. En resumen, la garantía estatutaria deja operar si el intérprete autorizado de la Constitución permite su asimilación, en aquellas exigencias de trámite que le son propias, a la lógica procedimental con la que operan todas las leyes ordinarias o algunas de ellas.
En sexto lugar, las leyes estatutarias apelan a una técnica especial de elaboración no solo por razón de los instrumentos procesales que le son propios, sino también por su contenido. En efecto, las materias que se regulan mediante este tipo de ley operan como una valla de contención del poder público respecto de los derechos de las personas, sus libertades y el funcionamiento mismo del Estado democrático de derecho[142], por lo que su función organizativa exige del juez constitucional precisar tanto su contenido y alcance como ser estrictamente riguroso en la verificación de las formas que llevan a su aprobación, modificación o derogación, pues el establecimiento de las reglas que permiten el desarrollo de la democracia, no puede provenir de un trámite legislativo en el que se advierte un debilitamiento del principio de la democracia deliberativa y en el que para llegar a su expedición se recurre a cualquier medio o se omiten las normas imperativas del iter legislativo. Tan importante es la garantía del principio democrático en la regulación de las leyes estatutarias que ellas demandan (i) su aprobación por mayoría absoluta, lo que exige mayor consenso en el Congreso y la necesaria participación de las minorías, y (ii) no pueden ser objeto de ordenación a través de decretos-leyes, lo que significa que sobre este asunto existe una competencia exclusiva e indelegable del Congreso, sin poder recurrir a la figura de las leyes habilitantes (CP art. 150, num. 10, inciso 3°).
Por esta razón, la Corte ha sido insistente en establecer que la existencia de las leyes estatutarias se justifica en: "(i) la naturaleza superior de este tipo de normas [que] requiere [un] superior grado de permanencia en el ordenamiento y seguridad jurídica para su aplicación; (ii) por la importancia que para el Estado tienen los temas regulados mediante leyes estatutarias, [lo que torna] necesario garantizar mayor consenso ideológico con la intervención de minorías, de tal manera que las reformas legales más importantes sean ajenas a las mayorías ocasionales y, (iii) es necesario que los temas claves para la democracia tengan mayor debate y consciencia de su aprobación, por lo que deben corresponder a una mayor participación política"[143].
Finalmente, por su específico peso constitucional, las leyes estatutarias distan de las leyes ordinarias, al menos en los siguientes tres criterios: orgánico, material y procedimental. El primero significa que solo el Congreso puede expedir normas estatutarias, pues se trata de una facultad indelegable en el Ejecutivo, como lo dispone el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. El segundo implica que la reserva legislativa a favor del Congreso únicamente opera frente a las materias limitadas en el artículo 152 del texto superior. Y el tercer criterio conduce a admitir que, para efectos de su aprobación, modificación o derogación, existe un trámite legislativo especial de carácter reforzado, que lo distingue y lo especializa respecto de la labor legislativa ordinaria, pues lo que se pretende, como lo admite el Constituyente, es que, por su valor constitucional, sus normas sean estables y que no se cambien "caprichosamente, como no se cambia la Constitución"[144].
La función electoral, el sistema electoral y la reserva de ley estatutaria. El Constituyente, al consagrar la soberanía popular en el artículo 3° de la Carta, señaló que de ella emana el poder público y que el pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece. En concordancia con esta disposición, se otorgó a los ciudadanos, en el artículo 40 del texto superior, el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, para lo cual les atribuyó los derechos a elegir y ser elegidos y a revocar el mandato en la forma y en los casos en que se fije en el ordenamiento jurídico[145], así como a tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática, a través de los mecanismos de participación que, entre otras, se mencionan en el artículo 103 de la Constitución.
En concordancia con el derecho a elegir y ser elegidos, el artículo 260 del texto superior establece que los ciudadanos eligen en forma directa al presidente y al vicepresidente de la República, a los senadores, representantes, gobernadores, diputados, alcaldes, concejales municipales y distritales, ediles de las juntas administradoras locales y, en su oportunidad, a los miembros de la asamblea constituyente y a las demás autoridades o funcionarios que la Constitución señale. En relación con la elección de gobernadores y alcaldes, el artículo 259 de la Carta consagró el voto programático, al disponer que quienes los elijan les imponen por mandato el programa que hubieren presentado al inscribirse como candidatos.
Por su parte, el artículo 152, literal c), de la Constitución, establece que una de las materias que debe ser regulada por medio de leyes estatutarias es la función electoral, aspecto que tiene la mayor relevancia en el presente caso, ya que este proceso se dirige a examinar la constitucionalidad de un proyecto de ley mediante el cual se adopta el código electoral colombiano. Corresponde a la Corte, en consecuencia, fijar el contenido de esta función como materia propia de regulación. En este sentido, según acaba de verse en los párrafos anteriores, el derecho a participar consagrado en el artículo 40 del texto superior, en el modelo de democracia participativa adoptado por el Constituyente, no solo se refiere al derecho a elegir y ser elegido propio de la democracia representativa, sino a la constitución de partidos y movimientos políticos como mecanismo de asociación ciudadana con fines de participación política, y a un conjunto de derechos de participación directa en el ejercicio y control del poder político para la adopción de decisiones vinculantes, cuya regulación en el artículo 152 de la Constitución, se reserva igualmente al legislador estatutario. Por este motivo, el contenido de las funciones electorales debe delimitarse, teniendo en cuenta los estrechos vínculos con las demás formas y mecanismos en los que se expresa la vida democrática de la Nación.
Como lo señaló la Corte en la sentencia C-497 de 2019, la función electoral fue definida en la Asamblea Nacional Constituyente como una función pública no estatal, toda vez que su origen y ejercicio no corresponde a una competencia del Estado, sino que se trata de una manifestación de la soberanía popular y, por lo tanto, de una función pública de naturaleza política cuyo titular es el pueblo y de la cual emana el poder público. Sobre el particular, en la Comisión Tercera de la Asamblea Nacional Constituyente, en la ponencia para debate del proyecto que dio origen al artículo 120 de la Carta, se dijo que[147]:
"(...) la función electoral es distinta de las demás funciones del Estado, por su naturaleza, por sus objetivos y por la forma como se ejecuta. El acto electoral no es la aplicación de la ley, ni su creación; es en sí el acto por medio del cual se integran los órganos de decisión en la dirección del Estado; por eso es distinto, de naturaleza y fines diferentes.
Con el ejercicio de la función electoral, se confiere legitimidad en sus orígenes a los órganos del Estado y se da certeza y seguridad en las decisiones que éstos adopten; así que pudiéramos decir que quien la ejerce desempeña la máxima autoridad del Estado; y su ejercicio es el cumplimiento de una atribución constitucional generadora de una situación de derecho, pues confiere nada menos que el poder público. Por eso es una función pública. En ella se asienta la legitimidad del poder, la estabilidad de las autoridades y la convivencia pacífica en la sociedad."[148]
En la sentencia C-145 de 1994, la Corte señaló que unos son los derechos de participación, otros son los mecanismos e instituciones de participación y, con carácter diverso, aun cuando intrínsecamente relacionado con los anteriores, se encuentran las funciones electorales. En relación con estas últimas, se expuso que se trata de una atribución de naturaleza pública aunque no estatal, al considerar que:
"Las funciones electorales articulan así al pueblo –como fuente soberana de todo poder– con las instituciones que de él emanan. Por ello, –como lo destaca Paolo Biscaretti– estas funciones electorales son públicas –ya que por medio de ellas se constituyen los órganos del Estado– pero no estatales, ya que los ciudadanos las efectúan con fundamento en derechos propios y no en nombre del propio Estado. De admitirse el carácter puramente estatal de la función electoral, los ciudadanos se convertirían en agentes pasivos del poder estatal y no en fuente soberana del mismo, tesis incompatible con el principio de soberanía popular consagrado en la Constitución (CP art 3). El pueblo dejaría de ser la fuente de poder para transformarse en un órgano del Estado. (...)".
Tan importante es la función electoral que ella ya había sido plasmada en la DUDH, así como en la CADH. Precisamente, en el primero de los instrumentos en cita, al referirse a los derechos políticos, se consagra que: "La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto"[149].
Por ende, tal y como lo manifestó la Corte en la sentencia C-497 de 2019, cabe afirmar que la función electoral dentro de un régimen democrático –como lo es el adoptado en nuestro esquema constitucional– se define como la función pública en cuyo ejercicio el pueblo participa en la conformación, ejercicio y control del poder político, mediante el voto depositado en procesos electorales cuya finalidad es la elección de las autoridades y corporaciones públicas que la Constitución señala, la revocatoria del mandato de los elegidos y la adopción directa de determinadas decisiones públicas.
Nótese que, por mandato del Constituyente, la función electoral se ejerce por el pueblo, "en los términos que la Constitución establece"[150]. A ello cabe agregar que su ejercicio se plasma en un acto electoral cuyo designio depende de la decisión popular[151] y su eje central se halla en la salvaguarda efectiva del derecho al voto, circunstancia por la cual el texto superior ordena que el Estado velará "porque [este] se ejerza sin ningún tipo de coacción y en forma secreta por los ciudadanos" (CP art. 258). Sin embargo, como ocurre con los demás derechos fundamentales, su realización no tiene carácter absoluto[152], razón por la que el Legislador, en desarrollo de la propia Constitución, puede establecer requisitos y condiciones para su ejercicio, cuyo cumplimiento constituye un soporte necesario de validez de las elecciones y de las votaciones, tales como la nacionalidad, la ciudadanía, la residencia, las calidades, las inhabilidades, las prohibiciones y aquellas otras relacionadas con la logística del funcionamiento electoral, como la determinación de los electores, su identificación, los candidatos, las fechas y horarios de las votaciones, los lugares y los instrumentos de votación, entre otros.
El ejercicio de la función electoral requiere entonces del voto, el cual se encuentra previsto en el artículo 103 de la Constitución como un mecanismo de participación[153] y, por lo tanto, como un instrumento nuclear de la participación ciudadana, como lo entendió la Corte en la sentencia C-230A de 2008. Por lo demás, según el artículo 258 de la Carta, el voto es un deber ciudadano y un derecho cuyo ejercicio directo y secreto, en condiciones de libertad e igualdad, debe garantizar el Estado. Sobre la necesidad de someter el derecho al voto a determinadas condiciones de validez, este tribunal ha dicho que:
“En el Estado de Derecho[154], el ejercicio individual y colectivo del derecho al voto, está sujeto a condiciones normativas que establecen las condiciones de validez, tanto del voto individual, como de la actividad electoral en sí considerada. La democracia precisa de tales condiciones, a fin de garantizar que la decisión contenida en el voto sea una genuina expresión de la voluntad individual y no el producto del ejercicio de poderes sobre la persona. Se busca rodear de garantías, pues, el ejercicio libre del voto apunta a alcanzar condiciones de transparencia máxima en el proceso electoral. La Corte ha destacado cómo la Constitución de 1991 supuso una apuesta a favor de una mayor apertura democrática y un refuerzo a la garantía de transparencia del voto”.
En los procesos electorales necesarios para el ejercicio de la función electoral no solo intervienen los ciudadanos como titulares de dicha atribución, sino también las autoridades electorales encargadas de dirigirlos, organizarlos, escrutarlos y declarar la voluntad de los ciudadanos expresada en las urnas, pues, como se dijo en la Asamblea Nacional Constituyente, "[e]s de la esencia de un Estado de Derecho como del sistema de gobierno que se adopte, que exista una función electoral, y que esa función tenga unos órganos encargados de regularla, hacerla cumplir y protegerla"[156].
En el mismo sentido, en la sentencia C-055 de 1998, la Corte precisó que "no puede haber democracia sin función electoral", ni función electoral que pueda ser ejercida "sin una organización electoral adecuada". Por tal motivo, este tribunal sostuvo que "las funciones electorales y la organización electoral" deben ser entendidas como la "expresión orgánica e institucional del principio democrático". A lo anterior agregó que:
"(...) esta función electoral, que articula al pueblo –como fuente soberana de todo poder (CP art. 3o)– con las instituciones que de él emanan, requiere para su adecuado desarrollo de instrumentos materiales y de una serie de instituciones que se responsabilicen de que la voluntad popular se pueda manifestar en forma genuina y que sus decisiones sean respetadas. Esta Corte ya había señalado que la realización de cualquier proceso electoral 'entraña una serie de responsabilidades estatales cuyo cumplimiento es indispensable para el buen funcionamiento del sistema'. De allí la necesidad de una organización electoral, que tenga a su cargo la estructuración de las elecciones, su dirección y su control (CP arts. 120 y 265). Por ello, así como no puede haber democracia sin función electoral, ésta última no puede ser ejercida sin una organización electoral adecuada, ya que sin ésta 'la expresión de la voluntad política individual deja de tener eficacia y sentido', por lo cual 'corresponde al Estado poner en marcha los medios para que la voluntad ciudadana sea adecuadamente recepcionada y contabilizada'. Esto explica entonces que las funciones electorales y la organización electoral deban ser consideradas como la expresión orgánica e institucional del principio democrático."
La razón de ser de la organización electoral es, entonces, la de garantizar el ejercicio de la función electoral por parte de los ciudadanos, como efectivamente lo consagran los artículos 120, 258, 265 y 266 de la Constitución. Ahora bien, por mandato del citado artículo 120, la organización electoral está integrada por el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil y los demás organismos que establezca la ley, la cual tendrá a su cargo la organización de las elecciones, su dirección y vigilancia. Lo anterior significa que, si bien la función electoral es propia de los ciudadanos y que de allí deviene la legitimidad del poder público, ella requiere para su adecuado funcionamiento de una organización –autónoma e independiente[157]– que le brinde garantías al acto electoral, tanto recepcionando y contabilizando de forma correcta los votos que hayan sido depositados en una jornada electoral, como dando a conocer unos resultados que reflejen en realidad lo decidido por la voluntad popular. La función electoral y la organización dispuesta para su desarrollo se incorporan de tal manera que constituyen una unión inescindible.
En línea con lo expuesto, a la organización electoral le corresponde, dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales, organizar, dirigir y vigilar las elecciones, en cada una de las etapas propias del proceso electoral constituidas por el conjunto de actuaciones cuyo objeto es el de garantizar el ejercicio de la función electoral. La doctrina coincide en señalar que este proceso se adelanta en tres etapas: una primera denominada preparatoria o pre-electoral; una segunda que se designa como la etapa electoral propiamente dicha, y una tercera que corresponde a la etapa post-electoral.
En la etapa preparatoria o pre-electoral se realizan las actividades previas a la jornada de votación para que ésta pueda llevarse a cabo en las condiciones señaladas en la Constitución y la ley, tales como, entre otras, la formación y actualización del censo electoral, la formación de las listas de sufragantes, la inscripción de candidatos, la determinación de las zonas y puestos de votación, la designación de jurados de votación, la designación de comisiones escrutadoras, la selección e inscripción de candidatos, la acreditación de testigos electorales y la campaña electoral. En la etapa electoral propiamente dicha se efectúa la jornada de votación, para lo cual se desarrollan, entre otras, la instalación de las mesas, el proceso de las votaciones y el cierre de la jornada de votación. Y, en la etapa post-electoral se procede con el escrutinio, que consiste, en esencia, en la valoración, contabilización y cómputo de los votos depositados en las urnas. Esta última se inicia al cierre de la jornada de votación con el escrutinio de mesa, pasando por el escrutinio general, hasta concluir con la declaración de sus resultados.
Los procesos electorales para que cumplan sus finalidades, teniendo en cuenta las distintas modalidades y mecanismos de participación, precisan de un conjunto de reglas o variables que la doctrina conoce como el sistema electoral y que la jurisprudencia constitucional ha definido como "los diferentes métodos, modalidades, o fórmulas que se utilizan en los regímenes democráticos representativos para repartir los cargos de elección popular, según el número de votos o sufragios emitidos por los electores"[158]. Se trata, en esencia, de una noción asociada al modelo de democracia representativa que debe articularse con el modelo de democracia participativa que nuestra Constitución adoptó, razón por la que, como se advirtió en la sentencia C-497 de 2019, son necesarias las siguientes precisiones:
“1. La primera es que el sistema electoral es un conjunto de variables o reglas que sólo resultan aplicables a los procesos electorales mediante los cuales los ciudadanos deciden, en ejercicio de la función electoral, asuntos que, de conformidad con la Constitución, deben ser tramitados mediante una votación popular. No se trata, entonces, de cualquier decisión o votación en la que participen los ciudadanos sino sólo de aquellas que correspondan al ejercicio de la función electoral conforme a la Constitución.
2. La segunda es que, en una democracia participativa como la nuestra, el sistema electoral, además de permitir transformar votos en curules y cargos de gobierno, permite igualmente la transformación de votos en decisiones propias de los mecanismos de participación directa del pueblo en la vida democrática de la Nación.”
Por tal motivo, y conforme con lo previsto en la Carta de 1991, cabe entender por sistema electoral el conjunto de variables o reglas técnicas (como las circunscripciones electorales; la forma de las candidaturas o de las preguntas; la forma de emisión de los votos; los umbrales; y las fórmulas o reglas de decisión), cuyo objeto es determinar el modo en que los votos –emitidos en ejercicio de la función electoral– se transforman en representación popular o en decisiones propias de los mecanismos de participación ciudadana.
La regulación de las funciones electorales, en consecuencia, incluye los sistemas y procesos electorales, incluso los que forman parte de los mecanismos de participación que se deciden mediante votación popular (como el referendo, la consulta popular, etc.), así como los organismos electorales y las funciones de organización, dirección y vigilancia de las elecciones, entre otros aspectos indispensables y permanentes para el adecuado ejercicio de la función electoral, los cuales forman parte de las reglas de juego del sistema democrático, razón por la que su regulación, como ha dicho la Corte, se encuentre reservada al Legislador estatutario bajo el criterio de "una reserva reforzada"[159], lo que incluye aquellos elementos técnicos o procedimentales que tienen efectos determinantes en la dinámica electoral[160]. Sobre el particular, en la sentencia C-145 de 1994, la Corte dijo que:
"En el caso de las funciones electorales, la ley estatutaria debe regular no sólo los elementos esenciales de las mismas sino todos aquellos aspectos permanentes para el ejercicio adecuado de tales funciones por los ciudadanos, lo cual incluye asuntos que podrían en apariencia ser considerados potestades menores o aspectos puramente técnicos, pero que tienen efectos determinantes en la dinámica electoral, como la fijación de las fechas de elecciones, el establecimiento de los términos de cierre de las inscripciones de candidatos o registro de votantes, la organización de las tarjetas electorales o de los sistemas de escrutinio, etc. Por su propia naturaleza, la ley estatutaria de funciones electorales es entonces de contenido detallado. Esto no impide que de manera excepcional ciertas materias electorales puedan ser reguladas mediante leyes ordinarias."
En dicha oportunidad, la Corte explicó que las funciones electorales a las que se refiere el artículo 152, literal c), desbordan el campo estricto de los mecanismos de participación ciudadana y de los procedimientos previstos para su protección. En efecto, en criterio de este tribunal "si las funciones electorales que deben ser desarrolladas mediante ley estatutaria fueran solo aquellas directamente ligadas a los derechos, mecanismos e instituciones de participación ciudadana, la expresión 'funciones electorales' del artículo 152 superior carecería de todo sentido y eficacia normativa puesto que, conforme a los literales a) y d) de ese mismo artículo constitucional, esas materias ya son objeto de reserva de ley estatutaria. Por consiguiente, conforme al principio hermenéutico del efecto útil de las normas constitucionales, según el cual siempre debe preferirse aquella interpretación que confiere pleno efecto a las cláusulas de la Carta puesto que no debe suponerse que las disposiciones constitucionales son superfluas o no obedecen a un designio del Constituyente, resulta claro (...) que las funciones electorales que deben ser objeto de regulación mediante ley estatutaria van más allá de las instituciones y mecanismos de participación ciudadana (CP art 152 literal d) o de la regulación de los derechos de participación de las personas y de los procedimientos y recursos para su protección (CP art 142 literal a)."[161]
Con base en lo anterior, se señaló que el ámbito de protección material de la reserva de ley estatutaria en la función electoral –comprendida en un sentido amplio– y el control reforzado al procedimiento legislativo buscan precaver que existan disfuncionalidades que afecten la legitimidad democrática y con ello la convivencia pacífica. En tal virtud, se sostuvo que:
"(...) como lo han mostrado múltiples analistas, los temas electorales, cuando no han sido el fruto de amplios acuerdos políticos sino instrumentos utilizados por ciertos sectores para excluir a sus oponentes, han generado recurrentes fenómenos de violencia no solo en Colombia sino en numerosos países. Esto explica entonces que sea constitucionalmente legítimo someter la adopción, reforma o derogatoria de las reglas electorales, incluso en ciertos aspectos que pueden parecer puramente procedimentales, a requisitos de trámite más fuertes que los propios de las leyes ordinarias, puesto que de esa manera se evita que una determinada mayoría pueda alterar en beneficio propio los normas que regulan la función electoral para desconocer los derechos de las minorías y perpetuarse en el poder. Y no se puede aducir que ello podría conducir a una tiranía de las mayorías cualificadas y a una petrificación del ordenamiento legal o de la dinámica política –como sí sucedería si se diera una extensión indebida del campo estatutario en materia de derechos fundamentales–, puesto que las reglas electorales son precisamente la base del juego democrático mismo".
En línea con lo expuesto, es preciso señalar que, aunque la amplitud de la reserva ha sido explicada desde una connotación formal vinculada con el alcance de lo previsto en el literal c) del artículo 152 de la Constitución[163], es claro que su configuración jurídica va más allá de dicho aspecto, por el peso que tiene esta ley estatutaria en el funcionamiento democrático y en la organización de las ramas y órganos del poder público, de suerte que el sistema electoral no podría funcionar correctamente o dejaría de hacerlo, a partir de disfuncionalidades que llegasen a afectar la legitimidad democrática, si se permite (i) vaciar bajo un criterio flexible el contenido de las materias que salvaguardan la función electoral, o (ii) si se autoriza que las reglas que rigen la producción del acto electoral sean fijadas por mayorías circunstanciales, sin el necesario consenso ideológico que brinda la intervención de las minorías, en condiciones que presupongan un debilitamiento del principio de democracia deliberativa y sin un debate concentrado, amplio y de mayor participación política, como es el que se deriva de las exigencias ordinarias y especiales que rigen su trámite de aprobación legislativa (en particular, con la mayoría absoluta y con su consideración dentro de una sola legislatura). Por ende, la preservación de las materias y de las formas que rigen la expedición de esta ley estatutaria adquiere una especial transcendencia, pues de ellas depende el correcto funcionamiento del principio democrático. Así lo resaltó este tribunal en la sentencia C-145 de 1994, reiterada en la sentencia C-283 de 2017, al sostener que:
"(...) [Una] concepción amplia de la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales encuentra una sólida justificación democrática y constitucional cuando se analiza el sentido de las reglas electorales en el funcionamiento del principio democrático. Es sabido que la democracia, como procedimiento formal para la adopción de decisiones, se fundamenta en el predominio del principio de mayoría en el juego político. Esto significa que[,] por regla general[,] las decisiones colectivas son adoptadas por las mayorías. Sin embargo, lo cierto es que el funcionamiento adecuado del procedimiento democrático (...) requiere el reconocimiento por los actores sociales y políticos de reglas básicas previas, encaminadas no solo a garantizar la igualdad y universalidad del sufragio sino también a proteger los derechos de las minorías en la dinámica democrática. En efecto, la democracia no es el gobierno exclusivo de las mayorías ni un mecanismo para que éstas atropellen a las minorías; por eso sólo hay verdadera democracia allí donde las minorías y la oposición se encuentran protegidas a fin de que puedan eventualmente llegar a constituirse en un futuro en opciones mayoritarias, si llegan a ganar el respaldo ciudadano necesario. Por eso, las normas constitucionales que establecen las reglas para el procedimiento democrático no son propiamente una expresión del principio de mayoría como tal sino que son las reglas preliminares que permiten el desarrollo del juego democrático basado en la alternancia de las mayorías y la protección de las minorías. Y esas reglas son en gran parte las que regulan las funciones electorales."[164]
La jurisprudencia constitucional ha identificado algunos aspectos sujetos a dicha reserva. Así, en la citada sentencia C-145 de 1994, se mencionó como objeto de la reserva de ley estatutaria: la fijación de las fechas de las elecciones; la organización de las tarjetas electorales; los sistemas de escrutinio; la suspensión de incorporación al censo de nuevas cédulas; la inscripción o registro de votantes; la residencia o domicilio electoral; la inscripción de candidaturas; las reglas permanentes sobre la instalación de mesas de votación; los jurados de votación, la validez de sus actas y de sus determinaciones; los escrutinios; el alcance del voto blanco y del voto nulo; el sufragio pasivo; la transmisión de datos por el Registrador; las garantías o cauciones de los aspirantes a cargos públicos; el financiamiento estatal de las campañas electorales; la prohibición de propaganda electoral; las encuestas y sondeos; la votación de colombianos residentes en el exterior; y las inhabilidades por parentesco para aspirar a cargos de elección popular.
Por su parte, en la sentencia C-484 de 1996 se incluyó la reglamentación, delimitación y tamaño de las circunscripciones especiales (CE)[165]. En la sentencia C-337 de 1997 se añadió el otorgamiento de estímulos o beneficios al elector[166]. En la sentencia C-448 de 1997 se refirió a la unificación de las elecciones, la fecha de iniciación del período de un cargo electo por votación popular y los mecanismos de designación de nuevos alcaldes, en casos de vacancia absoluta. Con posterioridad, en la sentencia C-515 de 2004 se aludió a la financiación en general de las campañas[167] y al instrumento de la reposición de gastos. Por último, en la sentencia C-283 de 2017 se hizo referencia a las causales de reclamación en los escrutinios como requisito de procedibilidad para acudir a la JCA, por irregularidades en los procesos de votación y en el escrutinio, en los términos previstos en el parágrafo del artículo 237 de la Constitución.
Ahora bien, como consecuencia de este ejercicio de identificación, y al contrario de lo previamente señalado, la jurisprudencia de la Corte también ha excluido algunos aspectos puramente operativos o de competencia de otras ramas y órganos del poder, como objeto de reserva de ley estatutaria, por no constituir ni ser necesarios para el ejercicio de la función electoral. Así lo ha manifestado, entre otras, frente a las autorizaciones de apropiación presupuestal para financiar una elección determinada[168]; los costos de expedición de la cédula y su duplicado[169]; los encargos fiduciarios para el manejo de recursos de la RNEC[170]; las garantías de orden público para una jornada electoral[171]; las campañas para sensibilizar y promocionar la participación ciudadana[172]; la constitución y manejo del fondo rotatorio de la RNEC[173]; y la estructura, planta de personal, creación, fusión y supresión de cargos en el CNE y en la RNEC.
En conclusión, en lo que corresponde a la función electoral, la exigencia de la ley estatutaria opera bajo una reserva reforzada, la cual concierne en esencia a todos los aspectos permanentes y necesarios para que los ciudadanos participen en la conformación, ejercicio y control del poder político (CP ar. 40), mediante el voto depositado en procesos electorales. A lo cual se agregan los aspectos técnicos o procedimentales que tienen efectos determinantes en la dinámica electoral y las normas que se ocupan de la reglamentación de las funciones de los organismos electorales, siempre que guarden correspondencia con el acto electoral y con los procesos electorales en sí mismos. De esta manera, se cumplen con los objetivos queridos por el Constituyente dirigidos a proteger el principio democrático y a asegurar el correcto funcionamiento del Estado.
La regulación que se incluye en el Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, "por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones", desde una perspectiva general, sí es objeto de reserva de ley estatutaria. Para comenzar, la Corte advierte que los dos objetivos primordiales de este proyecto de ley[175] responden a la dinámica propia de las leyes estatutarias. Así, por una parte, se busca actualizar la normativa existente en materia electoral, con el fin de lograr que esta área del derecho se ajuste a la nueva comprensión que sobre la democracia, la función electoral, la soberanía popular y la participación introdujo la Constitución de 1991, solucionando un problema de dispersión legislativa en los asuntos propios de la dinámica electoral. Por esta vía, la iniciativa bajo revisión estaría abordando aspectos propios de la reserva estatutaria principalmente en lo que atañe a la función electoral[176], pero también en otras materias cuyo análisis puntual permitirá establecer si forman parte o no de la reserva propia de las funciones electorales.
Y, por la otra, el proyecto también propone adecuar el régimen electoral al uso progresivo de las TIC, con la finalidad de transitar hacia la democracia digital y repensar la forma tradicional de ejercer el derecho al sufragio universal. En este punto, la reserva se predica especialmente en lo que refiere a la función electoral, a partir del contenido amplio que sobre las mismas ha sido identificado por la jurisprudencia constitucional[177]. Al respecto, cabe señalar que el avance de la tecnología y en especial de la Internet durante la primera década del siglo XXI ha impactado los distintos ámbitos de la vida cotidiana y, por ende, el ejercicio de los derechos fundamentales. En el campo electoral y en el desarrollo de la actividad política, por ejemplo, el ciberespacio y las redes sociales se han convertido en la nueva plaza pública, es decir, en los foros democráticos o de deliberación más relevantes, a través de los cuales hay un constante y libre intercambio de ideas y opiniones[178]. A partir de esta realidad, la democracia digital busca poner a las tecnologías, en general, al servicio de la ciudadanía, para que contribuyan en la consolidación del sistema democrático.
La democracia digital se extiende más allá del simple voto electrónico, y hace referencia a la mejora de procesos de participación e interacción ciudadana. La implementación de estas tecnologías supone entonces la reducción de costos en la generación, difusión y acceso a la información lo que impacta directamente en el empoderamiento de la ciudadanía. Además, la neutralidad de la red supone también la eliminación de barreras y estructuras jerárquicas y burocráticas para la implementación de nuevas iniciativas democráticas que den paso a más formas de participación en el debate público. Lo anterior, impacta directamente en las interacciones que se dan entre los distintos actores en los procesos electorales permitiendo la creación de espacios más igualitarios, mejoría de los procesos de votación a través del registro de votantes, así como una mayor transparencia y profundización de procesos de rendición de cuentas (accountability). Por ende, en atención al alcance y a los riesgos que respecto de la función electoral y de los mecanismos de participación involucra el desarrollo de la denominada democracia digital, es claro que su regulación, en principio, está sometida a reserva de ley estatutaria.
Por esta razón, desde el inicio del trámite legislativo, se advirtió la naturaleza estatutaria de esta regulación, pues ella impacta en el derecho a elegir y ser elegido, en el principio democrático, en la soberanía popular y en los procesos electorales de los mecanismos de participación, y lo hace a través de una pretensión de regulación integral, entendiendo incluso –desde una aproximación amplia– la unión inescindible que se presenta entre la función electoral a cargo del pueblo y las competencias que la Constitución le otorga a la organización electoral para el adecuado ejercicio de la misma. Por ello, en la exposición de motivos que se publica en la GC # 871 de 2020, se agrega un acápite para destacar la "naturaleza estatutaria del proyecto de ley". Lo anterior significa que, desde una perspectiva general, la regulación propuesta es, en principio, objeto de reserva de ley estatutaria y, por ello, admite que se produzca el fenómeno de la congelación de rango.
En lo que corresponde a la regulación puntual y concreta que se introduce en los distintos títulos que integran el Proyecto de Ley No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, la Corte considera que no es necesario en este acápite de la providencia entrar a realizar un examen detallado, respecto de si cada uno de ellos y de sus distintas normas son objeto de reserva estatutaria, pues tal aproximación supone un análisis del contenido material o de fondo de cada uno de los preceptos que integran esta iniciativa, lo cual corresponde a una etapa posterior del juicio integral, cuya realización solo es posible en caso de advertir que no existen vicios de procedimiento que tengan la capacidad de afectar la constitucionalidad del proyecto de ley sometido a control. Por tal motivo, de llegar a ese punto y de ser necesario, se harán consideraciones puntuales sobre el alcance de la reserva frente a los títulos y a las disposiciones que, en concreto, integran esta iniciativa.
En conclusión, y como consecuencia del examen realizado, se cumple con la primera exigencia que rige el trámite de aprobación de una ley estatutaria y que consiste, precisamente, en que las materias reguladas deban someterse a esta categoría especial de ley. En este caso, ello es así, no solo porque se abordan aspectos propios de la función electoral, sino también por involucrar temas objeto de la misma reserva con los que guarda una relación intrínseca.
H. Del examen de los parámetros básicos de forma relacionados con la aprobación del Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, "por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones"
Con fundamento en las actas publicadas en las Gacetas del Congreso y las certificaciones remitidas a este tribunal por el Senado de la República y la Cámara de Representantes, la Corte constata que el proyecto de ley de la referencia surtió el trámite que a continuación se describe:
De la iniciativa legislativa y la publicación oficial. El texto original del proyecto de ley estatutaria fue presentado en la Secretaría General del Senado de la República el 24 de agosto de 2020, por la Ministra del Interior, Alicia Arango Olmos; el Presidente del Consejo Nacional Electoral, Hernán Penagos Giraldo; y el Registrador Nacional del Estado Civil, Alexander Vega Rocha. Además, la iniciativa aparece suscrita por los Senadores Carlos Eduardo Guevara Villabón, Aydeé Lizarazo Cubillos, Manuel Virgüez P., Andrés Felipe García Zuccardi, José David Name Cardozo, Myriam Paredes, Carlos Fernando Motoa, Nicolás Pérez, José Aulo Polo, Antonio Zabaraín, Israel Alberto Zúñiga y Eduardo Emilio Pacheco Cuello; y por los Representantes a la Cámara Irma Luz Herrera Rodríguez, Modesto Aguilera Vides, María Cristina Soto de Gómez, Mauricio Parodi Díaz, Faber Alberto Muñoz Cerón, José Daniel López, Martha Patricia Villalba Hodwalker, John Jairo Bermúdez Garcés, Carlos Julio Bonilla Soto, Jhon Jairo Berrío López, Nilton Córdoba Manyoma, Jairo Reinaldo Cala Suárez, Ángel María Gaitán Pulido, Buenaventura León León y Adriana Gómez Millán. Tanto el proyecto como su exposición de motivos fueron publicados en la GC # 871 del 7 de septiembre de 2020.
Como consecuencia de las actuaciones descritas, encuentra la Corte que se cumplió con el requisito referente a la iniciativa legislativa, en tanto que, conforme con el artículo 208 del texto superior, los ministros tienen la atribución de presentar proyectos de ley a nombre del gobierno[180]. Adicionalmente, el CNE –representado en la figura de su Presidente– es un órgano que goza de iniciativa funcional, al tenor de lo dispuesto en el artículo 156 de la Carta[181]. Por último, los congresistas igualmente se encuentran habilitados para proponer leyes en la materia, por cuanto el artículo 154 de la Constitución no excluye a los temas referentes a la dinámica electoral y a las leyes estatutarias de la iniciativa congresional.
En este punto, cabe aclarar que ni la RNEC ni el Registrador tienen la atribución para presentar proyectos de ley, según se dispone en el citado artículo 156 superior y se desarrolla en el artículo 140 de la Ley 5ª de 1992[182], por lo que debe entenderse que la suscripción de esta iniciativa por la mencionada autoridad, tan solo se limita a expresar una opinión de apoyo sobre su estudio en las instancias legislativas correspondientes, posibilidad que se faculta en su condición de persona natural, conforme se establece en el artículo 230 del reglamento del Congreso[183]. Ninguna irregularidad puede derivarse de lo anterior, toda vez que tres autoridades distintas y con competencia constitucional radicaron el proyecto de ley en examen, lo que autoriza al Congreso de la República para proceder a su trámite.
Por lo demás, en la medida en que la iniciativa fue divulgada en la Gaceta del Congreso, también se considera acreditado el requisito de la publicación oficial del proyecto antes de darle curso en la comisión respectiva, en acatamiento de lo previsto en el artículo 157 de la Constitución, por virtud del cual: “Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: 1) Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva”[184]. Para finalizar este acápite, y como se advirtió con anterioridad en esta providencia, no se exige la radicación de las leyes estatutarias en una cámara en específico, como ocurre, por ejemplo, con los proyectos sobre tributos o sobre relaciones internacionales (CP art. 154), de ahí que no se advierta ningún reparo por su presentación en el Senado de la República.
Del mensaje de urgencia y la deliberación conjunta de las comisiones constitucionales permanentes. El proyecto de ley bajo estudio fue enviado a la Comisión Primera del Senado de la República el 8 de septiembre de 2020[186]. Sin embargo, el día 11 del mismo mes y año, el Presidente de la República junto con la Ministra del Interior, Alicia Arango Olmos, enviaron un oficio a las Presidencias del Senado y de la Cámara de Representantes, así como a las Presidencias de las Comisiones Primeras de ambas Cámaras, en el que, previa invocación de los artículos 163 de la Constitución y 191 de la Ley 5ª de 1992, solicitaron al Congreso de la República dar trámite de urgencia al Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, “Por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”. Además, en dicha comunicación se pidió a las mesas directivas disponer la deliberación conjunta de las comisiones constitucionales permanentes.
Sobre el particular, cabe señalar que el artículo 163 del texto superior le otorga al Presidente de la República la potestad para solicitar el trámite de urgencia de “cualquier proyecto de ley”, lo que significa que la respectiva cámara en la que se halla su estudio deberá decidir sobre la iniciativa dentro del plazo de 30 días, ya sea aprobando el proyecto o, por el contrario, decretando su archivo. Dentro de este mismo lapso, el Presidente podrá insistir en la urgencia, caso en el cual la iniciativa “tendrá prelación en el orden del día[,] excluyendo la consideración de cualquier otro asunto”. A ello se agrega que, si el proceso legislativo se encuentra en la instancia de examen de una comisión constitucional permanente, además de la solicitud de urgencia y de insistencia, la Constitución autoriza al Gobierno para pedir a las mesas directivas que autoricen la deliberación conjunta con la comisión correspondiente de la otra cámara, a fin de dar el primer debate.
Esta última figura permite que se reduzcan de cuatro a tres los debates para la aprobación de una iniciativa legislativa, pues las comisiones estarían habilitadas para deliberar de forma conjunta, y con ello agrupar la etapa de discusión y votación del proyecto, por más de que la verificación de los requisitos para aprobación de la ley se haga de forma separada. En efecto, tanto en el sentido semántico[187] como en el democrático, el escenario para la discusión del proyecto en sesiones conjuntas es uno solo, y esa circunstancia tan solo cambiaría si las comisiones funcionaran como cuerpos independientes o diferenciales (v.gr., como ocurre en general frente a la aprobación de las leyes), o si a pesar de un actuar en un mismo cuerpo, su gestión exigiese una superación de funciones y plazos de enfriamiento para la consideración de las iniciativas, hipótesis estas que no tienen ocurrencia en la forma como se prevé la regulación de las sesiones conjuntas, en el artículo 163 de la Constitución.
Al tratarse entonces de un único debate para ambas comisiones (el primero de ellos en cada cámara), se autoriza la presentación de una única ponencia (Ley 5ª de 1992, art. 171[188]), sin perjuicio de que, como ya se dijo, se verifiquen por separado el cumplimiento de los requisitos de los cuales depende la validez de la ley[189], como ocurre con el quórum y las mayorías, y con el acto mismo de votación, los cuales se deben acreditar de forma individual e independiente en cada comisión constitucional permanente, como lo dispone el reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992, arts. 172 y 173).
Ahora bien, no existe reparo alguno en el uso de la figura del mensaje de urgencia para dar curso a las leyes estatutarias, pues ellas no están excluidas de la posibilidad de ser aprobadas mediante esta herramienta, en la medida en que la Constitución faculta su empleo para decidir sobre “cualquier proyecto de ley”. Así lo admitió esta corporación, entre otras, en las sentencias C-256 de 2014 y C-784 de 2014, en las que manifestó lo siguiente:
“La Corte advierte que el trámite del Proyecto de Ley objeto de examen se surtió bajo 'Mensaje de Urgencia'. En dicho mensaje de urgencia se pedía también la 'deliberación conjunta de las respectivas Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes' en el primer debate de la iniciativa. Antes de verificar el cumplimiento de los plazos entre debates es necesario señalar que el mensaje de urgencia y la deliberación conjunta de las Comisiones es admisible, incluso en la tramitación de proyectos de ley estatutaria. El artículo 163 de la Constitución dice que el Presidente de la República puede solicitar trámite de urgencia “para cualquier proyecto de ley”. El artículo 191 de la Ley 5 de 1992 prevé una potestad similar. En la sentencia C-256 de 2014, la Corte Constitucional admitió que esta facultad de enviar mensaje de urgencia y de solicitar la sesión conjunta de las Comisiones Constitucionales Permanentes, así como la puesta en práctica de ambas por parte del Congreso, se apliquen también en el procedimiento de aprobación de los proyectos de ley estatutaria.”[191]
Tres consideraciones importantes se derivan de la aplicación del artículo 163 superior. En primer lugar, si bien el mensaje de urgencia, la insistencia y la deliberación conjunta son mecanismos que pueden ser activados por el Gobierno nacional en un mismo momento, cada uno de ellos tiene una connotación distinta (apremiar la aprobación de la iniciativa, darle prelación en el orden del día y permitir la discusión simultánea en comisiones), por lo que al tratarse de reglas especiales que exceptúan el régimen ordinario en el trámite legislativo, solo pueden tener ocurrencia cuando se solicitan de forma expresa.
En segundo lugar, el envío de un mensaje de urgencia supone acelerar los plazos dispuestos para aprobar un proyecto de ley (30 días para decidir sobre la iniciativa en la respectiva cámara). Sin embargo, al amparo de la autonomía e independencia del Congreso (CP arts. 113 y 114), de la necesidad de garantizar el principio democrático en la producción normativa y de proteger los derechos de las minorías y de la oposición, la Corte ha interpretado que el término dispuesto por la Constitución no es preclusivo de la función legislativa, ni tampoco opera como un mandato imperativo que obligue de forma voluntaria y consciente a omitir el debate, a aplazar la discusión a otras instancias del proceso legislativo, o a negar los derecho de las minorías y de la oposición, por ejemplo, en lo que atañe a solicitar la verificación del quórum[192]; a recurrir a la exigencia de la votación nominal, aún en los casos en que la ley la exceptúa[193]; o a pedir que varios artículos sean votados por partes, cuando se hace uso de la atribución de ordenación del debate[194]. Por esta razón, si se supera el plazo dispuesto en el texto superior, tanto por la necesidad de afianzar el principio democrático como por amparar el derecho al debido proceso en el trámite legislativo[195], tal circunstancia, como lo ha señalado este tribunal, “(…) no puede constituir un vicio que tenga la virtualidad de generar la inexequibilidad de la norma”[196]. Ello explica, además, que la propia Constitución admita que el mensaje de urgencia “puede repetirse en todas las etapas (…) del proyecto”, ya que solo cumple un papel de apremio en el ejercicio de la función legislativa.
En tercer lugar, en caso de que se acuda a la deliberación conjunta por las comisiones constitucionales permanentes se produce una adaptación de los plazos entre debates que prevé el artículo 160 de la carta. Así, para el trámite ordinario y según la norma en cita, la Constitución establece que entre el primero y el segundo debate debe haber un término no inferior a ocho días, y que entre la aprobación en la primera de las cámaras y el inicio del debate en la segunda deben trascurrir al menos 15 días. Por el contrario, cuando se autorizan las sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales permanentes, esta corporación ha señalado que solo es necesario cumplir con el primero de los plazos de al menos ocho días entre primer y segundo debate, dado que la consideración en las plenarias puede surtirse de forma simultánea en cada cámara, sin que tenga que observarse lo dispuesto en relación con los 15 días mínimos entre la aprobación en una de ellas y el inicio del debate en la otra[197].
De acuerdo con lo anterior, y en relación con el trámite otorgado al Proyecto de Ley No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, se concluye lo siguiente: (i) el Gobierno nacional sí podía invocar el mensaje de urgencia, toda vez que las leyes estatutarias no están excluidas de dicha herramienta. Así se procedió y tal manifestación consta por escrito[198]. Ahora bien, en la medida en que el proyecto apenas iniciaba su tránsito legislativo, y que había sido enviado a la Comisión Primera del Senado, (ii) era igualmente viable que se solicitara por el Gobierno la deliberación conjunta con la comisión correspondiente de la otra cámara, a fin de dar el primer debate. De ahí que, desde el punto de vista de su activación, se cumplieron a cabalidad los requisitos del artículo 163 de la Constitución.
Respecto de esta última solicitud, (iii) se requiere que las Mesas Directivas –tanto del Senado como de la Cámara– dispongan la autorización para que las comisiones actúen de forma conjunta (Ley 5ª de 1992, art. 41.5). Tal manifestación se cumple respecto de ambas cámaras, como se advierte con la Resolución No. 1514 del 15 de septiembre de 2020, en el caso de la Cámara de Representantes; como con la Resolución No. 013 de esa misma fecha de la Mesa Directiva del Senado.
Por último, (iv) cabe advertir que el proyecto fue finalmente aprobado en las comisiones conjuntas el día 13 de noviembre de 2020, y en ambas cámaras el 18 de diciembre del año en cita, al concluir el trámite de conciliación, si –como se ha anotado– el mensaje urgencia se produjo el 11 de septiembre, se concluye que se superó el término de 30 días de apremio que dispone el artículo 163 superior, para efectos de proceder con la aprobación de la iniciativa, tanto en las comisiones como en las plenarias, lo cual, como ya se advirtió, no constituye vicio alguno. En todo caso, más allá de esta consideración formal, y para efectos de analizar el cumplimiento del deber de deliberación mínima, como requisito que se examinará más adelante en esta providencia, este tribunal deberá tener en cuenta el impacto que, respecto del principio democrático y de las garantías que lo integran (supra, num. 138), pudo haber tenido el mensaje de urgencia, ya que, sin perjuicio de la validez que existe de recurrir a esta figura, lo que se advierte es que este proyecto de ley se aprobó, pese a tener un contenido estatutario de cerca de 276 artículos y con implicaciones profundas en el sistema democrático, escasamente en 17 días y tres meses, desde cuando el Gobierno nacional recurrió a la citada figura.
De la comisión constitucional competente, de la audiencia pública y de la designación de ponentes. En atención al contenido del articulado propuesto[199], y por tratarse de una ley estatutaria, el proyecto fue remitido a la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República el día 8 de septiembre de 2020, como autoridad competente para dar trámite en primer debate a la iniciativa de la referencia, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 142 de la Constitución[200] y 2 de la Ley 3ª de 1992. En particular, la última de las normas en cita dispone que: "Tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes funcionarán Comisiones Constitucionales Permanentes, encargadas de dar primer debate a los proyectos de acto legislativo o de ley referentes a los asuntos de su competencia. // Las Comisiones Constitucionales Permanentes en cada una de las cámaras serán siete (7), a saber: Comisión Primera. (...) conocerá de: reforma constitucional; leyes estatutarias; organización territorial; reglamentos de los organismos de control; normas generales sobre contratación administrativa; notariado y registro; estructura y organización de la administración nacional central; de los derechos, las garantías y los deberes; rama legislativa; estrategias y políticas para la paz; propiedad intelectual; variación de la residencia de los altos poderes nacionales; asuntos étnicos." (Énfasis por fuera del texto original).
Por virtud de la autorización para que las comisiones sesionaran de forma conjunta (supra, num. 141), el 15 de septiembre de 2020, el Secretario General de la Comisión Primera del Senado de la República envió copia digital del expediente a la Comisión Primera de la Cámara de Representantes[201], por lo que frente a ambas cámaras se constata que el trámite inició en la comisión constitucional competente, según las reglas previstas en el Reglamento Interno del Congreso (CP art. 142).
Al día siguiente, esto es, el 16 de septiembre de 2020, la Mesa Directiva de las sesiones conjuntas de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara profirieron la Resolución No. 01 Sesiones Conjuntas, por la cual se convocó a audiencia pública sobre el Proyecto de Ley No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, con el propósito de oír a la ciudadanía en general, a los partidos y movimientos políticos y a las fuerzas de la oposición, la que se celebraría el 23 de septiembre de 2020. Llegado ese día, se recibieron las opiniones de los partícipes sobre la conveniencia y constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria por el cual se expide el nuevo Código Electoral. Esta actuación, a juicio de este tribunal, más allá de simbolizar el desarrollo del artículo 2 de la Constitución[202] y el artículo 230 de la Ley 5ª de 1992[203], cumplió con la carga señalada en el artículo 232 de este último estatuto normativo[204], consistente en incluir en la ponencia el resumen o la síntesis de las propuestas que se consideren importantes y las razones para su aceptación o rechazo, aspecto con el que se busca que la participación ciudadana realmente tenga un valor dentro del desarrollo del proceso legislativo.
En desarrollo del artículo 150 de la Ley 5ª de 1992[206], y en aras de garantizar la representación de las diferentes bancadas[207], se designaron como ponentes en el Senado de la República, mediante Acta MD-04 del 9 de septiembre de 2020[208], a los senadores Armando Benedetti Villaneda (Coordinador Ponente)[209], Roy Barreras Montealegre[210], Fabio Amín Saleme[211], Luis Fernando Velasco Chaves[212], German Varón Cotrino[213], Temístocles Ortega Narváez[214], Esperanza Andrade de Osso[215], Juan Carlos García Gómez[216], Alexander López Maya[217], Iván Name Vásquez[218], Angélica Lozano Correa[219], Paloma Valencia Laserna[220], Santiago Valencia González[221], Carlos Guevara Villabón[222], Eduardo Pacheco Cuello, Gustavo Petro Urrego y Julián Gallo Cubillos.
Por su parte, el 17 de septiembre de 2020, la Mesa Directiva de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes designó como ponentes[226] a los Representantes Julio Cesar Triana (Coordinador Ponente)[227], Alejandro Vega Pérez (Coordinador Ponente)[228], Jorge Eliecer Tamayo (Coordinador Ponente)[229], Óscar Hernán Sánchez[230], Andrés Calle Aguas[231], Jorge Enrique Burgos[232], John Jairo Hoyos[233], Edward Rodríguez[234], Óscar Leonardo Villamizar[235], José Jaime Uscátegui[236], Juan Carlos Wills[237], Buenaventura León León[238], Jorge Méndez Hernández[239], Juanita María Goebertus[240], César Augusto Lorduy[241], Carlos Germán Navas, Luis Alberto Albán y Ángela María Robledo.
Las sesiones conjuntas de las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes del Senado de la República y la Cámara de Representantes. De conformidad con la solicitud presentada por el Gobierno nacional para que se diese el primer debate de forma conjunta, y previa autorización de las Mesas Directivas de ambas cámaras, se procedió a coordinar, para efectos de la discusión de esta iniciativa, a las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes.
En este primer debate común para ambas comisiones, se exige acreditar el cumplimiento de los siguientes requisitos de forma: (i) el trámite comienza con la elaboración y publicación del informe de ponencia[245]; (ii) a lo cual le sigue la carga de realizar el anuncio previo de votación por la mesa directiva[246]; (iii) para finalizar, en una sesión distinta, con la deliberación y votación tanto del citado informe[247], como de la integridad de la iniciativa[248]. Para estos efectos, (iv) se requiere acreditar las mayorías previstas en la ley y en la Constitución para someter a aprobación el articulado propuesto, el título de la iniciativa y la pregunta sobre la intención de que el texto propuesto se convierta en ley[249]. En particular, en el caso de las leyes estatutarias, las iniciativas deben ser aprobadas “por mayoría absoluta”, como lo exige el artículo 153 de la Constitución. Dicha aprobación, por lo demás, (v) se somete al sistema de votación nominal y público[250], salvo que exista unanimidad, caso en el cual se puede recurrir a la votación ordinaria.
A continuación, en el caso bajo examen y siguiendo lo expuesto, se verificará el cumplimiento de los requisitos previamente mencionados, algunos de los cuales se agruparán en un único acápite, teniendo en cuenta los supuestos jurídicos que integran cada una de dichas exigencias.
Elaboración y publicación del informe de ponencia en comisiones conjuntas. Los ponentes designados por ambas cámaras rindieron el informe de ponencia conjunta para primer debate del proyecto de ley, siendo publicada en las Gacetas del Congreso # 1170 del 26 de octubre de 2020 (Senado de la República) y 1189 del 28 de octubre de 2020 (Cámara de Representantes). El texto del informe incluye el resumen de lo ocurrido en la audiencia pública (Ley 5ª de 1992, art. 232), plantea una justificación que sigue en gran medida las mismas consideraciones señaladas en la exposición de motivos[252], hace una descripción del contenido del proyecto y concluye con la proposición de dar primer debate y aprobar el articulado propuesto, a partir del pliego de modificaciones que fue introducido.
En este orden de ideas, vistas las actuaciones realizadas, se observa que se dio cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 156 y 157 de la Ley 5ª de 1992[254], en armonía con lo previsto en los artículos 142 y 160 de la Constitución[255], los cuales exigen dar primer debate a los proyectos de ley en comisiones y publicar el respectivo informe de ponencia en la Gaceta del Congreso, antes de dar inicio al iter legislativo. Como se advierte, en el asunto sub-judice, se cumplió con ambas exigencias frente al informe conjunto que fue presentado.
Anuncio previo de votación en comisiones conjuntas. En lo que refiere a este requisito, en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003 se dispone que: “ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”. Esto significa que, como reiteradamente lo ha expuesto la Corte, (i) la votación de todo proyecto de ley debe ser anunciada; (ii) dicho anuncio debe darlo la presidencia de cada cámara o comisión en una sesión distinta y anterior a aquella en la cual se realizará la votación; (iii) la fecha de esa sesión posterior ha de ser cierta, determinada o, por lo menos, determinable[256]; y (iv) no puede votarse un proyecto en una sesión diferente a aquella que fue anunciada.
En este sentido, este tribunal ha señalado que la finalidad de dicho acto legislativo es la de permitir a los congresistas y a la comunidad en general saber con anterioridad cuáles proyectos de ley serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento de los mismos y, por ende, evitando que sean sorprendidos con votaciones intempestivas[258]. De manera que, si la votación tiene lugar en sesión distinta a aquella en la que se ha anunciado, los congresistas y la sociedad resultarían sorprendidos con el sometimiento a decisión de un proyecto para el cual no estaban en principio preparados.
Para lograr dicho objetivo, esta corporación ha sostenido que se cumple con la citada exigencia constitucional, cuando en una sesión inicial se ordena la lectura y se deja constancia de los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión diferente, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada, la cual resulte al menos determinable[259]. Sobre el particular, en el auto 089 de 2005 se expuso que:
“La Corte ha establecido que esta disposición requiere para su cumplimiento que en una sesión anterior se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión posterior, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada y determinada, o por lo menos, determinable. La exigencia constitucional apunta al efectivo conocimiento previo de los proyectos que serán objeto de decisión, por lo que, si por razones del desarrollo del debate legislativo, la votación del proyecto no tiene lugar el día inicialmente fijado, no se incurre inexorablemente en una vulneración a la Carta Fundamental, si existen elementos que permitan prever con claridad cuando se realizará la votación”[260].
En este sentido, en la sentencia C-473 de 2005, se acogió la posibilidad de utilizar como expresión para acreditar el cumplimiento del requisito del anuncio previo, la frase: “en la próxima sesión”, pues se trata de una fecha que resulta determinable teniendo en cuenta las disposiciones del reglamento del Congreso que expresamente determinan en qué días se surte de ordinario la votación de proyectos de ley, tanto en comisión como en plenaria[261]. En dicha providencia, se manifestó que:
“En cuanto a los aspectos específicos del contexto, resalta la Corte que en ninguna de las etapas de la formación de este proyecto se interrumpió la secuencia de anuncios y citaciones, cuando se postergó la consideración del proyecto. Siempre, al terminarse la sesión en la cual se ha debido discutir y votar el proyecto sin que se hubiere alcanzado a agotar el orden del día, el Presidente, directamente, o el Secretario correspondiente, por autorización de éste, (i) anunció que el proyecto de ley sería considerado en la próxima sesión, (ii) especificó el número y el nombre del proyecto de ley correspondiente al mecanismo de búsqueda urgente, y (iii) puntualizó que la consideración de dicho proyecto se haría en la próxima sesión, no en una fecha indeterminada e indeterminable. Por lo tanto, tanto para los congresistas de la correspondiente célula legislativa, como para los ciudadanos que tenían interés en influir en la formación de esta ley, la fecha en que se haría la votación era claramente determinable y futura, lo cual asegura que los fines de este requisito constitucional se cumplieron a cabalidad”[262]. (Subrayado por fuera del texto original).
Ahora bien, cuando el debate de una iniciativa se prolonga en el tiempo, la Corte ha sostenido que debe asegurarse la reiteración del anuncio de votación, como regla general, en todas y cada una de las sesiones que anteceden a aquella en la que efectivamente se surte la aprobación del proyecto, pues no existe otro instrumento que permita garantizar la efectiva realización del objetivo que se pretende satisfacer mediante la formalidad del aviso, el cual –según se ha visto– consiste en evitar que los congresistas y la comunidad en general sean sorprendidos con votaciones intempestivas o subrepticias[263]. Sin embargo, la jurisprudencia también ha admitido que, en aquellos casos en que se genere la ruptura de la cadena de anuncios, no se incurre en un vicio de inconstitucionalidad, cuando en la sesión inmediatamente anterior a aquella en la que finalmente se surte la aprobación del proyecto, se cumple con la obligación constitucional de anunciar que el acto de votación tendrá lugar en dicha fecha, tal y como lo exige el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003[264]. Sobre la materia, en la sentencia C-141 de 2010, reiterada en la sentencia C-225 de 2014, se expuso que:
“Un segundo aspecto será el relacionado con la cadena o secuencia de anuncios. Ha sostenido la jurisprudencia de esta Corte que en cada una de las sesiones que se sucedan entre aquella en que finaliza la discusión sobre un proyecto y la que se lleva a cabo su votación deberá anunciarse la votación del mismo, de manera que se garantice a los congresistas y a la comunidad en general el derecho a conocer sobre el momento de la votación. Sin embargo, ha aceptado que, como excepción a esta regla, la obligación del anuncio se cumpla con su realización, de forma suficientemente determinada, en la sesión anterior a aquella en la que la votación tenga lugar. Para la Corte esta posición garantiza en mejor medida la libertad para fijar la agenda legislativa que tiene el Congreso y no limita la transparencia debida al momento de realizar las votaciones de los proyectos en discusión. // Adicionalmente, el anuncio que señala la sesión en que se llevará a cabo la votación debe ser claro, de manera que permita determinar cuándo se llevará a cabo la votación. Al respecto, la Corte ha avalado anuncios que prevén que el proyecto será 'para considerar', la 'próxima semana' o para 'debate' (…)”.
En el asunto sub examine, el requisito del anuncio previo se cumplió a cabalidad en cada una de las sesiones anteriores a aquella en que se produjo la votación de esta iniciativa, tanto al momento de formalizar las sesiones conjuntas por parte de cada una de las comisiones primeras de ambas cámaras, como cuando se procedió a actuar de dicha manera, según se demostrará a continuación:
Primer anuncio. Para habilitar las sesiones conjuntas es indispensable que cada una de las comisiones que harán parte de las mismas, de forma separada, anuncien a sus integrantes la fecha de la sesión en la que se llevará a cabo el debate y votación de la iniciativa, a través de esta herramienta del proceso legislativo. De esta manera, el anuncio inicial en la Comisión Primera del Senado de la República tuvo lugar en la sesión del 28 de octubre de 2020, recogida en el Acta # 24 de esa misma fecha y cuya publicación se realizó en la GC # 1524 de 2020. Al respecto, en el citado documento, se lee lo siguiente:
“Anuncio de proyectos para la próxima sesión. // Atendiendo instrucciones de la Presidencia[,] la Secretaría da lectura al proyecto que por su disposición se someterán a discusión y votación en la próxima sesión conjunta de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara presencial: (…) ? Proyecto de ley número 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones.”
Por su parte, en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes el anuncio tuvo lugar, igualmente, en la sesión del 28 de octubre de 2020, tal y como consta en el Acta # 25 de esa misma fecha y cuya publicación se realizó en la GC # 1362 de 2020. Allí se utilizó la siguiente formula: “Anuncio proyectos por instrucciones suyas para Sesión Conjunta: ? Proyecto de Ley Estatutaria número 409 de 2020 Cámara, 234 de 2020 Senado, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”[266].
A juicio de esta corporación, ambos anuncios se hicieron de forma clara, con la posibilidad de identificar plenamente la iniciativa e incluyendo una fecha que resultaba determinable, pues aluden a la “próxima sesión conjunta” o a la “sesión conjunta” que se llevaría a cabo por ambas comisiones, a partir de la autorización dada para sesionar de esa manera y conforme con la convocatoria que se realizaría por parte de quien preside en este tipo de actuaciones, que corresponde, por regla general, al presidente de la respectiva comisión senatorial, como lo dispone el artículo 170 de la Ley 5ª de 1992[267].
En este punto, se considera necesario insistir en que los anuncios no siempre deben realizarse con fechas exactas, pues lo que resulta exigible es que la fórmula adoptada permita brindar certeza sobre el momento en que se llevará a cabo la sesión destinada a la votación de la iniciativa, por lo que su contenido debe ser –al menos– determinable. Esto es lo que ocurrió con este primer anuncio, ya que si bien no se convocó para un día y hora determinada, sí se hizo el emplazamiento para una fecha que resulta claramente reconocible e identificable, pues se trató de la sesión en que ambas comisiones serían llamadas a reunirse de forma conjunta por parte del Presidente del Senado, a efectos de discutir este proyecto de ley, a través del esquema excepcional de funcionamiento que se deriva del uso de la figura del mensaje de urgencia.
Segundo anuncio. Habiéndose realizado los anuncios respectivos en cada cámara y leído el respectivo mensaje de urgencia formulado por el Gobierno nacional, la discusión del proyecto en sesiones conjuntas de las Comisiones Primeras del Senado de la República y la Cámara de Representantes inició el 3 de noviembre de 2020. En dicha sesión –cuya actuación consta en el Acta # 01 de esa misma fecha y cuya publicación se realizó en la GC # 20 de 2021– se resolvieron algunos impedimentos, se aprobó el informe de ponencia al igual que varios artículos de la iniciativa, y se nombró una subcomisión para analizar y estudiar las proposiciones presentadas por varios congresistas y lograr, en la medida lo posible, un consenso[268]. Antes de levantar la sesión, se procedió a realizar un nuevo anuncio, en los siguientes términos: “Atendiendo instrucciones de la Presidencia[,] la secretaria da lectura al proyecto que por su disposición se someterá a discusión y votación en la próxima sesión conjunta mixta de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara: ? Proyecto de Ley Estatutaria número 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”[269]. Con miras a lograr su concreción, y por manifestación expresa del Presidente de las comisiones conjuntas, se citó para el día siguiente a las 9 am.
Tercer anuncio. En cumplimiento del anuncio realizado, el 4 de noviembre de 2020[271], se inició la sesión esperando la entrega del informe de la subcomisión, la cual no había concluido su elaboración para ese momento. Luego se abordó el examen puntual sobre el otorgamiento de unas facultades extraordinarias que implicaban la reorganización de la RNEC (art. 262 del informe de ponencia). Pasada 1:15 minutos, el senador Armando Benedetti señaló que ya se encontraba el informe y que éste tenía un contenido de 400 páginas[272]. En seguida, y luego de una breve discusión sobre la necesidad de leer o no dicho documento, se decidió por la Mesa Directiva que el secretario procediera con la lectura a viva voz de lo que se sometería a aprobación. Una vez concluida esta labor, se continuó con la votación de varios artículos, según la propuesta de la subcomisión. En todo caso, y dada la dificultad de concluir con la aprobación integral de la iniciativa y antes de levantar la sesión, se decidió, por una parte, solicitarle a la subcomisión seguir trabajando en las proposiciones restantes y, por la otra, realizar un nuevo anuncio con el siguiente contenido: “Atendiendo instrucciones de la Presidencia, la Secretaría da lectura al proyecto que por su disposición se someterán (sic) a discusión y votación en la próxima sesión conjunta de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara, sesión Mixta: ? Proyecto de Ley número 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”[273]. Para efectos de tener claridad sobre la realización de la siguiente sesión, se constata que la Presidencia convocó para el “día lunes 9 de noviembre de 2020”.
Cuarto anuncio. En la fecha de la sesión convocada se inició el debate con una discusión sobre la exigencia de recurrir a la presencialidad[275], a partir de lo señalado por la Corte en la sentencia C-242 de 2020, atendiendo al contagio con COVID-19 de algunos representantes que habían estado físicamente en la anterior sesión conjunta y dado que, para esta reunión de las cámaras, se acreditaba una asistencia totalmente virtual[276]. Luego se hizo la presentación de un nuevo informe de la subcomisión, en relación con los artículos pendientes de estudio y se procedió con la aprobación de aquellos que no habían sido excluidos por dicha instancia o por solicitud expresa de alguno de los congresistas. En la medida en que todavía quedaban varias disposiciones para ser objeto de consideración, se decidió levantar la sesión, previa realización del siguiente anuncio: “Atendiendo instrucciones de la Presidencia[,] la Secretaria da lectura al proyecto que por su disposición se someterán (sic) a discusión y votación en la próxima sesión conjunta de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara en forma mixta: : ? Proyecto de Ley número 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”[277]. A fin de especificar la fecha correspondiente a la siguiente sesión conjunta, la Presidencia aclaró que se citaba para “el día martes 10 de noviembre de 2020, a partir de las 9:00 am”.
Quinto anuncio. En la fecha en que se convocó la sesión conjunta, luego de verificar el quórum, se decidió realizar de forma inmediata el anuncio previo, con la aclaración de dejar a salvo el trámite, en caso de que no se lograra concluir ese día con la aprobación de la iniciativa. Expresamente, el Secretario manifestó que: “Atendiendo instrucciones de la Presidencia[,] la Secretaria da lectura al proyecto por su disposición se someterán (sic) a discusión y votación en la próxima sesión conjunta de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara en sesión mixta: ? Proyecto de Ley número 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones” [279]. Luego de someter a consideración varios artículos y quedando pendiente la aprobación de otros, se decidió levantar la sesión y realizar la convocatoria para el día siguiente en estos términos: “la Presidencia levanta la sesión y convoca a sesión conjunta para el día miércoles 11 de noviembre de 2020 a partir de las 9:00 am”.
Sexto anuncio. En la fecha previamente programada y antes de continuar con la deliberación de la iniciativa, se procedió a formalizar el anuncio previo, en caso de que no se lograse finiquitar su aprobación. Para el efecto, se utilizó la siguiente fórmula: “Atendiendo instrucciones de la Presidencia[,] por secretaría se da lectura al proyecto que por su disposición se someterá a discusión y votación en la próxima sesión conjunta de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara en sesión Mixta: ? Proyecto de Ley número 234 de 2020 Senado - 409 de 2020 Cámara, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones.”[281] Luego de la discusión y aprobación de un par de artículos, el debate se centró en la consideración de una proposición en la que presentaba un artículo nuevo sobre la fusión y escisión de los partidos y movimientos políticos (proposición que fue negada por ambas cámaras). En seguida, se buscó continuar con el examen de los artículos restantes, siendo imposible su consideración, pues la Plenaria de la Cámara de Representantes ya había abierto el registro de la sesión que tenía programada para ese día[282]. Ante la prohibición reglamentaria que impide la simultaneidad de sesiones[283], se decidió levantar la comisión y convocar para el día siguiente a las 9:00 am.
Séptimo anuncio. El 12 de noviembre de 2020[285], se inició nuevamente con la formalización del anuncio previo de votación en los siguientes términos: “Atendiendo instrucciones de la Presidencia la secretaria da lectura al proyecto que por su disposición se someterán a discusión y votación en la próxima sesión conjunta de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara en sesión Mixta: ? Proyecto de Ley número 234 de 2020 Senado - 409 de 2020 Cámara, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones."[286] Una vez asumida la dirección de la sesión por el Coordinador Ponente del Senado de la República, se continuó con la consideración y votación de los artículos pendientes relativos a las diversas modalidades de voto, implementación de las TIC y los procesos de escrutinio. Ante el debate suscitado por la disposición referente a la vigencia y derogatoria (por incluir la eliminación de varios artículos de la ley estatutaria de igualdad electoral), se decidió suspender la discusión, mientras se llegaba a algún acuerdo[287], y al no ser ello posible, la Presidencia puso fin a la sesión y convocó para el día siguiente. Al respecto, se advierte lo siguiente: "Siendo las 9:21 p. m. la Presidencia levanta la sesión y convoca a sesión conjunta para el día viernes 13 de noviembre de 2020 a partir de las 9:00 a. m., sesión mixta, en el recinto del Senado, salón de la Comisión Primera de Senado Guillermo Valencia - Capitolio Nacional, la sede social del recinto del Senado y en la plataforma virtual zoom.".
En la sesión del 13 de noviembre de 2020[289], las proposiciones restantes sobre modificaciones, adiciones o supresiones de artículos, así como aquellas que proponían nuevas disposiciones, se dejaron como constancia. De allí que solo se votó el artículo sobre vigencia y derogatoria, el título de la iniciativa y la pregunta respecto de si los congresistas querían que este proyecto se convirtiese en ley de la República. Por tal motivo, y como se infiere de lo expuesto, en esta sesión finalizó el proceso de aprobación de la ley estatutaria en comisiones conjuntas.
Para esta corporación, en el asunto bajo examen, y en lo que refiere a los anuncios realizados en sesiones conjuntas (segundo a séptimo), se cumplieron a cabalidad con las tres garantías primordiales que se derivan de esta exigencia de procedimiento. En primer lugar, todos los anuncios se hicieron en términos claros y explícitos, a través del señalamiento de una fecha cierta y determinada, pues no solo se aludió de forma expresa a la “próxima sesión conjunta”, sino que, además, en cada una de las sesiones se identificó de manera puntual la iniciativa y la fecha en la que tendría lugar la convocatoria. Esto permitió que sus destinatarios se enteraran de manera precisa sobre el objeto de los avisos previos, con el propósito de evitar ser sorprendidos con votaciones intempestivas. En segundo lugar, los anuncios siempre se realizaron en la sesión anterior a aquella en la que se sometería a debate y aprobación la iniciativa, en algunas ocasiones al finalizar la jornada y en otras al inicio de la misma, aspecto que en nada altera el deber de conocimiento previo sobre el momento de votación de la iniciativa. Y, en tercer lugar, siempre se mantuvo la cadena de anuncios y con ello se aseguró que, en la última sesión conjunta del 13 de noviembre de 2020, se pudiese aprobar el artículo sobre la vigencia y los demás asuntos pendientes del proyecto, en observancia de lo dispuesto en el artículo 160 de la Constitución, según el cual: “El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia (…) en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”. Por consiguiente, en las comisiones conjuntas se observaron todos los requisitos previstos en el artículo 160 de la Constitución.
Deliberación y aprobación de la iniciativa, mayorías requeridas, sistema y forma de votación en comisiones conjuntas. En cumplimiento de lo anunciado, se produjo el debate y la aprobación de este proyecto en las sesiones de los días 3, 4, 9, 10, 11, 12 y 13 de noviembre, como consta en las Actas # 01 a 07 de esas mismas fechas, las cuales aparecen publicadas entre las GC # 20 a 26 de 2021. La forma como se surtió el proceso legislativo fue la siguiente:
Al examinar las distintas votaciones realizadas, se constata que en ellas se acogió la votación nominal y pública, como regla general para la adopción de decisiones en el Congreso de la República, en los términos consagrados en el artículo 133 del texto superior[290].
En el punto de las mayorías, cabe destacar que el artículo 153 del texto superior dispone que los proyectos de leyes estatutarias deberán ser aprobados por “mayoría absoluta”[291]. Este requisito debe ser interpretado de forma restrictiva, pues implica una variación de la regla de mayoría que tradicionalmente se utiliza para reflejar la voluntad de las cámaras, la cual se plasma en el artículo 118 de la Ley 5ª de 1992, cuando dispone que la mayoría simple[292] se aplica siempre que “las disposiciones constitucionales no hayan dispuesto otra clase de mayoría”. Esto significa que, en el curso del trámite legislativo, se demanda la mayoría absoluta para la aprobación, modificación o derogación de una iniciativa estatutaria[293], mas no frente a otros temas vinculados con el desarrollo del proceso, como ocurre, por ejemplo, con la definición de los impedimentos, los cuales se resuelven por mayoría simple.
De esta manera, la Corte deberá verificar que, respecto de la iniciativa que dio lugar al Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, se haya cumplido con la mayoría requerida, tanto en la votación del articulado, como en las proposiciones aprobadas, en el título de la iniciativa y en la pregunta sobre la intención de que el texto se convierta en una ley.
Sesión del 3 de noviembre de 2020. Como se mencionó con anterioridad, en esta sesión se iniciaron las discusiones sobre la iniciativa en sesiones conjuntas de las Comisiones Primeras Constitucionales de Senado y Cámara. Cabe aclarar que, para la aprobación debida de este proyecto de ley estatutaria, al constar de 22 senadores la Comisión Primera del Senado[295] y de 38 representantes la Comisión Primera de la Cámara[296], se requería de un quórum decisorio y de una mayoría absoluta de 12 senadores y de 20 representantes.
Lo primero que fue objeto de votación en esta sesión fue lo correspondiente a los impedimentos que fueron presentados, en los cuales consta que se obtuvo la mayoría simple requerida y que, además, quienes los plantearon no participación en su definición, retirándose del recinto (presencial o virtual). Los siguientes son los impedimentos que fueron resueltos por la Comisión Primera de la Cámara[297]:
| REPRESENTANTE | CAUSA | MAYORÍA SIMPLE | VOTACIÓN SÍ/NO |
| Adriana Magaly Matiz Vargas. | Conflicto de interés. Es parte de un proceso ante el CNE. | 15 votos a favor. | 8 / 20. Se niega el impedimento. |
| Juan Fernando Reyes Kuri (impedimento parcial sobre los artículos 22, 26, 31, 102, 103, 105 y 107). | Vinculación a dos procesos administrativos por presunta violación a las reglas sobre propaganda electoral previstas en el Código de Policía. | 14 votos a favor. | 6 / 21. Se niega el impedimento. |
| Hernán Gustavo Estupiñán Calvache y Harry Giovanny González García. | Conflictos de interés. Cuentan con familiares laborando en la RNEC. | 16 votos a favor. | 7 / 23. Se negaron los impedimentos. |
| Andrés David Calle Aguas (impedimento parcial sobre el capítulo 6 del Título II). | Conflictos de interés. Cuenta con familiar laborando en la RNEC. | 15 votos a favor. | 6 / 23. Se niega el impedimento. |
Acto seguido se resolvieron, por la Comisión Primera del Senado de la República, los impedimentos que fueron presentados por sus miembros, de la forma que a continuación se expone:
| SENADOR | CAUSA | MAYORÍA SIMPLE | VOTACIÓN SÍ/NO |
| Fabio Amín Saleme. | Conflictos de interés. Cuenta con familiar laborando en la RNEC. | 11 votos a favor. | 3 / 17. Se niega el impedimento. |
| Angélica Lozano Correa. | Conflicto de interés. El CNE adelanta una investigación en contra de su cónyuge. | 9 votos a favor. | 6 / 11. Se niega el impedimento. |
Inmediatamente después, y sin mediar consideración alguna[298], se procedió con la votación de los artículos respecto de los cuales no se había radicado ninguna proposición. La Secretaría informó que se trataba de las siguientes disposiciones: 1, 16, 18, 19, 20, 34, 38, 39, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 49, 58, 59, 60, 61, 63, 64, 67, 75, 81, 86, 87, 88, 91, 92, 95, 100, 109, 110, 111, 112, 114, 116, 117, 118, 120, 121, 122, 123, 124, 126, 127, 128, 129, 130, 133, 140, 141, 147, 150, 152, 156, 157, 158, 162, 166, 167, 168, 174, 176, 177, 178, 183, 189, 191, 193, 194, 195, 197, 199, 200, 201, 202, 203, 204, 205, 206, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 216, 217, 218, 220, 221, 222, 223, 225, 227, 228, 230, 231, 232, 233, 235, 236, 237, 239, 240, 241, 242, 243, 245, 247, 248, 252, 257, 258, 266 y 267. La Comisión Primera de la Cámara los aprobó con el voto favorable de 34 representantes por el sí y ninguno por el no. Lo mismo ocurrió en la Comisión Primera del Senado, en donde 17 senadores votaron por el sí y ninguno por el no. En ambas comisiones se obtuvo la mayoría absoluta requerida.
Luego de esta votación, el proyecto fue anunciado para la sesión del 4 de noviembre de 2020, previa creación de la subcomisión encargada de analizar las proposiciones presentadas por los congresistas y de presentar un informe con los textos que serían objeto de consideración por ambas comisiones.
Sesión del 4 de noviembre de 2020. Una vez leído el informe de la subcomisión por parte de los Secretarios de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara, se procedió con la votación en bloque de varios artículos frente a los cuales, o bien la propia subcomisión los excluyó para ser considerados de forma directa por los congresistas, o tal supresión se derivó de la manifestación expresa de algún senador o representante en dicho sentido. Los artículos que se sometieron a consideración de esta manera fueron los siguientes: 2, 3, 4, 5, 7, 11, 12, 13, 14, 21, 40, 48, 52, 53, 55, 56, 57, 65, 68, 70, 71, 76, 79, 90, 93, 97, 99, 101, 102, 104, 106, 113, 115, 125, 131, 132, 137, 142, 145, 148, 149, 151, 153, 155, 161, 164, 165, 171, 175, 188, 190, 196, 219, 229, 250, 255 y 256, y eliminar el artículo 259, los cuales fueron votados a partir de una proposición sustitutiva incluida en el informe de la subcomisión; y los artículos 6, 8, 9, 10, 33, 37, 47, 51, 54, 62, 66, 69, 73, 77, 78, 80, 82, 94, 96, 98, 107, 139, 143, 144, 146, 154, 169, 173, 179, 181, 182, 187, 192, 198, 207, 224, 226, 234, 238, 251, 260, 264 y 265, que fueron considerados en los términos propuestos en el informe de ponencia conjunto publicado en las Gacetas del Congreso # 1170 del 26 de octubre de 2020 (Senado de la República) y 1189 del 28 de octubre de 2020 (Cámara de Representantes).
Esta votación obtuvo los siguientes resultados: (i) en la Comisión Primera del Senado el sí logró el apoyo de 18 senadores y ninguno se manifestó en contra; y (ii) en la Comisión Primera de la Cámara el sí consiguió el respaldo de 34 representantes y ninguno por el no. En consecuencia, todos estos artículos fueron aprobados con mayoría absoluta.
En seguida, se adelantó el debate por separado respecto de algunos de los artículos excluidos y frente a los cuales existían proposiciones. El siguiente cuadro incluye los asuntos que fueron aprobados, por mayoría absoluta, en esta sesión[299]:
| ARTÍCULO | CONTENIDO | PROPOSICIÓN | VOTACIÓN EN CÁMARA SÍ / NO | VOTACIÓN EN SENADO SÍ / NO |
| 22 | Sobre los Consejos Seccionales Electorales y su integración. | Eliminar el artículo. Proposición No. 1. | 20 / 14. Se aprueba la proposición. | 13 / 7. Se aprueba la proposición. |
| 17 | Sobre las funciones del CNE. | Modificar el artículo, eliminando el numeral 12. Proposición No. 2. | 33 / 1. Se aprueba la proposición. | 20 / 0. Se aprueba la proposición. |
| 29 | Funciones de los Delegados Seccionales en el Registro Civil y en lo Electoral. | Eliminar el artículo. Proposición No. 3. | 5 / 26. Se niega la proposición. | 4 / 14. Se niega la proposición. |
| Modificar el artículo, en el sentido que uno de cada dos Delegados Seccionales en el Registro Civil e Identificación será una mujer. Proposición No. 4. | 28 / 0. Se aprueba la proposición. | 20 / 0. Se aprueba la proposición. | ||
| 25, 32, 35, 36, 74, 89 y 134 | Los registradores distritales. Los registradores auxiliares. Los delegados de puesto. Las autoridades que deben inscribir candidatos y listas. El rechazo de inscripciones. Los jurados de votación remanentes. | Las proposiciones presentadas fueron retiradas y se dejaron como constancia. Por ende, se votó el texto propuesto en el informe de ponencia. | 28 / 0. Se aprueban los artículos. | 19 / 0. Se aprueban los artículos. |
Efectuadas las anteriores votaciones fue levantada la sesión, pidiéndole de nuevo a la subcomisión que evaluara las proposiciones restantes y presentara un informe sobre ellas.
Sesión del 9 de noviembre de 2020. La subcomisión presentó el informe relacionado con las proposiciones pendientes. Sobre este punto, se señaló que cada artículo (de los 39 que quedaban por votar) fue estudiado por separado y que se incluía una propuesta de decisión frente a ellos. Se afirmó, además, que quedaban 12 artículos álgidos y nuevas disposiciones que fueron propuestas por algunos congresistas[300].
En tal virtud, la subcomisión propuso (i) votar, como estaban en el informe de ponencia, los artículos 23, 26, 27, 31, 50, 83, 135, 160, 163, 172 y 186; (ii) votar los artículos 30 y 185 como venían en la ponencia, pero además acogiendo las proposiciones presentadas por algunos congresistas[301]; (iii) votar los artículos 15, 28, 103, 105, 136, 170, 208, 215, 254 y 261, de acuerdo con las proposiciones sustitutivas contenidas en el informe de la subcomisión; y (iv) votar seis artículos nuevos propuestos, de forma separada, por los representantes Gabriel Vallejo[302], Juan Fernando Reyes Kuri[303] y Jorge Tamayo[304]; y por los senadores Carlos Eduardo Guevara y otro[305], y Santiago Valencia y otros[306]. Como consecuencia de lo anterior, se obtuvieron los siguientes resultados: (a) la Comisión Primera de la Cámara votó favorablemente 31 a 0 por la aprobación; (b) mientras que el Senado logró el apoyo de 18 votos por el sí y 1 por el no. En este orden de ideas, se observa que estas disposiciones también obtuvieron la mayoría absoluta.
Luego, en las comisiones conjuntas se propusieron discutir y aprobar los artículos restantes, cuyos resultados fueron los siguientes[308]:
Efectuadas las anteriores votaciones fue levantada la sesión y se continuó el día siguiente. En todo caso, es preciso señalar que, en relación con la aprobación de los artículos 24, 84 y 85, las proposiciones finalmente adoptadas cumplieron con la regla de la mayoría absoluta.
Sesión del 10 de noviembre de 2020. Luego de una discusión sobre el trato personal que se estaba registrando entre varios congresistas, se continuó con la deliberación y votación de los siguientes artículos[310]:
| ARTÍCULO | CONTENIDO | PROPOSICIÓN | VOTACIÓN EN CÁMARA SÍ / NO | VOTACIÓN EN SENADO SÍ / NO |
| 108 | Sobre el Registro Único Nacional Obligatorio para Aportantes de Campaña y Proveedores Electorales que debe llevar el CNE. | Eliminar el artículo. Proposición No. 9. | 27 / 5. Se aprueba la proposición. | 10 / 7. Se entiende negada, por no obtener la mayoría requerida para ser aprobada como un artículo de ley estatutaria. |
| Modificar el artículo, dejando el registro solo para proveedores electorales. Proposición No. 11. | 6 / 26. Se niega la proposición. | 14 / 7. Se aprueba la proposición. | ||
| Al no existir concordancia, se radica una proposición sustitutiva para volver al artículo contenido en el informe de la subcomisión, con una proposición para dejar el registro solo de aportantes de campaña. proposición No. 12. | 3 / 30. Se niega el artículo y su modificación. | 3 / 16. Se niega el artículo y su modificación. | ||
| 119 | Prohibición de encuestas 48 horas antes de las votaciones. | Modificar el artículo, para aumentarlo a 15 días antes. Proposición No. 10. | 23 / 9. Se aprueba la proposición. | 10 / 9. Se entiende negada, por no obtener la mayoría requerida para ser aprobada como un artículo de ley estatutaria. |
| Al no aprobarse la modificación en ambas cámaras, se discute y vota el artículo, conforme con el texto propuesto en el informe de ponencia. | 27 / 3. Se aprueba el artículo. | 19 / 1. Se aprueba el artículo. | ||
| 138 | Estímulos a los jurados de votación. | Modificar el artículo, en el sentido de eliminar el refrigerio para jurados de votación, y estímulos a estudiantes que ejerzan tal oficio. Proposición No. 13. | 30 / 0. Se aprueba la proposición. | 17 / 0. Se aprueba la proposición. |
| 180 | Plataformas tecnológicas para los escrutinios. | Modificar el artículo, en el sentido que el acceso al módulo de auditoría no sea permanente y diario sino temporal. Proposición No. 14. | 30 / 0. Se aprueba la proposición. | 18 / 1. Se aprueba la proposición. |
| 253 | Facultades de los auditores de sistemas. | Se vota el artículo como se incluyó en el informe de la subcomisión, con la modificación de la proposición No. 15 y añadiendo las palabras "todos los procesos" al inciso 1°. | 28 / 0. Se aprueba el artículo. | 18 / 1. Se aprueba el artículo. |
| 262 | Facultades Extraordinarias al Presidente de la República para, entre otras, modificar la estructura de la Registraduría. | Eliminar el artículo. Proposiciones 15-A, 15-B y 15-C. | 5 / 23. Se niegan las proposiciones. | 5 / 14. Se niegan las proposiciones. |
| Adicionar el artículo facultades para crear, dentro de la Registraduría, una dependencia dedicada a la tecnología electoral. Proposición No. 16. | 28 / 0. Se aprueba la proposición. | 15 / 0. Se aprueba la proposición. | ||
| Adicionar al artículo, un parágrafo en el que se respeten los derechos laborales de quienes trabajan en la Registraduría, y otro un parágrafo admitiendo la expedición de decretos que resulten necesarios. Proposiciones 17 y 18. | 30 / 2. Se aprueban las proposiciones. | 18 / 1. Se aprueban las proposiciones. | ||
| Se vota el artículo de forma integral junto con las adiciones de las proposiciones 16, 17 y 18, ya indicadas. | 27 / 3. Se aprueba el artículo. | 15 / 1. Se aprueba el artículo. | ||
| 263 | Facultades de contratación de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Puede contratar y ser contratada. | Sustituir el artículo, con el fin de aclarar su alcance normativo. Proposición No. 19. | 29 / 0. Se aprueba la proposición. | 18 / 1. Se aprueba la proposición. |
En cuanto a los artículos previamente mencionados, se constata que fueron debidamente aprobados con la mayoría absoluta requerida, con dos aclaraciones que resultan necesarias: (i) el artículo 108 fue sometido tres veces a votación, pues en la primera oportunidad se decidió una proposición que pretendía su eliminación; luego –en la segunda– se puso en consideración una proposición que modificaba su contenido, y dado que ninguna de las dos anteriores logró unidad en su aprobación por las comisiones de ambas cámaras, se propuso como tercera opción una sustitutiva que, al obtener la mayoría absoluta en su contra, supuso negar el artículo[311]. Y, (ii) en cuanto al artículo 262, se presentaron cuatro votaciones: una proposición inicial para eliminar dicha norma, la cual fue negada por ambas cámaras; acto seguido de dos votaciones para decidir sobre tres proposiciones aditivas que fueron aprobadas y, finalmente, se puso en examen el artículo en su integridad con las tres proposiciones adoptadas, obteniendo la mayoría absoluta. Como se advierte de lo expuesto, todas las votaciones fueron distintas y en ningún caso existió una superposición entre ellas, como lo prohíben los artículos 114 y 115 de la Ley 5ª de 1992.
Sesión del 11 de noviembre de 2020. En esta sesión fueron debatidos y votados los siguientes artículos[313]:
| ARTÍCULO | CONTENIDO | PROPOSICIÓN | VOTACIÓN EN CÁMARA SÍ / NO | VOTACIÓN EN SENADO SÍ / NO |
| 249 | Reglas sobre la protección del proceso electoral y las actividades de la Registraduría Nacional del Estado Civil que se consideran de seguridad y defensa nacional. | Eliminación del artículo. Proposición No. 20. | 4 / 23. Se niega la proposición. | 2 / 14. Se niega la proposición. |
| Se vota el artículo, conforme con el texto propuesto en el informe de ponencia. | 24 / 5. Se aprueba el artículo. | 16 / 2. Se aprueba el artículo. | ||
| Artículo Nuevo | Sobre las reglas para el fusión y escisión de partidos y movimientos políticos. | Proposición No. 21. | 6 / 23. Se niega la proposición. | 11 / 10. Se entiende negada, por no obtener la mayoría requerida para ser aprobada como un artículo de ley estatutaria. |
Como se explicó con anterioridad en esta providencia, ante el riesgo de incurrir en la violación reglamentaria que impide la simultaneidad de sesiones, se decidió levantar esta jornada y continuar con la votación en el día siguiente. En todo caso, cabe aclarar que el artículo 249 se aprobó con la mayoría requerida.
Sesión del 12 de noviembre de 2020. En esta sesión fueron debatidos y votados los siguientes artículos[314]:
| ARTÍCULO | CONTENIDO | PROPOSICIÓN | VOTACIÓN EN CÁMARA SÍ / NO | VOTACIÓN EN SENADO SÍ / NO |
| 159 | Diversas modalidades de voto. | Modificar el artículo, se añade una explicación al alcance del voto electrónico mixto y del voto anticipado. También se elimina una parte del artículo. Proposición No. 22. | 32 / 2. Se aprueba la proposición. | 16 / 4. Se aprueba la proposición. |
| 244 | Implementación de medios tecnológicos para facilitar las votaciones. | Modificar el artículo, en lo relativo a la implementación de medios que permitan el voto electrónico remoto. Proposición No. 23. | 32 / 2. Se aprueba la proposición. | 16 / 4. Se aprueba la proposición. |
| 246 | Implementación progresiva de programas de asistencia tecnológica. | Modificar el artículo, con la introducción de planes piloto para implementar el voto presencial electrónico mixto. Proposición No. 24. | 32 / 2. Se aprueba la proposición. | 16 / 4. Se aprueba la proposición. |
| 184 | Sobre el proceso del escrutinio de mesa de votación. | Se retiraron las proposiciones, por lo que el artículo se vota conforme con el texto propuesto en el informe de ponencia. | 32 / 0. Se aprueba el artículo. | 18 / 0. Se aprueba el artículo. |
| 268 | Derogatoria y vigencia. | Modificar el artículo, en el sentido de eliminar las derogatorias propuestas a la ley de garantías electorales. Proposición No. 25. | 9 / 25. Se niega la proposición. | 11 / 11. Empate. Se realizó una nueva votación. 10 / 10. Nuevamente empate. Se entiende negada la proposición. |
Al no haberse aprobado la proposición que buscaba la modificación del artículo 268, y luego de que varios congresistas insistieran en que no era viable introducir modificaciones a la ley de garantías electorales, se decidió suspender la discusión, mientras se llegaba a algún acuerdo, y al no ser ello posible, como ya se explicó en esta providencia, se procedió a levantar la sesión y a convocar para el siguiente día. En todo caso, y sin perjuicio de lo anterior, (i) cabe aclarar que los artículos 159, 244 y 246 se aprobaron con la misma votación, pues ellos fueron sometidos en un mismo momento a consideración de las comisiones, y que (ii) la consecuencia de entender como negado el artículo 248 en el Senado, ante el empate repetido en dos votaciones, se encuentra en el artículo 135 de la Ley 5ª de 1992[315]. Más allá de lo anterior, y como se infiere de lo expuesto, los artículos que fueron aprobados en esta sesión lo hicieron con la mayoría absoluta requerida.
Sesión del 13 de noviembre de 2020. En esta sesión el debate continuó en relación con la aprobación del artículo 268 relativo a la derogatoria y la vigencia. En particular, se decidió poner a consideración de las comisiones una proposición sustitutiva, en la que no se incluía ningún tipo de referencia a la derogatoria expresa de alguna norma jurídica, mientras el asunto se debatía por los ponentes, para luego reasumir su discusión en las plenarias. Varios congresistas declinaron a la votación de las proposiciones que habían radicado con artículos nuevos, o a la reapertura de algunos textos aprobados y respecto de los cuales existía el compromiso de volver a su discusión. Una vez acaecido lo anterior, se aprobó el título del proyecto y la pregunta respecto de si los congresistas deseaban que este proyecto fuese ley de la República[316].
| ARTÍCULO | CONTENIDO | PROPOSICIÓN | VOTACIÓN EN CÁMARA SÍ / NO | VOTACIÓN EN SENADO SÍ / NO |
| 268 | Derogatoria y vigencia. | Sustituir el artículo, con la siguiente redacción: "Artículo 268. Vigencia. El presente Código Electoral rige a partir de su promulgación y deroga todas las demás disposiciones que le sean contrarias". Proposición No. 26. | 30 / 1. Se aprueba la proposición. | 20 / 0. Se aprueba la proposición. |
| Título del proyecto y pregunta: "¿quieren los Congresistas que el proyecto sea ley de la república?" | Título: "Por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones". | 27 / 2. Se aprueba el título y la pregunta. | 19 / 2. Se aprueba el título y la pregunta. | |
A renglón seguido se transcribió el texto aprobado por las comisiones conjuntas[317] y luego se levantó la sesión. Para la Corte, respecto de lo ocurrido en esta jornada, simplemente cabe señalar que en relación con el artículo 268, las comisiones se pronunciaron tanto el día 12 como el 13 de noviembre de 2020 sobre proposiciones distintas. En el primer día se negó una proposición modificativa, mientras que en el segundo se aprobó una proposición sustitutiva, por lo que no existe ningún reparo en la forma como se procedió por los congresistas, al tenor de lo previsto en los citados artículos 114 y 115 de la Ley 5ª de 1992.
En conclusión, al examinar la forma como se tramitó la iniciativa en comisiones conjuntas, la Corte concluye que, por una parte, todos los artículos fueron aprobados por mayoría absoluta, según fueron propuestos en el informe de ponencia (siguiendo el pliego de modificaciones), o como se sugirió por la subcomisión designada para lograr un consenso, o a partir de las proposiciones que fueron planteadas de forma independiente; y, por la otra, todas las votaciones se realizaron de manera nominal y pública, por lo que fue posible constatar –en cada caso– que se superaran los 12 y 20 votos favorables requeridos tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes, respectivamente.
Publicación oficial del texto aprobado. Por último, y en observancia del requisito de publicidad que rige el proceso legislativo[318], también se acredita la publicación del texto definitivo aprobado en las sesiones conjuntas, según se constata en la GC # 26 de 2021. En definitiva, la Corte observa que, visto el primer debate surtido en las Comisiones Constitucionales Primeras de Senado y Cámara, se cumplieron a cabalidad con los requisitos de procedimiento concernientes a la presentación y publicación del informe de ponencia, anuncios previos, mayoría absoluta y votación nominal y pública, en los términos previstos en la Constitución y en el reglamento del Congreso.
Del segundo debate (designación de ponentes, informe de ponencia, anuncio previo y aprobación de la iniciativa) en la Plenaria de la Cámara de Representantes. Siguiendo las consideraciones expuestas en el numeral 149 de esta sentencia, se verificará el cumplimiento de los requisitos de forma relacionados con el segundo debate de la iniciativa en la plenaria de la Cámara de Representantes. Lo anterior supone acreditar: (i) la designación de ponentes; (ii) la elaboración y publicación del informe de ponencia; (iii) el anuncio previo de votación; (iv) la deliberación y aprobación por mayoría absoluta, y acorde con el sistema nominal y público de votación; y (v) la publicación oficial del texto aprobado.
Designación de ponentes en la plenaria de la Cámara de Representantes. Como ponentes para segundo debate fueron designados los mismos congresistas que habían presentado ponencia para el primero[319], esto es, los representantes Julio Cesar Triana (Coordinador Ponente), Alejandro Vega Pérez (Coordinador Ponente), Jorge Eliécer Tamayo (Coordinador Ponente), Óscar Hernán Sánchez, Andrés Calle Aguas, Jorge Enrique Burgos, John Jairo Hoyos, Edward Rodríguez, Óscar Leonardo Villamizar, José Jaime Uscátegui, Juan Carlos Wills, Buenaventura León León, Jorge Méndez Hernández, Juanita María Goebertus, César Augusto Lorduy, Carlos Germán Navas, Luis Alberto Albán y Ángela María Robledo. Sobre el particular, tal y como ya se dijo, al ser miembros de diferentes bancadas y al tratarse de una ponencia colectiva, se cumple con lo previsto en el artículo 150 de la Ley 5ª de 1992, que exige la representación de todas ellas cuando se designan varios ponentes, con el propósito de satisfacer los principios de pluralismo y participación democrática.
Elaboración y publicación del informe de ponencia en la plenaria de la Cámara de Representantes. En esta instancia del trámite legislativo se presentaron dos ponencias: una mayoritaria y otra minoritaria. La mayoritaria fue suscrita por casi todos los representantes designados como ponentes[321], en aras de impulsar la aprobación de la iniciativa, a través de un pliego de modificaciones común[322]; mientras que, por su parte, la ponencia minoritaria fue radicada por las congresistas Juanita Goebertus Estrada y Ángela María Robledo, las cuales promovieron un informe alterno, en el que también piden dar curso a la iniciativa, pero con ciertas modificaciones puntuales en varios artículos[323], distintas de aquellas que fueron consignadas en la ponencia mayoritaria.
La ponencia mayoritaria se publicó en la GC # 1404 del 30 de noviembre de 2020, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 174 y 175 de la Ley 5ª de 1992, en los que se regula el proceso de elaboración de las ponencias para segundo debate[325], en armonía con lo señalado en el artículo 2° de la Ley 1431 de 2011, que exige su publicación en el citado medio de divulgación de la Rama Legislativa.
En cuanto a su contenido, luego de referir a los antecedentes de la iniciativa (radicación, audiencia pública y justificación), se hizo alusión al trámite dado en primer debate en comisiones conjuntas, para reseñar el conjunto de proposiciones que fueron evaluadas (se incluye un anexo[327]) y con posterioridad explicar el estado de aprobación del proyecto, con una breve descripción de lo incorporado en cada uno de los títulos que lo integran, en observancia de lo previsto en el inciso 3° del artículo 160 superior[328], reiterado en el artículo 175 de la Ley 5ª de 1992.
Por último, la ponencia minoritaria siguió el mismo esquema de presentación que fue previamente descrito respecto de la ponencia mayoritaria[330], y también se constata que cumplió con el deber de publicidad en la GC # 1443 de 2020, por lo que se allanó a todas las exigencias constitucionales y legales que rigen esta etapa del proceso legislativo.
Anuncio previo de votación en la plenaria de la Cámara de Representantes. En esta corporación se presentaron un total de tres anuncios. El primero de ellos tuvo lugar el día 3 de diciembre de 2020, según consta en el Acta # 196 de esa misma fecha, publicada en la GC # 287 de 2021. Allí, al finalizar la sesión, en la página 145, se advierte lo siguiente:
“Dirección de Presidencia Carlos Alberto Cuenca Chaux:
(…) Señor Secretario, anuncie proyectos para el miércoles 9 de diciembre a las 9:00 de la mañana.
Secretario General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:
Se anuncia entonces los siguientes proyectos para el miércoles 9 de diciembre a las 9 am. En sesión semipresencial: (…) Proyecto de ley estatutaria, Proyecto de Ley Estatutaria 409 de 2020 Cámara, 234 de 2020 Senado, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”.
En cumplimiento del anuncio realizado, el 9 de diciembre de 2020 se inició en la plenaria de la Cámara el examen del PLE objeto de revisión[331]. Para tal efecto, se discutieron los impedimentos que habían sido radicados[332], se sometieron a consideración dos proposiciones que buscaban aplazar la discusión del proyecto radicadas por los representantes Gabriel Santos y Cesar Augusto Pachón[333], siendo negadas por un total de 27 votos a favor y 119 en contra[334], y se presentaron ambos informes de ponencia, seguido de la aprobación del mayoritario[335]. Antes de dar por concluida la sesión, se hizo el nombramiento de una subcomisión para concertar las proposiciones y el articulado[336], y se procedió con la realización del segundo de los anuncios reseñados. Puntualmente, se manifestó lo siguiente: “(…) se anuncia para la sesión del día jueves 10 de diciembre de 2020: (…) Proyecto de Ley Estatutaria 409 de 2020 Cámara, 234 de 2020 Senado, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano”.
En la fecha de la sesión convocada[338], se procedió con la votación del articulado propuesto a partir de la identificación de varias disposiciones en grupos que no tenían proposición (bloques de 25 artículos). Después se abordó el informe propuesto por la subcomisión, lo que dio lugar a la votación de otros artículos igualmente en bloque[339], para finalizar con la consideración individual de algunas normas de forma independiente. Como no se logró concluir con la votación de toda la iniciativa, se realizó el tercero de los anuncios reseñados, en los siguientes términos: “(…) Señor secretario, anuncie proyectos para el día de mañana a las 10 de la mañana (…) Secretario General Jorge Humberto Mantilla Serrano. Se anuncian para el 11 de diciembre de 2020 a partir de las 10:00 am, según lo que ha manifestado el Presidente. (…) Proyectos para segundo debate: Proyecto de Ley Estatutaria 409 de 2020 Cámara - 234 de 2020 Senado, por la cual se expide el Código Electoral colombiano y se dictan otras disposiciones.”
En la sesión del 11 de diciembre de 2020 se concluyó con la votación de la iniciativa[341], incluyendo tanto los artículos faltantes que no habían sido sometidos a consideración en las sesiones anteriores[342], como con la aprobación del título y de la pregunta sobre si se quiere que el proyecto se convierta en ley de la República.
A partir de los anuncios que fueron previamente reseñados, la Corte concluye que se cumplieron a cabalidad con los requisitos que rigen la materia. Así, en primer lugar, todos ellos se hicieron en términos claros y explícitos, pues se estableció de forma directa la fecha en que se llevaría a cabo la sesión, y se acompañó dicha determinación con los datos básicos que permitían identificar el proyecto. Esto permitió que los congresistas y la sociedad en general no fuesen sorprendidos con votaciones intempestivas. En segundo lugar, los anuncios siempre se realizaron en una fecha anterior a aquella en la que tuvo lugar la votación de la iniciativa, por lo que se mantuvieron incólumes los objetivos de publicidad que dan sustento a este requisito. Y, en tercer lugar, en la medida en que el debate se extendió en el tiempo, se observó el deber de mantener la cadena de anuncios y con ello se aseguró que la última sesión de votación fuese distinta de aquella en la que se realizó el último de los anuncios. Por ende, en la plenaria de la Cámara se observaron todos los requisitos previstos en el artículo 160 de la Constitución.
Deliberación y aprobación de la iniciativa, mayorías requeridas, sistema y forma de votación en la plenaria de la Cámara de Representantes. En cumplimiento de lo anunciado, se produjo el debate y la aprobación de esta iniciativa en las sesiones de los días 9, 10 y 11 de diciembre de 2020, como consta en las Actas # 197 a 199 de esas mismas fechas, las cuales aparecen publicadas entre las GC # 179, 237 y 298 de 2021, respectivamente. La forma como se surtió el proceso legislativo fue la siguiente:
Al examinar las distintas votaciones realizadas, se constata que en ellas se acogió la votación nominal y pública, como regla general para la adopción de decisiones en el Congreso de la República, en los términos consagrados en el artículo 133 del texto superior, previamente citado.
En el punto de las mayorías, se reitera que, para efectos de la aprobación del PLE, se requiere la acreditación de la mayoría absoluta, salvo en lo que atañe a la definición de los impedimentos, en donde se debe seguir la regla general de la mayoría simple[344].
Finalmente, para la época en que se tramitó la iniciativa, la plenaria de la Cámara de Representantes estaba integrada por 169 miembros (de los 172 que, en principio, podían ser objeto de elección, teniendo en cuenta lo previsto en los artículos 112 y 176 de la Constitución, y conforme con el artículo transitorio 2 del Acto Legislativo 03 de 2017[345]), por lo que la mayoría absoluta se acreditaba con el voto favorable de 85 congresistas.
De esta manera, la Corte deberá verificar que, respecto de la iniciativa que dio origen al Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, se haya cumplido con la mayoría requerida, tanto en la votación del articulado, como en las proposiciones aprobadas, en el título de la iniciativa y en la pregunta sobre la intención de que el texto se convierta en una ley.
Sesión del 9 de diciembre de 2020. Como previamente se señaló en esta providencia, en esta sesión inició el examen del PLE objeto de revisión, con la definición de los impedimentos que fueron presentados, en los cuales consta que se obtuvo la mayoría simple requerida y que, además, quienes los plantearon no participación en su definición, retirándose del recinto (presencial o virtual). Los siguientes son los impedimentos que fueron resueltos por la plenaria de la Cámara de Representantes[346]:
| REPRESENTANTE | CAUSA | MAYORÍA SIMPLE | VOTACIÓN SÍ/NO |
| Jezmi Lizeth Barraza Arraut; Neyla Ruiz Correa; Juan Carlos Rivera Peña; Jhon Arley Murillo Benítez; José Eliécer Salazar López; Irma Luz Herrera Rodríguez; Carlos Cuenca; Diego Javier Osorio Jiménez; Anatolio Hernández Lozano; Catalina Ortiz Lalinde; Carlos Eduardo Acosta Lozano; Óscar Camilo Arango Cárdenas; Mauricio Parodi Díaz; Norma Hurtado Sánchez; Juan Espinal y León Freddy Muñoz Lopera. | Procesos activos en el CNE o familiares en entidades que podrían beneficiarse con el proyecto. | 61 votos a favor. | 52 / 69. Se niega el impedimento. |
| Fabio Arroyave; Fabián Díaz; César Augusto Pachón; Héctor Ángel Ortiz; Álvaro Henry Monedero; César Ortiz Zorro; Salim Villamil Quessep y Adriana Gómez Millán. | Procesos ante el CNE sobre los que tienen algún interés o familiares en entidades que podrían beneficiarse con el proyecto. | 58 votos a favor. | 33 / 82. Se niega el impedimento. |
| José Élver Hernández; Juan David Vélez Hernán; Banguero Esteban Quintero; Franklin Lozano Aquileo y Medina John Jairo Bermúdez. | Procesos ante el CNE sobre los que tienen algún interés. | 63 votos a favor. | 32 / 94 Se niega el impedimento. |
Con posterioridad, se abrió la votación de la proposición positiva con que la terminaba el informe de ponencia mayoritario, el cual fue sometido en primer lugar a votación, en razón a que su radicación (30 de noviembre) se dio con anterioridad al informe de ponencia minoritario (7 de diciembre), en línea con lo previsto en los artículos 114 y 157 de la Ley 5ª de 1992. Según se constata, el informe mayoritario fue aprobado con el voto favorable de 118 representantes por el sí y 17 por el no[347].
Sesión del 10 de diciembre de 2020. Como se manifestó con anterioridad, en la primera parte de esta jornada, la plenaria de la Cámara unificó las disposiciones sin proposición para ser votadas en grupos a través de bloques de 25 artículos (el sometimiento a aprobación se realizó con fundamento en el informe de ponencia mayoritario). De esta manera, se obtuvieron los siguientes resultados[348]:
| BLOQUE | ARTÍCULOS | VOTACIÓN SÍ / N0 |
| 1 | 1, 2, 16, 18, 19, 20, 21, 27, 40, 43, 49, 59, 61, 64, 66, 67, 68, 69, 75, 81, 86, 87, 88 y 91. | 140 / 0 Se entienden aprobados por mayoría absoluta. |
| 2 | 96, 97, 98, 99, 100, 101, 106, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 119, 121, 122, 125, 126, 127, 135, 136, 139, 140 y 142. | 144 / 0 Se entienden aprobados por mayoría absoluta. |
| 3 | 143, 144, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157, 169, 174, 175, 176, 177, 179, 180, 181, 187, 188, 189, 190 y 191. | 139 / 0 Se entienden aprobados por mayoría absoluta. |
| 4 | 192, 193, 194, 195, 196, 197, 199, 200, 201, 202, 203, 204, 205, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 215, 216, 217, 219, 225 y 226. | 137 / 0 Se entienden aprobados por mayoría absoluta. |
| 5 | 228, 229, 231, 232, 233, 234, 235, 236, 239, 240, 241, 242, 249, 250, 253, 256, 257, 258, 264, 266, 269, 271 y 274. | 146 / 0 Se entienden aprobados por mayoría absoluta. |
A continuación, se procedió con la votación de varios artículos igualmente en bloque, aclarando que en algunos casos las proposiciones habían sido avaladas por los ponentes y en otras no.
| ARTÍCULOS | CONTENIDO | PROPOSICIÓN | VOTACIÓN SÍ / NO |
| 24, 107, 259, 260 y 270 | Prohibición de violencia política en propaganda electoral. Facultades al Presidente de la República para, entre otras, modificar la estructura de la Registraduría. Imposibilidad de recolectar información biométrica. Jornada electoral en estado de emergencia. Libre nombramiento y remoción en cargos de responsabilidad administrativa o electoral. | Eliminar los artículos. (Proposiciones avaladas por los ponentes) | 146 / 0 Se entienden eliminados por mayoría absoluta. |
| 78, 164, 244, 247 y 268 | Modalidades de póliza de seriedad. Identificación biométrica de electores. Medios tecnológicos para la votación. Mecanismos de contingencia. Comité de seguimiento y vigilancia electrónica al proceso electoral. | Eliminar los artículos. (Proposiciones no avaladas por los ponentes) | 22 / 121 Se niegan las proposiciones que buscaban la eliminación de los artículos. |
| 12, 78, 79, 164, 221, 222, 244, 247 y 268 | Voto de personas con lenguas propias. Modalidades de póliza de seriedad. Verificación de requisitos. Identificación biométrica de electores. Medios tecnológicos para la votación. Mecanismos de contingencia. Saneamiento de nulidades y su solicitud. | Se decide si se aprueban los artículos en la forma contenida en el informe de ponencia. | 138 / 1. Se entienden aprobados por mayoría absoluta. |
| 22, 77, 243, 245, 246, 261 y 263 | Tribunales de vigilancia y garantías electorales. Pólizas de seriedad de candidaturas. Implementación progresiva de medios tecnológicos en proceso electoral. Comisión Asesora para la implementación de sistemas. Contratación con terceros por parte de la Registraduría. Profesionalización de los registradores. | Eliminar los artículos. (Proposiciones no avaladas por los ponentes) | 23 / 127. Se niegan las proposiciones que buscaban la eliminación de los artículos. |
A partir de este momento, se constata que la subcomisión que había sido designada para concertar el articulado y las proposiciones radicadas (incluyendo lo señalado en la ponencia minoritaria) presentó su respectivo informe[349]. En este documento se planteó no solo acoger algunas proposiciones, sino también persistir con lo propuesto en el informe de ponencia mayoritario frente a varios artículos. La votación que finalmente se realizó fue la siguiente:
| BLOQUE | ARTÍCULOS | VOTACIÓN SÍ / N0 |
| Artículos respecto de los cuales se negaron las proposiciones radicadas, por lo que fueron sometidos a votación, de acuerdo con el texto propuesto en el informe de ponencia. | 5, 6, 8, 11, 13, 33, 35, 38, 41, 42, 44, 45, 46, 50, 51, 53, 54, 56, 57, 58, 62, 63, 70, 84, 90, 92, 94, 95, 116, 117, 118, 120, 129, 131, 133, 134, 141, 145, 146, 160, 161, 163, 182, 184, 186, 198, 207, 214, 218, 237 y 238. | 145 / 1. Se entienden aprobados por mayoría absoluta. |
| Artículos con proposiciones avaladas. | 3, 4, 7, 10, 14, 39, 48, 52, 55, 60, 71, 72, 76, 80, 82, 83, 93, 102, 103, 123, 124, 128, 132, 147, 166, 167, 168, 171, 173, 183, 206, 220, 223, 224, 254, 255, 265, 267 y 272. | 145 / 1. Se entienden aprobados por mayoría absoluta. |
En adelante, las votaciones continuaron con los artículos restantes, siendo valorados, en su mayoría, de manera individual. Las normas que fueron discutidas y el resultado obtenido fue el siguiente:
Como no se logró concluir con la aprobación de la iniciativa, se levantó por la Presidencia la sesión, realizando con anterioridad el anuncio previo y citando para el siguiente día.
Sesión del 11 de diciembre de 2020. En esta jornada se concluyó en la plenaria de la Cámara de Representantes con la votación de la iniciativa, en la que se procedió con la consideración individual o en grupos de los artículos restantes, sea que los mismos no hubiesen sido estudiados con anterioridad o que estuviese pendiente de examen lo propuesto en el informe de ponencia, al haberse negado varias proposiciones sobre su contenido[359].
Una vez sometido a consideración la totalidad del articulado, la Presidencia de la Cámara procedió con la votación del título de la iniciativa y la pregunta sobre si se quería que el proyecto se convirtiese en una ley de la República. La votación que se obtuvo fue de 138 votos por el sí y 2 por el no.
En conclusión, al examinar la forma como se tramitó la iniciativa en la plenaria de la Cámara de Representantes, la Corte concluye que, por una parte, todos los artículos fueron aprobados por mayoría absoluta, incluyendo el título del proyecto; y por la otra, todas las votaciones se realizaron de manera nominal y pública, por lo que fue posible constatar –en cada caso– que se superaran los 85 votos requeridos para la aprobación de una ley estatutaria, teniendo en cuenta la composición de dicha corporación y lo dispuesto en el artículo 134 superior.
Publicación oficial del texto aprobado. Por último, y en observancia del requisito de publicidad dispuesto en el artículo 2° de la Ley 1431 de 2011, se efectuó la publicación del texto definitivo aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes en la GC # 1493 del 14 de diciembre de 2020, con una nota aclaratoria en la GC # 1514 del mismo año.
Del segundo debate (designación de ponentes, informe de ponencia, anuncio previo y aprobación de la iniciativa) en la Plenaria del Senado de la República. Siguiendo las consideraciones expuestas en el numeral 149 de esta sentencia, se verificará el cumplimiento de los requisitos de forma relacionados con el segundo debate de la iniciativa en la plenaria del Senado de la República. Lo anterior supone acreditar: (i) la designación de ponentes; (ii) la elaboración y publicación del informe de ponencia; (iii) el anuncio previo de votación; (iv) la deliberación y aprobación por mayoría absoluta, y acorde con el sistema nominal y público de votación; y (v) la publicación oficial del texto aprobado.
Designación de ponentes en la plenaria del Senado de la República. Al finalizar la sesión conjunta del 13 de noviembre de 2020, y como consta en el Acta # 07 de esa fecha, se informó por el presidente de la Comisión Primera del Senado de la República, que seguirían como ponentes para el segundo debate, los mismos congresistas designados para realizar dicha labor en la instancia anterior[382], esto es, los senadores Armando Benedetti Villaneda (Coordinador Ponente), Roy Barreras Montealegre, Fabio Amín Saleme, Luis Fernando Velasco Chaves, German Varón Cotrino, Temístocles Ortega Narváez, Esperanza Andrade de Osso, Juan Carlos García Gómez, Alexander López Maya, Iván Name Vásquez, Angélica Lozano Correa, Paloma Valencia Laserna, Santiago Valencia González, Carlos Guevara Villabón, Eduardo Pacheco Cuello, Gustavo Petro Urrego y Julián Gallo Cubillos. Sobre el particular, y siguiendo lo manifestado previamente en esta providencia, al ser miembros de diferentes bancadas y al tratarse de una ponencia colectiva, se cumple con lo previsto en el artículo 150 del reglamento del Congreso, que exige la representación de todas ellas cuando se designan varios ponentes, en aras de cumplir con los principios de pluralismo y participación democrática.
Elaboración y publicación del informe de ponencia en la plenaria del Senado de la República. En la plenaria del Senado de la República se presentó una única ponencia publicada en la GC # 1452 de 2020, en la que se pidió aprobar el proyecto de reforma junto con el pliego de modificaciones propuesto[383]. En cuanto a su contenido, luego de referir a los antecedentes de la iniciativa, se hizo alusión al trámite dado en primer debate en sesiones conjuntas, explicando con posterioridad el estado de aprobación del proyecto, con una breve descripción de lo incorporado en cada uno de los títulos que lo integran, en observancia de lo previsto en el inciso 3° del artículo 160 de la Constitución[384], reiterado en el artículo 175 de la Ley 5ª de 1992[385], de modo que en lo referente a la elaboración y publicación del informe de ponencia, se cumplió con todas las exigencias constitucionales y legales que rigen esta etapa del procedimiento legislativo.
Anuncio previo de votación en la plenaria del Senado de la República. En esta corporación se presentaron igualmente un total de tres anuncios. El primero de ellos tuvo lugar el día 11 de diciembre de 2020, según consta en el Acta # 38 de esa misma fecha, publicada en la GC # 171 de 2021. En dicha sesión, en el interregno del debate destinado a la aprobación de otras iniciativas, se manifestó lo siguiente:
“Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaria se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión: (…) Proyecto de ley número 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”[386].
En la siguiente sesión, la cual tuvo lugar el día 14 de diciembre de 2020, se constata que se inició con el examen del PLE en la plenaria del Senado[387], para lo cual se votaron los impedimentos que habían sido formulados y se continuó con el uso de la palabra por parte de varios senadores, algunos para reiterar las bondades del Código, otros para manifestar su complacencia con lo aprobado por la Cámara de Representantes y algunos otros para cuestionar la celeridad con la que se pretendía tramitar la iniciativa, sin brindar espacios para el debate y queriendo imponer lo que había sido adoptado por la otra corporación (se cuestiona, incluso, que para ese día todavía no se había publicado el texto finalmente aprobado en la Cámara).
Una vez ocurrido lo anterior, se votó de manera favorable el informe de ponencia[389] y se designó una subcomisión para estudiar el articulado y las proposiciones que habían sido radicadas[390]. Cabe aclarar que, desde el inicio de la jornada, se había decidido dar cumplimiento a lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2003, en aras de precaver cualquier circunstancia vinculada con la ausencia del quórum. En este sentido, el segundo de los anuncios reseñados se realizó en los siguientes términos: “Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaria se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión: (…) Proyecto de ley número 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones.”[391] Antes de levantar la sesión, la Presidencia del Senado convocó “para el viernes 15 de diciembre del año en curso a las 10 am”.
El 15 de diciembre de 2020[393] se votó en bloque un número considerable de artículos que no tenían ninguna proposición, y ante la imposibilidad de organizar las demás disposiciones que estaban pendientes, pues se pidió que su consideración se hiciera en bloques[394], se decidió continuar con el examen de otras iniciativas. Por tal motivo, ese día no se abordó nuevamente el estudio de este proyecto de ley. Ahora bien, al igual que ocurrió con lo descrito en la jornada anterior, el tercero de los anuncios tuvo lugar al inicio de la plenaria, para lo cual se utilizó la siguiente formula: “Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaria se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión: (…) Proyecto de ley número 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones.”[395] Antes de levantar la sesión, la Presidencia del Senado convocó “para 16 de diciembre del año en curso a las 10 am”.
En la sesión del 16 de diciembre de 2020 se concluyó con la votación de la iniciativa[397], incluyendo tanto los artículos faltantes que no habían sido sometidos a consideración el día anterior[398], como con la aprobación del título y de la pregunta sobre si se quiere que el proyecto se convierta en ley de la República.
Dados los anuncios que fueron previamente reseñados, la Corte concluye que se cumplieron a cabalidad con los requisitos que rigen la materia. Así, en primer lugar, todos ellos se hicieron en términos claros y explícitos, el primero a través del señalamiento de una fecha claramente determinable, como consecuencia del uso de la expresión “en la próxima sesión”[400], y los dos siguientes con la indicación de una fecha cierta y determinada, en concreto, con la convocatoria para los días 15 y 16 de diciembre de 2020 a las 10 am. Esto permitió que los congresistas y la sociedad en general no fuesen sorprendidos con votaciones intempestivas. En segundo lugar, los anuncios siempre se realizaron en una fecha anterior a aquella en la que tuvo lugar la votación de la iniciativa, por lo que se mantuvieron incólumes los objetivos de publicidad que dan sustento a este requisito. Y, en tercer lugar, en la medida en que el debate se extendió en el tiempo, se observó el deber de mantener la cadena de anuncios y con ello se aseguró que la última sesión de votación fuese distinta de aquella en la que se realizó el último de los anuncios. Por ende, en la plenaria del Senado de la República se observaron todos los requisitos previstos en el artículo 160 del texto superior.
Finalmente, con el examen realizado hasta este punto, se da respuesta a la intervención formulada por el ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña[401], el cual planteó dudas sobre el cumplimiento de este requisito, tanto en las sesiones conjuntas de las comisiones primeras constitucionales permanentes de Senado y Cámara, como en las plenarias de ambas corporaciones. Sobre la base de la verificación de lo ocurrido en el iter legislativo, la Corte concluye que no existió ninguna irregularidad en la forma como se adelantó la observancia del anuncio previo (CP art. 160.5), en cada uno de los cuatros debates reglamentarios de esta iniciativa.
Deliberación y votación de la iniciativa, mayorías requeridas, sistema y forma de votación en la plenaria del Senado de la República. En cumplimiento de lo anunciado, se produjo el debate y la aprobación de esta iniciativa en las sesiones de los días 14, 15 y 16 de diciembre de 2020, como consta en las Actas # 39 a 41 de esas mismas fechas, las cuales fueron publicadas entre las GC # 148 a 150 de 2021. La forma como se surtió el proceso legislativo fue la siguiente:
Al examinar las distintas votaciones realizadas, se constata que en ellas se acogió la votación nominal y pública, como regla general para la adopción de decisiones en el Congreso de la República, en los términos consagrados en el artículo 133 del texto superior, previamente citado.
En el punto de las mayorías, se reitera que, para efectos de la aprobación del PLE, se requiere la acreditación de la mayoría absoluta, salvo en lo que atañe a la definición de los impedimentos, en donde se debe seguir la regla general de la mayoría simple[402].
Finalmente, para la época en que se tramitó la iniciativa, la plenaria del Senado de la República estaba integrada por 106 miembros (de los 108 que, en principio, podían ser objeto de elección, teniendo en cuenta lo previsto en los artículos 112 y 171 de la Constitución, y conforme con el artículo transitorio 2 del Acto Legislativo 03 de 2017[403]), por lo que la mayoría absoluta se acreditaba con el voto favorable de 54 congresistas.
De esta manera, la Corte deberá verificar que, respecto de la iniciativa que dio origen al Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, se haya cumplido con la mayoría requerida, tanto en la votación del articulado, como en las proposiciones aprobadas, en el título de la iniciativa y en la pregunta sobre la intención de que el texto se convierta en una ley.
Sesión del 14 de diciembre de 2020. Como previamente se señaló en esta providencia, en esta sesión inició el examen del PLE objeto de revisión, con la definición de los impedimentos que fueron presentados, en los cuales consta que se obtuvo la mayoría simple requerida y que, además, quienes los plantearon no participación en su definición, retirándose del recinto (presencial o virtual). Los siguientes son los impedimentos que fueron resueltos por la plenaria de la Cámara de Representantes[404]:
| REPRESENTANTE | CAUSA | MAYORÍA SIMPLE | VOTACIÓN SÍ/NO |
| Fernando Nicolás Araújo Rummié y Andrés Cristo Bustos. | El primero por ser accionista y por tener familiares con sociedades que transmiten propaganda electoral, y el segundo por tener familiares en grado de consanguinidad que pueden obtener beneficios con el proyecto. | 41 votos a favor. | 17 / 63. Se niegan los impedimentos. |
| Andrés Cristo Bustos; Carlos Fernando Motoa Solarte; José David Name Cardozo; Juan Felipe Lemos Uribe; Nora María García Burgos; Maritza Martínez Aristizábal; Laura Ester Fortich Sánchez; Paola Andrea Holguín Moreno y Milla Patricia Romero Soto. | Por estar incursos (ellos o sus familiares) en procesos de nulidad electoral, en procesos sancionatorios ante el CNE, en actuaciones de esta entidad respecto de sus partidos o por investigaciones disciplinarias a raíz del régimen de inhabilidades. Es preciso aclarar que el senador Andrés Cristo Bustos presentó dos impedimentos distintos. En la primera votación se resolvió lo referente a la causal vinculada con el familiar y, en la segunda, lo atinente a un proceso de nulidad electoral en su contra. | 35 votos a favor. | 15 / 53. Se niegan los impedimentos. |
| Richard Alfonso Aguilar Villa; José Alfredo Gnecco Zuleta; Juan Samy Merheg Marún; Guillermo García Realpe; Nadia Georgette Blel Scaff y Sandra Liliana Ortiz Nova. | Por tener familiares trabajando en entidades que verían afectadas con el proyecto. | 34 votos a favor. | 11 / 56. Se niegan los impedimentos. |
| John Milton Rodríguez González; José Luis Pérez Oyuela; Eduardo Emilio Pacheco Cuello y Jorge Eliécer Guevara. | Por estar incursos procesos de nulidad electoral o en procesos administrativos ante el CNE. | 32 votos a favor. | 11 / 51. Se niegan los impedimentos. |
| Luis Eduardo Díaz Granados Torres y Germán Darío Hoyos Giraldo. | Por tener familiares que podrían beneficiarse con el proyecto de ley. | 38 votos a favor. | 14 / 60. Se niegan los impedimentos. |
Con posterioridad se votó el informe de ponencia, el cual fue aprobado por mayoría absoluta de 82 votos a favor y 5 en contra. Como previamente se señaló, en seguida se decidió designar una subcomisión para estudiar el articulado y las proposiciones que habían sido radicadas, por lo que se continuó en la siguiente jornada.
Sesión del 15 de diciembre de 2020. Siguiendo las explicaciones realizadas con anterioridad en esta providencia, en esta sesión únicamente se votaron aquellos artículos respecto de los cuales no existía ninguna proposición[405]. Siendo aprobados en bloque y sin que se advierta alguna consideración por parte de los congresistas.
| BLOQUE | ARTÍCULOS | VOTACIÓN SÍ / N0 |
| Artículos respecto de los cuales no existían proposiciones, por lo que fueron sometidos a votación, de acuerdo con el texto propuesto en el informe de ponencia. | 5, 6, 10, 11, 12, 15, 18, 19, 20, 21, 25, 31, 32, 34, 35, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 45, 46, 47, 48, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 67, 68, 70, 72, 73, 74, 75, 77, 78, 79, 80, 83, 84, 87, 88, 89, 91, 92, 94, 96, 97, 98, 100, 101, 103, 105, 106, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 120, 122, 123, 124, 126, 129, 132, 133, 135, 136, 138, 139, 140, 141, 142, 143, 145, 146, 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 156, 157, 160, 161, 162, 163, 164, 166, 167, 170, 171, 173, 174, 175, 176, 177, 178, 180, 188, 189, 190, 191, 192, 193, 194, 196, 197, 198, 199, 200, 201, 202, 203, 205, 206, 207, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 235, 236, 237, 238, 239, 244, 246, 250, 252, 254, 256, 258, 259, 261, 262, 263, 264, 267 y 268. | 87 / 0. Se entienden aprobados por mayoría absoluta. |
Sesión del 16 de diciembre de 2020. En esta jornada el Coordinador Ponente señaló que la subcomisión había estudiado 168 proposiciones presentadas por los senadores[406]. A continuación, se hizo la presentación del informe y se procedió a la consideración de los artículos pendientes de aprobación, explicando los asuntos que serían acogidos y cuáles no.
Las decisiones que se adoptaron a partir de este momento lo fueron previa presentación de los artículos en varios bloques[407]:
| BLOQUE | ARTÍCULOS | VOTACIÓN SÍ / N0 |
| Artículos respecto de los cuales se negaron las proposiciones radicadas. La votación se limitó a negar dichas proposiciones. | 1, 2, 3, 4, 8, 9, 13, 16, 17, 19, 28, 29, 30, 32, 33, 36, 37, 38, 51, 58, 66, 69, 71, 73, 75, 76, 81, 82, 86, 93, 95, 99, 102, 104, 134, 137, 155, 159, 168, 169, 179, 180, 181, 195, 240, 247, 249, 251, 253, 257, 260, 265 y 269. Cabe aclarar que, si bien en la sesión anterior habían sido aprobados los artículos 19, 32, 37, 38, 73, 75 y 180, de conformidad con el informe de ponencia, con esta nueva votación no se pretendía reabrir su examen, sino tan solo negar algunas proposiciones modificativas que fueron radicadas. | 14 / 81. Se entienden negadas las proposiciones. |
| Artículos respecto de los cuales se tomó la decisión de reabrir su discusión, en tanto que tenían proposiciones que iban a ser avaladas. | 46, 55, 79, 129 y 262. | 84 / 0. Se entiende aprobada la reapertura del debate. |
| Artículos que tenían proposiciones avaladas por los ponentes y 6 artículos nuevos. | 4, 7, 9, 46, 50, 55, 59, 66, 69, 79, 82, 90, 107, 108, 109, 119, 125, 129, 130, 144, 155, 159, 169, 182, 183, 184, 185, 186, 187, 241, 242, 247, 249, 251, 255, 260, 262, 265 y 266 y "6 nuevos artículos, que son propuestos por los senadores Alexander López, artículo nuevo de Germán Varón, artículo nuevo de Carlos Guevara y la Bancada de Mira y 3 artículos nuevos del senador Iván Cepeda y otros senadores". | 90 / 1 Se entienden aprobados por mayoría absoluta. |
| Artículos que se votan de acuerdo con el informe de ponencia. | 1, 2, 3, 8, 13, 16, 17, 28, 29, 30, 36, 49, 51, 58, 71, 76, 85, 86, 93, 95, 99, 102, 104, 134, 137, 168, 172, 179, 181, 195, 204, 234, 240, 253, 257 y 269. | 87 / 1 Se entienden aprobados por mayoría absoluta. |
| Artículos respecto de los cuales también se negaron las proposiciones radicadas. La votación se limitó a negar dichas proposiciones. | 14, 22, 23, 24, 26, 27, 33, 44, 131, 243 y 245. | 32 / 59 Se entienden negadas las proposiciones. |
| Artículos que se votan de acuerdo con las proposiciones presentadas por varios congresistas. | 14, 22, 24, 26, 33, 44 y 158[408]. | 70 / 20 Se entienden aprobados por mayoría absoluta. |
| Artículos que se votan de acuerdo con el informe de ponencia y un artículo nuevo sobre delegados seccionales. | 23, 27, 121 y artículo nuevo sobre delegados seccionales[409]. | 70/20 Se entienden aprobados por mayoría absoluta. |
Votado de esta manera el bloque de artículos referido se prosiguió con el debate y votación, de manera individual (en su mayoría), de aquellas disposiciones que quedaban pendientes. Los resultados fueron los siguientes:
Habiéndose dejado como constancias otras proposiciones que abogaban por la discusión y votación de nuevos artículos, la Presidencia sometió a votación el bloque del articulado, al tiempo que preguntó si se aprobaba su título y se querían que la iniciativa se convirtiese en una ley de la República. Tal decisión obtuvo el voto favorable de 82 senadores, mientras 12 se manifestaron en contra. Por ende, se acreditó la mayoría absoluta requerida para la toma de estas determinaciones.
En conclusión, al examinar la forma como se tramitó la iniciativa en la plenaria del Senado de la República, esta corporación concluye que, por una parte, todos los artículos fueron aprobados por mayoría absoluta, incluyendo el título del proyecto; y por la otra, todas las votaciones se realizaron de manera nominal y pública, por lo que fue posible constatar –en cada caso– que se superaran los 54 votos requeridos para la aprobación de una ley estatutaria, teniendo en cuenta la composición de dicha corporación y lo dispuesto en el artículo 134 superior.
Publicación oficial del texto aprobado. Por último, y en observancia del requisito de publicidad dispuesto en el artículo 2° de la Ley 1431 de 2011[418], se efectuó la publicación del texto definitivo aprobado en la plenaria del Senado de la República, en la GC # 1515 del 17 de diciembre de 2020.
Conclusión: Una vez examinados los parámetros básicos de forma que rigen la aprobación del Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, “por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”, este tribunal concluye que se observaron en su integridad las reglas sobre iniciativa legislativa; publicación oficial del proyecto; mensaje de urgencia y deliberación conjunta de las comisiones de ambas cámaras; designación de las comisiones constitucionales permanentes; audiencia pública; nombramiento de ponentes; elaboración y publicación de los informes de ponencia para primer y segundo debate en cada cámara; anuncios previos de votación; mayoría absoluta requerida para la aprobación del articulado y del título de la ley; votación nominal y pública; y publicación oficial de los textos aprobados en comisiones y plenarias.
Por consiguiente, y sobre la base de la verificación de los parámetros básicos de aprobación del PLE, esta corporación continuará con la constatación de los requisitos ordinarios y especiales restantes[420], a saber: (i) los plazos mínimos entre debates; (ii) las exigencias del proceso de conciliación; (iii) la unidad de materia y los principios de consecutividad e identidad flexible; (iv) el deber de consulta previa de las normas que afecten directamente a las comunidades étnicas; (v) el análisis de impacto fiscal; (vi) la deliberación y aprobación en sesiones mixtas o virtuales como ultima ratio; (vii) el deber de deliberación mínima en el proceso legislativo; y (viii) la aprobación del PLE dentro de una sola legislatura.
De los plazos mínimos que deben existir entre debates
Tiempo transcurrido entre el primero y el segundo debate en la Cámara de Representantes. Respecto de esta exigencia de trámite se tiene lo previsto en el inciso 1° del artículo 160 de la Constitución, en el que se señala que “[e]ntre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días (…)”. En el caso bajo examen, la votación final de la iniciativa en primer debate en comisiones conjuntas tuvo lugar el 13 de noviembre de 2020, mientras que en la plenaria de la Cámara el asunto comenzó a debatirse el día 9 de diciembre del año en cita, por lo que el tiempo transcurrido fue de 25 días, en cumplimiento del mandato constitucional previamente transcrito.
Tiempo transcurrido entre el primero y el segundo debate en el Senado de la República. Con fundamento en la misma obligación señalada en el párrafo anterior, y teniendo en cuenta la fecha en la que finalmente se aprobó el PLE en las comisiones conjuntas, se advierte que el inicio de la deliberación en la plenaria del Senado se llevó a cabo el día 14 de diciembre de 2020, por lo que el tiempo transcurrido fue de 30 días, en acatamiento del requisito constitucional previamente mencionado.
Tiempo transcurrido entre la aprobación de la iniciativa en la Cámara de Representantes y la iniciación del debate en el Senado. De acuerdo con lo dispuesto en el mismo inciso 1° del artículo 160 de la Constitución, entre “(…) la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberá transcurrir por lo menos quince días”. Según se advirtió con anterioridad en esta providencia[421], este requisito de trámite se exceptúa cuando el proyecto de ley tenga mensaje de urgencia y se haya solicitado por el Gobierno la sesión conjunta de las comisiones constitucionales permanentes. Así lo dispone expresamente el inciso 2° del artículo 183 de la Ley 5ª de 1992, al establecer que: “Entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra deberán transcurrir, por lo menos, quince (15) días, salvo que el proyecto haya sido debatido en sesión conjunta de las comisiones constitucionales, en cuyo caso podrá presentarse la simultaneidad de segundo debate en cada una de las Cámaras”, y lo ha avalado esta corporación, en el caso puntual de la aprobación de las leyes estatutarias, como ocurrió, por ejemplo, con la sentencia C-784 de 2014.
Por consiguiente, en lo que refiere a los plazos mínimos que deben existir entre los debates, no se advierte ninguna irregularidad en el trámite que le fue otorgado a este PLE.
J. Del proceso de conciliación del Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, “por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones
Una vez concluido el trámite reglamentario en las plenarias de ambas cámaras, se advirtió que existían discrepancias entre los textos adoptados por las dos corporaciones, por lo que fue necesario continuar con el trámite de conciliación previsto en el artículo 161 de la Constitución Política, el cual se desarrolla entre los artículos 186 a 189 de la Ley 5ª de 1992.
Sobre el proceso de conciliación. El artículo 161 superior establece que, cuando surgieren discrepancias entre las cámaras respecto del texto aprobado de un proyecto, como mecanismo de solución, se exige la designación de una comisión de conciliación compuesta “por un mismo número de senadores y representantes, quienes[,] reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría”. El texto conciliado, conforme con el citado procedimiento, “se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el proyecto”[423]. En seguida, se explicarán las etapas básicas de actuación que se producen en esta instancia del procedimiento legislativo, sobre la base de la introducción previamente realizada.
Para comenzar, la designación de las comisiones de conciliación está regulada en los artículos 161 de la Constitución Política, 186 a 187 de la Ley 5ª de 1992 y 17 de la Ley 974 de 2005, (i) en los que se establece que su integración corresponde a los presidentes de las cámaras[424], (ii) a través de la determinación de un mismo número de senadores y representantes, (iii) que podrá incluir a los miembros de las respectivas comisiones permanentes que hayan participado en la discusión del proyecto, así como a sus autores y ponentes, y a quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las plenarias[425]. Por virtud del régimen de bancadas introducido por la reforma constitucional prevista en el Acto Legislativo 01 de 2003, en la referida Ley 974 de 2005, se incluyó el mandato de que las Mesas Directivas deberán asegurar en su composición, en los casos en que se designe una comisión plural por cada cámara, (iv) la representación de las distintas bancadas.
Una vez designada la comisión de conciliación en los términos previstos en el párrafo anterior, (v) esta tiene el deber constitucional y legal de reunirse de forma conjunta, con el propósito de sesionar de cara a proponer un único articulado, por intermedio del cual se logren solucionar las discrepancias existentes. A tal decisión se llegará mediante el arreglo directo, y solo en caso de no ser posible, se recurrirá al auxilio de la regla de la mayoría (opción que se sujetará a la existencia de un numero plural de miembros designados por cada cámara en la comisión).
El resultado de esta actuación corresponderá al texto conciliado, (vi) el cual deberá ser incluido en el informe de conciliación, que la citada comisión tiene la obligación de entregar a las plenarias de cada corporación. Este documento se elaborará en el término que se fije para el efecto y deberá explicar cómo se llegó al articulado propuesto[427].
Una vez la comisión logra la unificación del proyecto en un único texto (por consenso o por mayoría), (vii) éste deberá ser sometido a discusión y aprobación de las respectivas plenarias, (viii) previa publicación del informe de conciliación con un día por lo menos de anticipación[428]. Nótese que en el artículo 161 superior se dispone que, en esta etapa del procedimiento legislativo, lo que se lleva a cabo es “(…) la repetición del segundo debate”, pero con un alcance claramente limitado a la facultad de conciliar los textos aprobados por cada cámara. No se trata entonces de reabrir la discusión sobre la totalidad del proyecto, sino de decidir sobre la aquiescencia en un texto único que se somete a su aprobación y que refleja una voluntad integrada por parte del Legislativo. De ahí que, la actuación se concreta en ratificar un informe acordado por unos delegatorios, en el que se presenta un mismo articulado para ambas cámaras.
Finalmente, el citado artículo 161 de la Constitución establece que, “[s]i después de la repetición del segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el proyecto”. Esta última consecuencia se concreta en su alcance en el artículo 189 de la Ley 5ª de 1992, en el que se aclara que dicha decisión, se limita a los artículos o disposiciones que siguen siendo materia de discrepancia por la plenaria de cada cámara, una vez el texto conciliado es sometido a su consideración, “siempre que no fueren fundamentales al sentido de la nueva ley”, solo en este último caso podría considerarse como negada la iniciativa, con miras a salvaguardar el principio democrático que subyace en el acto de aprobación de un texto de carácter normativo[429].
De los límites materiales de la instancia de conciliación. Como se advierte de lo anterior, la razón de ser de la conciliación, además de permitir que en las plenarias de las cámaras se puedan introducir modificaciones a una iniciativa aprobada en comisiones, es superar las discrepancias que se hayan suscitado respecto de un proyecto, para lo cual se ha entendido que el límite material de su competencia se deriva de lo previsto en el artículo 158 de la Constitución, por virtud del cual se exige que toda iniciativa deberá referirse a una misma temática y que serán “inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella” .
En este sentido, la Corte ha sostenido que dichas comisiones deben unificar los textos divergentes, esto es, todos los artículos que hayan sido aprobados de manera distinta[430], en cuya labor no solo están autorizadas para modificar su contenido, sino incluso para crear textos nuevos, si de esa forma logran superar las diferencias[431], siempre que dicha actuación se realice dentro del ámbito de la misma materia o contenido temático de la iniciativa que se está discutiendo.
Este límite material se reitera en el inciso final del artículo 186 de la Ley 5ª de 1992, en el que expresamente se señala que: “[s]erán consideradas como discrepancias las aprobaciones del articulado de manera distinta de la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas”. Por este motivo, se ha entendido que las diferencias pueden surgir, entre otros casos, de la circunstancia de que (i) una de las plenarias apruebe un artículo y este luego sea negado por la otra; (ii) o de que ambas Cámaras están de acuerdo con una norma, pero exista una diferencia, así sea tangencial, entre el contenido adoptado en cada una de ellas; o (iii) que una de las Cámaras inserte un artículo nuevo al proyecto dándole su aprobación, y el mismo sea ignorado por completo por la otra.
Lo que es contrario al límite competencial de las comisiones de conciliación, es que ellas actúen sobre textos que tengan idéntico contenido normativo, pues más allá de los problemas de estilo, congruencia o redacción que pueda tener un articulado, lo claro es que, como se advirtió en la sentencia C-797 de 2004, su función “se circunscribe a los textos no coincidentes del proyecto aprobado en Cámara y el aprobado en el Senado y, por ende, sobre la materia de que éstos traten”.
Precisamente, se ha entendido que las comisiones de conciliación “no están llamadas a sustituir la función de las comisiones permanentes de cada una de las Cámaras, ni la de éstas mismas”[432], por lo cual, “si no hay discrepancias entre los proyectos aprobados por una y otra Cámara, no se genera el presupuesto necesario para que se integren y cumplan su función de mediación”[433]. De esta manera, la jurisprudencia reiterada de la Corte ha dicho que existe un límite de competencia al ejercicio de la función que se cumple a través de las comisiones de conciliación, cuya vulneración se traduce en la inconstitucionalidad de los textos que se hayan incorporado o se hayan modificado, sin que exista efectivamente una discrepancia. Este vicio es de carácter insubsanable, como se puso de presente en la citada sentencia C-797 de 2004.
Por lo demás, debe recordarse que el rol o papel que cumple la comisión de conciliación no es el de adoptar decisiones definitivas, ya que tal competencia está reservada de forma exclusiva para las plenarias. Su encargo se limita a presentar un texto de acuerdo bicameral, el cual, lejos de ser intangible, puede modificarse, respondiendo al carácter dinámico del proceso legislativo y a la necesidad de construir consensos alrededor de la manifestación de la voluntad democrática.
Con base en lo anterior, procede esta Corporación a examinar la actuación desarrollada por la comisión de conciliación, en relación con el trámite del PLE sometido a control, para lo cual comenzará por pronunciarse sobre su composición.
De la integración de la Comisión de Conciliación. Al verificar lo ocurrido en esta instancia, se observa que, por el lado del Senado de la República, se designó a los congresistas Armando Benedetti Villaneda y Fabio Amín Saleme; mientras que, en lo que corresponde a la Cámara de Representantes, se eligió a Alejandro Vega Pérez y Julio César Triana Quintero[435].
De lo anterior se advierte que la Comisión de Conciliación fue debidamente integrada por decisión de (i) los presidentes de ambas cámaras, como lo dispone el Reglamento. Además, (ii) en ella se designó un mismo número de congresistas para actuar en nombre del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, conservando la regla de simetría que exige el artículo 161 del texto superior[436]. Y, en su composición, (iii) se tuvo en cuenta lo previsto en el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, pues tres de los cuatro congresistas actuaron como coordinadores ponentes de la iniciativa en los debates que antecedieron a su aprobación (Armando Benedetti Villaneda, Alejandro Vega Pérez y Julio César Triana Quintero) y el restante, si bien no ejerció dicho rol, en todo caso sí tuvo la condición de ponente (Fabio Amín Saleme), de modo que contaban con la experticia necesaria para llegar a un acuerdo sobre el contenido del articulado objeto de conciliación.
Pese a lo anterior, al tratarse de una designación plural, se omitió el cumplimiento del requisito que obliga disponer la participación de las diferentes bancadas en la comisión de conciliación, según lo establece el artículo 17 de la Ley 974 de 2005, que modificó el citado artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, y sobre el cual se pronunció la Corte en la sentencia C-453 de 2006, al sostener que: “En el caso del artículo 17 acusado, reformó el artículo 187 que regula las 'comisiones de mediación', conocidas también bajo el nombre de 'comisiones de conciliación', para armonizar el reglamento del Congreso con lo dispuesto en la Ley de bancadas. Para ello se incluyó un inciso en el que se advierte que, 'en todo caso las Mesas Directivas asegurarán la representación de las bancadas en tales comisiones', y se suprimió la expresión 'preferencialmente' contemplada en el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, para que las indicaciones acerca de cómo deben estar integradas éstas comisiones no sea 'opcional' sino 'obligatorio' y se asegure entonces, la representación efectiva de las bancadas, de acuerdo con los propósitos y objetivos adoptados de la Ley 974 de 2005.”[437]
El incumplimiento del deber de proceder a una designación plural en la que se incorporen todas las bancadas se constata en la medida en que los congresistas que hicieron parte de la misma únicamente representaban a los Partidos Liberal[438] y de la U[439], dejando por fuera otras colectividades que sí habían tenido espacio en calidad de ponentes en primer y segundo debate.
Sobre la obligatoriedad de la participación de las diferentes bancadas en la comisión de conciliación, es preciso señalar que ella cumple con dos importantes objetivos, por una parte, asegura que no se dé un desequilibrio en las fuerzas dentro de esta instancia legislativa, de suerte que al acoger el texto final objeto de presentación para la decisión de las plenarias (CP art. 161), se termine por favorecer los intereses de un solo sector político representado en el Congreso o de las fuerzas sociales que dan soporte a esa colectividad y, por la otra, que el acuerdo que se presente para superar las discrepancias entre ambas cámaras tenga un origen participativo y plural, que responda precisamente al carácter universal y expansivo de la democracia (CP art 1°). Así como el debate en las comisiones y plenarias debe ser amplio, plural y representativo, esta misma carga se impone respecto de la comisión de conciliación.
Sobre este requisito de procedimiento, la Corte se ha pronunciado en las sentencias C-313 de 2014, C-093 de 2018 y C-162 de 2019. En la primera de las providencias en mención, se señaló que la lectura del artículo 187 de la Ley 5ª de 1992 debe guardar armonía con lo dispuesto en el artículo 161 de la Carta, por lo que la conformación que se decida por las Mesas Directivas debe corresponder con un número de integrantes adecuado, “(…) para cumplir con los principios de celeridad y división del trabajo legislativo, facilitando con ello los consensos requeridos”.
En el caso concreto que se examinó en la citada sentencia, se encontró que la Comisión estuvo integrada por tres representantes y tres senadores, miembros de tres partidos diferentes, lo cual, a juicio de este tribunal, “(…) no impedía que se hubiese podido ampliar la base de participación[,] pero con el eventual riesgo de dificultar los consensos requeridos”. Por tal razón, estimó que no se presentaba una afectación de los valores sustanciales que justifican la medida incorporada en el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, señalados con anterioridad en esta sentencia y que son un reflejo de la incorporación al texto superior del régimen de bancadas (CP art. 108), cuando (i) se acredite que no se presentó una “(…) protesta formal de alguna bancada inconforme con lo decidido por las respectivas Mesas Directivas”, frente a la definición de los miembros que integran dicho órgano[441].
A lo anterior se agregó, de conformidad con las sentencias C-093 de 2018 y C-162 de 2019, (ii) la exigencia adicional de que “el informe [haya sido] debatido en las correspondientes plenarias y [haya sido] aprobado por una amplia mayoría, lo que supone que una conformación más representativa de las bancadas no habría modificado el resultado final”[442].
En el caso bajo examen, si bien se plantearon algunos cuestionamientos frente al contenido del informe de conciliación, tanto en el Senado como en la Cámara, en específico, sobre la aprobación del artículo 44 del proyecto de ley, relativo a la identificación y autenticación por medios digitales[443], lo cierto es que (i) ninguna de las bancadas formuló una protesta formal en la que planteara su inconformidad respecto de la forma en que se integró la comisión por parte de las Mesas Directivas, circunstancia que probablemente hubiese ameritado un análisis complementario. Aunado a que (ii) el informe de conciliación fue objeto de debate en cada Cámara y obtuvo en ellas una amplia mayoría a su favor, tal y como se ratificará más adelante, con la advertencia de que se trató de una aprobación realmente representativa, si se calcula el número total de votos favorable respecto del número de miembros de cada plenaria, siendo del 78,10% en la Cámara de Representantes y del 77,35 en el Senado de la República.
Por lo demás, aunque un representante del Partido Alianza Verde manifestó su inquietud por la ausencia de miembros de los partidos de oposición en la comisión de conciliación, su actuación se limitó a plantear su inconformidad y a sugerir mejoras hacia el futuro[444], sin que se haya promovido formalmente una protesta a nombre de la bancada dirigida a la Mesa Directiva o a las plenarias, que hubiese requerido un examen y una decisión por parte del Congreso, o que haya sido replicada por otros congresistas, invocando una eventual vulneración de los valores sustanciales que justifican lo dispuesto en el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, sobre todo en una actuación cuyo fin primordial es lograr consensos que supongan la mayor conformidad posible dentro de cada Cámara, sin negar que pueden persistir diferencias propias de una democracia, resueltas con apego a la regla de las mayorías y a los principios de celeridad y de división del trabajo legislativo.
Por consiguiente, y en aplicación de la jurisprudencia constitucional, esta corporación concluye que no existen reparos sustanciales frente al asunto de la referencia y que, por tal motivo, la deficiencia anotada no supera la connotación de tratarse de una irregularidad irrelevante[445], a partir de las consideraciones que han sido expuestas en esta providencia.
Del trámite de aprobación del informe de conciliación. En lo referente al proceso de elaboración del informe de conciliación consta que los conciliadores se reunieron de forma conjunta y que adoptaron un esquema de arreglo directo para superar las discrepancias existentes. Por tal motivo, no se recurrió al procedimiento supletorio de decidir entre ellos por mayoría, como se advierte de lo señalado al inicio del citado documento, al manifestar que: “Con el fin de dar cumplimiento a la designación, los integrantes de la Comisión de Conciliación procedimos a realizar un estudio comparativo de los textos aprobados en la Plenaria del Honorable Senado de la República y de la Honorable Cámara de Representantes. De dicha revisión se encontraron diversas diferencias que fueron aprobadas en cada una de las cámaras. // Una vez analizados, decidimos acoger el texto que mostramos en la tabla que [se anexa] a continuación[,] con el fin de superar las diferencias que se present[aron] (…)”[446].
Con base en el texto conciliado, y entendiendo que se trata de un articulado único, es preciso examinar las actuaciones realizadas en cada una de las cámaras dirigidas a su discusión y aprobación. Así, en el Senado de la República, este tribunal pudo constatar lo siguiente:
Publicación. El informe de conciliación fue divulgado en la GC # 1516 del 17 de diciembre 2020, con la aclaración de que, con posterioridad, se publicó “una fe de erratas”, en donde los conciliadores manifestaron que habían cometido un error en el texto inicialmente propuesto, en concreto, frente al artículo 73 del PLE, ya que en el informe habían señalado que acogían “el texto aprobado por el Senado de la República”, cuando en realidad el acuerdo realizado implicaba adoptar el “texto aprobado por la Cámara de Representantes”[447]. Esta fe de erratas consta en la GC # 1523 del 18 de diciembre de 2020.
Aviso previo. Conforme con el Acta # 41 del 16 de diciembre de 2020, la cual se encuentra publicada en la GC # 150 de 2021, se acreditó el cumplimiento del requisito del anuncio previo, en los siguientes términos: “Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión (…) el anuncio del proyecto que se va a conciliar en las extraordinarias por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones (…)”[448]. Al respecto, cabe señalar que, durante el curso de la sesión, por solicitud de la Presidencia, la Secretaría del Senado dio lectura al Decreto 1653 del 16 de diciembre de 2020, “por el cual se convoca al Congreso de la República a sesiones extraordinarias”. Las sesiones tendrían lugar desde el 17 hasta el 19 de diciembre de 2020 y en ese período el Congreso de la República se encargaría de culminar el “(…) trámite legislativo del Proyecto de Ley 234 de 2020 Senado - 409 de 2020 Cámara 'Por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones'”.
Como previamente se manifestó, y en lo que respecta al anuncio previo, el uso de la expresión: “en la próxima sesión”, en criterio de la Corte, satisface los requisitos de claridad, certeza y determinación que se establecen en el inciso 5 del artículo 160 de la Constitución, sobre todo cuando, como ocurre en este caso, más allá de que no se haya señalado de forma expresa el número de la iniciativa, el aviso se acompañaba de su identificación plena, tanto por la referencia al título que permitía su individualización (el proyecto por el cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones), como por la advertencia de que correspondía al único trámite legislativo sujeto a la convocatoria de sesiones extraordinarias.
En relación con este punto, este tribunal ha permitido el uso de varias fórmulas para asegurar la identificación de la iniciativa que se anuncia, siempre que, como ocurre en el asunto bajo examen, sea posible tener certeza sobre el proyecto que efectivamente será objeto de consideración por la respectiva cámara legislativa. Al respecto, en la sentencia C-633 de 2016, en la que se advirtió un vicio de procedimiento porque se cambió el número de la iniciativa y se anunció un proyecto distinto, se dijo que:
“(…) este Tribunal considera necesario reiterar que el anuncio previo no es una mera formalidad insustancial, sino que se trata de un instrumento que cumple un papel significativo en el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras legislativas, cuyo objeto se concreta en permitir el ejercicio informado de las facultades de discutir y aprobar los proyectos de ley. En efecto, a través de esta herramienta se asegura que los congresistas conozcan, con certeza suficiente, la sesión en que se llevará a cabo el debate y la votación de cada iniciativa, con miras a que se informen debidamente sobre su contenido y no sean sorprendidos por una aprobación intempestiva.
(…) en esta oportunidad, el anuncio careció del nombre completo de identificación del proyecto, a través del cual se pudiese llegar a considerar que se está en presencia de un error inocuo en la actuación realizada por la Mesa Directiva de la Cámara. En este sentido, no se advierte que en el aviso realizado se haya incluido el título del proyecto, se haya hecho mención [del] consecutivo con el que fue tramitado en el Senado de la República, o se haya detallado el acto para la cual se realizaba la citación previa, esto es, para debatir y votar el informe de objeciones. Por el contrario, el aviso se circunscribe a una relación de proyectos a partir de su número y año, sin que existan otros criterios de individualización, por medio de los cuales se pudiese dar por satisfecha la carga de certeza, con miras a garantizar un debate informado, respecto de la actuación sometida a decisión del Congreso.”[450]
Por otra parte, cabe mencionar que en el presente caso se observa que, en una fecha anterior a la publicación del informe de conciliación en la Gaceta del Congreso, se llevó a cabo el anuncio previo de votación. A juicio de este tribunal, como se ha expuesto en otras oportunidades, el cumplimiento anticipado de este requisito de trámite no implica la existencia de algún tipo de irregularidad procesal, pues ni la Constitución ni el reglamento consagran una prohibición al respecto, más allá de exigir que la publicación del informe se haga por lo menos con un día de anticipación al momento de su votación (CP art. 161) y que se acredite la realización del aviso con las exigencias previstas en el citado Acto Legislativo 01 de 2003[451]. Por ende, no se advierte ningún reparo en la forma como se surtió el anuncio previo de votación.
Aprobación. En cumplimiento del inciso 2° del artículo 161 del texto superior[452], la aprobación de esta iniciativa tuvo lugar en la siguiente sesión, la cual correspondió al 18 de diciembre de 2020, fecha para la cual el informe de conciliación ya había sido publicado y, por ende, los congresistas y la sociedad en general tenían la posibilidad de acceder a su conocimiento. De acuerdo con la información que consta en el Acta # 42 del mes y año en cita, la cual aparece publicada en la GC # 151 de 2021, el informe se aprobó con el voto favorable y por mayoría absoluta de 82 senadores a favor y 20 en contra, para un total de 102 votos. El sistema de votación que se acogió fue el de la votación nominal y pública, en desarrollo de lo previsto en el artículo 133 de la Constitución.
Sobre la fe de erratas y el artículo 73 del PLE. Respecto del trámite surtido en el Senado de la República tan solo faltaría por examinar el cumplimiento de la regla concreta de publicidad que se consagra en el inciso 2° del artículo 161 de la Constitución, conforme con la cual el texto conciliado se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias, con una publicación previa del informe de por lo menos un día de anticipación en la Gaceta del Congreso.
Sobre esta obligación, en varias sentencias, la Corte ha señalado que la Carta de 1991 es inequívoca en disponer que “(…) el artículo 161 de la Constitución exige que el informe de conciliación se publique, por lo menos, con un día de antelación a su discusión y votación”[453].
En el caso bajo examen, aun cuando el informe de conciliación se publicó el 17 de diciembre de 2020 y la votación tuvo lugar el día siguiente, esto es, el día 18 del mes y año en cita, cumpliendo con la regla constitucional del artículo 161 de la Carta, tal circunstancia no acontece con el artículo 73 del PLE, pues la fe de erratas fue publicada en la Gaceta del Congreso el mismo día en que, aparentemente, se produjo su votación (GC # 1523 del 18 de diciembre de 2020). Así las cosas, y como se advierte de lo expuesto, en relación con el citado artículo, coincide el día de la publicación con el día de la aprobación, en claro desconocimiento del inciso 2° del artículo 161 de la Constitución.
Al respecto, la Corte debe recordar que el Estado de derecho se funda, entre otros, en el principio de publicidad, el cual supone el conocimiento de los actos de los órganos y autoridades estatales, especialmente en lo referente al contenido de sus decisiones, pues de ello depende en la mayoría de los casos su vigencia y oponibilidad. Este principio contribuye a facilitar la participación ciudadana en las determinaciones que los afectan, con miras a formar ciudadanos activos, deliberantes, autónomos y críticos[454], que puedan ejercer un debido control de las actividades del Estado. La publicidad de la actividad estatal, y en particular de la actividad del Legislador, desempeña un papel esencial en un Estado democrático, tal y como la Corte lo ha destacado en numerosas sentencias[455]. Sobre el particular, se ha dicho que:
"[La] transparencia y publicidad de los debates parlamentarios cumple en el Estado social de derecho (CP art. 1) importantes finalidades, pues el Congreso es el lugar en donde se realiza de manera privilegiada la discusión pública de las distintas opiniones y opciones políticas. De un lado, la publicidad racionaliza la propia discusión parlamentaria y la hace más receptiva a los distintos intereses de la sociedad, con lo cual las deliberaciones producen resultados más justos. En efecto, existen determinados argumentos y motivos que pueden invocarse a puerta cerrada pero que no son admisibles al hacerse públicos, pues su injusticia se vuelve manifiesta. Por ello Kant consideraba que uno de los principios trascendentales del derecho público era el siguiente: 'son injustas todas las acciones que se refieren al derecho de otros hombres cuyos principios no soportan ser publicados' (Emanuel Kant. La paz perpetua. Madrid: Tecnos, 1985, Segundo Apéndice, p 61). De otro lado, la publicidad articula la actividad del Congreso con la ciudadanía, y es una condición necesaria para que el público esté mejor informado sobre los temas de trascendencia nacional, con lo cual se estrechan además las relaciones entre electores y elegidos, valor esencial en una democracia participativa como la colombiana (CP art. 1). La publicidad es pues una condición de legitimidad de la discusión parlamentaria, pues es la única manera de que el Congreso cumpla una de sus funciones esenciales, esto es, la de traducir políticamente la opinión de los distintos grupos y sectores de la sociedad y, a su vez, la de contribuir a la preservación de una sociedad abierta en la cual las distintas opiniones puedan circular libremente. Por todo ello, sin transparencia y publicidad de la actividad de las asambleas representativas no cabe hablar verdaderamente de democracia constitucional"[456].
De lo expuesto se infiere que el principio de publicidad en la actividad legislativa tiene dos escenarios principales de actuación. El primero encaminado a racionalizar el ejercicio de las funciones a cargo del Congreso y el segundo dirigido a brindar las condiciones necesarias que permitan activar la participación y el control ciudadano.
En el primero, que corresponde a la materia sometida a decisión, lo que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad dentro de un Estado democrático, es la verificación del cumplimiento de todas las garantías constitucionales involucradas en el debate congresional y, en este sentido, el marco de protección se encamina a permitir que tanto las mayorías como las minorías tengan la posibilidad de conocer los textos sometidos a su consideración. En este escenario, el principio de publicidad demanda que los congresistas tengan la oportunidad de saber cuál es el contenido de una iniciativa y de las proposiciones que se someten a su aprobación, pues de ello depende la capacidad material para intervenir en una discusión y, por lo tanto, para que pueda existir válidamente una democracia deliberativa, en donde se torne efectiva la garantía institucional de representación de los asociados[457].
Precisamente, el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992 define al debate como "[e]l sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva Corporación (...)". Esto implica que, si el elemento esencial del debate es la discusión, el presupuesto lógico para que tal actuación pueda llevarse a cabo es que los congresistas tengan conocimiento del proyecto o de las proposiciones que se someten a su decisión. Por tal razón, la jurisprudencia de la Corte ha señalado que la votación de un texto desconocido no puede considerarse válidamente como debate[458].
Ahora bien, el principio de publicidad de los proyectos de ley, en relación con el texto del proyecto sometido a aprobación en cada cámara, se cumple con su divulgación en el medio oficial de comunicación del Legislativo, que es la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en las comisiones o en las plenarias respetivas. Esta obligación se predica tanto de la exposición de motivos de la iniciativa (CP art. 157.1 y Ley 5ª de 1992, art. 144[459]), de las ponencias que sirven de medio para abrir la discusión en cada instancia legislativa (Ley 5ª de 1992, arts. 156[460]), así como del informe de conciliación (CP art. 161). En todo caso, a modo de excepción, y frente al trámite en las comisiones, el reglamento del Congreso señala que "(...) para agilizar el trámite del proyecto, el presidente podrá autorizar la reproducción del documento por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la comisión, ello sin perjuicio de su posterior y oportuna reproducción en la Gaceta del Congreso".
La regla general que dispone que la publicidad de la actividad legislativa se realiza con la divulgación de los actos en la Gaceta del Congreso fue reiterada en la Ley 1431 de 2011, en el artículo 2°, al disponer que: "(...) las actas de las sesiones plenarias, comisiones, los proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las ponencias y demás información que tenga que ver con el trámite legislativo deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso, órgano de publicación de la Rama Legislativa, la cual se publicarán en la página Web de cada cámara; con esta publicación se dará por cumplido el requisito de publicidad. (...)".
Con todo, la manera cómo funciona el Congreso y la forma cómo se surten los debates vinculados con el ejercicio de la actividad legislativa suponen la imposibilidad práctica de que toda información relacionada con el proceso de adopción de una ley sea objeto de publicación en el medio oficial dispuesto para el efecto. Ello se presenta, por ejemplo, con las proposiciones de sustitución o modificación de un proyecto de ley[462], cuya presentación y consideración por parte de los congresistas debe llevarse a cabo una vez se da apertura a la discusión de la iniciativa en cada instancia legislativa (Ley 5ª de 1992, art 115).
Por esta razón, la jurisprudencia de la Corte ha admitido dicho régimen exceptivo, sobre la base de que, si bien para proceder a su aprobación ni la Carta Política ni el reglamento del Congreso exigen su publicación previa en la Gaceta, sí se impone su lectura al resto de los miembros de la comisión o de la plenaria respectiva, como lo prescribe el artículo 125 de la Ley 5ª de 1992, con el fin de garantizar la lógica que subyace en la preservación del principio de publicidad. Al respecto, la disposición en cita establece que: "Artículo 125. Lectura de la proposición. Cerrada la discusión se dará lectura nuevamente a la proposición que haya de votarse". Con todo, al igual que ocurre con el informe de ponencia, nada impide que las proposiciones modificativas o sustitutivas puedan ser objeto de una distribución previa con la reproducción del documento que las contiene, con el fin de que puedan ser leídas y conocidos por los congresistas. Tal acto preserva la esencia del citado principio de publicidad, dentro de un esquema flexible que responde a las formas del procedimiento legislativo.
Incluso, el análisis sobre la manera en que se cumple este deber básico de conocimiento de las materias objeto de discusión y votación, en aquellos casos en que no se demanda obligatoriamente la publicación en la Gaceta del Congreso, como ocurre en la hipótesis previamente expuesta, también debe ser examinado a la luz del principio de instrumentalidad de las formas, tal y como ocurrió en la sentencia C-131 de 2009. En efecto, en dicha oportunidad se concluyó que no existió un vicio de forma, por la ausencia de la lectura de las propuestas presentadas para modificar algunos artículos de la Ley 1142 de 2007, como quiera que no se afectó el principio de publicidad, por el modo en que fueron explicadas por sus proponentes, antes de su votación[463].
En todo caso, esta última alternativa debe garantizar un conocimiento pleno e integral de la iniciativa, como lo advirtió la Corte en la sentencia C-481 de 2019, pues de lo contrario no solo se estaría afectando el principio de publicidad, sino incluso el principio de consecutividad en sí mismo considerado, con base en el desconocimiento de aquello que se está aprobando. Al respecto, en la sentencia en cita se manifestó que:
"(...) Se reitera que la publicidad tiene una relación directa con la consecutividad. Al respecto, la Corte ha señalado que, aunque el debate y la votación son dos etapas distintas del proceso, no pueden concebirse de forma independiente, puesto que una es consecuencia de la otra; por lo que, si no se produce debate derivado de la falta de publicidad, 'la votación subsiguiente debe considerarse igualmente inválida'. Entonces, la verificación de la ausencia de publicidad puede llevar a concluir que hizo falta uno de los debates, como elemento estructural del proceso legislativo, y a consecuencia de ello, derivarse la no aprobación por parte de una determinada célula legislativa.
Una de las obligaciones que se desprenden del principio de consecutividad, de acuerdo con el cual las comisiones y las plenarias deben estudiar todos los temas que hayan sido puestos a su consideración, es que deben ser objeto de debate y votación todas 'las proposiciones que se planteen en el curso del debate (...), salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o a modificaciones', de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 11 del Reglamento del Congreso. Además, este principio impone la prohibición de 'omitir el ejercicio de [las] competencias delegando el estudio y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para que allí se surta el debate. (...) En general, si una irregularidad asociada a estas obligaciones ha tenido lugar, se considera que el Legislador ha incurrido en un vicio de procedimiento por elusión'.
Por lo anterior, reitera la Corte que compete al Congreso 'aprobar textos conocidos, explícitos, expresos e idénticos, que solo así pueden devenir en leyes de obligatorio cumplimiento. Entonces la posibilidad de aprobar textos implícitos o determinables resulta completamente ajena a la voluntad del constituyente' (...)".
En el asunto bajo examen, la Corte advierte que existen dos actos claramente diferenciables. Así, por una parte, se encuentra el informe de conciliación publicado el 17 de diciembre de 2020, el cual, en lo que atañe al artículo 73 del PLE, propuso acoger el texto aprobado en el Senado de la República; y por la otra, se halla la fe de erratas, divulgada el 18 de diciembre de 2020, que admite la existencia de un error y que propone, en su lugar, adoptar el texto acogido en la Cámara de Representantes. Se trata de dos proposiciones que son distintas y que, por ello, fueron igualmente recogidas en dos documentos distintos.
Precisamente, mientras el informe de conciliación del 17 de diciembre de 2020 solicita "aprobar el texto conciliado", teniendo en cuenta la escogencia que se realiza respecto de cada artículo aprobado por una de las cámaras, y eligiendo para el caso del artículo 73 el texto acogido en el Senado, el cual se publica dentro de la transcripción del texto conciliado (GC # 1516 de 2020, p. 222); la fe de erratas, por su parte, de forma expresa señala que: "(...) la voluntad de los conciliadores sobre el artículo 73 es acoger el texto aprobado por la Cámara de Representantes, que se muestra a continuación"[464]. De ahí que, en el documento publicado el día 18 de diciembre de 2020, luego de admitir el error, se concluye la propuesta que se realiza con la siguiente proposición: "los suscritos conciliadores PROPONEMOS a la plenaria de la Cámara (...) y del Senado (...) acoger el siguiente texto del artículo 73 al Proyecto de Ley Estatutaria 409 de 2020 Cámara - 234 de 2020 Senado, 'Por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones" (...)".
Nótese que la fe de erratas cambia el sentido de la conciliación respecto del artículo 73 del PLE, y ello se advierte a partir de la comparación de ambos textos. El siguiente cuadro pone de presente el ajuste en la regulación adoptada:
| TEXTO DEL INFORME DE CONCILIACIÓN ORIGINAL | TEXTO A CONCILIAR POR VÍA DE LA FE DE ERRATAS |
| ARTÍCULO 73. Definición de aval. Aval es la designación que hace un partido o movimiento político con personería jurídica a un candidato para que lo represente en una elección popular. Será otorgado mediante un documento suscrito por el representante legal o su delegado, en el momento del periodo de inscripciones de candidaturas. La delegación deberá señalar de manera expresa si se extiende a la posibilidad de avalar en el periodo de modificación de inscripciones. Los avales se expedirán sin costo alguno y se observarán las reglas establecidas en los estatutos y las leyes previstas para la selección de candidatos; y no podrán ser revocados por las organizaciones políticas con posterioridad a la inscripción de las candidaturas. Los candidatos solo pueden solicitar aval en las organizaciones políticas donde se encuentran formalmente registrados como militantes durante el año inmediatamente a la inscripción. En ningún caso los partidos o movimientos políticos podrán entregar más de un aval para la elección de un cargo uninominal. Tampoco se podrá entregar a una persona aval para más de un cargo o lista. Tampoco podrán entregar más avales que curules a proveer en la correspondiente lista para corporaciones públicas; excepto en las que se eligen hasta dos (2) miembros, las cuales podrán estar integradas hasta por tres (3) candidatos. En los casos que se expidan avales desconociendo estas prohibiciones, el funcionario electoral competente dará validez únicamente al primero que se haya expedido. Parágrafo. El aval entregado por parte de los partidos o movimientos políticos será válido para la inscripción de la candidatura y tendrá vigencia máxima hasta el día en que se declare la elección, en caso de que se haya hecho efectiva la inscripción. | ARTÍCULO 73. Definición de aval. Aval es la designación que hace un partido o movimiento político con personería jurídica a una persona natural que pueda representar a la colectividad, aspirando a ser elegido como resultado de una elección popular. Será otorgado mediante un documento suscrito por el representante legal o su delegado, en el momento del periodo de inscripciones de candidaturas. La delegación deberá señalar de manera expresa si se extiende a la posibilidad de avalar en el periodo de modificación de inscripciones. En el caso de listas para corporaciones públicas, el aval expedido para un candidato que va a reemplazar a otro durante el periodo de modificaciones deberá indicar expresamente cuál es el renglón que se pretende modificar. Los avales se expedirán sin costo alguno y se observarán las reglas establecidas en los estatutos y las leyes previstas para la selección de candidatos; y no podrán ser revocados por las organizaciones políticas con posterioridad a la inscripción de las candidaturas. Los candidatos solo pueden solicitar aval en las organizaciones políticas donde se encuentran formalmente registrados como militantes durante los tres (3) meses inmediatamente anteriores a la inscripción. En ningún caso los partidos o movimientos políticos podrán entregar más de un aval para la elección de un cargo uninominal. Tampoco se podrá entregar a una persona aval para más de un cargo o lista. Tampoco podrán entregar más avales que curules a proveer en la correspondiente lista para corporaciones públicas; excepto en las que se eligen hasta dos (2) miembros, las cuales podrán estar integradas hasta por tres (3) candidatos. En los casos que se expidan avales desconociendo estas prohibiciones, el funcionario electoral competente dará validez únicamente al primero que se haya expedido. Parágrafo. El aval entregado por parte de los partidos o movimientos políticos será válido para la inscripción de la candidatura y tendrá vigencia máxima hasta el día en que se declare la elección, en caso de que se haya hecho efectiva la inscripción. |
De la transcripción realizada se aprecian al menos tres cambios significativos en la regulación propuesta. El primero tiene que ver con el destinatario del aval, pues mientras en el Senado se habla genéricamente del “candidato”, en la Cámara se especifica que se trata de la persona natural “que pueda representar a la colectividad”. El segundo regula el cambio del aval, y allí se advierte que el Senado guarda silencio en la materia, a diferencia de la Cámara que establece que “el aval expedido para un candidato que va a reemplazar a otro [en] el periodo de modificaciones” para elecciones a corporaciones públicas, “deberá indicar expresamente cuál es el renglón que se pretende modificar”. Y, el tercero, se advierte en el tiempo habilitado para solicitar el aval, en donde el Senado lo permite durante el año anterior a la inscripción, mientras la Cámara lo restringe a los tres meses previos a ese momento.
Se trata de tres cambios de una significativa entidad, por lo que no es posible entender que una regulación subsuma a la otra, o que se trate de ajustes de estilo, redacción o de simple forma. Por tal razón, se insiste, se plantearon en documentos distintos, con proposiciones diferentes.
A partir de lo anterior, y al haberse incluido como aprobado en el texto legal enviado a revisión de la Corte, el artículo 73 del PLE que fue propuesto en la fe de erratas, la Sala Plena concluye que dicho proceder vulneró el inciso 2° del artículo 161 de la Constitución, por cuanto el documento en el que se incluía la proposición para habilitar su aprobación por la plenaria del Senado no fue publicado con un día por lo menos de anticipación a la fecha en que se produjo su votación. Por el contrario, como ya se advirtió, coincide el día de la publicación con el día de la aprobación, en desconocimiento del principio de publicidad y de los fines que se protegen con dicho mandato.
Dos circunstancias adicionales refuerzan la vulneración al texto superior que se pone de presente. La primera tiene que ver con que incluso tomando a la fe de erratas como una proposición sustitutiva[465], no se cumple con la carga excepcional dirigida a garantizar el principio de publicidad prevista en el artículo 125 de la Ley 5ª de 1992, previamente citado, pues no se hizo lectura a viva voz del documento en el que consta dicha actuación, ni de la proposición que incluía la modificación en la aprobación del artículo 73 del PLE, respecto de lo señalado en el informe de conciliación[466]. Por el contrario, lo que consta es que, por una parte, si bien en la GC # 150 de 2021 se hace alusión a la fe de erratas en el orden del día[467], al verificar lo realmente ocurrido en la sesión que allí se plasma, lo que se registra es que el Secretario del Senado, al dar lectura de los asuntos a tratar en la jornada del 18 de diciembre de 2020, en ningún momento hizo referencia a ese documento[468]; y por la otra, que al instante de proceder a la votación del proyecto, tan solo se puso a consideración de la plenaria del Senado la proposición incluida en el informe de conciliación, toda vez que nada se dijo sobre la fe de erratas y el cambio que con ella se producía[469]. En este sentido, ninguna actuación de la Mesa Directiva, ni del Secretario General del Senado, permiten evidenciar que se haya dado a conocer la fe de erratas el día de la votación del informe.
La segunda circunstancia se manifiesta con la presentación que se hizo por parte de los conciliadores del Senado, respecto del resultado derivado de la labor de conciliación, ya que al momento de referir al trabajo realizado, se hizo un resumen general sobre las normas sin discrepancia, sobre los textos que se acogieron y sobre la decisión de no modular, modificar o reinterpretar las disposiciones aprobadas, sin que, en momento alguno, se haya advertido sobre la existencia de una fe de erratas y sobre el cambio puntual que se proponía en la aprobación del artículo 73 del PLE[470]. De esta manera, y visto lo ocurrido, tampoco resulta aplicable para este caso, la subregla excepcional de publicidad que se admitió por este tribunal en la sentencia C-131 de 2009, anteriormente reseñada.
En conclusión, aun cuando por regla general se cumplió con el deber de publicidad previsto en el inciso 2° del artículo 161 de la Constitución, respecto de la casi totalidad de la iniciativa, ello no aconteció respecto del artículo 73 del PLE, pues no solo no se publicó con la debida antelación el texto que incluía la fe de erratas, sino que la misma no fue puesta de presente a los senadores, nunca se explicó su contenido y éstos no fueron informados sobre su consideración, debate y votación. Por tal motivo, y sin perjuicio de la verificación del resto de requisitos de procedimiento, este artículo en principio deberá ser declarado inconstitucional por vulnerar el principio de publicidad y, de contera, el principio de consecutividad, como se aclaró en la sentencia C-481 de 2019, por razón de la falta evidente de conocimiento sobre su rigor normativo[471]. En todo caso, y una vez se concluya el examen final sobre todo el iter legislativo, deberá verificarse si se está en presencia de un vicio insubsanable o de uno que permita el uso de los instrumentos de corrección formal.
En cuanto al procedimiento de aprobación del informe de conciliación en la Cámara de Representantes, este tribunal constata lo siguiente:
Publicación. El informe de conciliación fue divulgado en la GC # 1517 del 17 de diciembre 2020, con la aclaración de que, con posterioridad, igualmente se publicó la fe de erratas ya mencionada, la cual consta en la GC # 1522 del día 18 del mes y año en cita.
Aviso previo. Conforme con el Acta # 203 del 17 de diciembre de 2020, la cual se encuentra publicada en la GC # 123 de 2021, se acreditó el cumplimiento del requisito del anuncio previo, en los siguientes términos: “Anuncio de proyectos. // Dice así el proyecto que se va a anunciar. // El informe de conciliación. Referencia informe de conciliación para Proyecto de Ley Estatutaria número 409 de 2020 Cámara, 234 de 2020 Senado, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones, repito. // Referencia informe de conciliación para el Proyecto de Ley Estatutaria número 409 de 2020 Cámara, 234 de 2020 Senado, por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”[472]. Cabe señalar que, en el curso de la sesión, la Secretaría de la Cámara igualmente dio lectura al Decreto 1653 del 16 de diciembre de 2020, “por el cual se convoca al Congreso de la República a sesiones extraordinarias”, para discutir y concluir de forma exclusiva el trámite de esta iniciativa. Por lo demás, se aclaró expresamente la fecha en que tendría lugar la sesión de votación del informe de conciliación, al manifestar que: “(…) señor Secretario, levántese entonces la sesión, cítese para el día de mañana a sesiones extraordinarias, 18 de diciembre a las 9:00 am, para que se discuta y vote el informe de conciliación, Código Electoral”[473]. Finalmente, nada se dijo sobre la fe de erratas y la publicación realizada en la GC # 1522 de 2020.
Como se advierte de lo expuesto, se trata de un anuncio que satisface las exigencias previstas en el inciso 5° del artículo 160 de la Constitución, previamente señaladas en esta providencia, pues se fijó con exactitud la fecha para llevar a cabo el acto de votación. Por lo demás, existe una plena identificación de la iniciativa y del motivo de la citación.
Aprobación. En cumplimiento del inciso 2° del artículo 161 superior, la aprobación de esta iniciativa tuvo lugar en la sesión anunciada, esto es, el día 18 de diciembre de 2020, fecha para la cual el informe de conciliación, como se advirtió por la Secretaría General de la Cámara, ya había sido publicado. De acuerdo con la información que consta en el Acta # 204 del mes y año en cita, la cual aparece publicada en la GC # 288 de 2021, el informe se aprobó con el voto favorable y por mayoría absoluta de 132 representantes a favor y 22 en contra, para un total de 154 votos. El sistema de votación que se acogió fue el de la votación nominal y pública, en desarrollo de lo previsto en el artículo 133 de la Constitución.
Por lo demás, por regla general, se advierte que la mayoría de la iniciativa cumplió en su aprobación con la regla igualmente prevista en el inciso 2° del artículo 161 del texto superior, referente a que la publicación del informe de conciliación debe hacerse por lo menos con un día de anticipación a su votación, y si bien lo anterior no ocurrió respecto del artículo 73 del PLE, como se indicó en el caso del senado, es preciso advertir que, en esta cámara, la actuación no vulneró los principios de publicidad ni de consecutividad, pues tanto la Mesa Directiva como la Secretaría General hicieron referencia expresa a la fe de erratas en la sesión del 18 de diciembre, procedieron a leerla en su integridad, pusieron de presente la proposición que se formulaba[475] y ella fue incorporada al momento de realizar la votación[476]. Se trató del uso excepcional de los esquemas de publicidad que la Corte ha avalado en casos límite y extraordinarios, con la finalidad de permitir la aprobación integral de una iniciativa, a fin de no sacrificar el principio democrático de las mayorías, pero sin que se incumpla con la obligación de garantizar el conocimiento previo de lo votado y sin que dicha actuación se convierta en una suplantación del mandato previsto en el inciso 2° del artículo 261 Superior. Lo anterior acontece en el caso bajo examen, cuando se constata que el uso de la fe de erratas se circunscribió a un solo artículo, de 276 que había.
A pesar de lo anterior, es claro que la actuación realizada en la Cámara de Representantes no subsana la irregularidad anotada en el plenaria del Senado, no solo porque se trata de dos corporaciones distintas, sino porque a diferencia de lo que ocurrió en la Cámara, en donde sí se tuvo conocimiento de lo que sería objeto de votación, en el Senado no existió ninguna advertencia y menos aún se incluyó la proposición respectiva al momento de abrir el registro. La sola referencia al orden del día no satisface las obligaciones existentes en la materia, pues el mismo no concuerda en su información con lo que se leyó a viva voz en la respectiva sesión[477], lo que se ratifica con la circunstancia de que al momento de proceder a la votación tan solo se hizo alusión al informe de conciliación, sin incluir la fe de erratas[478]. Así las cosas, mientras los integrantes de una de las cámaras sí estuvieron enterados de lo que votarían, los integrantes de la otra no. En todo caso, el alcance de este vicio de inconstitucionalidad respecto del artículo 73 del PLE, según se manifestó con anterioridad, será determinado una vez se concluya el examen final sobre todo el iter legislativo, en el que deberá verificarse si es susceptible o no de subsanación.
Del cumplimiento del límite material de competencia de la Comisión de Conciliación. Finalmente, a juicio de este tribunal, se concluye que, por regla general, la labor de la Comisión de Conciliación se ciñó al ámbito de su competencia, referente a “preparar un texto unificado que armonice las diferencias, para luego ser sometido a la aprobación de las plenarias”[479], sin desbordar el límite temático que concreta el alcance de la iniciativa.
En efecto, al revisar el resultado de la conciliación y con excepción de las particularidades respecto de lo ocurrido con el artículo 73 del PLE, se encuentra que (i) sobre 195 artículos existió plena identidad entre ambas cámaras (incluyendo tres disposiciones que fueron eliminadas en las plenarias); (ii) se presentaron divergencias en 85 artículos; y (iii) como fórmula de solución, se decidió acoger en su integridad el artículo aprobado en una de las cámaras, sin realizar –en principio– ningún tipo de modificación, ajuste o cambio en su contenido normativo. Como resultado de lo anterior, (iv) se adoptaron 49 de los textos propuestos por la Cámara (incluida la eliminación de un artículo); y (v) 36 que fueron aprobados por el Senado (con una eliminación y cuatro artículos nuevos). Ello se comprueba con el siguiente cuadro, en el que se resaltan el artículo 73 (con ocasión del examen ya realizado en esta providencia) y el artículo 247 (por los cuestionamientos que más adelante se abordarán):
| ARTÍCULO | ¿OBJETO DE CONCILIACIÓN? | TEXTO FINALMENTE ADOPTADO |
| Artículo 1 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 2 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 3 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 4 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 5 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 6 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 7 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 8 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Proyecto de artículo | No | Artículo eliminado en las plenarias de ambas cámaras. |
| Artículo 9 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 10 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Proyecto de artículo | Si | Se acoge la eliminación del artículo según lo decidió el Senado de la República. |
| Artículo 11 | No | Articulo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 12 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 13 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 14 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 15 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 16 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 17 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 18 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 19 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 20 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 21 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Proyecto de artículo | No | Artículo eliminado en las plenarias de ambas cámaras. |
| Artículo 22 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 23 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 24 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 25 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 26 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 27 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 28 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 29 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 30 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 31 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 32 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 33 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 34 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 35 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 36 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 37 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 38 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 39 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 40 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 41 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 42 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 43 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 44 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 45 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 46 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 47 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 48 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 49 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 50 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 51 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 52 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 53 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 54 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 55 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 56 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 57 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 58 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 59 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 60 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 61 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 62 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 63 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 64 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 65 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 66 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 67 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 68 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 69 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 70 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 71 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 72 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 73 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 74 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 75 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 76 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 77 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 78 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 79 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 80 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 81 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 82 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 83 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 84 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 85 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 86 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 87 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 88 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 89 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 90 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 91 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 92 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 93 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 94 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 95 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 96 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 97 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 98 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 99 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 100 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 101 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 102 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 103 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 104 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 105 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 106 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Proyecto de artículo | Si | Se acoge la eliminación del artículo según se decidió en Cámara. |
| Artículo 107 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 108 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 109 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 110 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 111 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 112 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 113 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 114 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 115 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 116 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 117 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 118 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 119 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 120 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 121 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 122 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 123 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 124 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 125 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 126 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 127 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 128 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 129 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 130 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 131 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 132 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 133 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 134 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 135 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 136 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 137 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 138 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 139 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 140 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 141 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 142 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 143 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 144 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 145 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 146 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 147 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 148 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 149 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 150 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 151 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 152 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 153 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 154 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 155 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 156 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 157 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 158 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 159 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 160 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 161 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 162 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 163 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 164 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 165 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 166 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 167 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 168 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 169 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 170 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 171 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 172 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 173 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 174 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 175 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 176 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 177 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 178 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 179 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 180 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 181 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 182 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 183 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 184 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 185 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 186 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 187 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 188 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 189 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 190 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 191 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 192 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 193 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 194 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 195 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 196 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 197 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 198 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 199 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 200 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 201 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 202 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 203 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 204 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 205 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 206 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 207 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 208 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 209 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 210 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 211 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 212 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 213 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 214 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 215 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 216 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 217 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 218 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 219 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 220 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 221 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 222 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 223 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 224 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 225 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 226 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 227 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 228 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 229 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 230 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 231 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 232 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 233 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 234 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 235 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 236 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 237 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 238 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 239 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 240 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 241 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 242 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 243 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 244 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 245 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 246 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 247 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 248 | Si | Se acoge nuevo artículo introducido en Senado de la República. |
| Artículo 249 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 250 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 251 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 252 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 253 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 254 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 255 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 256 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 257 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 258 | Si | Se acoge nuevo artículo introducido en Senado de la República. |
| Artículo 259 | Si | Se acoge nuevo artículo introducido en Senado de la República. |
| Artículo 260 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 261 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 262 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 263 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 264 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 265 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 266 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 267 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 268 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 269 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 270 | Si | Se acoge texto aprobado en Senado de la República. |
| Artículo 271 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 272 | Si | Se acoge texto aprobado en Cámara de Representantes. |
| Artículo 273 | Si | Se acoge nuevo artículo introducido en Senado de la República. |
| Artículo 274 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 275 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
| Artículo 276 | No | Artículo aprobado igual en ambas cámaras. |
Por virtud de lo anterior, y vista la actuación desarrollada en la instancia de conciliación, en principio, la Corte concluye que se respetó por la comisión respectiva el límite material de su competencia, toda vez que su labor se restringió a las disposiciones frente a los cuales existían discrepancias, y no se alteró ni se modificó, en principio, los textos que habían sido aprobados, pues tan solo se propuso acoger –de forma pura y simple– las normas como habían sido adoptadas por las plenarias.
A pesar de lo anterior, se cuestiona por los intervinientes lo ocurrido en esta instancia respecto de los artículos 84 y 247 del PLE, conforme se mencionó en el acápite de antecedentes[480]. En concreto, se manifestó lo siguiente:
En cuanto al artículo 84 del PLE[481], que regula la cuota de género[482], se cuestiona que la comisión de conciliación haya decidido arbitrariamente suprimir el parágrafo 2°, que había sido aprobado con una única proposición votada mayoritariamente por la plenaria del Senado el día 16 de diciembre de 2020, según la cual: "Parágrafo 2. En las listas a cargos de corporaciones públicas de elección popular, cuando el número de curules a proveer sea cinco (5) o más y el número de candidatos de la lista sea impar, el género correspondiente a ese último cupo en lista será definido por las directivas del respectivo partido y movimiento político, o por quienes estos autónomamente determinen". Tal eliminación, a juicio del interviniente, plantea una dificultad para los casos en que se elijan candidatos de forma impar, pues no existe una manera de determinar a qué género se debe asignar la curul que sobraría al hacer una repartición de 50%-50%. Por tal motivo, no debió suprimirse el parágrafo 2°, y al hacerlo, sin adoptar un remedio legal para el efecto, se demuestra que se actuó de forma arbitraria, por lo que se trata de un vicio procedimiento subsanable que debe corregirse.
Respecto de esta alegación, la Corte debe manifestar que no advierte ningún vicio de procedimiento, pues la discrepancia entre lo aprobado en la plenaria de la Cámara y en la plenaria del Senado se encuentra justamente en la inclusión del parágrafo 2° (anteriormente transcrito) al contenido del artículo 84, sobre la cuota de género[483]. Fue esa la diferencia que activó, en relación con la norma en cita, la necesidad de recurrir a la labor de la Comisión de Conciliación, por lo que la circunstancia de que esta haya propuesto acoger el texto adoptado por la Cámara, dejando de lado lo prescrito por el Senado, es precisamente el resultado de su labor de acordar un texto único, por lo que no puede considerarse que ello es arbitrario o que constituye un defecto de tipo procesal. En efecto, el límite a la competencia de las comisiones de conciliación lo constituyen las discrepancias y la necesidad de preservar la unidad temática de la iniciativa, ninguna de las cuales se ve afectada con la decisión adoptada. Por lo demás, las dificultades prácticas que puedan surgir como consecuencia de la aplicación de una norma no constituyen una irregularidad de trámite, ya que dicha aproximación se dirige a cuestionar el contenido de lo aprobado y no el proceso realizado para conformar la voluntad democrática.
En cuanto al artículo 247 del PLE[485], en el que se fijan varias normas sobre la seguridad nacional y la protección del proceso electoral[486], se señala que en la plenaria del Senado se acogió una proposición respecto del texto que venía aprobado de las comisiones conjuntas, que implicó un cambio en el parágrafo único, en el sentido de incluir la prohibición de que las condiciones de seguridad sean utilizadas "para impedir la transparencia del proceso."
En el informe de conciliación publicado en la GC # 1516 de 2020, en el cuadro comparativo de los textos que fueron aprobados por cada cámara, cuando se menciona el texto conciliado, se hace referencia a que se adoptará el acogido por la plenaria del Senado. Sin embargo, tanto en la columna que reseña lo suscrito por dicha corporación, como en la fila que trae el texto que sería sometido a consideración de las plenarias, se omite la transcripción del parágrafo. Con todo, en la parte definitiva del informe, en la que se incluye la proposición de aprobación del texto conciliado, sí aparece el parágrafo, pero con la redacción correspondiente a lo adoptado por la Cámara de Representantes, según la cual: “Parágrafo. Las condiciones de seguridad no pueden usarse en ningún momento para limitar la observación al proceso electoral de organizaciones nacionales o internacionales debidamente acreditadas, así como para permitir la transparencia del proceso"[488].
Para la interviniente no se trata de un cambio menor, pues mientras el texto de la Cámara incluye el verbo “permitir”, lo dispuesto en el Senado refiere al verbo “impedir”. Lo que significa que: (i) o las condiciones de seguridad no se pueden invocar para impedir la transparencia del proceso electoral, (ii) o las condiciones de seguridad no se pueden invocar para permitir la transparencia del proceso electoral. Esta situación puede representar un vicio de procedimiento por elusión material, “puesto que no fue claro que estaban votando respecto al artículo en cuestión, ni para las plenarias de Cámara y el Senado, ni para la ciudadanía con posibilidad de ejercer control político a las actuaciones del Congreso. No era posible entender si se estaba acogiendo el texto del Senado, el texto de la Cámara o se acogía una mezcla de ambos. Más aún cuando el conciliador y ponente del proyecto, al explicar el informe de conciliación que iba a ser sometido ante la plenaria del Senado, fue enfático en afirmar que no acogieron textos mezclados de una y otra cámara dentro de un mismo artículo”[489].
El cuestionamiento que se realiza respecto de este artículo exige verificar el texto que fue adoptado por la plenaria de cada una de las cámaras, seguido del artículo finalmente incluido en el PLE, para lo cual se incluye el siguiente cuadro[490]:
| TEXTO CÁMARA | TEXTO SENADO | TEXTO PLE |
| Artículo 248. Seguridad nacional y protección del proceso electoral. Todas las actividades que en cumplimiento de su misión realice la Registraduría Nacional del Estado Civil con relación al registro civil, la identificación, los procesos electorales y mecanismos de participación ciudadana son de seguridad y defensa nacional. Las fuerzas militares y de la policía serán responsables del orden público en todo el territorio nacional para la ejecución del proceso electoral en condiciones de seguridad. Prestarán su apoyo en la custodia de los documentos electorales y la infraestructura tecnológica. Adicionalmente, cuando las circunstancias así lo obliguen colaborarán en el transporte del material electoral y de los servidores públicos. La transmisión de resultados se realizará conforme al protocolo de seguridad y de ciberseguridad que diseñe la Registraduría Nacional del Estado Civil con el apoyo de los organismos de seguridad del Estado. Parágrafo. Las condiciones de seguridad no pueden usarse en ningún momento para limitar la observación al proceso electoral de organizaciones nacionales o internacionales debidamente acreditadas, así como para permitir la transparencia del proceso. | Artículo 244. Seguridad nacional y protección del proceso electoral. Todas las actividades que en cumplimiento de su misión realice la Registraduría Nacional del Estado Civil con relación al registro civil, la identificación, los procesos electorales y mecanismos de participación ciudadana son de seguridad y defensa nacional. Las fuerzas militares y de la policía, bajo la dirección del Presidente de la República, prestarán su apoyo en la custodia de los documentos electorales y la infraestructura tecnológica. Adicionalmente, cuando las circunstancias así lo obliguen colaborarán en el transporte del material electoral y de los servidores públicos. La transmisión de resultados se realizará conforme al protocolo de seguridad y de ciberseguridad que diseñe la Registraduría Nacional del Estado Civil con el apoyo de los organismos de seguridad del Estado. Parágrafo. Las condiciones de seguridad no pueden usarse en ningún momento para limitar la observación al proceso electoral de organizaciones nacionales o internacionales debidamente acreditadas, así como para impedir la transparencia del proceso. | Artículo 247. Seguridad nacional y protección del proceso electoral. Todas las actividades que en cumplimiento de su misión realice la Registraduría Nacional del Estado Civil con relación al registro civil, la identificación, los procesos electorales y mecanismos de participación ciudadana son de seguridad y defensa nacional. Las fuerzas militares y de la policía bajo la dirección del Presidente de la República, prestarán su apoyo en la custodia de los documentos electorales y la infraestructura tecnológica. Adicionalmente, cuando las circunstancias así lo obliguen colaborarán en el transporte del material electoral y de los servidores públicos. La transmisión de resultados se realizará conforme al protocolo de seguridad y de ciberseguridad que diseñe la Registraduría Nacional del Estado Civil con el apoyo de los organismos de seguridad del Estado. Parágrafo. Las condiciones de seguridad no pueden usarse en ningún momento para limitar la observación al proceso electoral de organizaciones nacionales o internacionales debidamente acreditadas, así como para permitir la transparencia del proceso. |
De la transcripción de los textos aprobados, se comprueba que entre las cámaras existían diferencias, no solo frente al uso de los verbos “permitir” o “impedir” en el parágrafo único, sino también en relación con las labores a cargo de las Fuerzas Militares y de Policía en el inciso 2°. Con base en estas discrepancias, al momento de surtirse la instancia de conciliación, se advirtió que se acogería el texto del Senado, así consta en la página 188 de la GC # 1516 de 2020[491]. Ahora bien, aun cuando efectivamente en el texto finalmente aprobado por las plenarias se acredita que se adoptó lo referente a la citada cámara, en cuanto a las funciones de la Fuerza Pública, no ocurrió lo mismo frente a las limitaciones al uso de las condiciones de seguridad, pues allí se consagró la fórmula verbal que había sido adoptada por la Cámara de Representantes, esto es, el verbo “permitir”.
Respecto de lo ocurrido, esta corporación tendría dos opciones: (i) limitarse a entender que se trató de un lapsus que configura una irregularidad irrelevante[492], pues en todo caso sí se acogió el texto del Senado, en lo que refiere a las labores de la Fuerza Pública, y que lo acaecido con los verbos no fue nada distinto a un error de redacción que debe superarse con el uso de las técnicas de interpretación (v.gr. la interpretación histórica); o, en su lugar, (ii) concluir que existió un vulneración del principio de publicidad, que condujo a una elusión material del debate, ya que se informó a las plenarias que, para efectos de la conciliación, se acogería un único texto adoptado por las cámaras sin cambios o modificaciones, lo que no sucedió en este caso, ya que se combinó una parte de la norma acogida por el Senado y otra de la Cámara, con lo cual se vició la voluntad de los congresistas, en tanto que se les propuso votar un texto, el cual no guardó finalmente correspondencia con el que se pretendía y logró aprobar.
A juicio de la Corte, en el asunto bajo examen, cabe acoger la segunda de las opciones propuestas, por una parte, porque lo ocurrido no puede asimilarse a una simple irregularidad, cuando de por medio se encuentra la salvaguarda del principio de publicidad, que implicaría el deber de transmitir a los congresistas información clara, inteligible y cierta respecto de lo que es objeto de proposición, así como la preservación en la formación de la voluntad democrática de la cámaras, que exige transparencia para la toma de decisiones. En este punto se reitera que, como lo ha manifestado este tribunal, al Congreso le compete aprobar “textos conocidos, explícitos, expresos e idénticos” y no “textos implícitos o determinables”[493], pues ello supone una ausencia de las cámaras en la consideración real del asunto, esto es, en la habilitación de una verdadera discusión, afectando el proceso de formación de la ley, por la infracción de los citados principios constitucionales. Y, por la otra, porque el proceso legislativo brinda herramientas para solventar lo ocurrido, como ocurrió en este mismo trámite con el uso de la figura de la fe de erratas, de suerte que, de asumir la Corte la lectura de que se trató de un simple lapsus, al final de cuentas sacrificaría la opción de corrección que el propio reglamento les otorga a las Cámaras, en los términos previstos en el inciso 2° del artículo 2° de la Ley 5ª de 1992.
En conclusión, el artículo 247 del PLE debe ser declarado inconstitucional, por vulnerar el principio de publicidad y por apartarse del mandato de transparencia que rige el proceso de formación de la voluntad democrática de las cámaras. No obstante, y al igual que se advirtió con el artículo 73, una vez se concluya con el examen final sobre todo el iter legislativo, deberá verificarse si se está en presencia o no de un vicio insubsanable.
De esta manera, y como resumen del examen a lo ocurrido en la etapa de conciliación, cabe manifestar que, por regla general, se cumplieron con la mayoría de los requisitos de trámite que rigen esta instancia del procedimiento legislativo, con excepción de las violaciones descritas respecto del trámite que le fue otorgado a los artículos 73 y 247 del PLE. Sin embargo, el alcance e impacto de estas irregularidades, en el caso concreto, serán objeto de análisis puntual, al verificar la totalidad de los requisitos de procedimiento que rigen la aprobación de los PLE, como se ha manifestado con anterioridad.
K. Del principio de unidad de materia, y de los requisitos de identidad flexible[495] y consecutividad
Del principio de unidad de materia. Los artículos 158 y 169 de la Constitución Política consagran el principio de la unidad de materia, cuyos preceptos se complementan con lo señalado en el artículo 148 de la Ley 5ª de 1992. De conformidad con los dos primeros, “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”, a lo cual se añade que “[e]l título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido (…)”. Por su parte, en armonía con lo expuesto, la citada norma del reglamento del Congreso establece que: “Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones serán apelables ante la Comisión”[496].
Desde una perspectiva general[497], se entiende que el principio de unidad de materia exige que las disposiciones de una ley guarden conexidad temática entre sí y con la materia principal que se regula, ya sea referida a un solo asunto, o incluso a una pluralidad de ellos relacionados entre sí, a partir de la identificación de un eje temático dominante, sin que ello se traduzca, necesariamente, en una diversidad de materias[498]. Es allí en donde cobra importancia el título como guía del contenido primordial al que se refiere la ley.
La relevancia de este mandato se fundamenta en la salvaguarda de la racionalidad del principio democrático y en la transparencia y publicidad del proceso legislativo. En efecto, el Congreso de la República debe estar sujeto a una regla de coherencia interna en el ejercicio de la función legislativa[499], por medio de la cual se garantice que la producción normativa se realiza a partir de temas que son previamente definidos y frente a los cuales los congresistas, sin importar su filiación política o las mayorías existentes, tienen la oportunidad de concurrir en su discusión y de proponer reformas a los textos propuestos. En este orden de ideas, al evitar que se introduzcan asuntos totalmente ajenos o extraños a los que sirvieron de soporte para impulsar la actividad del Legislador, se protege la probidad, sensatez y solidez del debate democrático.
Con el principio de unidad de materia también se ampara, como ya se dijo, los mandatos de transparencia y publicidad del proceso legislativo, no solo porque se excluye la posibilidad de que se añadan textos distantes al marco regulatorio dominante, sino también porque la comunidad tiene la oportunidad de conocer e identificar en qué consisten las iniciativas que cursan y cuya aprobación por el Congreso impactará en la sociedad[500]. Incluso, la coherencia interna que se exige aporta elementos para amparar la seguridad jurídica, en la medida en que evita, o al menos reduce, las dificultades interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la aprobación de disposiciones que no tengan relación con la materia principal a la cual se refiere la ley.
La Corte ha señalado en su jurisprudencia que la interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar sus finalidades y terminar por anular el principio democrático[502], significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Social de Derecho (CP arts. 1° y 4). Por tal razón, solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones extrañas o inconexas de una ley pueden llegar a ser declaradas inconstitucionales[503], lo que exige que razonable y objetivamente “(…) no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante”.
Por esta razón, en la sentencia C-373 de 2016, la Corte identificó dos reglas que permiten asegurar la exigibilidad de este mandato. Así, por una parte, esta corporación señaló (i) que el examen de la unidad de materia “no debe ser excesivamente exigente ni extremadamente deferente, de manera que el escrutinio no puede desconocer el amplio margen de configuración” otorgado al Congreso, ni tampoco afectar la racionalidad legislativa que se demanda con ocasión de la exigibilidad del citado principio; y, por la otra, (ii) surge un mandato de prelación a favor del principio básico de autonomía legislativa, siendo exigible un esfuerzo argumentativo mayor por parte de la Corte, para declarar que una disposición vulnera lo previsto en los artículos 158 y 169 de la Carta[505].
Con el ánimo de identificar si efectivamente existe una relación de conexidad, la Sala ha decantado cuatro criterios, a saber: (i) el criterio de conexidad causal, que se refiere a la identidad que debe existir entre la ley y cada una de sus disposiciones, en lo que atañe a su origen. En concreto, “lo que se espera es que las razones por las cuales se expidió la ley sean las mismas que dieron lugar a la consagración de cada uno de los artículos en particular”. (ii) El criterio de conexidad temática, que alude a la vinculación objetiva y razonable entre la materia dominante o el asunto general sobre el que versa una ley, y la materia o temática sobre la que recae una disposición en particular, “sin que ello implique que una misma ley no pueda referirse a varios asuntos”. (iii) El criterio de conexidad teleológica, que se define a partir de la identidad de los objetivos y fines que se persiguen tanto por la ley en general como por cada una de sus normas en particular. Y, (iv) el criterio de conexidad sistemática, que se entiende como la relación que debe existir entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, a fin de que constituyan un cuerpo organizado[506].
Por lo demás, desde la sentencia C-026 de 1993, esta corporación ha entendido que es suficiente que en el título se señalen los temas generales que serán objeto de regulación, pues constituye un exceso exigir que en él se incluya una referencia a todas y cada una de las normas que integran la ley. Por tal razón, se avala la posibilidad de recurrir a frases omnicomprensivas que incluyan los distintos asuntos que hubiesen sido regulados, por ejemplo, a través de la fórmula: “y se dictan otras disposiciones”.
Finalmente, como se deriva de todo lo expuesto, la observancia de este mandato no opera como un simple límite procesal a las atribuciones de cada una de las cámaras, sino que actúa como una restricción al ejercicio de la competencia para legislar, en el sentido de que debe desenvolverse dentro de un eje temático dominante. Por tal razón, la Corte ha sostenido que la vulneración de este principio también supone la ocurrencia de un vicio de carácter material y no meramente formal, “(…) pues el juicio que debe adelantar el juez constitucional involucra un escrutinio sobre la coherencia entre el contenido normativo del precepto acusado y la materia general del estatuto normativo en el que la disposición se encuentra integrada. De ahí que a la acción [pública de] inconstitucionalidad (…) no se le aplique el término de caducidad por vicios de forma establecida en el artículo 242.3 de la Constitución”[507].
Por la razón previamente expuesta, en cuanto al examen de este requisito para la aprobación de las leyes estatutarias cabe realizar una doble aproximación. Así, por una parte, se exige una verificación general del proyecto de ley, en lo que refiere a la estructura y alcance de la iniciativa, a fin de determinar si ella se ajusta a los criterios que permiten acreditar la existencia de una coherencia interna en la labor de producción normativa. Este juicio se llevará a cabo en este acápite de la providencia. Y, por la otra, se habilita la posibilidad de realizar un examen puntual o concreto de cada una de las normas que integran el proyecto, la cuales también se encuentran sujetas, de forma particular, a la observancia del principio de unidad de materia. Sin embargo, en la medida en que esta valoración supone describir y determinar el contenido normativo de cada disposición objeto de revisión, el momento oportuno para realizar el examen de constitucionalidad, es aquél en el que se surte el control material de cada uno de los preceptos que hacen parte de la iniciativa, pues, como acaba de señalarse, este requisito no opera como un simple límite procesal, sino que supone “un escrutinio sobre la coherencia entre el contenido normativo del precepto [examinado] y la materia general del estatuto normativo en el que la disposición se encuentra integrada”, circunstancia por la que se ha considerado que su infracción supone igualmente la ocurrencia de un vicio de fondo[508].
De esta manera, el citado examen puntual o concreto que se habilita frente a cada una de las disposiciones de la iniciativa se realizará por este tribunal, de ser necesario, en el acápite destinado a la verificación de si el contenido material de las normas que integran el PLE se ajustan o no a los preceptos que se disponen en la Constitución, esto es, al momento de surtir el juicio de fondo. Esta aclaración cobra especial relevancia, pues es allí en donde la Sala Plena se detendrá a puntualizar, verificar y confrontar los argumentos que fueron expuestos por varios intervinientes, en cuanto al único artículo cuestionado de forma particular por incurrir, supuestamente, en la infracción de este principio, el cual corresponde al artículo 44 del proyecto de ley, sobre la identificación y autenticación por medios digitales[509].
Sobre la base de la delimitación previamente realizada, la Corte advierte que, en cuanto a la estructura y alcance de la iniciativa, el PLE sometido a control guarda relación de conexidad temática, teleológica, causal y sistemática con su objeto, pues desde el inicio del trámite legislativo se advirtió que, a través de su aprobación, se busca implementar una regulación integral en lo atinente a la función electoral, a los organismos electorales y a otros aspectos vinculados de forma directa con los procesos electorales de los mecanismos de participación ciudadana, los cuales son necesarios para permitir su desarrollo y lograr su plena operancia, como ocurre, por ejemplo, con el modo en que habrán de ser identificados los ciudadanos; el domicilio y el censo electoral; la selección e inscripción de candidatos; el régimen de los sondeos, encuestas y propaganda electoral; la forma en que se desarrollarán las elecciones; el preconteo, los escrutinios y la declaración de resultados; las faltas y las elecciones atípicas; y los sistemas de asistencia tecnológica a los procesos electorales. Este amplio grado de sincronización de la estructura y alcance de la regulación propuesta, vista desde una perspectiva general, se comprueba a partir de la vinculación de la regulación que se propone con los dos objetivos esenciales que se buscan, esto es, ajustar el régimen electoral a la nueva comprensión que la Carta de 1991 introdujo de la democracia y de la participación ciudadana (CP arts. 3, 40 y 103), e incorporar el uso de las TIC para transitar hacía una democracia digital.
Se advierte entonces que, desde una perspectiva general, se cumple con (i) el criterio de conexidad causal, pues la regulación propuesta guarda una identidad de objeto y alcance, en lo que refiere a las razones por las cuales se aprobó esta iniciativa, sin perjuicio del examen particular y concreto que pueda realizarse en el acápite del juicio de fondo. De igual manera, se verifica (ii) la observancia del criterio de conexidad temática, ya que existe una materia dominante y un asunto general sobre el cual versa el PLE, lo que excluye la existencia de una multiplicidad de mandatos dispersos e inconexos entre sí. También se comprueba (iii) el criterio de conexidad teleológica, puesto que la iniciativa se explica a partir de la realización de dos objetivos claramente diferenciables; y, por último, se evidencia (iv) el criterio de conexidad sistemática, toda vez que, desde una valoración genérica de la estructura del proyecto, se concluye que se trata, en general, de un cuerpo normativo organizado alrededor de la función electoral.
Por lo demás, cabe manifestar que el título de esta iniciativa también satisface los requisitos del artículo 169 superior, pues refiere al contenido que abarca toda la materia principal objeto de regulación, cuando a través de él se señala que se expedirá el “Código Electoral Colombiano”, entendiendo que la expresión “y se dictan otras disposiciones”, incluye todos aquellos otros asuntos que son afines a la función electoral, tales como el sistema electoral, los procesos electorales, las campañas y su financiación, entre otros; así como la organización y funcionamiento de los órganos electorales, en cuanto resulten necesarios para el adecuado ejercicio de la citada función.
Por el conjunto de razones expuestas, la Corte considera que, en cuanto a la verificación de la estructura y alcance de la iniciativa, ella satisface el principio de unidad de materia, examen de alcance general que, según ya se explicó, no supone una validación particular y concreta de cada una de las disposiciones que integran el PLE, pues dicha instancia del juicio de constitucionalidad tendrá que realizarse, de llegar a ese escenario, al momento de surtirse el control de fondo. Allí se verificará, entre otros, los cuestionamientos formulados respecto del artículo 44 del proyecto, en los términos ya señalados en esta providencia.
De los principios de consecutividad e identidad flexible. Estos principios cobran especial relevancia en el proceso legislativo por su estrecho vínculo con el principio de transparencia que rige el desarrollo de la función pública[510]. En cuanto al principio de consecutividad, la Constitución establece que ningún proyecto será ley sin haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara, y en segundo debate en su respectiva plenaria[511]. De esta manera, se exige que toda materia que guía la aprobación de las distintas normas que integra un proyecto de ley sea debatida y aprobada en cuatro debates, primero en las comisiones permanentes y luego en las plenarias de ambas cámaras, con la particularidad ya reseñada en esta providencia, por virtud de la cual cuando se impone la deliberación conjunta de las comisiones constitucionales permanentes, lo que se permite es que el primer debate en cada una de estas instancias se surta al mismo tiempo, o lo que es lo mismo, que se delibere de forma conjunta.
Ahora bien, la observancia de este principio no es óbice para que durante el procedimiento legislativo se realicen cambios al articulado de una iniciativa. En efecto, la Carta reconoce expresamente que “[d]urante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”[513], precepto superior que vigoriza el valor de la democracia y que le otorga un peso importante a la función de representación que cumple el Congreso de la República, pues autoriza que durante el curso de aprobación de una iniciativa se vayan realizando ajustes a los textos que se aprueban, como parte de lo que significa el principio democrático y que le otorga sustento al requisito del debate, como supuesto de aprobación de toda ley. Sin embargo, dichas variaciones están sujetas al principio de identidad flexible, el cual prescribe que, a lo largo del iter legislativo, el proyecto que cursa en el Congreso debe ser el mismo durante los cuatro debates congresionales. En otras palabras, las modificaciones o supresiones que se le efectúen a una iniciativa en el curso de cada una de las etapas destinadas a su aprobación (con los límites propios que tiene la instancia de conciliación), deben guardar coherencia y referirse a la misma materia o contenido temático que fue previamente discutido. Al respecto, esta corporación ha precisado que no cualquier relación basta para que se respete el principio de identidad flexible, por lo que han descartado las relaciones “remotas, distantes, o meramente tangenciales” y ha insistido en que “la relación de conexidad debe ser clara y específica, estrecha, necesaria [y] evidente”[514]. En este orden de ideas, al referirse al alcance de estos dos principios, la Corte ha señalado que:
“El concepto de identidad (C-702/99) comporta (…) que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática (C-1190/01). Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones o supresiones que consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se refiera la adición o modificación (C-702/99)”[515].
A lo anterior ha añadido que:
“[Las] modificaciones introducidas a un proyecto deben mantener un eje temático común, pues no es válido introducir temas respecto de los cuales nunca se ha planteado debate alguno. De esta manera, cuando una cámara introduce modificaciones al articulado del proyecto para incluir un asunto completamente nuevo, autónomo y separable, desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible. Por el contrario, cuando las modificaciones (adiciones o supresiones) versan sobre los temas puestos a consideración de la respectiva cámara para su debate, los ajustes aprobados no pueden ser objeto de reproche alguno por este concepto.”[516]
Según se observa entonces, como lo ha admitido la Corte[517], mientras que el principio de consecutividad contiene una exigencia, el de identidad flexible plantea en cambio una permisión, que atempera la rigurosidad con que, de no ser por su presencia, debería acatarse el primero. Con fundamento en lo expuesto, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que se entienden satisfechos estos dos principios, cuando las adiciones o modificaciones que se introduzcan durante “el trámite en las plenarias se refieran a temas que hubieren sido conocidos y debatidos en las respectivas comisiones”. Ello significa que es aceptable introducir “artículos específicos que no hubieren hecho parte de los textos aprobados por las comisiones, pudiendo por ejemplo hacerse un desarrollo más prolijo del tema en cuestión, o, por el contrario, uno más conciso y de menor extensión, siempre y cuando, se insiste, dicho tema hubiere sido conocido y analizado por la comisión constitucional respectiva”.
De esta manera, a efectos de determinar qué constituye un asunto nuevo, autónomo o separable que conlleve a la inconstitucionalidad de un artículo, por la modificación que le haya sido introducida, esta corporación ha fijado los siguientes criterios de orden material y no formal:
“(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto[,] siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto [y] no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la comisión de conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema”[519].
Por consiguiente, y siguiendo la jurisprudencia constitucional, es aceptable la introducción de artículos específicos que no hubieren hecho parte de los textos aprobados en las etapas previas (tanto en el primer debate en comisión como en las instancias respectivas de la otra cámara), por ejemplo, haciendo un desarrollo más prolijo de un tema o, por el contrario, uno más conciso y de menor extensión, siempre y cuando, se insiste, la temática que haya sido introducida hubiese sido conocida y considerada por la comisión constitucional respectiva o por la otra de las cámaras. Finalmente, cabe resaltar que una irregularidad que atenta contra los principios de consecutividad e identidad flexible no se convalida por el hecho de haberse surtido el trámite de conciliación posterior, por cuanto el hecho de no tener los debates exigidos por la Constitución corresponde a un vicio insubsanable, por desconocer el diseño constitucional del proceso de formación de las leyes[520].
En esta ocasión, para aprobar el PLE objeto de revisión, en primer lugar, se recurrió a la actuación conjunta de las comisiones primeras constitucionales de ambas cámaras; en segundo lugar, tuvo ocasión la aprobación de la iniciativa en las plenarias de Senado y Cámara; y finalmente, se presentó una instancia adicional en estas mismas plenarias, en la que se votó el informe de conciliación. Por ende, como un todo, el Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, atiende en principio a la exigencia de consecutividad[521].
No obstante, se observa que en el trámite de este proyecto se introdujeron varias modificaciones y adiciones al articulado aprobado por las comisiones en sesiones conjuntas. Por lo tanto, resulta necesario evaluar si en el procedimiento legislativo, los asuntos que integran el articulado del PLE se aprobaron con observancia de los principios de consecutividad e identidad flexible. De este juicio se excluyen los artículos 73 y 247, por cuanto, respecto de ellos, se advirtieron irregularidades en la etapa de conciliación, con impacto en la realización del principio de publicidad, en la debida formación de la voluntad democrática y en la consecutividad[522].
Para tal efecto, y siguiendo la metodología utilizada en anteriores oportunidades, la Corte dividirá el análisis en distintos grupos[523]. El primero lo conforman aquellos artículos que, o bien no fueron modificados durante los debates legislativos, o bien experimentaron ajustes formales de numeración o redacción, pero sin implicaciones sustantivas, por lo que se trata de preceptos que no plantean ningún problema en lo atinente a la observancia de los citados principios.
El segundo lo integran los artículos que experimentaron modificaciones con efectos normativos a lo largo del trámite legislativo, pero en donde los asuntos tratados recibieron los cuatro debates exigidos por la Constitución. En ellos cabe entrar a revisar que los cambios que se hayan producido en el texto finalmente aprobado conserven el eje temático a lo largo del iter legislativo.
El tercer y último grupo está compuesto por aquellos artículos que han sido cuestionados por los intervinientes o que le suscitan dudas a la Corte sobre su constitucionalidad a luz de los referidos principios. En este caso, como se verá, tal circunstancia se reduce al artículo 44 del PLE, hipótesis respecto de la cual se exige un examen con mayor rigurosidad, a fin de asegurar que no se comprometan los principios de identidad flexible y consecutividad, y que, por ende, no se haya defraudado la transparencia debida en el desarrollo del proceso legislativo. Como herramienta que sirve para contrastar los resultados que a continuación se exponen, se acompaña con esta sentencia el Anexo IV, en el cual se incluye un cuadro resumen sobre el tránsito legislativo del Proyecto de Ley Estatutaria 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara.
Sobre la base de lo expuesto, en el primer grupo se encuentran los artículos 1, 6, 8, 13, 14, 16, 17, 18, 19, 22, 23, 24, 25, 31, 32, 33, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 45, 47, 48, 50, 51, 53, 54, 56, 58, 60, 61, 63, 64, 68, 69, 70, 75, 78, 79, 81, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 106, 107, 110, 112, 113, 114, 115, 120, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 132, 133, 134, 135, 136, 138, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 160, 162, 163, 164, 168, 169, 170, 172, 173, 174, 175, 176, 177, 178, 179, 180, 181, 182, 183, 185, 186, 187, 188, 189, 190, 191, 192, 193, 194, 195, 196, 197, 198, 199, 200, 201, 202, 203, 204, 206, 207, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235, 236, 237, 238, 239, 240, 241, 242, 243, 246, 249, 250, 253, 256, 257, 261, 262, 264, 266, 267, 268 y 274. Como ya explicó, al no haber tenido modificaciones, o al tratarse de ajustes meramente formales, sin incluir asuntos sustanciales, estas disposiciones no suscitan ninguna inconveniente respecto de la observancia de los principios de consecutividad e identidad flexible.
Al segundo grupo pertenecen los artículos 2, 3, 4, 5, 7, 9, 10, 11, 12, 15, 20, 21, 26, 27, 28, 29, 30, 34, 35, 36, 46, 49, 52, 55, 57, 59, 62, 65, 66, 67, 71, 72, 74, 76, 77, 80, 82, 83, 84, 85, 93, 101, 102, 103, 104, 105, 108, 109, 111, 116, 117, 118, 119, 121, 122, 123, 130, 131, 137, 146, 157, 158, 159, 161, 165, 166, 167, 171, 184, 205, 223, 244, 245, 248, 251, 252, 254, 255, 258, 259, 260, 263, 265, 269, 270, 271, 272, 273, 275 y 276. En lo que refiere a estas disposiciones, se advierte que durante el proceso de formación del proyecto de ley objeto de revisión, las cámaras introdujeron modificaciones que implicaron determinados cambios normativos. No obstante, se pudo verificar que se trata de variaciones circunscritas a los asuntos debatidos a lo largo de todo el trámite y que se relacionan con los nueve ejes temáticos principales de esta iniciativa, a saber: (i) la organización electoral, las autoridades que la conforman y sus funciones; (ii) el registro civil y la forma en que habrán de ser identificados los ciudadanos colombianos; (iii) el domicilio y el censo electoral; (iv) la selección e inscripción de candidaturas; (v) el régimen de propaganda electoral (encuestas y sondeos); (vi) la forma en que se desarrollarán las elecciones; (vii) el preconteo, los escrutinios y la declaración de elecciones; (viii) las faltas y las elecciones atípicas; y (ix) los sistemas de asistencia tecnológica a los procesos electorales. En consecuencia, ninguno de estos artículos infringe los principios de consecutividad e identidad flexible, tal y como se demostrará con el siguiente cuadro:
| DESCRIPCIÓN DEL ARTÍCULO EN EL PLE | SÍNTESIS DE LOS CAMBIOS QUE EXPERIMENTÓ CADA ARTÍCULO EN LOS DEBATES Y RAZÓN POR LA QUE NO DESCONOCE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE |
| Artículo 2. Ámbito de aplicación | Inclusión en la plenaria de Cámara del parágrafo en el cual se define el concepto de actos electorales. No viola consecutividad ni identidad flexible, pues se relaciona con los mecanismos para asegurar el ejercicio de la función electoral. Incluido en GC # 1493 de 2020. |
| Artículo 3. Del concepto de ciudadanía electoral | Inclusión de la faceta de contraer deberes derivada de tener la calidad de ciudadano electoral. No viola consecutividad ni identidad flexible, ya que forma parte del concepto de ciudadanía electoral, el cual se tramitó en los cuatro debates. Incluido en GC 1493 de 2020. |
| Artículo 4. Principios de la función electoral en los procesos electorales | De un lado, se incorporó la utilización de medios tecnológicos por la organización electoral bajo el principio de neutralidad tecnológica, y del otro, se adicionó el principio de la inmediación electoral. Cumple con la consecutividad e identidad flexible, ya estos asuntos constituyen los principios que rigen la función electoral. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 5. Derecho al voto | Se incorporó el derecho a ejercer el sufragio de los jóvenes, de acuerdo con la normatividad especial para el efecto. No vulnera consecutividad ni identidad flexible, pues define el alcance de los titulares que pueden ejercer el derecho a elegir, que se consideró en los cuatros debates. Incluido en GC 1515 de 2021. |
| Artículo 7. Identificación y autenticación del elector | Modificaciones en torno a las facultades de la RNEC de disponer de sistemas biométricos o cualquier otro mecanismo electrónico para la verificación y/o autenticación del elector. Honra la consecutividad e identidad flexible, en tanto regula el asunto de la identificación plena de los votantes, el cual surtió los cuatro debates. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 9. Voto en establecimiento de reclusión | Se debate la posibilidad de ejercer el derecho al voto en los establecimientos de reclusión, aspecto que se relaciona con la función electoral que se encuentra presente en los cuatro debates, de suerte que el artículo honra la consecutividad e identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 10. Voto de personas con diversidad funcional o en situación de discapacidad | Se debatió los sistemas de asistencia tecnológica para la votación. Debido a que se este asunto busca asegurar la efectividad del derecho a elegir de las personas en situación de discapacidad y que, por ende, constituye un desarrollo efectivo de la función electoral, la Corte encuentra que cumple con los principios de consecutividad e identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020; 1515 de 2021. |
| Artículo 11. Estímulos a los electores | Se modifican algunos porcentajes relacionados con los descuentos aplicables a quienes ejerzan su derecho al voto. No vulnera consecutividad ni identidad flexible, pues el tema de los estímulos a electores estuvo en todos los debates. Incluido en GC 1493 de 2020. |
| Artículo 12. Definición de certificado electoral | Modificaciones alrededor de los protocolos de seguridad que deben tener los certificados electorales digitales. No viola la consecutividad ni la identidad flexible, ya que el asunto del certificado electoral estuvo presente en los cuatro debates. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 15. Funciones del Consejo Nacional Electoral | Cambios en las facultades del Consejo Nacional Electoral y en el procedimiento en coordinación con otras entidades para efectuar el proceso de revisión, certificación, reconocimiento y pago de la reposición por gastos de campaña. No viola la consecutividad ni la identidad flexible, toda vez que el asunto de las funciones de esta entidad se discutió a lo largo de los cuatro debates. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 20. Tribunales de vigilancia y garantías electorales | Inclusión de un artículo sobre la creación de tribunales de vigilancia y garantías. A pesar de que el artículo fue introducido en las sesiones plenarias no infringe la consecutividad ni la identidad flexible, por cuanto los mecanismos de protección de las garantías electorales se pueden rastrear a lo largo de los cuatro debates. Incluido en GC 1493 de 2020. |
| Artículo 21. Funciones del Registrador Nacional del Estado Civil | Se ampliaron las funciones del Registrador Nacional del Estado Civil, en sentido de otorgarle la facultad de fijar viáticos y el valor de los documentos de identificación. Honra la consecutividad e identidad flexible, pues las funciones de este cargo se discutieron en los cuatro debates. Incluido en GC 1493 de 2020. |
| Artículo 26. Delegados seccionales | Inclusión del deber de los delegados seccionales de informar casos de violencia política contra las mujeres. Satisface la consecutividad e la identidad flexible, habida cuenta de que el asunto de las funciones de los delegados seccionales estuvo presente en los cuatro debates. Incluido en GC 1493 de 2020. |
| Artículo 27. Registradores especiales, municipales y auxiliares del Estado Civil | Composición en la planta de la RNEC y política de género, norma que se ajusta a la consecutividad e identidad flexible, toda vez que contribuye a establecer las calidades del cargo de registrador especial, que se consideraron en los cuatros debates. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 28. Funciones de los registradores especiales y municipales | Se establecieron algunas precisiones respecto de las funciones de los registradores especiales y municipales, por lo cual no se viola la consecutividad ni la identidad flexible al tratarse de un tema presente desde el inicio del trámite legislativo. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 29. Funciones de Los registradores auxiliares | Al igual que en el renglón anterior, se hicieron algunas precisiones respecto de las funciones de los registradores auxiliares, lo cual no quebranta la consecutividad ni la identidad flexible, por las mismas razones previamente expuestas. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 30. Calidades para ser registrador municipal o auxiliar | Se suprimió la referencia a la aplicación de los requisitos para las nuevas vinculaciones. No desconoce consecutividad ni la identidad flexible, toda vez que las calidades del cargo de registrador municipal o auxiliar se consideraron en los cuatro debates. Incluido en GC 1515 de 2021. |
| Artículo 34. Fondo Rotatorio de la RNEC | Discusión o no del deber de la organización electoral de presentar un informe sobre los montos de los recaudos provenientes de sanciones pecuniarias. Aspecto que satisface la consecutividad e identidad flexible, ya que el asunto del Fondo Rotatorio estuvo presente en todos los debates. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 35. Documento antecedente para la inscripción del nacimiento | Se suprimió la autorización para que, en ausencia de los documentos necesarios expedidos por la autoridad tradicional de las comunidades o pueblos indígenas, se allegue una declaración juramentada presentada para lograr la certificar de los nacimientos. Se ajusta a la consecutividad e identidad, toda vez se relaciona con los requisitos y el procedimiento para acreditar el nacimiento de las personas, el cual fue discutido en todos los debates. Incluido en GC 1493 de 2020. |
| Artículo 36. Registro civil por medios tecnológicos | Precisiones relacionadas con los medios tecnológicos disponibles para realizar la inscripción de los nacimientos en el registro civil y la individualización de los inscritos. Cumple con los principios de consecutividad e identidad flexible, puesto que integra el asunto de identificación de las personas, incluido en los cuatro debates. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 46. Rehabilitación de derechos políticos | Inclusión de la facultad de la RNEC para incluir de nuevo en el censo electoral a las personas que les sean habilitados sus derechos políticos. No infringe la consecutividad ni la identidad flexible, en cuanto corresponde a una medida que materializa el ejercicio de la función electoral presente en los cuatro debates. Incluido en GC 1515 de 2021. |
| Artículo 49. Actualización del domicilio electoral | Si se permite o no solicitar la actualización del domicilio electoral por una tercera persona. Cumple con la consecutividad e identidad flexible, en tanto este asunto fue trasversal a todos los debates. Incluido en GC 1493 de 2020. |
| Artículo 52. Tratamiento de datos personales | Cambios alrededor de los estándares que debe observar la RNEC en el tratamiento de la información que produzca y administre. Se adecúa a las exigencias de consecutividad e identidad flexible, ya que determina las condiciones del tratamiento de datos personales, asunto que estuvo presente en la totalidad de las etapas legislativas. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 55. Exclusiones del censo electoral | Se incluyó el deber de la RNEC de crear un sistema que permita llevar un registro actualizado y público de las personas fallecidas. No se advierte ningún problema con la consecutividad ni con la identidad flexible, pues corresponde a la forma en que habrán de ser identificados los ciudadanos colombianos. Incluido en GC 1515 de 2021. |
| Artículo 57. Actualización del domicilio en el censo electoral | Se discutió y modificó el texto del proyecto para establecer que las consecuencias de no surtirse el proceso de validación y autenticación del registro del domicilio en el censo electoral y se reguló el deber del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario de remitir la información para la actualización de los ciudadanos afectados con medidas de aseguramiento privativas de la libertad. Estos asuntos también se relacionan con la forma de identificar a los electores, de suerte que se cumple con la consecutividad e identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 59. Veracidad del domicilio electoral | Se incluyó el deber de la RNEC de garantizar las normas sobre protección de datos personales, al momento de verificar de manera permanente la veracidad de las direcciones del domicilio electoral aportadas por los ciudadanos colombianos y extranjeros residentes. De nuevo, estos asuntos de identificación no presentan problemas de consecutividad ni de identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 62. Fraude en el domicilio electoral | Se debatió si incluir o no un aumento en la pena cuando quien incurra en fraude electoral sea el candidato que se beneficie con la conducta. Este asunto estuvo presente en todos los debates, como mecanismo de garantía de la función electoral y de la transparencia en las elecciones. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 65. Deber de actualización y depuración transparente del censo electoral | Inclusión del deber de la RNEC de mantener actualizado y depurado el censo electoral. A pesar de haberse incorporado en las sesiones plenarias no desconoce los principios de consecutividad ni de identidad flexible, habida cuenta de que desarrolla el asunto de las funciones de la referida entidad, incluido en los cuatro debates en el Congreso. Incluido en GC 1493 de 2020. |
| Artículo 66. Control y veeduría participativa a la depuración | Incorporación de la obligación de los entes de control de ejercer vigilancia sobre el proceso de actualización y depuración mensual del censo electoral. Este asunto está estrechamente ligado con las funciones de la Registraduría y el control al ejercicio de las actividades a su cargo, por lo cual no presenta problemas de consecutividad ni de identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020. |
| Artículo 67. Control preventivo y concomitante de la Contraloría General de la República al censo electoral de comicios y mecanismos de participación ciudadana. | Incluye la competencia de la Contraloría General de la República para realizar auditoría del censo electoral, antes de la expedición de la certificación oficial por parte de la Registraduría. Como se manifestó anteriormente, las funciones de esta última entidad y los mecanismos de control frente a su ejercicio se rastrean a lo largo de los cuatro debates en el Congreso. Incluido en GC 1493 de 2020. |
| Artículo 71. Publicidad para la recolección de apoyos | Cambios alrededor de la sanción aplicable a la violación de las reglas de publicidad por los grupos significativos de ciudadanos, al promover la inscripción de las diferentes candidaturas. No se observa una infracción de la consecutividad ni de la identidad flexible, en la medida en que la publicidad para la recolección de apoyos se encuentra presente en los cuatro debates. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 72. Derecho de postulación | Regulación de la Ventanilla Única Electoral Permanente para determinar las calidades de los candidatos. Honra consecutividad e identidad flexible, en tanto hace parte de la organización de las elecciones, específicamente, en lo atinente a la inscripción y modificación de candidatos y listas. Incluido en GC 1493 de 2020. |
| Artículo 74. Autoridades competentes para la inscripción de candidatos y listas | Si es el registrador departamental o el delegado seccional en lo electoral de la correspondiente circunscripción, la autoridad competente para inscribir los candidatos a la Cámara de Representantes por las circunscripciones territoriales, a las gobernaciones y a las asambleas departamentales. Igualmente, integra el asunto correspondiente a la organización de las elecciones, específicamente, a la inscripción y modificación de candidatos y listas. Ambos temas se vinculan de forma directa con las funciones de los órganos electorales y con el ejercicio del derecho al sufragio pasivo, como asuntos que estuvieron presentes en los cuatro debates. Incluido en GC 1515 de 2021. |
| Artículo 76. Requisitos para la inscripción de candidatos | Cuál debe ser el procedimiento para la creación de cuentas únicas y la administración de recursos de campañas electorales en entidades financieras. Forma parte de los requisitos para la inscripción de candidatos, como asunto presente en los cuatro debates reglamentarios. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 77. Póliza de seriedad de candidaturas de grupos significativos de ciudadanos o sus coaliciones | Se debatió y modificó el texto del proyecto para definir si las compañías aseguradoras pueden exigir como requisito para la expedición de pólizas de seriedad de la candidatura, la constitución de contragarantías de cualquier naturaleza, por el riesgo asegurable. Se ajusta a la consecutividad e identidad flexible, por cuanto este asunto especifica los requisitos que deben cumplir los candidatos o sus coaliciones, al momento de la inscripción, como parte del ejercicio del derecho al sufragio pasivo. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 80. Reglas Especiales para la inscripción de candidatos de coalición a cargos uninominales | Cambios alrededor de si se permite o no a los candidatos inscritos por una coalición a cargos uninominales realizar eventos de proselitismo político en cada uno de los movimientos de ciudadanos o partidos políticos que apoye esa coalición, en la elección para la cual fueron inscritos. Se adecua a los principios de consecutividad e identidad flexible, por cuanto el asunto relativo a las reglas especiales para la inscripción de candidatos de coalición a cargos uninominales estuvo en los cuatro debates requeridos por la Carta. Incluido en GC 1493 de 2020 y1515 de 2021. |
| Artículo 82. Reglas especiales para la inscripción de candidatos de coalición a listas de corporaciones públicas de elección popular | Si a los candidatos inscritos en listas a corporaciones públicas por coalición se les permite realizar actos de proselitismo político en cada uno de los partidos políticos que apoya esa coalición, en la elección para la cual fueron inscritos. Se integra al asunto de las reglas especiales para la inscripción de candidatos de coalición a listas de corporaciones públicas de elección popular. No desconoce el principio de consecutividad ni de identidad flexible, pues las mismas razones que fueron ya señaladas en el párrafo anterior. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 83. Carácter vinculante del acuerdo | Variaciones en torno al régimen de responsabilidad política aplicable a los partidos políticos que suscriban el acuerdo de coalición. No se observa vulneración al principio de consecutividad ni de identidad flexible, en tanto las especificaciones sobre el carácter vinculante de dicho acuerdo estuvieron presentes en todos los debates de la iniciativa. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 84. Cuota de género | Los aspectos relativos a la aplicación de la cuota de género fue un asunto que estuvo presente desde el comienzo del trámite legislativo, de manera que se satisfacen los principios de consecutividad e identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 85. Inclusión de la comunidad diversa | Se debate el alcance de la obligación de los partidos políticos de propiciar mecanismos de democracia interna que promuevan la inclusión de grupos minoritarios. Hace parte de las estrategias para lograr la inclusión de la comunidad diversa en las actividades electorales, asunto que fue tratado en todas las etapas del proceso en el Congreso. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 93. Causales de revocatoria de inscripción de candidatos | Variaciones relacionadas con las causales de revocatoria de inscripción de candidatos. No desconoce los principios de consecutividad ni de identidad flexible, habida cuenta de que desarrolla las garantías que deben rodear el proceso electoral. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 102. De la propaganda electoral | Si incluir dentro del alcance de la propaganda electoral aquella contratada para la difusión en las redes sociales y plataformas digitales. Para la Corte, la definición de este concepto atravesó todos los debates, pues desde las sesiones conjuntas se fue delineando el control a la propaganda electoral, de suerte que no se viola la consecutividad ni la identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 103. Periodo de la propaganda electoral | Se define el plazo para realizar actividades de propaganda electoral, que estuvo presente durante todo el trámite legislativo. Por ende, no viola consecutividad ni identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo104. Límites de la propaganda electoral por medios electrónicos | Discusiones en torno a los límites de la propaganda electoral por medios electrónicos. Igual que la disposición anterior, pertenece a un asunto tratado durante todo el iter legislativo. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 105. Límites de la propaganda electoral | Sobre la obligación de desmontar la propaganda electoral en espacios públicos dentro de los ocho días siguientes al día de las votaciones, por razones de orden público y salubridad. También pertenece al régimen de propaganda electoral, por lo que se le extienden las consideraciones ya realizadas. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 108. Definiciones de encuestas y sondeos de carácter electoral | Inclusión de distintos tipos de municipios en las definiciones del asunto relacionado con las encuestas y los sondeos de carácter electoral, los cuales corresponden a temas que se esgrimieron desde el inicio del proceso legislativo, al considerar necesario extender la regulación del Código a ambos mecanismos de transmisión de datos electorales, como herramientas para asegurar la transparencia en las elecciones. No viola consecutividad ni identidad flexible, al tratarse de un tema que se abordó desde el inicio del trámite legislativo. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 109. De la selección de la muestra | Inclusiones de los requisitos para la selección de las muestras de toda encuesta electoral. Por las razones expuestas en el parágrafo anterior cumple con los principios de consecutividad e identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 111. Requisitos formales para la publicación de encuestas | Si se requiere o no la entrega de la georreferenciación y/o los números telefónicos y demás datos por parte de todos los entrevistados. De nuevo, los requisitos formales para la publicación de encuestas estuvieron presentes en todo el trámite del proyecto de ley. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 116. Del registro de entidades o personas que se ocupen de realizar encuestas | Inclusión del deber de acreditar el cumplimiento del estándar de calidad más exigente cuando quiera que las firmas encuestadoras realicen mediciones sobre preferencias electorales a nivel nacional. No hay infracción alguna del principio de consecutividad ni de la identidad flexible, en la medida en que la regulación sobre las encuestas y los sondeos estuvo presente en todo el trámite de la iniciativa. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 117. Veda de encuestas | Sobre el periodo de tiempo antes de las elecciones en el cual está proscrito realizar, publicar y difundir encuestas. Siguiendo lo señalado en el párrafo anterior, el artículo cumple con los principios de consecutividad e identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 118. Auditoria y trazabilidad de los datos | Inclusión de la facultad de las organizaciones políticas para realizar auditorías frente a los estudios publicados por una firma encuestadora. Esta dentro de los asuntos ya mencionados de la regulación de las encuestas que hizo parte integral del trámite legislativo. No viola consecutividad ni identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020. |
| Artículo 119. Prohibiciones de las firmas encuestadoras | Inclusión de la prohibición de las firmas encuestadoras para publicar o divulgar en medios de comunicación, pronósticos y proyecciones que no cumplan con las condiciones establecidas en la ley. Esta disposición señala límites para la realización de encuestas y se inscribe dentro de la dinámica ya señalada en esta providencia, por lo que no desconoce los principios bajo examen. Incluido en GC 1493 de 2020. |
| Artículo 121. Procedimiento administrativo sancionatorio | Faltas graves y otras conductas penales en las que pueden incurrir los representantes legales o empleados de una firma encuestadora. Al igual que en el párrafo anterior, este tema se inscribe en las condiciones y límites para la realización de encuestas, asunto que fue parte de todo el procedimiento legislativo, por lo que no vulnera los principios de consecutividad ni de identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020; 1515 de 2021. |
| Artículo 122. Sanciones en materia de encuestas | El monto de la multa impuesta por el CNE por la infracción de las disposiciones sobre encuestas. Como ya se advirtió, este tema fue parte integral de todo el procedimiento legislativo, por lo que se aviene con los dos principios objeto de verificación. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 123. Distribución de los puestos de votación | Instalación de puestos de votación en los centros de formación juvenil del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes, donde se encuentren jóvenes privados de la libertad que hayan cumplido la mayoría de edad. Este artículo se inscribe dentro de la dinámica de la función electoral, por lo que no desconoce los principios de consecutividad ni de identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 130. Exención del carácter de jurado de votación | Sobre las exenciones para tener el carácter de jurado de votación, en concreto, de los parientes dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil, así como el cónyuge o compañero permanente, de los delegados seccionales de la RNEC. Al respecto, se advierte que las calidades para ser designados jurados de votación fue un asunto que se discutió en todos los debates, por lo cual no se advierte ningún problema de consecutividad ni identidad flexible. Incluido en GC 1515 de 2021. |
| Artículo 131. Causales de exoneración de la sanción por la no prestación de la función de jurado de votación | Sobre las causales de exoneración de la sanción por la no prestación de la función de jurado de votación, asunto que, según se dijo, no vulnera los principios bajo estudio, pues se trató de un tema que fue advertido durante todo el trámite legislativo. Incluido en GC 1493 de 2020; 1515 de 2021. |
| Artículo 137. Conductas sancionables con multa a los jurados de votación | Sobre las multas a los jurados de votación por impedir o entorpecer la labor de los testigos u observadores electorales. No desconoce la consecutividad ni la identidad flexible, pues, como ya se advirtió, se trató de un tema presente desde el inicio del iter legislativo. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 146. Sanciones a testigos electorales | La regulación sobre los testigos electorales y, en particular, de la sanción del retiro del recinto, se allana a los principios de consecutividad e identidad flexible, pues se trató igualmente de un tema presente desde el inicio del debate legislativo. Incluido en GC 1493 de 2020. |
| Artículo 157. Modalidades del voto | Se discutió y modificó el texto para definir las particularidades de la modalidad del voto electrónico mixto y las condiciones para realizar planes piloto en las elecciones atípicas o de juventudes. Las modalidades de voto fueron parte identificable de los cuatro debates reglamentarios, por lo que no se desconocen los principios bajo estudio. Incluido en GC 1493 de 2020; 1515 de 2021 |
| Artículo 158. Instrumentos de votación | Se elimina la referencia a la votación remota o anticipada remota, como parte de la determinación de los instrumentos de votación físicos y sistemas tecnológicamente asistidos disponibles para ejercer el derecho al voto, por lo cual no se viola la consecutividad ni la identidad flexible, al ser parte de un desarrollo directo de la función electoral. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021 |
| Artículo 159. Ley seca | Se modificó el texto para establecer las condiciones para decretar la prohibición o restricción del expendio y consumo de bebidas embriagantes, precepto que se adecúa a las exigencias de consecutividad e identidad flexible, ya que desarrolla mecanismos para garantizar el orden público en las jornadas de elecciones. Incluido en GC 1493 de 2020. |
| Artículo 161. Voto anticipado | La aplicación del voto anticipado únicamente a las jornadas electorales en el exterior, también se ajusta a la consecutividad y a la identidad flexible, pues pertenece al asunto de las modalidades de voto, presente en todos los debates. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021 |
| Artículo 165. Reemplazo de jurados de votación | Sobre el sistema para elegir a los reemplazaos de los jurados de votación que no asistan a la hora designada el día de las votaciones. Este asunto también se inscribe dentro de la dinámica de asegurar el adecuado desarrollo de las jornadas electorales, el cual se discutió en los cuatro debates, en cumplimiento de los principios objeto de verificación. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 166. Instalación de la mesa de votación | Variaciones sobre el procedimiento a seguir en caso de que se presenten fallas tecnológicas en los sistemas de votación. No hay problemas de consecutividad e identidad flexible, en tanto está dentro del asunto del procedimiento para instalar las mesas de votación, como tema que fue tratado desde el inicio del trámite legislativo. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 167. Protocolo de votación | Inclusión de la identificación biométrica del votante a efectos de verificar su identidad, así como el deber de los jurados de velar por el distanciamiento adecuado entre el votante y quienes esperan para ejercer su derecho al voto. Estas modificaciones pertenecen al asunto del protocolo de votación que estuvo presente durante los cuatro debates, por lo que no vulneran los principios bajo estudio. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 171. Transporte en la jornada electoral | Distribución de las competencias entre el Gobierno nacional y los entes territoriales para implementar el servicio público de transporte hasta los puestos de votación. Este asunto se relaciona con la jornada electoral y con las cargas que de ella se derivan, como aspecto tratado durante el trámite legislativo, por lo cual no se desconoce los principios de consecutividad ni de identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020. |
| Artículo 184. Proceso de escrutinio en el exterior | Cambios sobre el procedimiento que deben seguir los jurados de votación, al momento de finalizar la jornada electoral en el exterior. Asunto incorporado dentro del proceso de escrutinio que estuvo presente en los cuatro debates, por lo que no se vulneran los principios bajo estudio. Incluido en GC 1493 de 2020. |
| Artículo 205. Revisión de escrutinios por el Consejo Nacional Electoral | Sobre la participación de los testigos electorales en el proceso de revisión de los escrutinios, actuación que perfila el marco de competencia del CNE para ejercer la citada función y declarar la elección. Las atribuciones de este organismo electoral fueron objeto de consideración durante todo el trámite legislativo, por lo que el artículo se allana a los principios de consecutividad e identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020 y1515 de 2021. |
| Artículo 223. De la procedibilidad, oportunidad y notificación de la solicitud de saneamiento de vicios de nulidad | Se incluyeron ajustes en el procedimiento para atender las solicitudes de saneamiento de vicios de nulidad en los procesos de votación y de escrutinio, en términos de notificación y de procedibilidad, que, al ser parte de la dinámica general ya señalada, permite concluir que fueron discutidos en todas las etapas del proceso legislativo, de suerte que no se vulneran los principios objeto de verificación. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 244. Progresividad | Se realizaron ajustes en torno a la implementación de los sistemas de asistencia tecnológica en los procesos electorales, con el fin de permitir el desarrollo de función electoral y de los mecanismos de participación ciudadana. Se trata entonces de la regulación de un aspecto que atañe a una temática presente en todos los debates, por lo que no se vulneran los principios objeto de estudio. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 245. Comisión Asesora | Este artículo refiere al contenido y alcance de las funciones de la Comisión Asesora para la Implementación Progresiva de los Sistemas de Asistencia Tecnológica en los Procesos Electorales, cuya vinculación con el proyecto es integral, pues se inscribe dentro de su objetivo general de realizar la democracia digital, por lo que se ajusta a los principios de consecutividad e identidad flexible Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 248. Régimen contractual | Fijación del régimen jurídico aplicable en materia contractual para las entidades estatales que integran la organización electoral. Aun cuando este artículo se introdujo en la plenaria de Senado no suscita dudas respecto del cumplimiento de los requisitos de consecutividad e idoneidad flexible, pues las competencias y formas de actuación de todos los órganos con atribuciones en materia electoral fue un asunto que estuvo presente desde el inicio del trámite legislativo. Incluido en GC 1515 de 2021. |
| Artículo 251. Auditorias técnicas | Creación del plan para realizar auditorías técnicas a las TIC utilizadas en los procesos electorales, aspecto que responde al objetivo general del proyecto de realizar la democracia digital, por lo que no desconoce los principios de consecutividad ni de identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 252. Auditorias de funcionalidad | Se trata de una variación en torno al alcance de las facultades de los auditores de sistemas y expertos internacionales de misiones electorales, que se inscribe dentro del desarrollo de la democracia digital, por lo que satisface los principios que son objeto de verificación. Incluido en GC 1515 de 2021. |
| Artículo 254. Formación en democracia y cultura ciudadana | Establecimiento de un plazo para la diseño y producción de herramientas pedagógicas que contribuyan a la formación en procesos de elección a través del voto y la capacitación de educadores en esta temática. Forma parte del asunto de la promoción de la democracia y cultura ciudadana, debatido en comisiones conjuntas y plenarias, por lo que no desconoce los principios de consecutividad e identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020. |
| Artículo 255. Definición de violencia contra las mujeres en la vida política | Definición de conductas que constituyen violencia política contra las mujeres. Busca especificar y ejemplificar lo que se considera como violencia contra las mujeres en la vida política, aspecto que fue debatido desde el comienzo del trámite legislativo, y que se incorporó dentro de las medidas de democracia paritaria, de ahí que no resulta contrario a los principios de consecutividad e identidad. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 258. Requisitos para convocatoria y votación de revocatorias del mandato | A pesar de haber sido incluido en las plenarias, este artículo no desconoce la consecutividad ni la identidad flexible, toda vez que la revocatoria del mandato de los elegidos forma parte de los mecanismos de participación ciudadana, que fueron enunciados como objeto de regulación desde el artículo 2 del PLE, al aclarar que este incluiría algunas modificaciones en el citado tema, a partir de un principio de complementariedad, por lo que no se trata de un asunto nuevo. Incluido en GC 1515 de 2021. |
| Artículo 259. Audiencia pública de revocatoria de mandato | Al igual que se manifestó con el artículo anterior, este precepto se incluyó en las plenarias dentro de la dinámica de adoptar algunas disposiciones complementarias, en el ámbito de los mecanismos de participación ciudadana. Por esta razón, se adecúa a las exigencias de consecutividad y de identidad flexible. Incluido en GC 1515 de 2021. |
| Artículo 260. Respeto del ambiente dentro de los procesos electorales | Inclusión del deber de conservar las actas y demás documentos diligenciados por los jurados de votación, las comisiones escrutadoras y el CNE, de manera física o en archivo digital, previendo un plan de manejo ambiental para el material electoral sobrante. Esta norma se inscribe dentro de la regulación amplia al desarrollo de los procesos electorales, por lo que no suscita dudas sobre su constitucionalidad de cara al cumplimiento de los requisitos de consecutividad e identidad flexible. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 263. Acceso al software de consolidación de escrutinios | Artículo que desarrolla medidas para evitar que se presenten alteraciones o manipulaciones en el proceso electoral. Cumple con los principios de consecutividad e identidad flexible, pues desarrolla el asunto del uso de medios tecnológicos en los procesos electorales. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 265. Implementación | Disposición que hace referencia a los recursos necesarios para la implementación del nuevo Código Electoral. No presenta problemas de consecutividad ni de identidad flexible, en tanto que se trata de una medida pensada para cubrir los gastos ordenados con esta iniciativa. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 269. La implementación de las disposiciones contenidas en el Código Electoral | Inclusión de la prohibición de realizar despidos masivos o violaciones a los derechos laborales de los trabajadores actuales de la Registraduría Nacional del Estado Civil, so pretexto de implementar las disposiciones del Código Electoral. Esta norma no tiene problemas de consecutividad ni de identidad flexible, en tanto se ocupa de asegurar que los efectos derivados con los ajustes que se realizan con esta iniciativa en las funciones del citado organismo, como parte de la organización electoral, no vayan a implicar una afectación en sus actuales trabajadores. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 270. Registro Público de Contratos sobre encuestas de carácter político y electoral | Se dispone el registro público en el CNE de los contratos sobre encuestas de carácter político y electoral celebradas por los partidos y movimientos políticos y los grupos significativos de ciudadanos. Esta disposición no desconoce los principios de consecutividad ni de identidad flexible, habida cuenta de que forma parte del régimen de propaganda electoral, encuestas y sondeos, presente desde el inicio del trámite legislativo. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 271. Financiación participativa de las campañas política | Implementación de mecanismos de financiamiento participativo de campañas políticas o también conocido como crowdfunding. No viola los principios de consecutividad ni de identidad flexible, pues se inscribe dentro de los ajustes que en la iniciativa se acogen al régimen de partidos y movimientos políticos y a los grupos significativos de ciudadanos, con miras a permitir el ejercicio del sufragio pasivo y, por esa vía, consolidar las alternativas que permitan canalizar la expresión de la función electoral. Incluido en GC 1493 de 2020 y 1515 de 2021. |
| Artículo 272. Profesionalización de los registradores | El reconocimiento de los registradores territoriales como profesionales en la estructura de planta de la RNEC, se relaciona con el asunto de los ajustes y cambios en las atribuciones de la organización electoral y en su variación estructural, aspectos que estuvieron presente en todas las etapas del trámite legislativo, por lo que no se desconocen los dos principios objeto de verificación. |
| Artículo 273. Publicación de los informes de publicados por las organizaciones políticas | Inclusión del requisito de obtener certificación previa por la autoridad competente para publicar los informes de ingresos y egresos, destinación y ejecución de los recursos, y manejo de las sumas utilizadas en campañas por parte de los partidos y movimientos políticos. Este artículo, a pesar de haber sido incluido en las sesiones plenarias, se relaciona con los ajustes que esta iniciativa decidió adoptar en relación con dichas colectividades, para asegurar la transparencia en las elecciones y la valoración del elector sobre las alternativas a escoger, a partir de la observancia de las reglas contables y del manejo legal de los recursos. Por lo anterior, se entiende que satisface los requisitos de consecutividad e identidad flexible. Incluido en GC 1515 de 2021. |
| Artículo 275. Plazo otorgado a los partidos políticos para ajustar sus estatutos | La inclusión de un plazo a los partidos y movimientos políticos para ajustar sus estatutos a los lineamientos adoptados en el nuevo Código Electoral, aspecto que se relaciona con la necesidad de los operativizar los cambios introducidos respecto de la forma como operan dichas colectividades, y que en nada afecta la unidad de criterio de esta iniciativa, por lo que cumple con los principios de consecutividad e identidad flexible. Incluido en GC 1515 de 2021. |
| Artículo 276. Vigencia del Código | El asunto de la vigencia y las derogatorias está directamente relacionado con la aplicación de esta reforma y de sus objetivos, de modo que cumple con los principios de consecutividad e identidad flexible. Incluido en GC 1515 de 2021. |
Fuente: Elaboración propia del despacho ponente.
En el tercer y último grupo objeto de examen, tal y como se advirtió con anterioridad, se encuentra el artículo 44 del PLE, en el que se establece la función de identificación y autenticación de las personas a cargo de la RNEC. Conforme se expuso en el acápite de antecedentes[524], uno de los intervinientes cuestiona el cumplimiento del principio de consecutividad en lo que refiere a su aprobación, en la medida en que, según afirma, el texto fue incorporado en la plenaria del Senado de la República, “incumpliendo su discusión y aprobación en la comisión conjunta primera de las dos cámaras y en la plenaria de la Cámara de Representantes”[525]. En este sentido, afirma que en las “(…) comisiones conjuntas de Cámara y Senado y en la plenaria de la Cámara (…) no se discutió acerca de establecer que en Colombia la función de identificación y autenticación de las personas sería exclusiva de la Registraduría, solo se debatió acerca de esta función de la Registraduría, pero en relación con los temas electorales y de identificación de las personas. // Es en la plenaria de Senado donde sorpresivamente se da este alcance al artículo 44 (…)”.
Sobre la base del cuestionamiento propuesto, esta corporación estudiará si en el proceso que dio lugar a la aprobación del artículo 44 del PLE, se desconocieron los principios de consecutividad y de identidad flexible. Para ello, corresponde indicar brevemente cuál fue el recorrido de trámite que surtió el referido artículo y qué consideración se le dio en cada fase. Lo primero que ha de señalarse es que el proyecto de ley original, contenido en la GC # 871 de 2020, proponía la adopción del artículo 45, que, en su momento, se redactó así:
“Artículo 45. Identificación y autenticación por medios digitales. La Registraduría Nacional del Estado Civil será la encargada de la identificación digital y autenticación de todos los colombianos por los diferentes medios tecnológicos y/o digitales, a través de la cédula de ciudadanía y tarjeta de identidad digital y por todo tipo de biometría o sistemas de autenticación, y se regirá por la regulación y disposiciones que para tal efecto expida la entidad. // Parágrafo. La Registraduría Nacional del Estado Civil implementará la expedición y consulta en línea del registro civil.”[527]
En la exposición de motivos, además, se explicaba la necesidad de su inclusión en el proyecto. Allí se manifestó lo siguiente:
“Como un avance en los medios de identificación de los ciudadanos se dispone la posibilidad de utilizar sistemas biométricos de autenticación, y el desarrollo de la cédula de ciudadanía y tarjeta de identidad digital, los cuales permitirán el ejercicio de los derechos ciudadanos de manera segura, rápida y confiable.
Esto permitirá a futuro, no solamente una mayor rapidez y eficiencia en los procesos electorales y de identificación, sino también integrarse con otros trámites de gobierno digital, y evitar inconvenientes por la falta de reclamación de los documentos de identidad por parte de sus titulares. De hecho, la Registraduría Nacional del Estado Civil, a través de la Registraduría Delegada en lo electoral, ha detectado más de 700.000 cédulas de ciudadanía que a la fecha no han sido reclamadas.”[528]
En el informe de ponencia conjunto para primer debate de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara, los congresistas ponentes propusieron una leve modificación al artículo (que pasó de ser el 45 a convertirse en el 47). Al respecto, se resalta el ajuste que fue sometido a consideración:
“Artículo 47. Identificación y autenticación por medios digitales. La Registraduría Nacional del Estado Civil será la encargada de la identificación digital y autenticación de todos los colombianos por los diferentes medios tecnológicos de firma digital, a través de la cédula de ciudadanía y tarjeta de identidad digital y por todo tipo de biometría o sistemas de autenticación, y se regirá por la regulación y disposiciones que para tal efecto expida la entidad.
“Parágrafo. La Registraduría Nacional del Estado Civil implementará la expedición y consulta en línea del registro civil, el cual no incorporará la inscripción de las huellas plantares.”[529]
En la sesión del 4 de noviembre de 2020, la subcomisión encargada del estudio de las proposiciones –que habían sido presentadas por los congresistas– les propuso a las Comisiones Primeras de Cámara y Senado votar en bloque el artículo 47, como venía en el informe de ponencia, junto con otras disposiciones respecto de las cuales no se había solicitado un examen individual[530]. La propuesta se acogió con el voto favorable de 18 senadores que votaron por el sí y ninguno por el no, y de 34 representantes que también se manifestaron a favor de su aprobación, sin que se exteriorizara algún voto en contra[531]. De esta forma, el artículo previamente reseñado fue aprobado en primer debate por las Comisiones Primeras de Senado y Cámara.
Con la misma redacción acogida en primer debate[532], el artículo fue sometido a discusión en la plenaria de la Cámara de Representantes en la sesión del 11 de diciembre de 2020. Allí se presentaron varias proposiciones frente a su contenido[533], que, al momento de ser explicadas, justificaban su presentación en la importancia de los datos sensibles que manejaría la RNEC, en la existencia de un monopolio sobre ellos, en la posibilidad de su utilización por parte de las entidades privadas y en las implicaciones que existirían respecto del derecho al habeas data. En el marco de este debate, que puede consultarse en la GC # 298 de 2021, el Representante Cesar Augusto Lorduy Maldonado, con el ánimo de conciliar, propuso la modificación del artículo en los siguientes términos:
“Artículo 47. Identificación y autenticación por medios digitales. La Registraduría Nacional del Estado Civil será la encargada de la identificación digital y autenticación de todos los colombianos por los diferentes medios tecnológicos de firma digital, a través de la cédula de ciudadanía y tarjeta de identidad digital y por todo tipo de biometría o sistemas de autenticación, y se regirá por la regulación y disposiciones que para tal efecto expida la entidad.
Lo anterior sin perjuicio de los mecanismos de autenticación que se desarrollen autónomamente desde la iniciativa privada y desde las diferentes ramas del poder público para promover la digitalización de los colombianos y su interacción digital con el sector público y privado, la Registraduría Nacional del Estado Civil deberá permitir a las entidades públicas el acceso a los mecanismos de identificación y autenticación de los colombianos para el cumplimiento de sus funciones constitucionales, en virtud del principio de coordinación establecido en el artículo 209 de la Constitución Nacional.
“Parágrafo. La Registraduría Nacional del Estado Civil implementará la consulta y expedición en línea del registro civil, el cual no incorporará la inscripción de las huellas plantares.”[534]
Esta proposición modificativa fue aprobada en la plenaria de la Cámara de Representantes con 126 votos a favor y 12 en contra[535].
A su turno, el texto que se sometió a discusión en la plenaria del Senado de la República fue el mismo que se aprobó en primer debate en sesiones conjuntas de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara. Sin embargo, en el seno de esta corporación, el artículo pasó a ser el número 44[536]. Al momento de surtirse el debate el 16 de diciembre de 2020 se negaron de plano varias de las proposiciones que existían respecto de su contenido[537], y solo se dio el aval de los ponentes, para que se votara de forma afirmativa, la proposición que presentó el senador Armando Benedetti Villaneda, cuyo texto fue el siguiente:
“Artículo 44. Identificación y autenticación por medios digitales. La Registraduría Nacional del Estado Civil será la encargada de la identificación digital y autenticación de todos los colombianos por los diferentes medios tecnológicos de firma digital, a través de la cédula de ciudadanía y tarjeta de identidad digital y por todo tipo de biometría o sistemas de autenticación, y se regirá por la regulación y disposiciones que para tal efecto expida la entidad.
La Registraduría Nacional del Estado Civil deberá permitir a las entidades públicas el acceso a los medios tecnológicos de identificación y autenticación de los colombianos para el cumplimiento de sus funciones constitucionales, en virtud del principio de coordinación establecido en el artículo 209 de la Constitución Nacional.
Lo anterior sin perjuicio del resto de mecanismos de autenticación descritos en la Ley 527 de 1999 que promueven la digitalización de los colombianos.
Parágrafo. La Registraduría Nacional del Estado Civil implementará la consulta y expedición en línea del registro civil, el cual no incorporará la inscripción de las huellas plantares.”[538]
El artículo fue aprobado en bloque por sugerencia del senador ponente Fabio Amín Saleme. Para tal efecto, 70 senadores votaron por el sí y 20 por el no[539].
En la medida en que la redacción del artículo adoptado por la Cámara de Representantes fue distinta de aquella acogida por el Senado de la República, se hizo necesario que la Comisión de Conciliación propusiera una fórmula de solución respecto de dicha divergencia. Como puede verse en las GC # 1516 y 1517 de 2020[540], la Comisión propuso acoger el texto que había sido aprobado por el Senado, y en este sentido se pronunciaron favorablemente ambas plenarias cuando, en la sesión extraordinaria del 18 de diciembre de 2020, por separado, votaron de forma afirmativa el informe de conciliación.
Como se advierte de lo ocurrido en el trámite adelantado respecto del artículo 44 del PLE, contrario a lo manifestado por uno de los intervinientes, la Corte estima que en el proceso de inclusión del mencionado artículo no se desconocieron los principios de consecutividad ni de identidad flexible, por una parte, porque desde el inicio –esto es, a partir de la radicación del proyecto– se pretendió regular la identificación y autenticación por medios digitales, siendo, además, el texto propuesto objeto de consideración particular a través de varias proposiciones, las cuales fueron radicadas y votadas a lo largo de las distintas fases del proceso legislativo; y, por la otra, porque si bien se incorporaron modificaciones al artículo en algunas instancias, entre ellas, en la plenaria del Senado, los cambios producidos no pueden ser valorados como autónomos y separables de las materias objeto de discusión, en tanto que ellos constituyen adiciones que se enmarcan en lo debatido en las etapas previas del proceso, como se constata con la verificación de todo lo actuado.
Por consiguiente, después de hacerle seguimiento al tránsito legislativo de la totalidad de los artículos que integran el Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, y teniendo en cuenta las advertencias realizadas en relación con los artículos 73 y 247, con ocasión del examen de lo ocurrido en la instancia de conciliación, este tribunal concluye que todo el resto de disposiciones que fueron incluidas a lo largo del trámite de la iniciativa, se ajustan a los principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible que se establecen en los artículos 157 y 160 del texto superior, conforme con las razones previamente expuestas en esta providencia.
L. Sobre el requisito de la consulta previa
Además de los mecanismos de participación de que son titulares todas las personas[542], la Constitución consagra un derecho concreto y especial en esta materia a favor de las comunidades indígenas y otros pueblos tribales, conocido como el derecho a la consulta previa[543]. Este derecho, en criterio de la Corte, adquiere el carácter de fundamental, en la medida en que constituye un importante medio para garantizar un conjunto amplio de derechos de los cuales depende su subsistencia y la preservación de su integridad étnica y cultural[544]. Así, por ejemplo, este tribunal ha reseñado el vínculo que existe entre la consulta y los derechos a la identidad e integridad cultural; a conservar sus usos, costumbres e instituciones propias; a la tierra y al territorio; y a decidir sobre sus prioridades y estrategias para el desarrollo.
Del derecho a la consulta previa de las medidas legislativas que afectan directamente a los pueblos étnicos. En cuanto a su configuración normativa, esta corporación ha resaltado que la consulta previa constituye una expresión y desarrollo del artículo 1° de la Constitución, que define a Colombia como una democracia participativa; del artículo 2°, que establece como una de las finalidades del Estado, asegurar la participación de todos en las decisiones que los afectan; del artículo 7°, que reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación; del artículo 40, que garantiza el derecho de todo ciudadano a hacer uso de los distintos mecanismos de participación democrática; y del artículo 70, que señala a la cultura como fundamento de la nacionalidad. Por lo demás, en los artículos 329 y 330 del texto superior, y en línea con los mencionados preceptos consagrados en la parte dogmática de la Carta, se dispone la participación de las comunidades tradicionales en la conformación de las entidades territoriales indígenas y en la explotación de los recursos naturales que se encuentran en sus territorios[546].
No obstante, es el Convenio 169 de 1989 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales, aprobado por la Ley 21 de 1991 y considerado parte del bloque de constitucionalidad[547], el que desarrolla expresamente el derecho a la consulta previa, por una parte, al establecer el deber de los gobiernos de “consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente” (art. 6.1 a); y, por la otra, al reconocer el derecho de las comunidades a “decidir sus propias prioridades en lo que atañe el proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural”. Lo anterior, en línea con el derecho que igualmente se les otorga para “participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente” (art. 7.1).
En lo que se refiere de manera específica al deber de consulta de las medidas legislativas que sean susceptibles de afectar directamente a los pueblos étnicos, esta corporación ha dicho que su consagración es una consecuencia directa del derecho que les asiste a las comunidades de decidir sobre las prioridades en su proceso de desarrollo, protección de la cultura y preservación de la integridad étnica[548], por lo que, en distintos momentos, la jurisprudencia de este tribunal se ha pronunciado sobre el alcance de este deber, en concreto, respecto de los siguientes temas: (i) la obligatoriedad de la consulta; (ii) las condiciones en que debe producirse; y (iii) las consecuencias derivadas de su omisión.
De la obligatoriedad de la consulta previa frente a medidas legislativas. Sobre este punto se destaca lo previsto en la sentencia C-030 de 2008 y lo señalado, con posterioridad, en las sentencias C-175 de 2009, C-063 de 2010, C-366 de 2011 y SU-123 de 2018. En la primera de las citadas providencias, se explicó que: “(…) tratándose específicamente de medidas legislativas, es claro que el deber de consulta no surge frente a toda medida (…) que sea susceptible de afectar a las comunidades indígenas, sino únicamente frente a aquellas que puedan afectarlas directamente, evento en el cual (…) la consulta contemplada en el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT deberá surtirse en los términos previstos en la Constitución y en la ley”[549].
Este tribunal consideró que –más allá del nivel general de afectación que produce toda iniciativa legislativa– existe una afectación directa “cuando la ley altera el estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios”. Esto significa que, para efectos de la consulta previa, es indiferente el efecto positivo o negativo de la medida legislativa propuesta. A partir de esta sentencia, la Corte también identificó que esta afectación puede provenir de una regulación expresa de las materias previstas en el Convenio 169 de 1989, en la medida en que este constituye un marco regulatorio integral sobre los derechos mínimos a favor de las comunidades étnicas, o del contenido material de una medida legislativa que tenga repercusión directa sobre ellas.
En la sentencia C-175 de 2009, se vinculó el concepto de la alteración del estatus de la persona o de la comunidad con la definición del ethos o identidad étnica de las comunidades indígenas y afrodescendientes, en atención al mandato de protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación. En este sentido, los procesos de consulta deben realizarse “(…) sobre la base del reconocimiento del especial valor que para las comunidades tradicionales tiene el territorio y los recursos naturales ubicados en este. Así, la determinación de la gravedad de la afectación de la medida legislativa o administrativa deberá analizarse según el significado que para los pueblos indígenas y tribales afectados tengan los bienes o prácticas sociales interferidas”. Además, se insistió en que uno de los parámetros para identificar las medidas legislativas susceptibles de consulta, es su relación con las materias reguladas por el Convenio 169 de la OIT.
Posteriormente, en la sentencia C-063 de 2010, la Corte adicionó nuevos criterios para identificar cuándo existe una afectación directa que tenga su origen en una medida legislativa. Al respecto, este tribunal manifestó que ella “(…) se presenta cuando una norma tiene como objeto principal de regulación una o varias comunidades indígenas; o cuando la regulación planteada tiene mayores efectos en las comunidades indígenas que aquellos que tiene en el resto de la población”.
Por su parte, en la sentencia C-366 de 2011, se propusieron los siguientes criterios de identificación de la afectación directa: “(i) cuando la medida tiene por objeto regular un tópico que, por expresa disposición constitucional, debe ser sometido a procesos de decisión (…) con la participación de las comunidades étnicas, como sucede con la explotación de recursos naturales; (ii) cuando (…) el asunto regulado por la medida está vinculado con elementos que conforman la identidad particular de las comunidades diferenciadas; y (iii) cuando a pesar de tratarse de una medida de carácter general, regula sistemáticamente materias que conforman la identidad de las comunidades tradicionales, por lo que puede generarse bien una posible afectación, un déficit de protección de [sus] derechos (…) o una omisión legislativa relativa que las discrimine.”[550]
Finalmente, en la sentencia SU-123 de 2018, la Corte explicó que, entre otros asuntos, existe una afectación directa a las minorías étnicas cuando “(i) se perturban [sus] estructuras sociales, espirituales, culturales, en salud y ocupacionales; (ii) existe un impacto sobre las fuentes de sustento ubicadas dentro del territorio de la minoría étnica; (iii) se imposibilita realizar los oficios de los que se deriva el sustento y (iv) se produce un reasentamiento de la comunidad en otro lugar distinto a su territorio. Igualmente, según la jurisprudencia, la consulta previa también procede (v) cuando una política, plan o proyecto recaiga sobre cualquiera de los derechos de los pueblos indígenas o tribales; (vi) cuando la medida se oriente a desarrollar el Convenio 169 de la OIT; (vii) asimismo si se imponen cargas o atribuyen beneficios a una comunidad, de tal manera que modifiquen su situación o posición jurídica; (viii) o por la interferencia en los elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo concernido.”
En conclusión, cada vez que se pretenda adoptar medidas legislativas por parte del Estado, tan solo se activa el deber de realizar la consulta previa, cuando exista una afectación directa de los grupos étnicos. Por el contrario, no será obligatoria en aquellos casos en que las comunidades se ven afectadas de la misma forma e intensidad que el resto de la población, lo que significa que existe un criterio complementario que motiva el deber de consulta y que se explica en la afectación diferencial que puede tener una medida respecto de los grupos étnicos. Por último, para establecer cuando se presenta una afectación que dé lugar a la consulta previa, se deben seguir los criterios previamente reseñados y que han sido identificados por la jurisprudencia de la Corte. En todo caso, en dicho análisis siempre será indiferente el efecto positivo o negativo de la medida, más allá de que sea necesario tener en cuenta el significado que, para los pueblos afectados, tienen los bienes o prácticas sociales que son objeto de regulación.
De las condiciones en que debe producirse la consulta previa y de la consecuencia jurídica derivada de su omisión. Ni la Constitución ni la ley definen el procedimiento para llevar a cabo la consulta previa de las medidas legislativas que afectan directamente a los pueblos étnicos. Sin embargo, este tribunal ha establecido que el mencionado proceso “no es un simple trámite administrativo, ni se asemeja a las vías procedimentales administrativas ordinarias para el ejercicio del derecho de defensa por los afectados por una determinada decisión de la administración pública. Se trata de un proceso cualitativamente diferente, de naturaleza constitucional, orientado a salvaguardar (…) la definición del destino y la seguridad de la subsistencia de las (…) comunidades [étnicas].”[551]
Sobre el tipo de medidas que deben ser objeto de consulta, este tribunal ha sostenido que la obligación prevista en el artículo 6 del Convenio 169 se refiere a un concepto genérico de medida legislativa[552], por lo que resulta aplicable (i) a toda norma con fuerza de ley e incluso a las reformas constitucionales, como se advirtió en las sentencias C-702 de 2010, C-882 de 2011, C-317 de 2012, C-290 de 2017 y C-674 de 2017. Por su parte, en las sentencias C-030 de 2008 y C-461 de 2008, se admitió que (ii) la afectación directa puede provenir de una regulación integral, así como de algunas normas específicas y puntuales que se establezcan en un cuerpo normativo general. A ello se agrega que en las sentencias C-196 de 2012 y C-317 de 2012, (iii) se clasificaron los distintos métodos interpretativos aplicados por la Corte para identificar la existencia de una afectación directa derivada del contenido y alcance de las medidas legislativas en casos concretos. Al respecto, la Corte señaló que cabe hacer uso de “(…) la interpretación textual del cuerpo normativo como un todo; la interpretación sistemática, teniendo en cuenta otras normas dentro del mismo sistema normativo; la interpretación histórica y la interpretación contextual (incluyendo la historia de la medida, las controversias suscitadas alrededor de la norma, protestas y pronunciamientos sobre su contenido, modificaciones que sufrió en su trámite, etc.); y la interpretación teleológica”.
Por virtud del concepto genérico previamente señalado, esta corporación ha ratificado que las leyes estatutarias no están excluidas del deber de adelantar la consulta previa, cuando así se requiera. Tal consideración tiene como antecedente lo resuelto en la sentencia C-169 de 2001[554], siendo ampliado, con ocasión de la exigibilidad directa en el trámite legislativo de lo previsto en el Convenio 169 de la OIT, entre otras, en las sentencias C-490 de 2011[555], C-862 de 2012[556] y C-080 de 2018.
Respecto de las características del proceso de consulta, se ha insistido por parte de la Corte en que su trámite debe respetar el principio de la buena fe y ocurrir de manera libre e informada[558], y siempre efectuarse con carácter oportuno, esto es, previo a la adopción de la medida, pues esta constituye la etapa idónea para influir en el proceso decisorio, lo que implica realizar este procedimiento (en el caso de las medidas legislativas o de reforma constitucional) con anterioridad a la radicación del proyecto[559]. También se ha sostenido de manera reiterada que la consulta debe estar precedida de un trámite preconsultivo, en el cual se definan las bases del procedimiento participativo de común acuerdo, de modo que se preserven las especificidades culturales de las comunidades étnicas, las cuales se verían afectadas con la imposición de una determinada modalidad de concertación[560]. Por ello, se ha insistido en que la consulta se concibe como un derecho de autonomía, porque supone adelantar el diálogo intercultural –entre pueblos y autoridades públicas– a partir de una deliberación de lo que significa el desarrollo, el sentido de un Estado pluralista y las prioridades no concurrentes de una sociedad heterogénea, para así propiciar acuerdos que maximicen la democracia.
Dado el valor superior que tiene la participación, este tribunal ha considerado que la consulta no puede ser entendida como un mero trámite de forma o como un simple proceso preexistente al debate legislativo, pues su naturaleza se erige como una exigencia que apunta a reivindicar un verdadero diálogo en procura de alcanzar, en lo posible, un acuerdo en torno a la actividad que se vaya a regular. Por ello, en la sentencia SU-039 de 1997 se indicó que, en virtud de los bienes que resguarda, la consulta no se reduce meramente a una intervención dirigida a brindar un espacio simbólico de expresión para quienes van a resultar afectados con una decisión, sino que tiene una significación mayor por los altos intereses que busca tutelar, como lo son “los atinentes a la definición del destino, la cultura e identidad de los pueblos étnicos”. Esto implica comprender a la consulta como un verdadero espacio de diálogo que pretende el entendimiento entre las partes, tanto de las autoridades que ejercen las distintas funciones del poder público (entre ellas, la legislativa), como de las comunidades étnicas que deben ser protegidas en su integridad física, social y cultural, a través de la exigibilidad de la consulta.
Por este motivo, se ha reiterado que este mecanismo debe tener la capacidad de generar efectos en la medida legislativa que se pretende adoptar y debe partir de un enfoque diferencial, en el que se valoren los rasgos culturales que identifican a cada pueblo. Por lo demás, si bien en algunos casos excepcionales se ha dicho que el proceso de consulta requiere finalizar con el consentimiento informado de las comunidades, por tratarse de hipótesis de afectación intensa en sus derechos[561], por lo general, la atribución para decidir finalmente sobre el desarrollo de una política estatal reside exclusivamente en las autoridades públicas, sin perjuicio del deber de estas últimas de obrar de buena fe y sin que entienda que por ello están autorizadas para incurrir en actos arbitrarios respecto de las resoluciones que adopten.
En cuanto al interlocutor con el que se debe adelantar la consulta, se ha precisado que, cuando la regulación no tiene como objeto principal una o varias comunidades étnicas específicas, pero sí existe la potencialidad de producir una afectación directa –sin distinción– frente a todos o la mayoría de los pueblos, el proceso de consulta se tiene que adelantar ante los órganos de representación que agrupen a dichas comunidades o ante las instancias que, de buena fe, se consideren más adecuadas para dar curso a ese proceso[563].
Finalmente, la jurisprudencia reiterada de esta corporación ha señalado que la omisión de la consulta previa en el trámite legislativo constituye una violación directa de la Carta Política[564]. De ahí que, en criterio de la Corte, por regla general, se presenta “un vicio [que] impide declarar exequible la ley”[565], ya sea que el control provenga del uso de la acción pública de inconstitucionalidad o de alguna de las modalidades de control automático que se consagran en la Constitución, como ocurre con el caso de las leyes estatutarias. Sin embargo, la respuesta que se ha adoptado por este tribunal frente a la citada violación ha tenido manifestaciones distintas, teniendo en cuenta, entre otros criterios, (i) el tipo de norma objeto de consulta (pues se entiende, por ejemplo, que el control es más estricto en el caso de las reformas constitucionales), (ii) el nivel de afectación directa (esto es, si la consulta versa sobre toda una ley o sobre unos artículos en concreto; o si ella en realidad puede llegar a predicarse de la ejecución de los mandatos previstos en la ley; o si a pesar de ser predicable de la disposición objeto de control, es posible solventar el déficit de la consulta, con una actuación que demande su posterior ejecución, con miras a permitir la realización de los mandatos previstos en la norma), y (iii) la ponderación extraordinaria que cabe realizar frente al logro de una reivindicación histórica de los pueblos étnicos, como pauta de análisis que se ha aplicado con un rigor estrictamente excepcional.
Dentro de los escenarios previamente descritos, se encuentra, por ejemplo, la sentencia C-702 de 2010, en la que esta corporación se ocupó de examinar una modificación que el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2009, introdujo al artículo 108 de la Constitución, en aras de regular las circunstancias en las cuales los partidos y movimientos políticos que habían obtenido su personería jurídica como producto de la circunscripción especial de minorías étnicas podían avalar candidatos para aspirar a esa misma circunscripción[566]. La Corte decidió declarar la inexequibilidad del aparte acusado, al haberse omitido el deber de consulta de las comunidades étnicas, pues se concluyó que era clara la afectación directa que ella producía sobre el derecho de los grupos étnicos de elegir representantes por la circunscripción especial, dada la relación directa existente entre el derecho a la identidad cultural de esos pueblos, su representación política y la existencia de un sistema específico de elección.
Entre los casos en los cuales se ha tenido en cuenta el nivel de afectación directa que se produce con la norma, particularmente, en cuanto a la posibilidad de que la consulta pueda en realidad predicarse de la ejecución de sus mandatos, se encuentra la sentencia C-317 de 2012. En esta providencia, la Corte constató que el Acto Legislativo No. 05 de 2011 “por el cual se constituye el Sistema General de Regalías”, es una medida que en sí misma no conlleva una afectación directa y particular sobre los pueblos étnicos del país, por cuanto no consagra una regulación constitucional integral de dicho sistema, sino que, por el contrario, únicamente sienta las bases constitucionales para efectos de permitir su desarrollo, por lo que se requiere de una ley en la cual se especifique, con mayor nivel de detalle, el régimen de las regalías en Colombia. Con base en lo anterior, esta corporación concluyó que el acto legislativo no debía ser objeto de consulta previa, lo que sí ocurriría con la ley que desarrollará el sistema, en los términos previstos en el inciso 2° del artículo 360 de la Constitución.
Un ejemplo distinto se encuentra en la sentencia C-067 de 2018, en la que se adelantó la revisión del Decreto Ley 589 de 2017, “por medio del cual se organiza la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado (UBPD)”, en este caso, la Corte consideró que dicha regulación, a pesar de tener un marco normativo general de implementación, cuyos efectos se extienden a todas las víctimas de desaparición por igual, no excluye la posibilidad de que, como consecuencia del ulterior proceso de materialización y desarrollo de las funciones a cargo del mencionado organismo, sea necesario adelantar la consulta previa frente a las reglas concretas que se adopten y que tengan la virtualidad de impactar directamente en la identidad de las comunidades indígenas o afrodescendientes. Este sería el caso, por ejemplo, “(i) de la definición previa de las acciones que la UBPD podría llevar a cabo en los territorios de las comunidades; o (ii) de la manera en que se atenderá a las tradiciones étnicas y culturales de los pueblos, en el proceso de identificación, recuperación y entrega digna de cadáveres”. Ante esta realidad, la Corte decidió declarar la exequibilidad condicionada de dichas normas, en el entendido que debían garantizar, en su momento, las condiciones propias de la consulta previa[568]. Como se advierte de lo anterior, aunque en este caso se admitió que la norma tenía implicaciones capaces de activar el deber de consulta, era posible solventar su déficit, con una actuación que limitara la aplicación de la norma en su ejecución.
Por último, en la sentencia C-290 de 2017, esta corporación introdujo el criterio de la ponderación, al estudiar las modificaciones introducidas por el artículo 6 del Acto Legislativo 02 de 2015 a los incisos 2° y 4° del artículo 176 de la Constitución, en concreto, en lo relativo al presunto desconocimiento del deber de agotar la consulta previa en el caso del inciso 2°, que atribuye un derecho específico a la comunidad raizal asentada en el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina de tener un vocero en la Cámara de Representantes[569].
Este tribunal declaró la exequibilidad de la disposición demandada por el mencionado cargo, ya que, a pesar de reconocer que se trataba de una medida que implicaba una afectación directa que habría de ser objeto de consulta previa, su expulsión del ordenamiento jurídico implicaba negar o aplazar indefinidamente un elemento cardinal del derecho de participación de dichas comunidades, vinculado con el acceso especial a la instancia política de representación nacional, esto es, el Congreso de la República. Para la Corte, la decisión adoptada respondía a la necesidad de proveer un remedio constitucional que permitiese armonizar los intereses superiores en conflicto: por un lado, el derecho a la consulta previa de las comunidades étnicas frente a las decisiones legislativas o administrativas que les impacten directamente y; por el otro, el deber del Estado de ampliar las instancias y posibilidades de participación de todos los ciudadanos y comunidades[570], aunado al derecho de las comunidades raizales a participar libremente, en la misma medida que otros sectores de la población y en todos los niveles, en la adopción de decisiones en instituciones electivas.
En este contexto, la Corte concluyó que, si bien la reforma incorporó una medida que implicaba una afectación directa que habría de ser objeto de consulta previa, “una decisión de inexequibilidad desconocería (i) la importancia que tiene para promover la participación real de la comunidad raizal (arts. 1, 2, 3 y 40 C.P) y su coincidencia con un reclamo histórico de dicha comunidad; (ii) su alineación con los propósitos del Convenio 169 de la OIT y, en particular con el mandato de establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, en la adopción de decisiones en instituciones electivas responsables de políticas y programas que les conciernan; [y] (iii) lo establecido en el artículo 35 del Convenio de la OIT al indicar que no puede interpretarse dicha convención de una forma que pueda menoscabar los derechos garantizados a las comunidades étnicas”.
Esta última decisión corresponde a una lectura excepcional cuyo amparo se dio principalmente por la coincidencia de la medida con un reclamo histórico de la comunidad raizal, pero que, precisamente, debe ser objeto de aplicación restrictiva, por tratarse de una solución extraordinaria. Por tal motivo, posteriormente, en la sentencia C-295 de 2019, la Corte manifestó lo siguiente: “(…) ni siquiera la Corte Constitucional, en su función de guardiana de la Carta Política, está autorizada para fijar unilateralmente lo que resulta beneficioso para una comunidad y, mucho menos, para apropiarse de su historia y de sus reivindicaciones, sin caer en un paternalismo inaceptable. De ahí la transcendencia del mecanismo de consulta previa, en la medida que aboga por un diálogo intercultural y genuino entre iguales”, por lo que “no es cierto que las medidas beneficiosas para las comunidades estén automáticamente exentas del trámite de consulta previa”[572].
De las normas del PLE sobre el Código Electoral que impactan de manera directa o diferenciada sobre los pueblos étnicos. Aun cuando, en principio, cabe afirmar que la normativa propuesta en el proyecto de Código Electoral tiene un alcance general, al propiciar y facilitar la participación democrática de toda la población colombiana, lo que descarta que su móvil sea el de regular a una o varias comunidades étnicas, lo cierto es que algunas de sus disposiciones sí están dirigidas a establecer condiciones particulares y concretas que tan solo se predican de dichos pueblos y que se relacionan con su estructura social, política y cultural, motivo por el cual se entiende que producen una afectación directa y que, por ello, debieron haber sido objeto de consulta previa.
Una revisión integral al PLE No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara permite concluir que, desde una perspectiva textual de su contenido normativo, concurren dos tipos de normas que de alguna manera aluden a los pueblos étnicos: (i) las que consagran mandatos generales, a pesar de incluir una referencia a estas comunidades, y (ii) las que ocasionan una afectación directa en su identidad diferenciada, razón que las hacía merecedoras de consulta previa.
Entre las primeras, esto es, aquellas que establecen mandatos de carácter general, en las que no se altera el estatus de las comunidades étnicas, ni se imponen restricciones, ni tampoco se generan gravámenes o beneficios a su favor, (i) la Corte encuentra lo regulado en el numeral 19 del artículo 4°, en el que se establece el principio de no discriminación, por motivos de etnia, para el ejercicio de la función electoral[573], mandato de optimización que reitera el derecho a la igualdad formal (CP art. 13)[574] y que se concreta en el sufragio universal (CP art. 258), como preceptos que se predican de toda la población colombiana; (ii) lo mismo acontece con la noción que se introduce del derecho al voto en el artículo 5°, en el que se prohíbe cualquier trato discriminatorio que se apoye en una razón étnica[575]. Luego, (iii) en el numeral 25 del artículo 15, al referir a las funciones del CNE, se destaca que le corresponde a este órgano adoptar “(…) las medidas necesarias para verificar el cumplimiento y la eficacia de las acciones afirmativas dispuestas en la legislación en favor de la participación políticas de las mujeres y demás poblaciones subrepresentadas”[576]. Si bien en estas últimas se encuentran las comunidades étnicas, se advierte que la norma en mención está refiriendo al marco normativo ya existente en la materia, sin crear ningún derecho u obligación para tales pueblos, por lo que se trata de una referencia general que no produce ningún impacto en su ethos o identidad.
Lo mismo acontece con (iv) el artículo 51, en el que se describen los datos de identificación de los electores que se encuentran en el censo electoral, señalando que allí, entre otras cosas, puede constar la comunidad o población étnica a la que pertenece una persona[577]. Dentro de los mandatos generales (v) también se destacan el artículo 141, por cuanto se refiere, sin distinción alguna y a través de un proceso genérico, a la acreditación de los testigos electorales que se presenten por los partidos o movimientos políticos, por los grupos significativos de ciudadanos, por las organizaciones étnicas o por coalición[578]; (vi) el artículo 171, que regula la obligación de reportar el servicio de transporte que se ofrezca para las elecciones[579]; (vii) el artículo 172, que al plantear la figura del preconteo, dispone el deber de entregar esa información a toda la población y a los distintos colectivos políticos, como ocurre con las organizaciones étnicas[580]; y (viii) el artículo 207, que fija un esquema de igualdad para efectos de realizar reclamaciones y apelaciones ante las comisiones escrutadoras, sin importar el tipo de organización política.
Entre el segundo tipo de normas, esto es, aquellas que sí están dirigidas a establecer condiciones particulares y concretas que tan solo se predican de las comunidades étnicas y que se relacionan con su estructura social, política, tradicional y cultural, debiendo haber sido objeto de consulta previa, la Corte encuentra lo regulado en los artículos 35, 49, 76, 123 y 267. A continuación, se explicarán los motivos que justifican esta conclusión.
El artículo 35 dispone lo siguiente:
“Artículo 35. Documento antecedente para la inscripción del nacimiento. El nacimiento de las personas se acreditará ante el funcionario encargado de llevar el registro del estado civil, con la presentación de alguno de los siguientes documentos:
Certificado de nacido vivo debidamente diligenciado por el médico, enfermera, auxiliar de enfermería o promotor de salud que atienda el hecho vital.
Certificado expedido por partera.
Copia de las actas de las partidas parroquiales de la Iglesia Católica con certificación de competencia de quien celebra el acto, o copia de las anotaciones de otras religiones u otros credos que tengan convenio de derecho público con el Estado colombiano.
Orden de defensor de Familia.
Resolución del Director Nacional de Registro Civil.
Autorización expedida por la autoridad tradicional para la inscripción de nacimientos en las comunidades o pueblos indígenas.
Parágrafo 1. La Registraduría Nacional del Estado Civil reglamentará el procedimiento y establecerá el formato para la certificación de nacimientos por parteras y la autorización de autoridades tradicionales. Para el efecto, contará con el apoyo del Departamento Nacional de Estadística, DANE.
Parágrafo 2. Los nacimientos de colombianos ocurridos en el extranjero se inscribirán con el respectivo registro civil extranjero, traducido y apostillado o legalizado, según corresponda. Los nombres del inscrito se consignarán tal como aparezca en el documento antecedente.
Parágrafo 3. En los casos de filiación adoptiva, el documento antecedente para la inscripción del nacimiento en el registro civil será la sentencia judicial en firme.
Parágrafo 4. El documento antecedente para la inscripción en el registro civil de hijos menores de edad de colombianos por adopción será la copia de la carta de naturaleza o de la resolución de inscripción autenticada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, según corresponda, acompañada de la copia del acta de juramento del padre o madre nacionalizado.”
Como se advierte de su transcripción, el numeral 6 del artículo 35 le otorga una atribución vinculada con el registro del estado civil a la autoridad tradicional de las comunidades o pueblos indígenas, la cual se concreta en la expedición de una autorización que permite acreditar el nacimiento de una persona. Este asunto se relaciona de forma directa con el desarrollo de la identidad cultural y étnica de dichos pueblos, por una parte, por el vínculo que la maternidad guarda con la naturaleza y con el valor preponderante que tiene esta última en el devenir histórico de las comunidades[582]; y por la otra, porque la atención al nacimiento y a los partos se realiza a través de contextos tradicionales que dependen de cada pueblo y de la influencia geográfica en la que viven, incluso con prácticas heredadas de forma empírica que se traspasan por tradición oral[583]. En este sentido, las voces expertas sobre la materia han advertido que: “dar a luz en una comunidad indígena es un ritual que conserva costumbres y creencias que permiten que el cuerpo de la madre fluya según las circunstancias del momento y establezca con su hijo un vínculo cercano y empático desde el primer momento, aspectos que no son valorados de la misma manera en el modelo biomédico.”
Por esta razón, y dado el elemento diferencial que existe en el nacimiento, tal regulación debía haber sido objeto de consulta, pues el PLE impone un modelo de autorización expedida por una autoridad tradicional, cuando tal circunstancia puede no corresponder con la diversidad étnica y cultural de los pueblos, con su forma de organización, con las personas que participan en contextos tradicionales dentro de los actos que dan lugar al nacimiento, con los esquemas de gobierno de cada comunidad, con las prácticas que pueden existir en modelos unilineales o matrilineales[585], o con los sistemas que obedecen a la figura de clanes, que hacen necesario examinar cada situación desde la cultura y explorar con los pueblos la forma como se identificaran a sus hijos/as y como se les procurara su identidad y se permitirá su registro. El método utilizado para llevar a cabo el nacimiento y para acreditar su ocurrencia son asuntos propios de una comunidad diferenciada que, antes de ser regulados de forma abstracta por la ley, exigían brindar espacios de participación y de diálogo para impedir que las reglas adoptadas de forma unilateral por parte del Estado puedan impactar en sus vidas, en sus creencias y en sus propias instituciones.
Lo anterior se torna aún más exigente, cuando se autoriza a un agente externo, como lo es la RNEC, para –sin ningún tipo de intervención de las comunidades– reglamentar el procedimiento e imponerles el formato en el que se darán las autorizaciones por parte de las autoridades tradicionales. Esta norma –así planteada– menoscaba la autonomía de las comunidades indígenas, pues no tiene en cuenta las condiciones para que dicho trámite sea culturalmente compatible con la cosmovisión de los pueblos étnicos correspondientes. En consecuencia, y por las razones expuestas, se concluye que el numeral 6 y el parágrafo 1° del artículo 35, al producir una afectación directa en las comunidades indígenas, debieron haber sido objeto de consulta previa.
El artículo 49 del PLE No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, señala lo siguiente:
“Artículo 49. Actualización del domicilio electoral. En el evento en el que el ciudadano o extranjero residente en el país haya cambiado su domicilio, deberá, en un término no mayor de dos (2) meses en relación con ese cambio, informar, bajo la gravedad de juramento, la novedad ante la Registraduría de su distrito, municipio, localidad, embajada u oficina consular. Así mismo ceñirse al procedimiento permanente de actualización del censo electoral para el establecimiento de su nuevo domicilio electoral y la asignación de su puesto de votación.
La Registraduría Nacional del Estado Civil adelantará jornadas pedagógicas y de sensibilización para incentivar a los ciudadanos a actualizar el domicilio electoral. Para ello, los programas pedagógicos adoptados deberán basarse en enfoques territoriales y étnicos que permitan la mejor comprensión de la importancia y alcance del domicilio electoral y su actualización.
A los ciudadanos y extranjeros residentes en el país que no informen a la Registraduría del Estado Civil de su distrito, municipio o localidad, embajada u oficina consular, dentro de los dos (2) meses siguientes sobre su cambio de domicilio, se les impondrá una multa de medio (1/2) salario mínimo legal mensual vigente, a favor del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, la cual se hará efectiva mediante resolución respetando el debido proceso.
En todo caso, la Organización Electoral deberá informar a la ciudadanía, a través de los medios que considere pertinentes, las implicaciones al deber ciudadano de actualización del domicilio electoral.
Los registradores distritales, especiales y municipales tendrán la competencia de imponer la multa aquí señalada siguiendo el procedimiento administrativo sancionatorio previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Parágrafo 1. Para la actualización del domicilio electoral la Registraduría Nacional del Estado Civil, establecerá la posibilidad de adelantar este proceso a través de su página web o cualquier otro mecanismo tecnológico que establezca. El trámite de actualización solo podrá ser solicitado por cada ciudadano directamente, y no podrá ser realizado por tercera persona ni mandatario.
Parágrafo 2. Para el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se dará aplicación a lo previsto en el Decreto 2762 de 1991.”
El artículo 49 previamente transcrito regula el deber de actualización del domicilio electoral. Para el efecto, en el inciso 2°, se establece que la RNEC llevará a cabo jornadas pedagógicas y de sensibilización para incentivar el cumplimiento del mencionado deber. Sin embargo, en lo referente al contenido de dichas jornadas y de los programas que serán utilizados con fines didácticos, se autoriza a que la referida autoridad adopte enfoques étnicos, sin ningún tipo de condicionamiento y sin la participación de las comunidades en su diseño y ejecución.
Esta regulación genera una afectación directa, no solo porque el domicilio electoral influye en la determinación del censo[586] y, por esa vía, en sus derechos al voto y a la participación en la adopción de las decisiones que les conciernan (Convenio 169, art. 6., lit. b), sino, además, porque en materia de educación y de programas destinados para el efecto, como una garantía inherente a los pueblos tribales, el mencionado instrumento internacional consagra que ellos “(…) deberán desarrollarse y aplicarse en cooperación con éstos a fin de responder a sus necesidades (…), y deberán abarcar su historia, sus conocimientos y técnicas, sus sistemas de valores y todas sus demás aspiraciones sociales, económicas y culturales”[587], más aún cuando algunas de las comunidades étnicas que habitan en el territorio son nómadas o seminómadas[588]. Por consiguiente, y por las razones expuestas, el inciso 2° del artículo 49, al producir una afectación directa en las comunidades étnicas, debió haber sido objeto de consulta previa.
El artículo 76 del PLE No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 76. Requisitos para la inscripción de candidatos. La inscripción de candidatos a cargos de elección popular está sometida al cumplimiento de los siguientes requisitos: // 1. Presentación del documento que acredite la candidatura, según el caso: (...) c) En el caso de circunscripciones especiales de comunidades étnicas, documento expedido por la autoridad competente, conforme a la normatividad vigente. (...)
Parágrafo 2. Solo se permitirá la inscripción de un candidato o lista por partido o movimiento político, grupo significativo de ciudadanos, coaliciones u organizaciones étnicas durante el periodo de inscripción. (...)".
El literal c) del numeral 1° del artículo 76 del PLE regula lo atinente a los requisitos para la inscripción de candidatos, y aun cuando allí se realiza una remisión a la normatividad vigente, no se especifica si la misma opera respecto del procedimiento para la expedición del documento que autoriza la inscripción, o si lo es en relación con la autoridad que se considera competente para ejercer dicha función y, menos aún, si las reglas a las que se refiere son aquellas expedidas por el Legislador a nombre del Estado o si se trata de las normas del derecho tradicional de cada pueblo, proferidas al amparo del artículo 246 de la Constitución[589].
Esa falta de definición en los citados aspectos toca de lleno con el derecho a la identidad cultural de las comunidades étnicas en el contexto de la participación política (Convenio 169, art. 6), pues lo que la disposición está consagrando son los requisitos de forma y los condicionamientos que existen para permitir que dichos pueblos hagan parte de las elecciones para designar a sus gobernantes, en términos acordes y respetuosos con sus tradiciones. De hecho, una noción tan amplia como “autoridad competente” puede entrar en tensión con pueblos indígenas como el Wayúu, que no admite autoridades centralizadas, sino que responde a un sistema de clanes dispersos en el territorio. Para la Corte, y en lo que refiere a esta norma, el mecanismo a través del cual se garantiza la efectividad de las circunscripciones especiales de las comunidades étnicas (CECE), siempre ha sido un asunto sensible en relación con el cual cabe demandar el requisito de la consulta previa, pues se trata de un componente esencial para asegurar la representación y participación política de estos pueblos en las instancias de poder, como se advirtió en la sentencia C-702 de 2010, previamente señalada en esta providencia. Lo anterior se extiende al parágrafo 2° del mismo artículo 76, puesto que allí se limita la posibilidad de realizar inscripciones a solo un candidato o a una sola lista en nombre de una organización étnica. De ahí que, se concluye que el parágrafo 2° y literal c) del numeral 1° del artículo 76, al producir una afectación directa en las comunidades étnicas, debieron haber sido objeto de consulta previa.
El artículo 123 del PLE No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, establece lo siguiente:
“Artículo 123. Distribución de los puestos de votación. La Registraduría Nacional del Estado Civil establecerá la División Política Electoral en la que se definirá cuántos y cuáles puestos de votación funcionarán para cada elección o mecanismo de participación ciudadana, en todo el territorio nacional y en el exterior, en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores.
Deberán instalarse puestos de votación en las cabeceras municipales, comunas y corregimientos. Para que se instalen puestos de votación en un corregimiento, es necesario que esté creado con no menos de seis (6) meses de antelación a la fecha de las elecciones.
También se podrán instalar puestos permanentes o móviles en las zonas determinadas como suburbanas y centros poblados rurales, en resguardos indígenas y consejos comunitarios que atiendan la existencia de unas mínimas condiciones de distancia entre el área urbana y la rural, la población, la accesibilidad, la seguridad, las instalaciones bajo techo, la salubridad, el acceso a redes de energía y telecomunicaciones, entre otros. (…)”.
El inciso 3 del artículo 123 previamente transcrito corresponde a otra norma que impacta de manera directa en el derecho a la identidad cultural que tienen los pueblos étnicos en el contexto de la participación política, pues la falta de acceso a los puestos de votación ha sido uno de los mayores obstáculos que enfrentan. Nótese que la norma autoriza que dichos puestos pueden ser permanentes o móviles y que su instalación en los resguardos indígenas o en los consejos comunitarios dependerá de múltiples factores, respecto de los cuales estas comunidades deberían tener alguna voz y ser llamadas a un proceso de diálogo, para al menos proponer en qué sitios o de qué forma deberían localizarse (incluso por razones culturales) y qué condiciones de seguridad se pueden brindar, a través, por ejemplo, del uso de figuras como la guardia indígena. Esta disposición, a juicio de la Corte, es de vital importancia para los derechos políticos de las comunidades y para asegurar su efectiva participación, por lo que no cabe duda de que se trata de una norma que genera una afectación directa y que, por ello, debió ser objeto de consulta previa.
El artículo 267 del PLE No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, regula lo siguiente:
“Artículo 267. El artículo 41 de la Ley 1622 de 2013 quedará así: Artículo 41. Consejos municipales de juventud. En cada uno de los municipios del territorio nacional, se conformará un Consejo Municipal de Juventud, integrado por jóvenes procedentes de listas de jóvenes independientes, de procesos y prácticas organizativas de las y los jóvenes formalmente constituidos, y de juventudes de los partidos políticos elegidos mediante voto popular y directo de las y los jóvenes.
Parágrafo 1. En los municipios y localidades donde existan organizaciones juveniles de campesinos, pueblos indígenas, afrocolombianos, negros, palenqueros, rom, raizales de San Andrés y Providencia o en general de comunidades étnicas, y población joven víctima, cada entidad territorial deberá elegir un representante de estas comunidades o poblaciones. En este evento, habrá un miembro más en el Consejo de Juventud por cada una de tales comunidades o poblaciones.
Parágrafo 2. Los Consejos Municipales de Juventud se reunirán como mínimo una (1) vez al mes de manera ordinaria y de manera extraordinaria de acuerdo a los reglamentos internos que se construyan.
Parágrafo 3. El número total de integrantes del Consejo Municipal o Local de Juventud deberá ser siempre impar, incluida la representación étnica o poblacional especial que se regula en este artículo.
En el evento que de la composición ampliada resultare número par, se aumentará en una (1) las curules a proveer por votación popular y directa de los jóvenes en aquellos municipios que tengan entre 20.000 y 100.000 habitantes y se disminuirá en una (1) en los municipios de más de 100.001 habitantes.
Parágrafo 4. El o la joven que represente a las jóvenes víctimas debe cumplir con el requisito de edad establecido en la presente ley, así como estar acreditado como víctima de conformidad con lo establecido en la Ley 1448 de 2011. Este representante será elegido únicamente por jóvenes víctimas. En todo caso, el proceso de su elección será autónomo.
Parágrafo 5. Habrá lugar a la elección del representante del sector campesino en los municipios en los que haya presencia de procesos y practicas organizativas juveniles de campesinos formalmente constituidos. Entiéndase por organización de jóvenes campesinos aquella que, además de contar con personería jurídica y registro ante autoridad competente, tiene por objeto el trabajo con población campesina en cualquiera de sus dimensiones”.
Esta disposición pretende modificar una norma previa, como lo es el artículo 41 de la Ley Estatutaria 1622 de 2013. En concreto, el parágrafo 1° del artículo 267 añade un representante adicional a los consejos municipales de juventud, cuando en los municipios y localidades existen organizaciones juveniles que representen a las comunidades étnicas. En general, este precepto sigue la misma regulación anterior sobre la materia[590], por lo que cabe tener en cuenta que, al momento de adelantar el control previo de constitucionalidad, en la sentencia C-862 de 2012, se señaló que la norma era exequible, en el entendido de que “el proceso de elección previsto en el parágrafo 1° implica la realización de la consulta previa con las comunidades que vayan a ser representadas por el miembro del Consejo de Juventud que se quiera elegir”.
En la citada sentencia, la Corte explicó que, si bien esta norma es una concreción del principio de participación y asegura la diversidad étnica y cultural, la única forma de hacerla compatible con la garantía de la consulta previa, a la cual en principio estaba obligada, consistía en sujetar el proceso de elección a la anterior realización de este proceso, cuando se vaya a designar a la persona que represente a la comunidad étnica dentro del consejo municipal de juventud. Ahora bien, como se advierte de lo resuelto por este tribunal, en dicho precedente no se declaró la inconstitucionalidad de la norma, sino que se siguió uno de los criterios posibles de decisión ante la verificación de la violación de la consulta previa (supra, num. 384), consistente en examinar si el nivel de afectación directa respecto de la obligación de cumplimiento de la citada obligación es susceptible de ser solventado al momento de proceder con la ejecución de los mandatos previstos en la ley. En este caso, al encontrar que ello era posible, se adoptó la solución previamente expuesta. Con todo, y sin perjuicio de lo anterior, no cabe duda de que siguiendo lo resuelto en la sentencia C-862 de 2012, esta norma también debía haber sido objeto de consulta previa, sobre todo cuando la Corte ya había advertido tal situación y había previsto un correctivo sobre la materia.
A pesar del conjunto de normas respecto de las cuales se concluye que cabía adelantar la consulta previa, lo que esta corporación advierte es que el Congreso de la República omitió dicho deber, pues si bien el proyecto fue radicado por el Gobierno nacional, el CNE y varios congresistas de forma individual, sin que estos se hayan allanado a la observancia de dicha exigencia (al menos frente a las disposiciones en las que se advierte que tal procedimiento era obligatorio), la citada corporación no adelantó un examen sobre el particular (como se deriva de los informes de ponencia y de cada una de las sesiones en las que se surtió la aprobación de la iniciativa), ni tampoco realizó ningún tipo de actuación para corregir o subsanar dicha situación, tal y como se constata, por ejemplo, con la certificación dada por el Secretario de la Comisión Primera del Senado, en la que manifestó lo siguiente: “(…) revisado el archivo y la sustanciación que reposa en la Secretaría sobre el Proyecto de Ley No. 234 de 2020 Senado - 409 de 2020 Cámara, durante el trámite en esta célula legislativa, no se encuentra documento alguno, que se haya radicado por parte de los Senadores o alguna otra entidad, donde se comunique que se haya cumplido con el proceso de consulta previa”[592], lo mismo que fue señalado por el Secretario General de la Cámara de Representantes, el cual expuso: “Durante la aprobación del proyecto de ley estatutaria de interés en la Cámara de Representantes, no se evidenció trámite de consulta previa”.
Por consiguiente, se observa que el Congreso de la República omitió su deber de analizar la necesidad de adelantar la consulta previa respecto de varios artículos que generan una afectación directa en los pueblos étnicos, así como de adoptar medidas para solventar dicha situación, como ocurre con el numeral 6 y el parágrafo 1° del artículo 35; el inciso 2° del artículo 49; el parágrafo 2° y el literal c) del numeral 1° del artículo 76; el inciso 3° del artículo 123; y el parágrafo 1° del artículo 267, sobre todo cuando ellos impactan en los esquemas de representación que tienen las comunidades dentro de ese mismo órgano, como se aprecia con las circunscripciones especiales de las comunidades indígenas y de las comunidades afrodescendientes (CP arts. 171 y 176). Por lo demás, cabe insistir en que, para efectos de la consulta previa, y como ha sido jurisprudencia reiterada de la Corte, es indiferente el efecto positivo o negativo de la medida legislativa propuesta[594].
Ante la vulneración de este requisito de procedimiento en el trámite legislativo, la Corte debería examinar el alcance de la decisión que tendría que adoptar, teniendo en cuenta los criterios previamente señalados en esta providencia (supra, num. 384). Sin embargo, dicha determinación no se tomará en este acápite de la providencia, por cuanto la respuesta que se brinde por este tribunal en la relación con la violación manifestada dependerá, en este caso, de la observancia del resto de requisitos de forma a los cuales se sujeta la aprobación de una ley estatutaria. Por ello, la Corte volverá más adelante sobre este punto.
M. Sobre el requisito referente al análisis del impacto fiscal
Con la expedición de la Ley 819 de 2003, el Legislador dictó normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal[595]. El artículo 7 de la ley en cita establece reglas para adelantar el análisis del impacto fiscal de las normas, para lo cual determina que, en todo momento, este debe ser objeto de consideración respecto de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, de suerte que deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP)[596]. Por lo demás, la misma disposición señala que "Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público".
Jurisprudencia constitucional sobre la materia. En la sentencia C-170 de 2021[598], a partir del contenido normativo del artículo 7 de la Ley 819 de 2003 y de su interpretación por la jurisprudencia, esta corporación señaló que pueden inferirse cuatro deberes de actuación en la materia (uno general y tres especiales), a saber: (a) el deber general de analizar el impacto fiscal de todos los proyectos de ley que prevean una orden de gasto o un beneficio tributario[599]; (b) el deber a cargo del Congreso consistente en incluir en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento; (c) el deber a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (en adelante, "MHCP") de rendir –en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso– su concepto sobre la consistencia del análisis de los costos fiscales, sin que resulte posible que dicho concepto se oponga al MFMP[600]; y (d) el deber a cargo del Gobierno de establecer en los proyectos de ley cuya iniciativa haya sido ejercida y que impliquen un gasto adicional o una reducción de ingresos, la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, según análisis y aprobación del MHCP.
Por lo demás, en la citada providencia, la Corte resaltó que el trámite de todos los proyectos de ley (sean o no de origen gubernamental) "(...) impone hacer explícito un análisis de impacto fiscal cuando dicho proyecto contenga o bien una orden de gasto –gasto presupuestal– o un beneficio tributario –gasto fiscal–".
Sin embargo, este tribunal también precisó que del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, cabe diferenciar dos supuestos que delimitan el escrutinio que debe adelantar la Corte. El primer supuesto implica determinar las cargas que surgen respecto de los proyectos de ley originados en la iniciativa de los congresistas. En relación con esta hipótesis, se indicó que: "(i) el Congreso tiene la responsabilidad de valorar las incidencias fiscales del proyecto de ley; (ii) esa carga no exige un análisis detallado o exhaustivo del costo fiscal y de las fuentes de financiamiento, aunque sí demanda una mínima consideración al respecto, de modo que sea posible establecer los referentes básicos para analizar los efectos fiscales; (iii) la carga principal se encuentra radicada en el MHCP por sus conocimientos técnicos y por su condición de principal ejecutor del gasto público; (iv) el incumplimiento del Gobierno no afecta la decisión del Congreso cuando este ha cumplido su deber. A su vez (v) si el Gobierno atiende la obligación de emitir su concepto, se radica en el Congreso el deber de estudiarlo y discutirlo. En adición a ello, debe precisarse (vi) que ni el silencio del Gobierno ni su oposición al proyecto impide que el Congreso lo apruebe, siempre y cuando cumpla los requerimientos antes señalados" [602].
El segundo supuesto se refiere a las cargas que se derivan de los proyectos de ley de iniciativa gubernamental. Sobre este particular, se indicó que el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 "impone un deber especial al Gobierno y su incumplimiento afecta la constitucionalidad de la ley. Tal deber implica la obligación de presentar al Congreso de manera detallada y precisa el análisis de impacto fiscal y, cuando quiera que se produzca una reducción de ingresos, la correspondiente fuente sustitutiva"[603].
Adicional a lo expuesto, la Corte resaltó que la valoración del impacto fiscal de un proyecto de ley podrá tener grados de especificidad diferenciados en función de la naturaleza de la regulación y de la mayor o menor fiabilidad de los supuestos económicos en los que se funda. Sin embargo, "dicha valoración será exigible en todos los casos y su ausencia –siguiendo los propósitos en los que se apoya el artículo 7 de la Ley 819 de 2003– constituye un vicio de inconstitucionalidad"[604].
Casos en los que se ha declarado la inconstitucionalidad de alguna ley o proyecto, por incumplir el mandato previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Esta corporación ha declarado inexequibles algunas leyes por incumplir el requisito orgánico de valoración del impacto fiscal, así como también lo ha hecho respecto de algunos proyectos, en el ámbito del conocimiento del régimen de las objeciones gubernamentales. Al respecto, y a título enunciativo, se expondrán brevemente algunos casos.
En la sentencia C-700 de 2010, la Corte estudió unas objeciones contra el Proyecto de Ley No. 136 de 2006 Senado, 240 de 2007 Cámara[605], de las cuales una cuestionaba que los artículos 2 y 3 de la iniciativa habían incumplido la exigencia de análisis de impacto fiscal[606]. La Sala Plena señaló que las citadas normas generaban un aumento en "el gasto público porque crea[ban] el derecho de los diputados a percibir prestaciones sociales por el ejercicio de sus funciones, con las condiciones y topes allí establecidos. Luego, para su tramitación era aplicable el artículo 7º de la Ley 819 de 2003". En la medida en que no se cumplieron con las cargas relativas al examen fiscal por parte del Congreso de la República, este tribunal encontró fundada la objeción, pues dicho organismo "(i) (...) no examinó por sí mismo el impacto fiscal de los artículos 2° y 3° del proyecto de ley de la referencia, (ii) el Gobierno cumplió con la obligación contenida en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 y conceptuó negativamente en relación con la consistencia de lo dispuesto en los mismos artículos y el Marco Fiscal de Mediano Plazo, agregando que dichas normas tampoco consultaban el estado de las finanzas de las entidades territoriales, y (iii) a pesar de la existencia del pormenorizado informe del Ministerio de Hacienda sobre las graves repercusiones financieras que acarrearía la adopción del proyecto a las entidades territoriales, el Legislador no hizo referencia ni análisis alguno del impacto fiscal de las disposiciones dentro del trámite de la ley ni tampoco dentro de la insistencia presentada". En consecuencia, la Corte declaró inexequibles los artículos del proyecto de ley acusados.
En la sentencia C-110 de 2019, se estudió unas objeciones contra el Proyecto de Ley No. 127 de 2015 Senado, 277 de 2016 Cámara[607], de las cuales una cuestionaba que los artículos 5 y 6 de la iniciativa habían incumplido las cargas deliberativas respecto de su impacto fiscal[608]. Esta corporación encontró fundada la objeción respecto de dichos artículos, "debido a que en su aprobación se violaron las exigencias de deliberación que impone la sostenibilidad financiera y fiscal (...)" y precisó que la entrada en vigencia de dichas normas, "cuyo contenido se mantuvo casi inalterado en el curso de los debates[,] implicaría una orden de gasto inmediato. No se trata únicamente de la habilitación para su inclusión en el presupuesto anual, sino de la imposición de una orden de pago de un subsidio a todas las personas que cumplan los requisitos allí previstos. En consecuencia, atendiendo la jurisprudencia constitucional (...) resulta exigible el cumplimiento de lo previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003".
Sobre la base de lo anterior, y al examinar lo ocurrido en el Congreso, la Sala Plena encontró que "[l]a fijación de una orden de gasto de aplicación inmediata, con costos considerables[,] según lo advertido por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, ha debido motivar una consideración específica en el informe de ponencia correspondiente al cuarto debate y, en todo caso, un estudio o análisis en la plenaria respectiva. El déficit deliberativo que ha constatado la Corte se refleja en el hecho de que, como lo advierten algunos de los intervinientes en este proceso, el proyecto de ley no ha previsto la fuente de recursos específica que podría financiar total o al menos en parte el subsidio permanente a la vejez (...)". En este orden de ideas, la Corte resolvió declarar fundada la citada objeción y devolver a la Presidencia de la Cámara el expediente legislativo, con el fin de que tramite la subsanación del vicio, a partir del cuarto debate en la plenaria de dicha cámara legislativa.
Por último, en la sentencia C-075 de 2022, la Corte estudió tres demandas contra la Ley 2075 de 2021[609], una de las cuales acusaba la ley de haber desconocido, entre otras, las normas orgánicas de impacto fiscal. La Sala Plena constató que, durante el proceso de formación de la ley, el Congreso incumplió su obligación de analizar el impacto fiscal de la iniciativa. Así, advirtió que: "La ausencia de claridad sobre los costos derivados de los mayores valores a pagar, la capacidad de los municipios para asumir tales erogaciones, y las fuentes con las que estas serían sufragadas, conduce a la Sala a concluir que el proyecto de ley se aprobó sin una consideración mínima e informada por parte de los legisladores acerca de los elementos básicos de las medidas en cuestión, con lo cual infringieron los artículos 7° de la Ley Orgánica 819 de 2003 y 151 de la Constitución"[610]. En consecuencia, ante el incumplimiento del citado requisito orgánico, la Corte declaró la inexequibilidad de la ley.
Jurisprudencia relativa al examen del impacto fiscal en el control de constitucionalidad de leyes estatutarias. En las revisiones de constitucionalidad que ha realizado la Corte respecto de proyectos de leyes estatutarias, su estudio y pronunciamientos han seguido la siguiente línea argumentativa:[611]
| SENTENCIA | REGLA APLICABLE |
| C-502 de 2007[612] | Se concluyó que en la exposición de motivos y en la ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado de la República sí se incluyó un estimativo sobre el impacto fiscal del proyecto de elección directa de los representantes al Parlamento Andino. Este estimativo se fundaba en el concepto emitido por el Ministerio de Hacienda durante el trámite del proyecto que había sido radicado en 2004. Sin embargo, no se estableció de dónde provendrían los recursos para cubrir el gasto fiscal, ni tampoco la congruencia del proyecto con el MFMP. Por consiguiente, y en atención a que el MHCP no participó dentro del trámite para solicitar que el Congreso incluyera en su deliberación la consideración del impacto fiscal del proyecto y sus consecuencias macroeconómicas, la Corte consideró que, en este caso, la omisión en la valoración parcial de las condiciones establecidas en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 por parte del citado Ministerio, no constituía un vicio de trámite del proyecto de ley. |
| C-540 de 2012[613] | Revisado el texto del PLE, se observó que no existía una disposición que ordenara directamente gastos ni que otorgara beneficios tributarios. No obstante, de sus previsiones se podía extraer la creación de organismos como la Comisión Legal de Seguimiento a las Actividades de Inteligencia y Contrainteligencia, que implicaba una erogación presupuestal. Por tal motivo, debía cumplir con lo previsto en la Ley 819 de 2003. Visto el trámite legislativo, la Corte encontró que el examen atinente al impacto fiscal sí fue abordado por el Congreso. En primer lugar, al resolverse por los ponentes la inquietud referente a la generación de gastos, y por la otra, al obtener el aval fiscal del MHCP, respecto de la erogación que se generaba. |
| C-765 de 2012[614] | En este caso se encontró que el PLE no ordenaba gastos ni tampoco concedía beneficios tributarios, por lo que cualquier examen sobre la materia, únicamente podría llegar a producirse como consecuencia de la ejecución de los mandatos previstos en la ley, los cuales simplemente funcionaban como títulos habilitantes de un futuro gasto público, sometido a la valoración de las autoridades competentes. |
| C-274 de 2013[615] | Después de una revisión de la jurisprudencia relativa al impacto fiscal y de resaltar que el artículo 7º debe entenderse como un parámetro de racionalidad de la actividad legislativa, en el sentido de que su fin es obtener que las leyes que se dicten tengan en cuenta las realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras insalvables en el ejercicio de la función legislativa, ni crear un poder de veto en cabeza del MHCP, se advirtió que, durante el trámite del proyecto en el Congreso, tanto en la exposición de motivos como en la ponencia para primer debate, se concluyó que esta iniciativa no tenía implicaciones presupuestales. Por lo demás, el Gobierno nacional no intervino durante el trámite del mismo para controvertir dicha conclusión, ni para mostrar técnicamente cuál era el impacto en el gasto fiscal, tal como lo señala la Ley 819 de 2003. Finalmente, tampoco se observaba que en el proyecto existiese una orden dotada de carácter imperativo y de conformidad con la cual se pretendiese privar al Gobierno Nacional de la facultad de decidir sobre el manejo del presupuesto. |
| C-154 de 2016[616] | El inciso 1° del artículo 3° del proyecto de ley previó que los recursos necesarios para la creación de las Salas de Descongestión Laboral provendrían de los ahorros que se generaran por la supresión o modificación de otras dependencias de la Rama Judicial que autorice la Constitución o la ley, manteniendo los cupos vigentes de gasto, por lo que se concluyó que, desde el punto de vista formal, el proyecto cumplió a cabalidad con los requisitos constitucionales y legales exigidos para su aprobación y, en consecuencia, se declaró su exequibilidad por este aspecto. |
| C-032 de 2021[617] | En este caso, se recordó que el requisito del análisis de impacto fiscal (i) es un parámetro para la racionalidad legislativa; (ii) que su cumplimiento corresponde al Congreso pero prioritariamente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público; (iii) que no genera un vicio de inconstitucionalidad cuando esa cartera ministerial omite intervenir en el trámite legislativo o conceptuar sobre la viabilidad económica de la iniciativa, siempre que esta corresponda a los congresistas; y (iv) que el concepto que formule el Ministerio de Hacienda no es vinculante para el Congreso, pero sí le impone un deber de consideración, bajo criterios de vigencia del principio de colaboración armónica y reconocimiento de la importancia de la estabilidad macroeconómica. |
| C-282 de 2021[618] | Cuando la medida legislativa no impone al Gobierno la realización de un gasto, y en su lugar, prevé una habilitación o autorización legal para incluirlo en el presupuesto, no resultan exigibles los deberes que se derivan del artículo 7º de la Ley 819 de 2003. |
Del anterior recuento jurisprudencial se concluye que, en tratándose de la revisión de constitucionalidad de proyectos de leyes estatutarias, la obligatoriedad de cumplir con el mandato previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 no depende de la naturaleza de la ley, sino "de que, en efecto, el proyecto de que se trate ordene gasto u otorgue beneficios tributarios."[619] Por lo demás, respecto de esta tipología legislativa, el control de constitucionalidad dirigido a verificar la observancia de este requisito ha sido reiterado en el tiempo, de suerte que no se trata de una materia en relación con la cual sea posible alegar su desconocimiento o sea necesario fijar condicionamientos temporales para su exigibilidad. Por último, y en aras de determinar el alcance de las cargas que se imponen durante el trámite legislativo, es pertinente tener en cuenta que ellas dependerán de si la iniciativa es gubernamental o congresional, o si trata de una iniciativa mixta o compartida.
Sobre el cumplimiento del requisito de análisis del impacto fiscal respecto del Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara. Antes de proceder con el examen de este requisito en el caso concreto, cabe reiterar que la valoración sobre el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 es imperativa, porque dicho requisito fue impuesto a través de una ley orgánica, cuya finalidad –como lo dispone el artículo 151 de la Constitución– es la de sujetar el ejercicio de la actividad legislativa. Por ello, y sin perjuicio de la naturaleza subsanable o no que se deriva de la infracción de sus mandatos (como se explicó en la sentencia C-170 de 2021), lo cierto es que una eventual declaratoria de inconstitucionalidad sustentada en su incumplimiento se justifica, precisamente, por desconocer lo previsto en el citado mandato superior.
Un examen de lo reglado en el PLE permite concluir que en su contenido es posible encontrar mandatos que disponen órdenes de gasto[620] y otros que otorgan beneficios tributarios. A continuación se realizará una aproximación a lo ya mencionado, con una descripción básica de los artículos que, desde una valoración general, responden a ambos conceptos.
Así, en primer lugar, es claro que la institucionalidad electoral que se regula supone, sin duda alguna, un conjunto de obligaciones económicas que constituyen no solo autorizaciones sino verdaderas órdenes de gasto, las cuales deben ser cumplidas para el desarrollo de las funciones electorales. En efecto, más allá de los recursos que actualmente se destinan para dicho propósito, se aprecia que la organización electoral que se impulsa con esta reforma, en varios de sus artículos, supondrá nuevas expensas que deben ser cubiertas de modo permanente, sobre todo cuando (i) existen ajustes en la nómina con la creación de nuevos servidores públicos respecto de lo que se consagra en el Decreto Ley 2241 de 1986[621], como ocurre con la figura del registrador departamental (art. 13 num. 2° y arts. 24 y 25), cuya inclusión en el proyecto, conforme con la advertencia previamente realizada en esta sentencia, deberá ser objeto de examen para establecer si satisface el requisito de unidad de materia[622]; o (ii) con la autorización para reconfigurar los órganos existentes, como sucede con el CNE, al cual se le permite, previa modificación de su reglamento interno, "(...) crear salas de instrucción, unipersonales o plurales, de primera y segunda instancia, manteniendo el esquema de nueve (9) magistrados pero separados en cada una de las instancias" (art. 15, par 5); o (iii) con la vinculación de los registradores en el nivel territorial a la estructura de planta de la RNEC (art. 272)[623], lo cual también deberá ser objeto de examen posterior en el punto referente a la unidad de materia, de ser ello necesario. Como se advierte de lo expuesto, es innegable que existen modificaciones en la configuración que hoy en día tienen las autoridades electorales, y que se concretan en unos mandatos de efecto inmediato que incorporan órdenes de gasto que responden a esa misma consideración, lo que envuelve un impacto fiscal que tendría que haber sido objeto de valoración.
De igual manera, en segundo lugar, se adoptan medidas tecnológicas con cierto nivel de novedad que deben ser implementadas por las autoridades y que se traducen en órdenes inaplazables de gasto, al tratarse de nuevas inversiones que se deben realizar por la organización electoral, para efectos de asegurar los procesos electorales u otras actividades necesarias para su desarrollo, como se aprecia (i) con los sistemas biométricos o cualquier otro mecanismo electrónico del cual deberá disponer la RNEC, para la identificación y autenticación del elector (art. 7, par. 1°)[624]; (ii) con los sistemas de asistencia tecnológica para la votación de la población con capacidad diversa (art. 10)[625]; (iii) con las plataformas digitales, sistemas biométricos u otros para realizar la inscripción de nacimientos en el registro civil (art. 36)[626]; (iv) con las órdenes sobre el almacenamiento de datos biográficos, biométricos y morfológicos para identificar a los colombianos, y con el deber de renovar cada 10 años la cédula de ciudadanía, sin costo alguno, para los administrados (art. 38)[627]; (v) con el otorgamiento de las atribuciones dirigidas a la identificación y autenticación de los colombianos por medios tecnológicos de firma digital y por todo tipo de biometría o sistemas de autenticación con fines electorales (art. 44)[628]; (vi) con el deber de implementar mecanismos tecnológicos y de interoperabilidad para la remisión de sentencias, que incluyan las penas de inhabilitación para ejercer derechos políticos, entre las autoridades judiciales y la RNEC (art. 45)[629]; (vii) con la consideración de que los medios tecnológicos para la identificación y autenticación también deberán ser idóneos para actualizar el domicilio electoral (arts. 48 y 49, par. 1°)[630] y el censo electoral (art. 54, par. 2°)[631]; (viii) con la extensión de los medios tecnológicos para el proceso de selección y el trámite de las exenciones de la calidad de jurado de votación (art. 130, par. 3, art. 131, par. 2° y art. 133); (ix) con la implementación de la plataforma tecnológica para la acreditación de testigos electorales (art. 141); (x) con la votación mediante medios tecnológicos, para sustituir o acompañar las tarjetas electorales físicas (art. 158)[632]; (xi) con las tecnologías necesarias para llevar a cabo la identificación biométrica de los electores (art. 163)[633]; (xii) con la utilización de plataformas tecnológicas para el escrutinio (art. 178)[634]; y (xiii) con el voto electrónico mixto, el cual, por más de que se haya aprobado bajo una implementación gradual[635], lo cierto es que impone la inmediata realización de los plantes pilotos que sean necesarios, y señala que dicha gradualidad empieza a operar a partir de las elecciones del año 2023 (art. 244)[636]. Todos estos preceptos envuelven órdenes de gasto, y aunque algunas leyes previas incluyeron la implementación del voto electrónico (Ley 1475 de 2011, arts. 39 y ss.) o de alguna otra medida relacionada con el uso de las TIC, su objeto no se ha materializado, por lo que dicha preexistencia normativa no sustituye la obligación de haber realizado el análisis de impacto fiscal que se introduce con estas normas y cuyo examen no excluye, dado el caso, la verificación puntual que tendrá que adelantarse sobre el cumplimiento del requisito de unidad de materia sobre funciones electorales, de acuerdo con la aclaración previamente realizada en esta sentencia.
En tercer lugar, se fijan órdenes de gasto vinculadas con el reconocimiento de los estímulos a los electores, las cuales también resultan aplicables en el ámbito del empleo público y, por ende, en los gastos de funcionamiento del Estado[638], tal y como se advierte con las cargas correspondientes a la rebaja de un mes en la prestación del servicio militar, tiempo que deberá ser computado para efectos de cesantías, pensiones de vejez o invalidez, asignaciones de retiro y prima de antigüedad; y con la reducción en el valor de las matrículas en un 10% en las instituciones oficiales de educación superior. Lo anterior, según lo regulado en el artículo 11 del PLE.
En cuarto lugar, se incorporan también órdenes de gasto para el desarrollo del proceso electoral, según se advierte en el conjunto de reglas referentes a la distribución de los puestos de votación, que incluye su dispersión geográfica –con el costo inherente a ello– en cabeceras, comunas, corregimientos, centros rurales poblados, zonas suburbanas, resguardos indígenas, centros de formación juvenil, etc. (art. 123)[639]. Y con la implementación, a través de los "recursos necesarios", del sistema de preconteo y de entrega de resultados preliminares (art. 173).
En quinto y último lugar, el PLE también establece descuentos en tributos de diferente naturaleza en el citado artículo 11. Ellos se concretan en la cuota correspondiente al 20% del valor de la libreta militar (contribución fiscal especial según la jurisprudencia[641]); o con la reducción del 10% en el valor de expedición del pasaporte, en los duplicados de la libreta militar, cédula de ciudadanía o tarjeta de identidad, y en los servicios consulares para los colombianos residentes en el exterior; o con la disminución del 30% en el impuesto de timbre para los colombianos votantes en el exterior o los extranjeros residentes en Colombia que ejerzan el derecho al voto. Se trata de beneficios tributarios que requerían una valoración fiscal.
Al examinar el contenido general de lo ocurrido en el Congreso frente a esta materia, se advierte que no existió ninguna referencia sobre el impacto fiscal de las medidas previamente señaladas, ni en la exposición de motivos, ni en los informes de ponencia, ni en las actuaciones realizadas por las Mesas Directivas de ambas cámaras, con el fin de abordar la discusión sobre la racionalidad que envolvía la aprobación del PLE, en términos fiscales y macroeconómicos. No consta ninguna referencia explícita a los gastos ordenados ni a los beneficios tributarios otorgados y, menos aún, se evaluó su compatibilidad con el MFMP.
Lo único que se advierte desde un inicio fue la presentación y aprobación del artículo 265 del PLE, el cual apareció en el informe de ponencia conjunto para primer debate con el número de artículo 266, cuyo tenor señalaba lo siguiente:
"Artículo 266. Implementación. El Gobierno Nacional destinará los recursos necesarios para la adecuada implementación de este código. Cada proyecto de ley anual de Presupuesto General de la Nación que se presente al Congreso de la República deberá contener un acápite en el que se explique que están garantizadas las apropiaciones necesarias para el debido cumplimiento de esta Ley. Estos montos no podrán disminuirse durante el trámite legislativo.
La Organización Electoral dispondrá las reglas de transición necesarias para organizar un eventual proceso electoral en curso que conlleve el cambio normativo posterior a la entrada en vigencia del presente código."[643]
En el trámite que se siguió en las sesiones conjuntas de las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes sobre el artículo referido, ningún congresista presentó proposición alguna[644]. De este modo, se votó inmediatamente después de haber sido aprobado el informe de ponencia, y sin mediar consideración alguna sobre su contenido, en la sesión del 3 de noviembre de 2020. Este artículo fue aprobado –junto con 115 artículos más– en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes con 34 votos a favor y ninguno en contra; y en la Comisión Primera del Senado de la República con 17 votos a favor y ninguno en contra
En la Plenaria de la Cámara de Representantes, el artículo fue propuesto en los mismos términos para su debate, pero pasó de ser el número 266 a ser el 265[646]. Con todo, el 9 de diciembre de 2020, los representantes Julio Cesar Triana Quintero y Alejandro Vega Pérez, presentaron a la plenaria una proposición sustitutiva del artículo en mención, con el siguiente contenido:
"Artículo 265. Implementación. Cada proyecto de ley anual de Presupuesto General de la Nación que se presente al Congreso de la República contendrá apropiaciones para el cumplimiento de esta ley, las cuales estarán sujetas a las disponibilidades fiscales y al Marco de Gasto de Mediano Plazo."[647]
La subcomisión nombrada en la sesión del 9 de diciembre de 2020[648], para concertar o conciliar las proposiciones presentadas por los representantes, propuso a la plenaria, en la sesión del 10 de diciembre siguiente, acoger, entre muchas otras, la proposición sustitutiva que se acaba de indicar[649]. Tal propuesta fue aceptada por la Plenaria de la Cámara de Representantes. Para tal efecto, 145 representantes votaron por el sí y 1 por el no.
Por su parte, en el Senado de la República, los ponentes sugirieron en el informe de ponencia adoptar, casi en su integridad, el artículo aprobado en primer debate en las sesiones conjuntas de las Comisiones Primeras. Solo propusieron la eliminación del siguiente fragmento: "[...] Estos montos no podrán disminuirse durante el trámite legislativo", que hacía parte del primer inciso[651]. Sobre este artículo (identificado con el número 260, para efectos de su discusión en el Senado), se presentaron varias proposiciones. Una de ellas fue la radicada el 14 de diciembre de 2020 por los senadores Angélica Lozano Correa y Antonio Sanguino Páez, con el siguiente tenor literal:
"Artículo 260. Implementación. El Gobierno Nacional destinará los recursos necesarios para la adecuada implementación de este Código. Cada proyecto de ley anual de Presupuesto General de la Nación que se presente al Congreso de la República deberá contener un acápite en el que se explique que están garantizadas las apropiaciones necesarias para el debido cumplimiento de esta Ley.
"La Organización Electoral dispondrá las reglas de transición necesarias para organizar un eventual proceso electoral en curso que conlleve el cambio normativo posterior a la entrada en vigencia del presente código.
"Parágrafo 1. El Ministerio de Hacienda deberá asignar en un término máximo de seis (6) meses los recursos necesarios para garantizar que la Organización Electoral pueda adelantar los concursos de carrera administrativa en los términos que señala la Constitución y la Ley. De no hacerlo, incurrirá en causal de mala conducta."[652]
La comisión accidental nombrada por la Presidencia del Senado el 14 de diciembre de 2020 sugirió a la plenaria, en la sesión del 16 de diciembre siguiente, acoger la proposición sustitutiva indicada. A esta petición accedió el Senado con una votación de 90 congresistas por el sí y 1 por el no[653].
Dada la diferencia entre el texto aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes y el texto aprobado por la plenaria del Senado de la República, la Comisión de Conciliación propuso, conforme puede observarse en las GC # 1516[654] y 1517 de 2020[655], la adopción del texto que fue acogido en la plenaria de la Cámara de Representantes. A ello se accedió, finalmente, en ambas corporaciones cuando, por separado, aquellas aprobaron el informe que contenía la mencionada propuesta.
Lo primero que debe advertir esta corporación, es que la aprobación de este artículo no se traduce en un análisis del impacto fiscal de las normas, pues a través de él no se satisface ninguna de las cargas específicas que se imponen en la materia respecto de los proyectos originados en la iniciativa congresional o en la iniciativa gubernamental, tal como fueron descritas en la sentencia C-170 de 2021, reiterada en esta providencia.
En efecto, cuando en una iniciativa existen varias normas ordenando gasto y otras otorgando beneficios tributarios, y a su vez el proyecto fue radicado por los congresistas, les asiste a estos últimos el deber de incluir en la exposición de motivos y en las ponencias, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento, y si bien no se exige un análisis detallado o exhaustivo, sí se demanda una mínima consideración al respecto, de modo que sea posible establecer referentes básicos para analizar el impacto fiscal de las medidas, su compatibilidad con el MFMP y su ajuste con el criterio, los principios y las reglas de intangibilidad que rigen la sostenibilidad fiscal[656]. El cumplimiento de estas cargas es inexcusable e indelegable por parte del Congreso, más allá de que el MHCP cumpla o no con su deber de rendir el concepto sobre la materia[657], respecto del cual surgirían obligaciones diferenciales en cabeza del órgano representativo[658]. Por su parte, si la iniciativa es gubernamental, se impone un deber especial que implica la obligación de presentar al Congreso de manera detallada y precisa el análisis del impacto fiscal y, cuando quiera que se produzca una reducción en los ingresos, señalar la correspondiente fuente sustitutiva, lo que deberá ser analizado y aprobado por el MHCP.
Como se deriva de lo expuesto, si bien el artículo 265 del PLE impone que en cada proyecto de ley anual de presupuesto que se presente al Congreso, se deberán establecer las apropiaciones necesarias para cumplir con las órdenes de gasto y los beneficios tributarios que se crean con ocasión del nuevo Código Electoral, tal disposición no deja de ser un mero título habilitante para cumplir con el principio de legalidad en la formulación del presupuesto anual, en los términos del artículo 346 superior[659]; pero que, en realidad, no valora el impacto fiscal que se genera, ni plantea un referente básico sobre lo que cuesta la reforma económicamente para el país y, peor aún, no brinda ni el detalle ni la precisión básica sobre las fuentes para asumir los compromisos que se asignan, como exigencias mínimas que se imponen cuando una iniciativa es propuesta desde el Gobierno nacional, como ocurre en el presente caso. Por lo demás, y como previamente se dijo, ni en la exposición de motivos, ni en los informes de ponencia, ni en las actuaciones realizadas por la Mesas Directivas de ambas cámaras, a pesar de que el proyecto de ley también se radicó por varios congresistas, se incluyó la discusión sobre la racionalidad que envolvía su aprobación, en términos fiscales y macroeconómicos, y tampoco consta que el MHCP haya brindado su concepto sobre la ley. Nótese que ninguna de estas cargas se suple con un título habilitante en materia presupuestal, cuyo objeto se reduce a autorizar la introducción futura de partidas, cuyo monto se desconoce.
Por lo demás, la aprobación de esta norma realmente permite advertir, por un lado, que no existía la intención de abordar el debate sobre la materia fiscal, pues sin decir nada sobre lo que ordena el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, se pretendió acoger una fórmula de cierre que finge satisfacer las exigencias fiscales, pero que la Corte no puede avalar como justificativa de una serie de cargas que el Legislador orgánico impuso en desarrollo de la Constitución[660], las cuales no se cumplen y cuya exigibilidad deviene de la consideración de que fueron dispuestas para asegurar un debate cualificado bajo parámetros que permitan valorar e impulsar la idoneidad de las medidas legislativas que se proponen frente a las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica del país, las prioridades del gasto público y la aplicación efectiva de las leyes. La vía adoptada en esta ocasión por el Congreso, lejos de satisfacer los estándares orgánicos sobre la materia, lo que procuró fue cerrar el debate y finiquitar cualquier controversia fiscal, como camino para allanar la aprobación de la iniciativa. Tan es así que el propio artículo 265 del PLE le transfiere a la ley anual de presupuesto, el deber que en este trámite existía de explorar si la aplicación de esta ley y los compromisos que aquí se crean gozan de disponibilidad fiscal y se ajustan al MFMP, aspectos que explícitamente deben ser considerados en la iniciativa sometida a control, como lo impone el inciso 1° del citado artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
Y, por el otro lado, crear un título habilitante en el presupuesto anual, no deja de ser nada distinto a la prueba de que el código propuesto introduce órdenes de gasto y beneficios tributarios que debieron ser objeto de valoración, sin importar que otras leyes hayan destinado recursos al tema electoral, pues una regulación integral como la propuesta y los cambios que aquí se introducen, claramente, por la fuerza de las cosas, suscita importantes gastos presupuestales que bajo ninguna consideración dependen de la discreción del Legislador ni de las autoridades gubernamentales o electorales. Son verdaderas medidas con impacto fiscal que no fueron consideradas, y que en el caso puntual del destinatario del artículo 265 del PLE, lo somete a un marco de implementación tan amplio, que no le otorga a dicha autoridad ningún tipo de criterio para saber de dónde o cómo podrá disponer de los recursos requeridos, para asegurar la efectividad de los mandatos que se proponen.
Los antecedentes de lo ocurrido durante el trámite de esta iniciativa dan cuenta, precisamente, de que no existió ninguna consideración sobre el impacto fiscal generado con el PLE, pues a pesar de las advertencias y de los reclamos realizados por varios congresistas, se impuso la fórmula de cierre del artículo 265, como medio para allanar la aprobación del proyecto.
Así, por ejemplo, en el informe de ponencia para primer debate (GC # 1189 de 2020), las representantes Juanita Goebertus y Ángela María Robledo y la senadora Angélica Lozano suscribieron un documento denominado "Observación a Ponencia Proyecto de Ley No.234 de 2020 (Senado) y No. 409 de 2020 (Cámara)", en el que afirman lo siguiente: "La exposición de motivos, así como el informe de ponencia, no hacen referencia a la imperiosa necesidad y el impacto fiscal que eventualmente puede tener la creación de nuevos cargos en la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral, tales como la figura del registrador departamental y los consejos seccionales electorales. Consideramos que este puede acomodar un fortín burocrático inconveniente en la organización electoral que requiere infraestructura de trabajo, equipo técnico y recurso humano."[661]
Luego, en el primer debate en las comisiones primeras conjuntas, en la sesión del 3 de noviembre de 2020 (GC # 20 de 2021), se advierten las siguientes intervenciones: (i) la transcripción de las observaciones realizadas por las citadas congresistas (pág. 15); (ii) el cuestionamiento del senador Germán Varón sobre la ausencia de una valoración económica de la ley, los recursos que se requieren para su implementación y la prioridad presupuestal en un contexto derivado por la pandemia (pág. 32)[662]; y (iii) luego las consideraciones de la representante Adriana Magaly Matiz Vargas (pág. 38), la cual señaló que:
"(...) y digamos que es una preocupación grande también la que tenemos con el tema de la creación de nuevos cargos de esas facultades extraordinarias que hoy se están dando para realizar reformas al interior de las entidades y crear los puestos sin que encuentre uno en toda la ponencia la estimación de ese costo fiscal que tienen esos procesos de reestructuración.
Y aquí el doctor Germán Varón lo decía, o será que es que estos procesos se van o esa restructuración se va a pagar con los recursos que quedaron en el Presupuesto General de la Nación, porque claro hay que decirlo que en el artículo 112 del Presupuesto General de la Nación que se presentó para el cuarto debate sin duda alguna ahí estaba previsto que el Ministerio de Hacienda debía asignar los recursos necesarios para que se realizara la implementación del nuevo código electoral colombiano y ese es un aspecto que se debe aclarar por parte de los ponentes."
En esta misma sesión, el senador Eduardo Enríquez Maya afirmó que en el trámite de esta ley se requerían varios blindajes, entre ellos, uno económico, por cuanto "(...) no sabemos cuánto va a costar [esta] reforma, no se ha dicho sobre el particular nada, absolutamente nada (...)"[663], y se refuerza con lo manifestado por la representante Ángela María Robledo, la cual indicó que: "Y no hay claridad como lo han dicho los colegas sobre el tema del impacto fiscal."
En la sesión del 4 de noviembre (GC # 21 de 2021), varios congresistas insistieron en el tema. Así, el senador Eduardo Enríquez Maya señaló que: "A la modalidad del voto presencial con el que se han desarrollado tradicionalmente todas las elecciones en Colombia, el proyecto adiciona el voto no presencial, electrónico, remoto, anticipado y mixto sin explicar, los instrumentos que garanticen la identificación del votante, y la confiabilidad del sistema, y mucho menos el impacto fiscal, autoriza a la Registraduría Nacional del Estado Civil para suscribir contratos o convenios internacionales, para la realización de certámenes electorales internos que las entidades públicas o privadas adelanten para procesos de consultas, elecciones, asambleas, votaciones de sus órganos colegiados."[665] Y, por su parte, el senador Rodrigo Lara Restrepo indicó:
"(...) esta proposición versa sobre la eliminación de la constitución de tribunales seccionales, o básicamente oficinas desconcentradas de la Registraduría en el territorio nacional, si entiendo bien.
Previo señor Presidente a la votación, que le pido a los ponentes que nos expliquen ¿qué costo, qué impacto fiscal tiene esa medida? Porque no podemos votar algo si no sabemos cuánto va a costar, y en segundo lugar pues teniendo en cuenta que estamos en pandemia y que tenemos un déficit fiscal este año de 8,2 puntos del PIB, estamos hablando de una vez financiación de 80 billones de pesos.
El recaudo se va a caer en 10 o 15 billones de pesos, y yo quisiera saber es ¿cuánto nos va a costar esto básicamente señor Presidente?"[666]
Ante el silencio de la Mesa Directiva y la actitud del ponente de trasladar este asunto a los representantes de los organismos electorales, el Senador Rodrigo Lara Restrepo señaló:
"Oiga, Presidente, es que, a ver, nosotros no podemos legislar a ciegas, yo entiendo los argumentos que presenta el Presidente del Consejo Nacional Electoral, cuando trae aquí la necesidad de institucionalizar y estructurar el funcionamiento de una institución que depende de contratistas de prestación de servicios, o que reposa en supernumerarios (...).
El Presidente Penagos, el representante a la Cámara dice que no hay un costo adicional porque se trata de la reasignación de recursos existentes, observación válida pero más allá del simple comentario nosotros tenemos que saber primero cuánto va a costar tanto la reforma en Registraduría, en el Consejo Nacional Electoral. De lo contrario, querido Representante Édward Rodríguez, estamos legislando a ciegas, porque si usted no tiene un soporte fiscal, ni el costo fiscal está legislando en un acto de fe, entonces, yo propongo de manera constructiva que tanto el Consejo Nacional Electoral si quiere insistir en la formalización de su planta como la Registraduría, que se deje como constancia estas proposiciones y se discutan en el segundo debate sobre la base ya de información cierta sobre el impacto fiscal. (...)"[667].
En esta misma sesión, la representante Juanita Goebertus manifestó que: "(...) No solo necesitamos, como bien dijo el Senador Lara, que nos digan cuánto cuesta, sino que tenemos que preguntarnos si ese es el mensaje que queremos mandarle a la ciudadanía, cuando ya ayer varios partidos habían alertado sobre si esa es la prioridad (...)"[668].
En el informe de ponencia minoritario para segundo debate en la Cámara de Representantes (GC # 1443 de 2020), suscrito por las representantes Juanita Goebertus y Ángela María Robledo, se insiste en que la iniciativa nunca ha sido valorada en lo referente a su impacto fiscal. Puntualmente, se dijo:
"El Impacto Fiscal. // La exposición de motivos, no hace referencia a la imperiosa necesidad y el impacto fiscal que eventualmente puede tener la creación de nuevos cargos en la Registraduría Nacional del Estado Civil, como la figura del registrador departamental. Consideramos que este puede acomodar un fortín burocrático inconveniente en la organización electoral que requiere infraestructura de trabajo, equipo técnico y recurso humano. De hecho, no existe mayor explicación sobre las razones que llevaron a que, en la Ley de Presupuesto aprobada para el año 2021, se incremente la partida presupuestal asignada a la organización electoral en un 92%, de 660.000 mil millones de 2020 a 1.1 billones para el próximo año."[669]
Ya en el segundo debate en la Cámara (GC # 237 de 2021), la representante María José Pizarro Rodríguez señaló, en relación con el artículo 22 sobre los tribunales de vigilancia de garantías electorales, lo siguiente: "Si vamos al artículo 29 sobre el cual también tenemos proposición, se eliminan los delegados seccionales, en la ponencia se plantean dos delegados seccionales, uno para el registro civil de identificación y el otro el electoral y la creación de estos cargos, pues obviamente en nuestro criterio aumentaría la burocracia que era una de las alertas que queríamos plantear en mi intervención inicial y estamos en una época de austeridad como bien lo ha dicho el Presidente en varias ocasiones y la creación de estos cargos pues obviamente va a generar un impacto fiscal que es importante."[670]
Ahora bien, advertida la falta de consideración sobre el impacto fiscal, de acuerdo con las cargas señaladas en la Ley 819 de 2003 e identificadas por la jurisprudencia de la Corte, y contrastado lo anterior con lo ocurrido en el trámite legislativo, es importante, a juicio de la Sala, clarificar dos puntos adicionales en el tema. El primero de ellos se relaciona con la exigencia de cumplir con este requisito respecto de los PLE. Al respecto, se debe señalar que la jurisprudencia reiterada de esta corporación ya había admitido su obligatoriedad en múltiples pronunciamientos[671], por lo que no se trata de un asunto novedoso que demandara algún tipo de medida de transición o que reclamara establecer pautas temporales para su exigibilidad. Por el contrario, razones de seguridad jurídica y de supremacía de la Constitución, al amparo de la protección del artículo 151 de la Carta, demandan ser rigurosos con la verificación de este requisito, sobre todo en la medida en que se trata de una reforma de carácter estatutario, cuyas normas van a estar amparadas por un régimen de estabilidad reforzado y en donde las reglas que rigen su elaboración no pueden provenir de un trámite en que el que se debilite el principio de democracia deliberativa[672], incluyendo una exigencia procedimental como la que es objeto de estudio, que existe para asegurar la racionalidad fiscal en la labor que se cumple por el Legislador y para garantizar la efectiva ejecución de las leyes.
Nótese, por ejemplo, que la regla prevista sobre la aplicación prospectiva de este requisito y que fue establecida en la sentencia C-170 de 2021 (en la que se examinó el Tratado de Cooperación Financiera con Francia) tuvo como sustento el hecho de que, con anterioridad a ese pronunciamiento, no se había requerido el cumplimiento de lo previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, en casos en que se adoptaran beneficios tributarios al personal diplomático en Colombia, con base en un tratado internacional[673]. En este caso, por el contrario, se trata de un proyecto de ley en el que la exigibilidad del análisis no se encuentra en duda, pues en varios pronunciamientos anteriores, en el ámbito del control previo a las leyes estatutarias, ya se había hecho referencia expresa a su exigibilidad y se había abordado su estudio, a partir de la construcción de los deberes generales y específicos que fueron agrupados en la sentencia previamente mencionada.
El segundo de los puntos adicionales a clarificar tiene que ver con las cargas a examinar en este tipo de casos. Para ello, se debe recordar que esta iniciativa fue radicada tanto por el Gobierno nacional, como por varios congresistas miembros de diferentes partidos[674]. Sobre este particular, es preciso realizar dos reflexiones. En cuanto a la primera, ya existen antecedentes en la jurisprudencia constitucional, en los que se ha exigido el análisis del impacto fiscal en leyes cuya iniciativa es mixta o compartida, como se advierte en las sentencias C-1011 de 2008[675] y C-110 de 2019[676]. De suerte que, para este tipo de casos, la regla de escrutinio del impacto fiscal tampoco constituye una novedad jurisprudencial.
Y, en cuanto a la segunda, si bien en la citada sentencia C-110 de 2019, se señaló que el examen debe ser deferente con las decisiones adoptadas por las otras ramas del poder público, tal consideración debe ser aplicada en el contexto de las cargas exigibles a cada autoridad, al momento en que se incorpora al proyecto una norma que introduzca un gasto u otorgue un beneficio tributario[677], a la naturaleza de la regulación y a la mayor o menor fiabilidad de los supuestos económicos en que se funda, siguiendo precisamente la consolidación jurisprudencial realizada en la mencionada sentencia C-170 de 2021.
Esto significa que, en principio, no es posible acoger solo unas cargas y desechar las otras, por ejemplo, requerir solo la conceptualización del gobierno nacional, excluyendo al Congreso de la obligación de debatir expresamente sobre esta materia, así sea a partir de unos referentes básicos sobre los efectos fiscales que consten, como lo reclama la Ley 819 de 2003, en la exposición de motivos y en los informes de ponencia; o viceversa, reclamar únicamente el ejercicio de racionalidad legislativa en el Congreso, sin que el Gobierno tenga que poner de presente, de manera detallada y precisa, el análisis de impacto fiscal. Es claro que este requisito orgánico reclama la articulación de ambos componentes, y no la omisión deliberada de alguno de ellos. Para la Corte, por regla general, en casos de iniciativa mixta no cabe aplicar un estándar débil de análisis, excluyendo a alguna autoridad del cumplimiento de sus deberes, pues por esa vía se crearían excepciones sin justificación, se debilitaría el principio democrático y se pondría en jaque a la importancia constitucional que justifica la obligatoriedad de este requisito. Así, en la sentencia C-110 de 2019, la Corte indicó que:
"La jurisprudencia ha delimitado el alcance del artículo 7º de la Ley 819 de 2003 indicando que en atención a la naturaleza orgánica que ostenta, su contenido es relevante para juzgar la validez constitucional de la actividad del Congreso. Igualmente, esa regulación impone un 'parámetro de racionalidad legislativa, que está encaminado a cumplir propósitos constitucionalmente valiosos, entre ellos el orden de las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica y la aplicación efectiva de las leyes' (...). En efecto, un estudio previo de la compatibilidad entre el contenido del proyecto de ley y las proyecciones de la política económica disminuye el margen de incertidumbre respecto de la ejecución material de las previsiones legislativas (...)" Énfasis por fuera del texto original.
El análisis del impacto fiscal constituye entonces, como se ha insistido, un presupuesto de racionalidad legislativa, porque se trata de establecer una adecuada relación entre los fines buscados y los medios disponibles. El Gobierno, los congresistas y los ciudadanos deben estar en capacidad de conocer, mediante canales públicos, el tipo de efectos fiscales que suscitan las leyes. Ello es definitivo para valorar sus virtudes y sus defectos, en un contexto que, como el actual y de los años venideros, impone priorizar y racionalizar el uso de recursos y tomar en consideración el marco fiscal, de ahí que se trate de una exigencia que resulta constitucionalmente valiosa.
A partir de lo anterior, la deferencia que se señala en la sentencia C-110 de 2019 debe ser interpretada, entre otras, en el contexto de las actuaciones que se exigen a cada autoridad, y así, si bien en el caso del Congreso, se ha admitido que su iniciativa admite una consideración más flexible y menos exhaustiva del costo fiscal, siempre que exista una consideración mínima al respecto, y que ella permita establecer los referentes básicos para analizar los efectos fiscales; lo cierto es que en el caso del Gobierno, dicha flexibilidad es menor, por la importancia principal que este órgano cumple, pues goza de la capacidad institucional necesaria para brindar la suficiente ilustración sobre la materia. De ahí que, se ha insistido, esta autoridad tiene la obligación de presentar al Congreso de manera detallada y precisa el análisis del impacto fiscal[678].
En todo caso, y según se mencionó con anterioridad, esta obligación también puede verse matizada por el momento en que se incorpora al proyecto de ley una disposición que introduzca un gasto u otorgue un beneficio tributario, o por la naturaleza de la regulación. De este modo, no es lo mismo el requerimiento de estas exigencias cuando desde la radicación misma del proyecto (tanto por el Gobierno nacional como por los congresistas) se incorporan órdenes de gasto o beneficios tributarios, caso en el cual la rigurosidad en el examen es mayor; a aquellas hipótesis en las que, como resultado del debate legislativo, se modifican dichos conceptos, de una forma distinta a como fueron previstos en la iniciativa original. En este caso, y siguiendo la jurisprudencia de la Corte, el examen admite cierta flexibilidad, propia de la naturaleza continua del proceso legislativo, pues la ausencia del concepto ministerial sobre los cambios fiscales introducidos a lo largo del debate no puede convertirse, sin más, en una barrera insalvable en el ejercicio de la función legislativa, ni crear un poder de veto en cabeza del MHCP[679]. De igual manera, la tipología de ley puede llevar a escenarios de mayor rigor en el examen, como sucede con los proyectos de leyes estatutarias, en los que se demanda mayor consenso y una mayor deliberación informada.
De esta manera, y en lo referente a una iniciativa que desde el principio ha sido radicada de forma mixta, el Gobierno nacional no puede excusarse en la anuencia o beneplácito que tengan algunos congresistas respecto de un proyecto, para no brindar la información necesaria que permita desarrollar una labor legislativa informada, cualificada y autónoma sobre las implicaciones fiscales de alguna medida o de la integridad del proyecto de ley, que garantice efectivamente el equilibrio de poderes y que asegure la realización del principio de publicidad, sobre la base de que, por una parte, la labor representativa de los congresistas no se reduce a actuar bajo la lógica partidista (partidos de gobierno, independientes o de oposición), sino que tiene como norte principal el deber de actuar consultando la justicia (en este caso, la económica, social y fiscal) y el bien común (que podría verse afectado con un desequilibrio de la regla fiscal), como lo dispone el artículo 133 de la Carta; y por la otra, porque la obligación de preservar la sostenibilidad fiscal se predica de todas las ramas y órganos del poder público, "dentro de sus competencias" y en "un marco de colaboración armónica", como lo establece el artículo 334 superior.
Así las cosas, en el asunto bajo examen, se advierte que no se cumplió con ninguno de los dos estándares de análisis que se exigen en materia de impacto fiscal, ni en la radicación de la iniciativa, ni en sus debates posteriores. En efecto, ni el Congreso se allanó a observar las actuaciones a su cargo, las cuales, como ya se expuso, no se suplen con la aprobación del artículo 265 del PLE. Ni el Gobierno presentó el estudio detallado y preciso sobre la materia, a pesar de que, como ya demostró, existen normas que claramente incorporan órdenes de gasto y que crean beneficios tributarios. El defecto por la omisión en el cumplimiento de este requisito, conforme con la jurisprudencia de la Corte (sentencia C-170 de 2021), constituye un vicio insubsanable, cuando ninguna de las dos autoridades comprometidas cumplió con sus deberes, y ello se produjo en todas las etapas del trámite legislativo. Precisamente, tal consideración se produce por la afectación en la racionalidad del debate congresional, más aún, cuando se trata de la aprobación de una ley estatutaria, en la que, como ya se dijo, se exige una mayor deliberación informada. Lo anterior, en principio, impone la necesidad de determinar el alcance de la declaratoria de inconstitucionalidad ya sea que la misma recaiga sobre la totalidad del PLE o, en su lugar, únicamente sobre los artículos que ordenan gastos o que disponen beneficios tributarios, según la descripción que ya fue realizada.
Sin embargo, al igual que ocurrió con la verificación sobre la vulneración del requisito de consulta previa, dicha determinación no se tomará en este acápite de la providencia, por cuanto la respuesta que se brinde por este tribunal en la relación con la violación manifestada dependerá, en este caso, de la observancia del resto de requisitos de forma a los cuales se sujeta la aprobación de una ley estatutaria.
N. Sobre las sesiones virtuales o mixtas para la discusión del PLE
El antecedente sobre la materia y lo resuelto por esta corporación en la sentencia C-242 de 2020. Con ocasión de la pandemia derivada por el Covid-19 y en virtud de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica (en adelante, "EESE"), que se adoptó mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, se decidió expedir por el Gobierno nacional una norma, a través del Decreto Legislativo 491 del año en cita, con el propósito de asegurar las reuniones no presenciales en los órganos colegiados de las ramas del poder público. Dicho precepto, que corresponde al artículo 12 de la última de las regulaciones ya citadas[680], fue sometido a control mediante la sentencia C-242 de 2020, en la que se decidió declarar su inexequibilidad.
El examen de esta corporación se centralizó en dos argumentos. Por virtud del primero, se adelantó la verificación del cumplimiento del requisito de necesidad respecto de la expedición de la medida adoptada. Allí se concluyó que, si bien se satisfacía la condición fáctica indispensable para su expedición, por cuanto en un escenario de pandemia se consideraba como ineludible adoptar una regla para abrir la puerta a que los órganos colegiados, por excepción, acudan a la virtualidad; no ocurriría lo mismo respecto de la necesidad jurídica o también llamada subsidiariedad, en la medida en que "el ordenamiento jurídico ordinario ya [preveía] normas dirigidas a ello, o faculta[ba] a los mencionados órganos para que [produjeran] las medidas que se [requirieran] para ello, de conformidad con los respectivos reglamentos".
En el caso particular del Congreso de la República se aclaró que, por vía de la regla de la analogía que permite el reglamento del Congreso (art. 3 de la Ley 5ª de 1992)[681], cabía recurrir a las normas que regulaban materias o procedimientos semejantes, a fin de utilizar las TIC en el desarrollo y ejercicio de la función legislativa, así como en la importante labor de control político en tiempos de emergencia, "(...) sin perjuicio del deber de garantizar las condiciones para la deliberación, la decisión, la publicidad y la participación de conformidad con la Constitución y la ley. En estos eventos es claro que las convocatorias, las deliberaciones y las votaciones deberán realizarse de conformidad con los respectivos reglamentos y asegurar el derecho de acceso a la información y a la documentación requeridas para la deliberación. Y no sobra reiterar que, en las sesiones no presenciales, se deben garantizar plenamente todos los derechos inherentes al ejercicio de la función congresional y de representación política, garantizando en forma efectiva los derechos de las minorías y los de la oposición."
El segundo de los argumentos desarrollados por la Corte llevó a considerar que la medida, además, no resultaba compatible con el principio de separación de funciones del poder público, en tanto que ponía en entredicho la autonomía de la Rama Legislativa y de otros órganos autónomos del Estado. En este punto, luego de realizar una descripción dogmática del citado principio, se admitió que la decisión sobre recurrir a la no presencialidad en escenarios extraordinarios que justificaban dicho proceder, por encima de la regla básica de funcionamiento presencial en la sede del Congreso prevista en el artículo 140 de la Constitución[682], correspondía a la "exclusiva órbita competencial del Legislativo", respecto de la cual el Ejecutivo no podía "inmiscuirse", "so pena de que el ente controlador terminara bajo la égida del controlado", hipótesis esta última que se sustentó en el reconocimiento que el Constituyente le otorga al Congreso para adelantar, en todo tiempo, la función de control político al Gobierno[683], más aún en un estado de excepción.
Con fundamento en las razones expuestas se declaró la inexequibilidad del artículo 12 del Decreto Ley 491 de 2020. Sin embargo, y dado que no existen competencias omnímodas en nuestro régimen constitucional, esta corporación consideró necesario especificar el marco de autonomía que se estaba reconociendo al Congreso, a fin de determinar los escenarios extraordinarios que justificaban recurrir a la no presencialidad. Para ello, se planteó la siguiente premisa: "(...) no es contraria a la Constitución en circunstancias excepcionales como la presente"[685] recurrir a la virtualidad, entendiendo que "(...) sigue vigente la regla general de que el funcionamiento del Congreso y de las demás corporaciones públicas de elección popular se rige por la presencialidad."
En este sentido se destacó que esta última forma de actuación, "(...) es el mecanismo más adecuado para dar cabida a una democracia vigorosa mediante la posibilidad de un debate intenso, de una participación activa y libre y de la expresión de todas las corrientes de opinión en circunstancias de mayor facilidad", reiterando lo dicho por la Corte en la sentencia C-008 de 2003, en el sentido de que las sesiones de carácter presencial son "la forma más expedita de garantizar el verdadero debate democrático en cuanto ofrece mayores facilidades para la deliberación, la participación de la comunidad en las respectivas sesiones y para el ejercicio del control político directo".
De esta premisa general se derivaron cuatro importantes subreglas, a saber:
La presencialidad es la regla general y la virtualidad opera como una excepción temporal, la cual se circunscribe a circunstancias excepcionales, como aquella derivada por la pandemia suscitada por el Covid-19.
En ningún caso se puede impedir la presencialidad en las sesiones de los órganos colegiados del Estado. Para el efecto, se manifestó que: "[La] vigencia de esta regla general de la presencialidad, incluso en condiciones de excepcionalidad sanitaria como la originada por el COVID-19, implica que es inconstitucional una disposición que impida la asistencia física a las sesiones de los órganos colegiados del Estado."[686] Por ello, "es necesario que se garantice que aquellos miembros que así lo consideren, bajo medidas de seguridad sanitarias, puedan asistir a los sitios de deliberación ordinarios para el ejercicio de sus funciones."
La virtualidad o las sesiones mixtas deben operar como ultima ratio y fundamentarse en razones excepcionales e irresistibles, tanto así que las sesiones no presenciales "no pueden convertirse de facto en una regla general, sino que debe propiciarse que, en la medida de lo razonable y gradualmente, pero a la mayor brevedad posible, se retorne a la presencialidad total"[687]. Incluso, se destaca que la virtualidad "se justifica para ejercer funciones legislativas indispensables para la atención de la emergencia".
Esta subregla implica, además, que el examen sobre el carácter irresistible y excepcional de la medida de la virtualidad debe ir acompañado de un juicio de necesidad respecto de su adopción, entendiendo que la obligación de recurrir a la presencialidad se aumenta dependiendo del tipo de iniciativa objeto de trámite, como ocurre, por ejemplo, con los actos legislativos y las leyes estatutarias[688]. Particularmente, la Corte señaló que: "(...) en cuanto a la función legislativa del Congreso, esta virtualidad debería respetar especialmente las leyes que de conformidad con el artículo 146 de la Constitución Política tienen prevista una mayoría especial y, en el mismo sentido, aquellas leyes que de acuerdo con la Constitución tienen previsto un procedimiento de aprobación con requisitos específicos como las leyes estatutarias –artículo 153– (...). Las votaciones de dichas normas deberían ser, en lo posible, presenciales."
A lo que se añadió que: "La función legislativa cuando se trate de leyes ordinarias y algunas funciones administrativas podrían llevarse a cabo en la sede virtual del Congreso de la República. Pero como se expresó arriba (...) la función constituyente y la función legislativa cuando se trata de leyes con mayoría especial, la función de control político y las funciones judiciales, la función electoral, así como las funciones que se deben adelantar a través de sesiones reservadas, en la medida de lo posible, si las condiciones de salubridad lo permiten, deberían llevarse a cabo también en la sede física del Congreso de la República"[690].
Para ello, y a fin de cumplir con este último mandato, la sentencia fue recurrente en disponer que el Congreso tiene el deber de adoptar todos los medios a su alcance para, en la medida en que las condiciones de bioseguridad lo permitan, darles prioridad a las sesiones presenciales sobre las virtuales[691].
En caso de que definitivamente se justifique recurrir a la virtualidad, es preciso que las convocatorias, deliberaciones y votaciones se hagan de acuerdo con el reglamento, se garanticen los derechos que integran el ejercicio de la función congresional y de representación política (el ius in officium) y los derechos de las minorías y la oposición.
Dentro de los llamados que se realizaron en la sentencia, se advierte que se puso de presente la importancia de que el Congreso llevará a cabo una reforma al reglamento, "a fin de definir todas las circunstancias en las que operará [la] forma de reunión virtual, de manera que no afecte la democracia"[692]. Este último punto goza de especial trascendencia, pues si bien se reconoció que la pandemia no podía interrumpir el normal funcionamiento del Congreso, también era claro que, a partir de las subreglas mencionadas, no se estaba admitiendo un esquema que simplemente reemplazara a la presencialidad, ya que conforme con las pautas dictadas por la Corte surgía el deber de adoptar todas las medidas para lograr su cumplimiento, al entender que la presencia física y la interacción congresional es la forma como mejor se garantiza la democracia, a partir del debate directo, la participación y la inmediación en la toma de decisiones.
Finalmente, lo que determina la constitucionalidad de las sesiones virtuales o mixtas en el Congreso no es, exclusivamente, el tipo de ley o de proyecto de ley que se haya tramitado por esa vía, sino, por el contrario, el cumplimiento de los requisitos o subreglas antes mencionadas. Tal circunstancia lleva a un examen de carácter netamente casuístico, ya que, como hasta el momento lo ha hecho la Corte, la respuesta sobre el cumplimiento de estas subreglas dependerá de cada caso, de la evolución de la pandemia, de la tipología de ley, del término previsto para su aprobación, de la necesidad apremiante o no de regular una materia, y de la forma en que se haya surtido el trámite legislativo.
Examen del caso concreto. El Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, "por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones" fue radicado el 24 de agosto de 2020. Satisfechos los primeros requisitos de trámite, según se explicó con anterioridad en esta providencia, su trámite inició en las Comisiones Primeras Conjuntas de Senado y Cámara en donde fue objeto de consideración los días 3, 4, 9, 10, 11, 12 y 13 de noviembre de ese mismo año. A continuación, la plenaria de la Cámara adelantó su examen el 9, 10 y 11 de diciembre de 2020, mientras que, la plenaria del Senado se reunió los días 14, 15 y 16 del mes y año en cita. Finalmente, la iniciativa se sometió a conciliación, por lo que el informe que se aprobó para las superar las discrepancias fue objeto de votación el 18 de diciembre de 2020. Sin incluir las jornadas que se destinaron únicamente a dar cumplimiento al requisito del anuncio previo, este PLE tuvo un total de 14 sesiones en las que se surtió su trámite.
Revisión de lo ocurrido en las sesiones conjuntas en las que se tramitó el PLE. En la jornada del 3 de noviembre de 2020, se encuentra que se hizo el llamado a una "sesión presencial (mixta) con las restricciones legales vigentes de Bioseguridad"[693]. Al examinar lo ocurrido, se certificó que asistieron al inicio 16 senadores (luego de lo cual se unieron otros 6) y 28 representantes (luego se unieron otros 7). De acuerdo con el llamado a lista, de forma presencial, asistieron 11 senadores y 18 representantes, mientras que, de manera virtual, lo hicieron 5 senadores y 10 representantes[694]. En el caso del Senado, tan solo 3 congresistas entregaron justificaciones para asistir de manera virtual (dos por razones de Covid-19 y uno por convivir con un mayor de 84 años con comorbilidades), al tiempo que en la Cámara se justificaron 8 asistencias no presenciales, de las cuales 7 se relacionan con la pandemia (tres por razones de Covid-19 y cuatro por comorbilidades).
En esta sesión, la Presidencia aclaró que se había dispuesto la asistencia presencial y que, para ello, se habían preparado varios recintos del Senado[695]. Sin embargo, tal directriz no se cumplió. Por ello, se suscitó un debate, en el que no solo se cuestionó la inobservancia de la convocatoria realizada, sino también el hecho de que los recintos habilitados no brindaban garantías para participar por falta de sonido y de interacción inmediata y directa[696]. En este escenario, la representante Adriana Magaly Matiz advirtió que se estaba incumpliendo con la sentencia C-242 de 2020[697]. La solución adoptada por la Presidencia fue la de permitir que se acudiera a la sesión desde las oficinas, y solo al momento de votar se regresaría a hacer presencia en el auditorio[698]. El representante Jorge Eliécer Tamayo aclaró que, más allá de la complejidad de esa fórmula, al tratarse de una ley estatutaria debía garantizarse la presencialidad[699]. Lo anterior se ratificó por la senadora Angélica Lozano, luego de haberse votado el informe de ponencia, por cuanto alegó la falta de deliberación antes de proceder en dicho sentido[700]. Lo mismo fue cuestionado por el senador Rodrigo Lara Restrepo, el cual requirió una certificación sobre el quórum presencial, al denunciar que solo estaban haciendo presencia física un total de tres o cuatro senadores[701], y que no existían excusas para recurrir a la sesión virtual, lo cual fue ratificado por el secretario del Senado[702]. No obstante, luego de votarse en bloque un número considerable de artículos, respecto de la asistencia en el Senado, se ratificó que estaban presentes 11 senadores.
En la jornada del 4 de noviembre de 2020, de nuevo se señaló que se trataba de una "sesión presencial (mixta) con las restricciones legales vigentes de Bioseguridad"[704]. Al examinar lo ocurrido, se certificó que asistieron al inicio 19 senadores (luego de lo cual se unieron otros 2) y 26 representantes (luego se unieron otros 8). De acuerdo con el llamado a lista, de forma presencial, asistieron 3 senadores y 0 representantes, mientras que, de manera virtual, lo hicieron 16 senadores y 26 representantes[705]. Tan solo se justificó por razones de Covid-19 o por comorbilidades la asistencia remota de 2 senadores y de 7 representantes a la Cámara.
En la sesión del 9 de noviembre de 2020 consta que su desarrollo fue totalmente virtual, y que nuevamente se discutió sobre el cumplimiento de la resuelto por la Corte. En este orden de ideas, el senador Julián Gallo advirtió la inobservancia de lo resuelto en la sentencia C-242 de 2020 y decidió retirarse del reciento[706]. Decisión respecto de la cual la Presidencia indicó que las instalaciones físicas estaban abiertas, de suerte que quien quisiese asistir físicamente podía hacerlo. En todo caso, aclaró que existió el reporte de un caso Covid-19 en la Cámara, y que lo procedente era disponer una cuarentena[707]. El senador César Lorduy acompañó esta directriz, entendiendo que la Corte había manifestado que la presencialidad solo operaba cuando ello fuese posible, y en atención a la explicación realizada, se entendía que estaban dadas esas condiciones[708]. Este argumento se cuestionó por los representantes German Navas y Juanita Goebertus, el primero al entender que la imposibilidad debía acreditarse y no afirmarse sin más[709], y la segunda, al advertir que en tratándose de leyes estatutarias, la presencialidad adquiere una especial significación, por lo que no se advertía la necesidad de forzar el debate, cuando bien podía discutirse "la próxima semana cuando hayan pasado las distintas cuarentenas" .
En la sesión del 10 de noviembre solo se hizo presente un senador a los recintos del Congreso dispuestos para adelantar el debate[711]. Lo mismo ocurrió en la sesión del 11 de noviembre[712]. Luego, en la sesión del 12 de noviembre, se advierte que asistieron de manera presencial un senador y un representante[713], en desarrollo de la jornada se dio lectura a un comunicado de prensa de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, en la que se manifestó que se habían acreditado cuatro casos positivos de Covid-19 en la Cámara de Representantes, por lo que se recomendaba "llevar a cabo sus actividades preferiblemente de manera virtual hasta que esté garantizado el control del brote"[714]. Y, finalmente, en la sesión del 13 de noviembre, consta que su práctica tuvo lugar de forma totalmente virtual.
Revisión de lo ocurrido en las sesiones plenarias de la Cámara de Representantes. En la sesión del 9 de diciembre de 2020, se indicó que "(...) atendiendo la convocatoria a sesión virtual o remota a través de la plataforma Google Meet, se reunieron los honorables representantes que adelante se indican con el fin de sesionar de conformidad con el mandato legal, coordinada desde el Salón Elíptico del Capitolio Nacional (...)"[716]. Luego la Presidencia dispuso que los representantes realizaran el registro por el sistema electrónico y manual, con el fin de establecer el quórum reglamentario, "petición que fue cumplida"[717], para lo cual, según consta en el Acta # 197, se adjuntó certificación del 14 de diciembre de 2020 suscrita por el Subsecretario General, en la que se indica que, en la citada sesión, 166 representantes se registraron manualmente y 3 no asistieron con excusa[718]. De estas últimas, solo una advierte el resultado de una prueba de laboratorio con resultado positivo para Covid-19.
En la sesión del 10 de diciembre, se indicó que "se reunieron en el Salón Elíptico del Capitolio Nacional, los Honorables Representantes que adelante se indican con el fin de sesionar de conformidad con el mandato legal"[719]. Luego la Presidencia dispuso que los representantes realizaran el registro por el sistema manual y electrónico, con el fin de establecer el quórum reglamentario, "petición que fue cumplida"[720], para lo cual, según consta en el Acta # 198, se adjuntó certificación del 14 de diciembre de 2020 suscrita por el Subsecretario General, en la que se indica que, en la citada sesión, 166 representantes se registraron manualmente y 3 no asistieron con excusa[721], siendo solo una de ellas la justificada por el Covid-19.
En la sesión del 11 de diciembre de 2020, se indicó que "se reunieron con la presencia de los delegados de todos los partidos y/o movimientos políticos en el Salón Elíptico y los demás representantes a la Cámara por la plataforma Meet, los honorables representantes que adelante se indican con el fin de sesionar de conformidad con el mandato legal"[722]. Luego la Presidencia dispuso que los representantes realizaran el registro por el sistema electrónico y manual, con el fin de establecer el quórum reglamentario, "petición que fue cumplida"[723], para lo cual, según consta en el Acta # 199, se adjuntó certificación del 14 de diciembre de 2020 suscrita por el Subsecretario General, en la que se indica que, en la citada sesión, se registraron 163 representantes manualmente y 6 no asistieron con excusa, solo una de ellas por detección diagnóstica de Covid-19.
Al examinar las gacetas y los videos que registran estas sesiones, se advierte la siguiente asistencia:
| SESIÓN | ASISTENTES | PRESENCIAL | VIRTUAL |
| 9 de diciembre de 2020 GC # 179 de 2021 | 166 representantes a la Cámara (en el llamado a lista no es claro cuáles con asistencia remota y cuáles presencial). | Según la votación sobre la proposición de suspensión (pág. 111) 26 representantes | Según la votación sobre la proposición de suspensión (pág. 111) 120 representantes |
| 10 de diciembre de 2020 GC # 237 de 2021 | 166 representantes a la Cámara (en el llamado a lista no es claro cuáles con asistencia remota y cuáles presencial) | Según la primera votación (pág. 41) 28 representantes | Según la primera votación (pág. 41) 113 representantes |
| 11 de diciembre de 2020 GC # 298 de 2021 | 163 representantes a la Cámara (en el llamado a lista no es claro cuáles son asistencia remota y cuáles presencial). | Según la primera votación (pág. 33) 29 representantes | Según la primera votación (pág. 33) 106 representantes |
Revisión de lo ocurrido en las sesiones plenarias del Senado de la República. En la sesión del 14 de diciembre de 2020, consta que se decidió acudir a una jornada mixta, en la que contestaron a lista 106 senadores, la mayoría de los cuales hacía presencia virtual a través de la plataforma virtual Zoom. Durante su desarrollo, el senador Antonio Sanguino planteó una moción de orden para cuestionar los pocos asistentes al debate[725] y la falta de claridad respecto al texto sometido a consideración, teniendo en cuenta que, para ese momento, aún no se habían publicado los textos que venían del debate en comisión[726]. Igualmente, la senadora Angélica Lozano llamó la atención sobre el día y hora en el que se estaba llevando a cabo el debate, así como sobre el riesgo que implicaba votar un proyecto de ley estatutaria sobre el cual no se conocía el texto aprobado en la Cámara de Representantes[727] y en una sesión con la mayoría de los senadores conectados de forma virtual, en contravía, a su juicio, de las reglas fijadas por esta corporación en materia de procedimiento legislativo para este tipo de leyes.
En la sesión del 15 de diciembre, según certificación que consta en el Acta # 40 de esa misma fecha, publicada en la GC # 149 de 2021, se verificó un total de 104 senadores que hicieron presencia, los cuales, en su mayoría, dieron respuesta al llamado a través de la plataforma Zoom habilitada para el efecto. De igual manera, en la sesión del 16 de diciembre de 2020, al inicio de la jornada respondieron a lista 103 senadores[729], la mayoría de los cuales hacía presencia de forma virtual a través de la misma plataforma. En el video de la sesión plenaria se advierte que el recinto estaba prácticamente vacío.
Al examinar las gacetas y los videos que registran estas sesiones, se advierte la siguiente asistencia:
| SESIÓN | ASISTENTES | PRESENCIAL | VIRTUAL |
| 14 de diciembre de 2020 GC # 148 de 2021 | 106 senadores (en el llamado a lista no es claro cuáles con asistencia remota y cuáles presencial) | No se logra determinar en gaceta ni en video | No se logra determinar en gaceta ni en video, pero la senadora Angélica Lozano señaló que había 13 senadores en el recinto |
| 15 de diciembre de 2020 GC # 149 de 2021 | 104 senadores (en el llamado a lista no es claro cuáles con asistencia remota y cuáles presencial) | No se logra determinar en gaceta ni en video | No se logra determinar en gaceta ni en video |
| 16 de diciembre de 2020 GC # 150 de 2021 | 103 senadores (en el llamado a lista no es claro cuáles con asistencia remota y cuáles presencial) | No se logra determinar en gaceta ni en video | No se logra determinar en gaceta ni en video, pero se advierte el recinto prácticamente vacío. |
Revisión de lo ocurrido en la instancia de conciliación. En el Senado de la República, según consta en el Acta # 42 del 18 de diciembre de 2020, publicada en la GC # 151 de 2021, al momento de proceder a la votación del informe de conciliación, se obtuvo un resultado de 82 votos a favor y 20 en contra, para un total de 102 senadores que participaron de la decisión. Al momento de constatar la manera como se manifestaron los asistentes que hicieron uso de la palabra, se pudo comprobar que, excluyendo al ponente, 5 senadores lo hicieron de manera presencial y 14 de forma virtual. En esta sesión, el senador Jorge Robledo cuestionó que no se haya recurrido a la presencialidad[731], lo cual se ratificó por las senadoras Angélica Lozano[732] y Aída Avella[733]. Por su parte, en la Cámara de Representantes, según consta en el Acta # 204 del mismo 18 de diciembre de 2020, que aparece publicada en la GC # 288 de 2021, el informe de conciliación se aprobó con el voto de 132 representantes a favor y 22 en contra, para un total de 154 asistentes. Al revisar la forma como se manifestaron los asistentes que hicieron uso de la palabra, se aprecia que, excluyendo al ponente, 3 representantes lo hicieron de manera presencial y 29 de forma virtual.
Verificación de las subreglas dispuestas por la Corte frente a la posibilidad de sesionar de manera virtual. Con base en lo ocurrido y teniendo en cuenta la explicación realizada respecto de las subreglas que este tribunal ha señalado para justificar la posibilidad de sesionar de manera virtual, se encuentra lo siguiente:
En primer lugar, en lo referente a la invocación de la virtualidad como excepción temporal justificada en circunstancias excepcionales, puede concluirse que en este caso se atendió a dicho requisito, toda vez que las sesiones totalmente virtuales o mixtas que se produjeron en el trámite de aprobación de este PLE se justificaron con motivo de la pandemia suscitada por el Covid-19.
En efecto, conforme con la Resolución # 385 del 12 de marzo de 2020, se había declarado en todo el territorio nacional la emergencia sanitaria por causa del coronavirus, con el propósito de garantizar la debida protección en salud de toda la población. La declaratoria, según el artículo 1° del acto en cita, duraría hasta el 30 de mayo de 2020, pero podía llegar a ser objeto de prórroga, si las causas que dieron lugar a su origen persistían o se incrementaban. Lo cual se confirmó con las Resoluciones # 844, 1462 y 2230 de 2020. Las dos últimas adoptadas los días 25 de agosto y 27 de noviembre del año en cita, en las cuales se prolongó la emergencia durante las fechas en que tuvo lugar el trámite legislativo de la iniciativa bajo control. La Resolución 1462 extendiéndola hasta el 30 de noviembre de 2020 y la Resolución 2230 hasta el 28 de febrero de 2021, sin solución de continuidad.
En este punto, por lo demás, cabe mencionar que la excepcionalidad invocada resulta comprensible por el panorama nacional existente, en el que se había acabado de superar el primero de los picos de contagio del año 2020 (julio 27 a agosto 2)[734]. Desde esta perspectiva, se satisface la primera de las subreglas señaladas por la Corte, pues no se invocó cualquier contratiempo o riesgo para limitar la regla general de la presencialidad, ya que, en efecto, se acreditó la existencia de una circunstancia excepcional.
En segundo lugar, también se advierte que no se impidió la presencialidad en las sesiones, pues los Presidentes de las Mesas Directivas respectivas siempre habilitaron la existencia de un espacio para que los congresistas que querían acudir a las sesiones de forma física lo hicieran. Así, en el caso de las conjuntas, en términos generales, si bien existió un mayor número de asistentes de manera presencial a las jornadas de los días 3 y 4 de noviembre de 2020, en el resto de ellas acudieron no más de un senador y/o un representante, excluyendo los días 9 y 13 de noviembre que se practicaron de forma totalmente virtual. No existió ningún límite desde la dirección para imposibilitar la asistencia presencial, y ello se ratificó en la sesión del 9 de noviembre, cuando se señaló que las instalaciones físicas estaban abiertas para el efecto, a partir de la constancia que el senador Julián Gallo dejó sobre la inobservancia de la sentencia C-242 de 2020. También en la plenaria de la Cámara de Representantes y del Senado de la República consta que varios congresistas asistieron de modo presencial, y de igual forma ello ocurrió al momento de ser convocados para votar el informe de conciliación.
En tercer lugar, es preciso examinar si este proyecto, al regular asuntos propios de ley estatutaria, cumplió con la carga de recurrir a la virtualidad como ultima ratio, con fundamento en motivos realmente excepcionales e irresistibles y cumpliendo con un criterio de necesidad, que permitan justificar la excepción a la regla por virtud de la cual este tipo de normas, en lo posible, deben votarse de forma presencial. Para estos efectos, es indispensable verificar igualmente que el Congreso haya adoptado todos los medios a su alcance para, en la medida en que las condiciones de bioseguridad lo permitieran, darle prioridad al debate físico y presencial sobre la concurrencia de carácter virtual.
Antes de proceder con el examen de esta subregla, cabe reiterar que la mayor rigurosidad que en la sentencia C-242 de 2020 se dispuso respecto de la exigibilidad de la presencialidad en materia de leyes estatutarias, se encuentra en los motivos constitucionales que explican su razón de ser[735], puesto que se trata de normas que constituyen una prolongación de la Constitución, que organizan la República y que adquieren, por tales motivos, un especial valor constitucional y un rango superior al de la ley ordinaria.
Esta regulación tiene, por mandato superior y como se ha advertido en esta providencia, un trámite especial que rige su aprobación, pues las materias que se ordenan por esta vía no pueden sujetarse a mayorías coyunturales y se exige para su adopción de un debate concentrado, riguroso y limitado en el tiempo, a fin de garantizar que aspectos fundamentales del Estado Social de Derecho y de la democracia surjan como una respuesta efectiva a una propuesta normativa que se acompaña por la mayoría de la sociedad (al tener el aval de sus representantes) y respecto de la cual existe conciencia de los impactos que pueden introducirse hacia el futuro.
Lo anterior adquiere mayor relevancia, en tratándose de la función electoral y de otras materias afines a su desarrollo, ya que las reglas que allí se establecen impactan en la esencia misma del sistema democrático, al fijar la manera como se eligen a los gobernantes, se asegura su alternancia y se brindan garantías de participación para todos los sectores de la sociedad, al tiempo que se protegen a las minorías y a las expresiones de oposición, otorgando herramientas para que la organización dispuesta para asegurar que los ciudadanos concurran a las urnas sea efectivamente autónoma e independiente.
La democracia y su futuro solo pueden modificarse a través de mecanismos que vigoricen su existencia, y ello demanda, precisamente, recurrir por excelencia al debate congresional de carácter presencial, pues por esta vía es que se da cabida a la posibilidad de un debate intenso, una participación activa de los congresistas y una inmediación en las decisiones que se adoptan, pues pueden contradecirse y deliberar de forma directa y sin las limitantes inherentes que se derivan de la virtualidad. Son estas las razones por las que la sentencia C-242 de 2020 impuso un control riguroso y de ultima ratio respecto de esta última figura, pues es claro que una ley estatutaria no responde al mismo criterio de valoración que tiene una ley ordinaria.
En este sentido, si bien la citada sentencia C-242 de 2020 no planteó una regla definitiva de la que se extraiga una prohibición para tramitar una ley estatutaria de modo semipresencial, sí es posible extraer una premisa de su análisis, y es que la adopción de dicha vía restringe las condiciones en que debe darse el debate que exige la aprobación de estas leyes, circunstancia por la cual la Corte fue en exceso cautelosa en exigir la invocación de las razones para justificar la necesidad de recurrir a su práctica, tanto así que advirtió el uso de la virtualidad en lo referente a la aprobación de leyes ordinarias y de aquellas "indispensables para la atención de la emergencia".
A partir de lo expuesto, la Corte concluye que, si bien en este caso estaban dadas las consideraciones de excepcionalidad para recurrir a la virtualidad, no se acreditó que las mismas fuesen irresistibles, que superaran un juicio de necesidad y que, desde las obligaciones que le cabían a las Mesas Directivas, se hubiesen adoptado todos los medios a su alcance para, en la medida en que las condiciones de bioseguridad lo permitieran, darle prioridad al debate físico y presencial sobre la concurrencia de carácter virtual.
En efecto, en cuanto a las consideraciones de excepcionalidad, más allá de la declaratoria genérica de la pandemia, es preciso advertir dos circunstancias que le daban sustento a la decisión de recurrir a la virtualidad. Así, por una parte, consta que durante el curso del debate en las comisiones conjuntas, se produjo un caso positivo para Covid-19, que motivó que las sesiones a partir del 9 de noviembre de 2020 (esto es, los días 10, 11, 12 y 13 del mes y año en cita) fuesen prácticamente de carácter virtual; y por la otra, que en esta misma instancia, el día 12 de noviembre, se dio lectura a un comunicado de prensa de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, en la que se manifestó que se habían acreditado cuatro casos positivos de Covid-19 en la Cámara de Representantes, por lo que se recomendaba "llevar a cabo sus actividades preferiblemente de manera virtual hasta que esté garantizado el control del brote"[736].
Sin embargo, es preciso indicar que, para la época de los hechos, a pesar de estar en medio de un estado de emergencia sanitaria, ya se habían adoptado marcos y protocolos para garantizar la bioseguridad en todas las actividades económicas y sociales y en la administración pública[737], con las cuales, a pesar de las limitaciones que existían en materia de aglomeración, se permitía la práctica de actividades de forma presencial. Al advertir entonces si estaban acreditadas las razones de irresistibilidad para recurrir a la aprobación de un proyecto de ley de carácter estatutario, que impacta en la función electoral, a través de la virtualidad, la Corte concluye que tal exigencia no fue satisfecha en el caso bajo examen.
Así las cosas, cuando se advierten los móviles que desde la exposición de motivos se invocaron para justificar la expedición del PLE, se aprecia que se recurrió a dos razones, en primer lugar, a actualizar la normativa existente en materia electoral, para ajustarla al marco de la Constitución de 1991 y resolver el tema de la dispersión normativa, el cual –según se afirma– ha suscitado problemas de seguridad jurídica; y, en segundo lugar, se propuso adecuar el régimen en la materia al uso progresivo de las TIC, en aras de transitar hacia la democracia digital, sobre todo cuando con hechos como la pandemia cabía repensar la manera tradicional de ejercer los derechos a elegir y ser elegido.
Ninguna de estas dos razones da cuenta del por qué en un escenario de pandemia resultaba apremiante, indispensable e inevitable adelantar la reforma al Código Electoral a través del uso casi que integral de la virtualidad, sabiendo que era altamente probable que fuese forzoso recurrir a dicha alternativa, al radicar la iniciativa (24 de agosto de 2020) casi que de manera simultánea con el primero de los picos de contagio de dicho año (julio 27 a 2 de agosto), tal y como –en efecto– se constató que ocurrió (supra, nums. 477 a 490), sobre todo cuando la regulación que se pretende establecer tiene como objeto definir los parámetros esenciales por medio de los cuales transita y se manifiesta la democracia, con expresiones que además se proyectan sobre los mecanismos de participación ciudadana, y el régimen de los partidos y movimientos políticos, y con una inequívoca intención de cobertura general, como se infiere del hecho mismo de pretender agrupar la regulación dispersa de más de 20 leyes sobre la materia y con una cobertura de 276 artículos, ramificados en múltiples numerales, incisos y literales.
De esta manera, (i) el objetivo dirigido a actualizar la normativa electoral en un escenario de pandemia resulta ampliamente cuestionable, cuando la Corte desde el año 2008 había exhortado sobre la importancia de realizar ajustes en la regulación electoral[738], de modo que no solo transcurrieron 34 años desde que entró en vigor el régimen anterior, sino cerca de 12 años desde que se produjo dicho exhorto, paso prolífico del tiempo y con ello de múltiples elecciones, que contradice cualquier motivo de urgencia, premura o apremio para recurrir a un trámite legislativo de esta entidad en tiempos de emergencia, siendo conscientes sobre la muy probable imposibilidad del Congreso de la República de sesionar de forma presencial, como efectivamente ocurrió.
Y (ii) el propósito de adecuar el régimen electoral al uso progresivo de las TIC, no deja de ser un motivo que se enmarca dentro de una de las múltiples alternativas posibles para permitir la expresión de la democracia, como ocurre con las actuaciones físicas o en sede, que no activan la existencia de un criterio que hiciese forzoso regular la materia, más allá de las razones de conveniencia y de practicidad que puedan invocarse, pues nunca se consideró que esta regulación fuese imprescindible por algún motivo en específico[739] o que fuese "indispensable para la atención de la emergencia"[740], sobre todo cuando, y como ya se advirtió, sin perjuicio de las medidas para controlar las aglomeraciones, ya existían marcos o protocolos para permitir la práctica de actividades de forma presencial, como tendría que ocurrir, dado el caso, respecto de las vinculadas con el desarrollo de la función electoral.
Nótese que, a partir de lo expuesto, la Corte no pretende señalar que con ocasión de la pandemia el Congreso carecía de la posibilidad de regular materias propias de la ley estatutaria, pues una afirmación con ese alcance ni siquiera fue expuesta en la sentencia C-242 de 2020. Por el contrario, lo que se busca es reiterar que, a partir del reconocimiento del valor y peso que dentro del régimen constitucional tienen estas leyes, la posibilidad de impulsar su aprobación mediante el uso de la virtualidad tiene un carácter exceptivo, el cual no solo depende de la invocación del hecho excepcional de la pandemia, sino de la acreditación de las razones o motivos que tornaban apremiante o irresistible su trámite, circunstancia que, como se acaba de demostrar, en este caso no ocurrió.
Aunado a lo anterior, cabe agregar dos motivos adicionales que excluyen la constitucionalidad en el trámite de esta iniciativa a través de la virtualidad. Por un lado, la radicación de este proyecto tuvo lugar el 24 de agosto de 2020, por lo que ocurría en el inicio de una nueva legislatura (primer periodo ordinario: 20 de julio al 16 de diciembre, y segundo periodo ordinario: 16 de marzo a 20 de junio), a pesar de que se menciona que existieron varios contagios por el Covid-19 en la Cámara de Representantes y que la Secretaría de Salud de Bogotá en un momento dado recomendó llevar a cabo las actividades preferiblemente de modo virtual, no existe razón alguna para justificar la premura con la que, desde las Mesas Directivas, se buscó aprobar esta iniciativa. No se trata de negar que, con ocasión de un contagio, lo pertinente era guardar distancia y disponer de una cuarentena, pero ello no es sinónimo de habilitar, sin reparo alguno, la virtualidad, sobre todo cuando el proceso legislativo tenía tiempo y espacio suficiente para ser aprobado conforme con la restricción temporal de la legislatura. Así, por ejemplo, lo advirtió la representante Juanita Goebertus, al señalar que no veía la necesidad de forzar el debate, cuando bien podía discutirse presencialmente en "la próxima semana cuando hayan pasado las distintas cuarentenas"[741].
La no presencialidad, por su carácter exceptivo, demanda superar un juicio de necesidad, supuesto que, en este caso, claramente se advierte fue incumplido, ya que se forzó la práctica de la virtualidad, teniendo la posibilidad de adoptar medios alternativos, que hiciesen factible retornar al debate presencial, como se planteó en un inicio en la sesión del 4 de noviembre de 2020, ya sea mediante el aplazamiento hasta superar las cuarentenas o a través de medidas adicionales de salubridad, respecto de las cuales no existió voluntad alguna de proceder en ese sentido.
En este punto, es preciso aclarar que, si bien este proyecto tenía mensaje de urgencia por parte del Gobierno nacional y ello supone en principio acelerar los plazos dispuestos para aprobar la iniciativa (30 días), lo cierto es que, como ya se explicó en esta providencia, al amparo de la autonomía e independencia del Congreso, de la necesidad de garantizar el principio democrático en la producción normativa y de proteger los derechos de las minorías y de la oposición, la Corte ha interpretado que dicho término dispuesto por la Constitución no es preclusivo de la función legislativa, ni tampoco opera como un mandato imperativo que obligue de forma voluntaria y consciente a omitir el debate, a aplazar la discusión a otras instancias del proceso legislativo, o a negar los derecho que protegen la función representativa. Por esta razón, si se supera dicho plazo, tanto por la necesidad de afianzar el principio democrático como por proteger el derecho al debido proceso en el trámite legislativo, tal circunstancia, como lo ha señalado este tribunal, "(...) no puede constituir un vicio que tenga la virtualidad de generar la inexequibilidad de la norma"[742]. Ello explica, además, que la propia Constitución admita que el mensaje de urgencia "puede repetirse en todas las etapas (...) del proyecto"[743], ya que solo cumple un papel de apremio en el ejercicio de la función legislativa.
Por otro lado, y en línea con lo expuesto, la sentencia C-242 de 2020 fue clara en señalar que las Mesas Directivas tenían la obligación de adoptar todos los medios a su alcance para, en la medida en que las condiciones de bioseguridad lo permitieran, darle prioridad al debate físico y presencial sobre la concurrencia de carácter virtual. Esto significa que se traslada al Congreso de la República la carga de justificar los motivos que sustentaban, o (i) bien la ocurrencia de sesiones plenamente virtuales, o (ii) bien la ocurrencia de sesiones de carácter mixto y, en particular, en este último caso, las razones por las cuales, aun admitiéndose este tipo de sesiones, no se logró asegurar el funcionamiento, hasta el máximo de las opciones posibles, de manera presencial.
Respecto de esta materia, cabe señalar que, en el trámite legislativo del PLE, no se brindó ninguna explicación sobre el particular y, peor aún, no se adoptó ninguna medida dirigida a evaluar, según las condiciones particulares del momento, qué alternativas existían para asegurar, hasta el máximo posible, la presencialidad. Incluso, como ya se anotó, la circunstancia de los contagios por Covid-19 y el pronunciamiento de la Secretaría de Salud de Bogotá, no eran óbice para adoptar medidas alternativas que, a largo plazo y dado el momento en que se encontraba iniciativa, pudiesen asegurar la concurrencia de forma presencial.
Por el contrario, por un lado, en el Senado de la República se tenía la Resolución No. 001 de 2020, en la que, sin distinción alguna respecto del tipo o modalidad de iniciativa legislativa, se autorizaban –en general y sin plantear ninguna excepción– las sesiones virtuales[744]. Y, por el otro, en el caso de la Cámara de Representantes, se advierte la existencia de las Resoluciones Nos. 777 de 2020 y 009 del mismo año, que igualmente autorizaban la virtualidad, sin decir nada respecto de la forma de garantizar, en la mayor medida de lo posible, el trámite presencial que demandaban los PLE[745]. Esta última tan solo hacía alusión a las razones que excusaban a los representantes para acudir de forma física[746], al mismo tiempo que limitaba el ingreso a los aforos de la Cámara a la capacidad máxima de 50 personas[747], teniendo en cuenta la regulación que en materia de aglomeraciones había adoptado el Ministerio de Salud y Protección Social[748]. Sin embargo, nótese que, ninguno de estos mandatos vela por la presencialidad en el debate de las leyes estatutarias, por el contrario, ellos anteponen la virtualidad.
Lo anterior adquiere especial significación cuando, como ya se ha dicho, desde la Resolución No. 666 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social (abril 24), ya se había adoptado un protocolo general de bioseguridad para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, con el fin de minimizar los factores de riesgo y de transmisión del virus.
Por virtud de lo anterior, y respecto del trámite de este PLE, dada la envergadura e impacto de los temas objeto de debate y aprobación, es claro que no existe motivo alguno para que las sesiones de las comisiones conjuntas, integradas por un total de 22 y 38 congresistas respectivamente en Senado y Cámara, no hayan tenido ocurrencia de forma plenamente presencial, descontando aquellos senadores y representantes que, según consta en las Gacetas, invocaron contagios por el Covid o comorbilidades (que siempre giraron alrededor de 10), y teniendo en cuenta que, como previamente se manifestó, existía una amplia posibilidad para que la Mesa Directiva adoptara medidas alternativas que, más allá de los contagios reportados, hubiesen garantizado la presencialidad.
De igual manera, tampoco existe motivo para no haber asegurado que, en las plenarias, hasta el máximo posible, se contara con la presencialidad de sus miembros, advirtiendo que en esta instancia no existió ninguna manifestación de contagios y que, respecto de los manifestados en la Comisión Primera de Cámara, ya había transcurrido el tiempo ordinario previsto para la cuarentena (el último debate en comisión fue el 13 de noviembre y el primero en la Cámara fue el 9 de diciembre). Por el contrario, y como se demostró, en la plenaria de la Cámara a duras penas se llegaba a la mitad del aforo permitido (26, 28 y 29 congresistas), mientras que, en el Senado, los registros que existen no indican más de 5 a 13 miembros asistiendo de forma presencial.
Por lo anterior, la Sala Plena concluye que, como se dijo al inicio de esta explicación, si bien estaban dadas las consideraciones de excepcionalidad para recurrir a la virtualidad, no se acreditó que las mismas fuesen irresistibles, que superaran un juicio de necesidad y que, desde las obligaciones que le cabían a las Mesas Directivas, se hubiesen adoptado todos los medios a su alcance para, en la medida en que las condiciones de bioseguridad lo permitieran, darle prioridad al debate físico y presencial sobre la asistencia de carácter virtual. Ahora bien, en el asunto bajo examen, la infracción a esta subregla adquiere especial notoriedad, por los valores sustantivos que se encuentran comprometidos[749], pues, como se verá más adelante, permitió un déficit democrático, al avalar la disminución de los tiempos y oportunidades de intervenir y de actuar por las instancias realmente competentes en el procedimiento de formación de la ley, alterando el contenido básico institucional diseñado por la Constitución de 1991, en una materia tan sensible para la democracia como lo es la función electoral, impulsada a través de una regulación con pretensión de alcance integral compuesta por 276 artículos. De esta manera, se está en presencia de un vicio de inconstitucionalidad, cuyo alcance debe igualmente determinarse al momento de concluir el examen sobre los requisitos de procedimiento en la aprobación del PLE.
O. El deber de deliberación mínima en el procedimiento legislativo
Como se ha anotado en esta providencia, las normas constitucionales que prevén principios y reglas básicas de procedimiento para efectos de asegurar la labor de producción normativa revelan que tales formalidades se justifican, en la mayoría de los casos, por su vínculo con el principio democrático que se prevé en el artículo 1° de la Carta, con la realización del principio de soberanía popular[750] y con el gobierno de las mayorías, dentro de un esquema de funcionamiento plural, amplio, transparente y participativo, que garantice los derechos de la oposición y de las minorías, con base en el pleno conocimiento de aquello que es objeto de decisión.
Con fundamento en tales reglas y principios, la jurisprudencia ha defendido la concepción que sobre el trámite de formación de la voluntad legislativa fue introducida por la Constitución de 1991, en la que se reclama que toda ley debe provenir de un proceso deliberativo y público[751], mandato que desata no solo profundas implicaciones en la labor asignada al Congreso, sino también en el estudio que sobre su actuación adelanta este tribunal, como guardián del proceso legislativo y de la debida conformación de la voluntad democrática. Con este fin, la Corte igualmente le ha dado un mayor peso y rigurosidad al cumplimiento de este deber en el ámbito de reformas constitucionales[752], o en la expedición de leyes que demandan una especial atención del Congreso, no solo por el valor que la Carta de 1991 les otorga[753], sino también por la existencia de deberes concretos de actuación que se fijan a su cargo, por ejemplo, cuando se trata de garantizar el principio de legalidad en materia tributaria[754], o de proteger el principio de no regresión de los derechos sociales.
La Constitución configuró un proceso legislativo plural y participativo, en el que se exige (i) el cumplimiento de un deber de construcción colectiva de las propuestas normativas por parte de quienes integran el Congreso de la República, por lo cual es necesaria la discusión y aprobación del proyecto por las comisiones constitucionales permanentes y por las plenarias de ambas cámaras[756], sin excluir dicho deber frente a la instancia de conciliación[757], cuando sea necesario superar discrepancias derivadas de la facultad que el texto superior les otorga a las plenarias para introducir modificaciones, adiciones o supresiones durante el segundo debate[758]. A ello se añade (ii) la obligación de garantizar de manera amplia la racionalidad del debate, con reglas que establecen exigencias previas de publicidad o de conocimiento de los textos que serán objeto de consideración[759] y con soportes documentales que, como los informes de ponencia, permiten tener un apoyo que guie el desarrollo de la discusión[760]. También, respecto de este mismo propósito, se advierten preceptos constitucionales que circunscriben la actividad del Legislador a ejes temáticos definidos, como sucede con la unidad de materia, o que buscan que existan pausas para asegurar la reflexión sobre lo que es objeto de consideración, estableciendo para ello plazos en los que se habilita el examen de una iniciativa por las comisiones y las plenarias. Por último, (iii) el proceso a cargo del Congreso, si bien debe canalizar la regla de la mayoría, se sujeta para el efecto al respeto del pluralismo y del mayor consenso (o participación) que demanda la aprobación de ciertas normas, a través de exigencias que apuntan a la conformación del quórum y de las mayorías, incluso algunas absolutas o calificadas, como sucede en el caso de las leyes estatutarias, y con la introducción de mandatos para asegurar que las minorías y los partidos de oposición tengan espacios efectivos, por ejemplo, con el rol de ponentes, conciliadores o como miembros de las mesas directivas.
El conjunto de reglas previamente mencionadas y que tienen consagración expresa en el texto superior, no solo reconocen la existencia de unos mandatos específicos de acción que la Constitución demanda en el desarrollo del proceso legislativo, sino que, y al mismo tiempo, ponen de presente un conjunto importante de principios que no pueden ser desatendidos en el trámite dirigido a la producción normativa. Desde esta perspectiva, toda ley debe responder a la comprobación de un conjunto de actos que llevaron a su aprobación, así como a la satisfacción efectiva de los mandatos de participación, pluralismo, racionalidad y construcción colectiva.
Por esta razón, es claro que la democracia no se manifiesta simplemente en el respeto a la decisión que se adopta por la mayoría, así esta cumpla sin reparo con todos los pasos que rigen la expedición de una norma, sino que exige, de manera particular y en el ámbito de las actuaciones del Congreso, que se permita y se promueva el debate, como garantía dirigida a hacer efectiva la participación y el pluralismo, así como a preservar la racionalidad en las determinaciones que se adoptan. La deliberación pública se convierte en el espacio necesario para que, a través de la formulación de las ideas, las decisiones que se pretendan adoptar ostenten legitimidad democrática.
Bajo este supuesto, este tribunal ha insistido en que el debate debe ser público, deliberativo, amplio y participativo[761], de suerte que no refleje la simple agregación de acuerdos, o el resultado exclusivo de negociaciones efectuadas por fuera del seno de la democracia, muchas veces suscritas incluso por quienes carecen de un mandato de representación. Las convicciones y las propuestas deben someterse al proceso de construcción colectiva, y es ahí, luego de oír, participar y, si es del caso, contradecir[762], en donde deben imponerse los mejores argumentos que permitan conformar la voluntad democrática.
En este orden de ideas, el control de constitucionalidad sobre el proceso legislativo es fundamental en una sociedad democrática, porque asegura que todos estos principios que identifican a la democracia y que se deben plasmar en el acto de creación de una norma jurídica por parte del Congreso, se tornen efectivos en la práctica. Sin embargo, en el ejercicio de esta función no le corresponde a la Corte valorar la calidad de los argumentos, ni cuestionar la decisión adoptada por estimar que existe una fórmula mejor[763], ya que su papel se concreta en asegurar que las reglas y principios que rigen el iter legislativo efectivamente se cumplan, sin que exista la pretensión de "(...) entorpecer e impedir la expedición de leyes, o dificultar la libre discusión democrática en el seno de las corporaciones representativas"[764]. El único compromiso de esta corporación es la Constitución y la democracia y, por ello, su función se circunscribe a ser el garante de que la conformación de la voluntad democrática esté antecedida de un debate público, amplio y participativo que cumpla con los supuestos básicos de la deliberación mínima, sin que pueda sustituirse al Congreso en los juicios de conveniencia que están a su cargo.
No sobra recordar que el artículo 157 de la Constitución no solo refiere al concepto de la "aprobación", cuando introduce los pasos básicos que se exigen para que un proyecto se convierta en ley, sino que, como supuesto para que ello ocurra, impone la obligación de un "primer" y "segundo" debate. En todo caso, cabe tener en cuenta que, si bien la publicidad asegura el conocimiento de aquello que es objeto de decisión y, por tal circunstancia, se convierte en un elemento esencial, básico e irremplazable para efectos de asegurar el debate[765], lo cierto es que dicho elemento no resulta suficiente, cuando no se brindan los escenarios para que se torne efectiva la consideración pública de una iniciativa.
Ahora bien, la amplitud, la participación y la deliberación mínima no pueden responder a estándares fijos de medición, pues ello dependerá de la materia que es objeto de regulación, del grado de consenso social que pueda existir sobre ella, del impacto que produce en el sistema democrático y en los derechos fundamentales, de las fórmulas que se hayan adoptado para zanjar desacuerdos en el Congreso, de la oportunidad que existe para conocer el contenido de la iniciativa, del grado de controversia que haya tenido el antecedente fáctico de justifique una ley, de la amplitud o extensión de las disposiciones que se someten a aprobación, y de que, aún en casos de poca controversia, se exteriorice una posición clara sobre el sentido de la votación.
La deliberación es un valor transcendental en la democracia, de ahí que las leyes no puedan ser aprobadas a "pupitrazo" puro, o por instrucción o imposición del Gobierno, o por el simple afán de producir un resultado legislativo, o por la intención de congraciarse con alguna autoridad pública, por lo cual es preciso que se garantice un debate amplio, trascedente y participativo como piedra angular para asegurar la participación, el consenso y la aprobación de leyes con respeto a los derechos de las minorías. Ninguna ley es válida ni legítima por el solo hecho de ser votada, como lo establece el artículo 157 de la Carta, sobre todo cuando, como lo señala el artículo 2° de la Constitución, es un fin esencial del Estado facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan, y se complementa con lo que consagra el artículo 133 superior, que señala que los miembros de los cuerpos colegiados representan al pueblo, por lo que dicho mandato impone el de ser oído y de tener la posibilidad de gozar de un cierto grado de repercusión, ya sea que voten en uno o en otro sentido. Así las cosas, por ejemplo, en la sentencia C-801 de 2003, este tribunal recordó que: "(...) a través del debate se hace efectivo el principio democrático en el proceso de formación de las leyes, ya que hace posible la intervención de las mayorías y de las minorías políticas, y resulta ser un escenario preciso para la discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentra espacio en el Congreso de la República."
En este orden de ideas, en varias de sus sentencias[766], la Corte ha referido al déficit de deliberación a través del concepto de la elusión del debate, para lo cual ha advertido, entre otras, que su configuración se puede presentar en los casos en que (i) se constate una omisión “voluntaria y consciente” de debatir y/o votar un tema, por la premura impuesta para su aprobación; o (ii) cuando se busca trasladar la responsabilidad de decidir a una instancia posterior del trámite legislativo (v.gr., en aquellos casos en que la mayoría de los asuntos se dejan como constancia para no retrasar el debate); o (iii) cuando con la violación de los mandatos de publicidad, se niega la posibilidad de que los integrantes de cada célula legislativa participen de manera efectiva en el trámite de aprobación de las leyes.
También se produce este fenómeno, (iv) “cuando la conducta omisiva objeto de controversia no se ajusta a lo previsto en el Reglamento del Congreso y con ella se vulnera el valor sustantivo que se asegura con el artículo 157 superior, cual es asegurar la debida formación de la voluntad democrática de las cámaras y la posibilidad de que los integrantes de cada célula legislativa participen con voz y con voto en el trámite de aprobación de las leyes”[767]; (v) o cuando en la práctica se impide la participación de las minorías y de los partidos de oposición, teniendo en cuenta los elementos de contexto en que tuvo lugar la aprobación de cada norma; (vi) o cuando se incurre en “la votación en bloque de todo un proyecto de ley o de acto legislativo compuesto por varios artículos, y por supuesto la votación fundada exclusivamente sobre la base de acuerdos políticos externos a la sesión misma, celebrados por grupos, partidos o coaliciones, con la pretensión de imponer una mayoría sin previo debate, atropellando los derechos de las minorías o impidiendo el uso de la palabra o la discusión a los congresistas no participantes en tales formas de concierto previo. No obstante, la doctrina transcrita no puede ser interpretada en el sentido de sostener que un acuerdo de bancada de lugar a la elusión del debate (…). Lo que prohíbe la Constitución es que estos acuerdos de mayorías se consoliden o se impongan a través de la violación de los derechos de las minorías y, en especial, de la garantía institucional del debate”.
Tales hipótesis no corresponden a una enumeración taxativa de supuestos que den lugar a la elusión, pues su configuración, como se ha insistido, depende del análisis que se haga en cada caso concreto, y en el que, además, deberán tenerse en cuenta los estándares que rodean la aprobación de cada iniciativa y que permiten verificar el grado de cumplimiento de los presupuestos de amplitud, participación y deliberación mínima que resultan necesarios para garantizar el proceso deliberativo y público que impuso el Constituyente de 1991 en el trámite de formación de la voluntad democrática.
Examen del caso concreto. Este proyecto de ley fue tramitado en unas condiciones muy particulares. El denominador común de esas condiciones es que representan un debilitamiento del principio de democracia deliberativa. Este principio es muy importante en el trámite de cualquier acto normativo aprobado por el Legislador. Sin embargo, adquiere una relevancia especial cuando se trata de normas sobre las cuales el Constituyente quiso cualificar la deliberación.
Tal circunstancia se advierte en el caso bajo examen por dos razones. La primera, porque se trata de una regulación en la que el proceso deliberativo y público adquiere un mayor peso y rigurosidad, pues la Carta de 1991 les otorgó a las leyes estatutarias un valor especial, tanto por ser una prolongación de la Constitución, como por el rango superior que generalmente tienen frente a las leyes ordinarias, y por el trámite particular y excepcional que rige su aprobación. Pero, además de esta circunstancia y como segundo motivo, este proyecto regula lo relativo a la dinámica electoral, con vocación de integralidad, incluyendo aspectos de la función electoral en sí misma considerada, como introduciendo ajustes, modificaciones o cambios en el ámbito de ejercicio de los mecanismos de participación, y en la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos. Todos estos asuntos repercuten de forma directa en los pilares que identifican al sistema democrático y que canalizan las reglas de juego a través de las cuales se garantizan sus pilares esenciales (entre ellos, las elecciones libres, universales y justas; la revalidación periódica de los gobernantes; la libre elección de alternativas políticas; los derechos políticos y la alternancia en el poder).
Se trata entonces de una regulación cuya configuración constituye el núcleo fundamental del Estado democrático, pues con base en ella se definirán los ganadores y los perdedores de las contiendas democráticas, se elegirán a las autoridades de los órganos de representación y se optimizarán los derechos políticos de los ciudadanos, sin perjuicio de los aspectos relativos a otros derechos fundamentales, como ocurre, por ejemplo, con las normas que atañen a la personalidad jurídica o al habeas data. Por consiguiente, y como ya se advirtió en esta providencia (supra, num. 94), la función organizativa que cumple esta ley le impone al juez constitucional ser estrictamente riguroso en la verificación de las formas que llevan a su aprobación, ya que las reglas que permiten el desarrollo de la democracia no pueden provenir de un trámite legislativo en el que se advierta un debilitamiento del principio de la democracia deliberativa.
Como se ha dicho, la deferencia del tribunal constitucional con el Legislador está mediada por la salvaguarda del principio democrático, de ahí que solo si el Congreso honra ese principio, la Corte debe mostrar deferencia por el resultado de su actividad legislativa. Por el contrario, cuando una norma es aprobada sin respetar las reglas procedimentales más básicas, o sin la deliberación mínima requerida (debate público, amplio, deliberativo y participativo), la condescendencia de esta corporación con ese acto normativo (o proyecto, como ocurre en este caso) debe ser reducida.
En el trámite de este proyecto de ley, aun cuando formalmente se atendieron la mayoría de las exigencias de procedimiento, lo cierto es que se presentó un déficit de deliberación que impidió que el debate fuese amplio, deliberativo y participativo, circunstancia que, si bien tuvo lugar bajo figuras que la Constitución permite, lo cierto es que en la práctica toleró que ocurriera un fenómeno de elusión, pues se dejaron de lado los citados elementos, al dar paso a la instrucción de producir con premura o afán un resultado legislativo.
En este sentido, se advierte que este PLE, particularmente extenso, ya que consta de 276 artículos, con múltiples numerales e incontables incisos, se tramitó bajo las afugias propias (i) del mensaje presidencial de urgencia; (ii) en sesiones conjuntas de las comisiones primeras de las dos cámaras; (iii) con la existencia de sesiones extraordinarias para concluir su aprobación; y (iv) en un escenario en el que la mayoría de las sesiones ocurrieron bajo la modalidad virtual, y en pocas ocasiones mixta, con una escasa o ínfima participación presencial, como ya se demostró[769]. Si bien las dos primeras figuras desde una perspectiva formal no admiten reparo, a diferencia de la cuarta que sí originó un vicio de procedimiento, y de la tercera cuyo examen se realizará en el último acápite de esta providencia (en donde se responderá si es posible aprobar un PLE en sesiones extraordinarias), lo cierto es que, por fuera de lo anterior, su combinación se tradujo en un mensaje de celeridad, premura y afán que dejó de lado los caracteres propios del proceso deliberativo.
Esta corporación no niega, y así lo ha admitido la jurisprudencia, que es válido que el Ejecutivo, por ejemplo, mediante el uso del mensaje de urgencia, busque acelerar el trámite de un proyecto de ley, incluido aquél que refiere a una ley estatutaria[770], pero dicha competencia no puede implicar o propiciar un déficit en el debate amplio, deliberativo y participativo que se demanda del Congreso, sobre todo cuando se trata de materias que el Constituyente reconoció como especialmente relevantes. Esta misma consideración cabe realizar respecto de la activación de las sesiones conjuntas y del uso de la figura de las sesiones extraordinarias, sin perjuicio del examen y de la conclusión a la que se llegue en el acápite siguiente de esta sentencia.
Los motivos por los cuales la Corte concluye que en este caso se produjo un déficit deliberativo, impulsado por el uso de las figuras ya expuestas, cuya valoración debe ser realizada a partir de una consideración global, se pueden enunciar de la siguiente manera:
El trámite de la iniciativa priorizó el uso de las subcomisiones, en lugar del debate por las instancias constitucionalmente previstas para el efecto. Así, en las comisiones conjuntas consta que una vez fue aprobado el informe de ponencia y se votó favorablemente los artículos frente a los cuales no existían reparos[771], se procedió inmediatamente a crear una subcomisión, a la que se le encargó el análisis de las proposiciones que habían sido presentadas. Con base en el informe que se presentó por dicha instancia se aprobaron más de 100 artículos y en bloque[772], por lo que la intervención real de los miembros de las comisiones conjuntas, en términos de deliberación, se limitó a 28 artículos.
Por su parte, en la plenaria de la Cámara, se produjo igualmente un número amplio de votaciones en bloque frente a artículos sin observaciones[774], con la particularidad de que, cuando se terminaron las normas que respondían a dicha realidad, se nombró una subcomisión, con el mismo propósito de lo ocurrido en conjuntas, con la cual, a partir de su informe, se decidieron, sin exposición del sentido de aquello que se aprobaba, un total de 90 artículos, dejando únicamente 47 artículos para la efectiva discusión de la plenaria[775]. Finalmente, en esa misma instancia del Senado, casi que la integridad de la iniciativa se aprobó en bloque a partir del informe de la subcomisión, pues con ocasión de su actuación, los senadores tan solo se pronunciaron y deliberaron de forma directa sobre 9 artículos.
Aun cuando no es inconstitucional ni ilegal que se recurra a la figura de las subcomisiones, por ejemplo, para superar discrepancias que existen en el trámite de una iniciativa, lo cierto es que su papel ni su funcionamiento puede ser el de reemplazar en la práctica las discusiones que se deben dar en las instancias competentes para el efecto. En este caso, las razones de celeridad que se invocaron, apremiadas por el mensaje de urgencia, condujeron a que el debate se trasladara a estas subcomisiones, ya que con base en lo que por ellas se propuso fue que decidió aprobar la gran mayoría de los artículos, pues se dejaron muy pocos para la valoración puntual de las comisiones y las plenarias (10,1% en el caso de las comisiones conjuntas, 17,2% en la plenaria de la Cámara y 3,2% en la plenaria del Senado). En este orden de ideas, no sobra recordar que se ha entendido por la Corte que existe una elusión, cuando por la premura impuesta para la aprobación de una iniciativa, se decide trasladar la responsabilidad de decidir a otra instancia del proceso legislativo, regla que, mutatis mutanti, también debe tener aplicación en los casos en que el debate se traslada a otra instancia, y se deja muy poco para la consideración amplia, participativa y deliberativa de las comisiones y las plenarias.
Desde el inicio se dio un mensaje de celeridad, en el que se imponía aprobar la iniciativa y excluir el debate, con la excusa del amplio número de proposiciones que habían sido estudiadas por los ponentes y también por las subcomisiones. Así, por ejemplo, en la primera sesión del 3 de noviembre de 2020 en comisiones conjuntas, el Coordinador Ponente del Senado refirió al trabajo que se sostuvo con los demás ponentes, y pidió a los congresistas que no se pusieran de “creativos”, pues el texto ya tenía pleno consenso[777]. Luego, uno de los Coordinadores Ponentes de la Cámara, prácticamente señaló que las proposiciones se dejaran como constancia para las siguientes instancias del proceso legislativo y que solo se debatieran tres o cuatro temas gruesos.
Con base en lo anterior, se decidió votar inmediatamente el informe de ponencia y nombrar la subcomisión para estudiar todas las proposiciones presentadas, con el efecto ya mencionado previamente. Esta actuación suscitó el reclamo de varios congresistas, pidiendo que los dejaran intervenir y participar en la toma de decisiones[779].
En la siguiente sesión de comisiones conjuntas, esto es, el 4 de noviembre de 2020, el Coordinador Ponente del Senado cuestionó el número de proposiciones presentadas, por lo que de nuevo requirió que se votara con celeridad, y que se decidiera con base en el informe de la subcomisión[780]. A ello se sumó uno de los Coordinadores Ponentes de Cámara, quien requirió que en todo aquello que no existiera consenso, lo correcto era dejar los asuntos como constancia[781]. Nuevamente se presentaron reclamos por parte de varios congresistas, algunos porque no se conocía el informe de la subcomisión[782] y otros por considerar que era injustificada la celeridad con la que se estaba actuando[783]. Una vez dado a conocer el informe, de nuevo se solicita por los Coordinadores Ponentes que no se presenten más proposiciones y que toda inconformidad se deje como constancia.
Por su parte, en la plenaria del Senado, en la sesión del 15 de diciembre de 2020, se decidió desde la Presidencia que la votación del articulado se realizaría en bloques[785], a partir de la labor desempeñada por la subcomisión, con el fin de lograr su aprobación casi que de manera integral en la sesión siguiente.
Como se advierte de lo anterior, se mantuvo una constante dirigida a darle celeridad de la aprobación de la iniciativa, sacrificado los espacios para realizar un verdadero debate amplio, participativo y deliberativo, excusando dicho proceder con las actuaciones de los ponentes y de las subcomisiones.
Se aceleraron las votaciones y se tomaron decisiones sin brindar una real oportunidad para debatir. En este sentido, por ejemplo, en comisiones conjuntas se votó el informe de ponencia en el Senado, sin que previamente se haya permitido deliberar sobre su contenido, lo que generó la reacción airada de varios congresistas, pues lo que quería imponerse era un fast track[787]. En esta misma instancia, en la consideración de lo que fue en ese momento el artículo 119, se presentó una proposición por la senadora Angélica Lozano, quien reclamó el afán con la que se votaban los asuntos[788], y al ser compelida a examinar el asunto por aparte con los ponentes para no interrumpir la celeridad de las votaciones, decidió dejarla como constancia.
Luego, el 11 de noviembre de 2020, se advierte que la jornada inició con el estudio del artículo que había estado siendo objeto de consideración al final de la anterior sesión de las comisiones conjuntas[790]. Sin embargo, se dio un giro por parte de los Coordinadores Ponentes para votar con celeridad el artículo 249[791]. Una vez aprobado, y dada la falta de inmediación derivada de las sesiones virtuales, se produjo un profundo cuestionamiento por varios de los congresistas, al señalar que se vieron forzados a tomar una decisión, sin conocer el contenido de lo propuesto y sin debate alguno[792]. Incluso, pese a las solicitudes de reapertura, la Presidencia señaló que había dado las condiciones para el debate cuando abrió el registro, por lo que decidió continuar e indicar que más adelante se volvería sobre la citada solicitud[793], lo cual jamás ocurrió.
En la sesión del 12 de noviembre de 2020, se somete a consideración de las comisiones conjuntas el artículo 159, conforme con los acuerdos realizados por la subcomisión, proponiendo que el resto de las proposiciones se dejaran como constancia para ser consideradas en las plenarias[794]. De nuevo constan los reparos frente a este proceder, pues varios congresistas advirtieron que no conocían lo acordado y que el debate se estaba realizando en otras instancias y sin la participación de ellos[795]. En esta misma jornada, al adelantar el examen del artículo sobre la vigencia, se decidió que el debate se aplazara para la plenaria (en lo referente a la derogatoria de varios artículos de la ley de garantías electorales) y se dejara una disposición simple, con el propósito de concluir con rapidez la aprobación de la iniciativa[796]. Lo anterior tan solo se plasmó en la sesión del 13 de noviembre, luego de los múltiples reparos expresados sobre la determinación de no querer abordar esta discusión. En esta última jornada, la Presidencia fue clara en señalar que no importaba el texto que se aprobara, pues al final de cuentas se modificaría por las plenarias, a partir del trabajo de las subcomisiones.
En la plenaria de la Cámara de Representantes, en la sesión del 10 de diciembre de 2020, se presentaron algunas intervenciones por parte de los representantes de los partidos políticos, de los cuales dos tuvieron problemas de conexión[798]. Con posterioridad, la Presidencia indicó que se procedería a votar los artículos sin proposición como venían en la ponencia, y se le dio la palabra al Coordinador Ponente. Luego se indicó que se votarían bloques de 25 artículos, y se procedió en ese sentido respecto de cinco grupos (para un total de 125 artículos), siendo aprobados. Según consta en el acta, estos bloques no tuvieron ninguna consideración, ni presentación de su contenido, previo a su votación. Como lo manifestó el mismo Presidente de la Cámara, su aprobación se realizó en tan solo 17 minutos.
En la plenaria del Senado, en la sesión del 14 de diciembre de 2020, una vez inició el debate de esta iniciativa, se le dio la palabra al Registrador Nacional del Estado Civil, el cual hizo énfasis en el consenso obtenido a partir de los debates previos, e invitando, en la práctica, a acoger el texto aprobado por la Cámara de Representantes, sin reabrir en esta instancia lo que ya estaba concertado[800]. Varios congresistas se manifestaron en contra de este proceder, habida cuenta de la importancia que representa la normativa electoral para el desarrollo político del país, en el marco de una democracia pluralista.
Ante los múltiples inconvenientes suscitados por lo ocurrido, luego de aprobar el informe de ponencia, se decidió levantar la sesión, retornando el 15 de diciembre. En esta jornada, el Coordinador Ponente pidió disculpas por el error en que incurrió el Registrador, y solicitó que se procediera de forma inmediata con la votación[802]. No obstante, y como ya se ha mencionado en esta providencia, ello no ocurrió, pues la Presidencia exigió que se agruparan los artículos en bloque, aplazando su estudio para el 16 de diciembre[803]. En esta última sesión, como se ha dicho, se procedió con la votación casi que integral de la iniciativa, a partir del informe de la subcomisión. En general, tan solo se dejaron 9 artículos para la valoración de la plenaria, ya que el resto fueron aprobados en bloque y, por ende, sin mayores consideraciones. Por ello, este procedimiento tuvo varias objeciones, precisamente, porque no se conocía realmente lo que se estaba votando.
Todos los ejemplos anteriormente expuestos ilustran una constante desde las Mesas Directivas y por parte de los Coordinadores Ponentes, en la que de forma voluntaria y consciente impulsaban las votaciones, sin dejar un espacio real para debatir, con las salvedades de los pocos artículos que, en cada una de las instancias, fueron efectivamente examinados y que, como ya se indicó, no pasaron del 10,1% en el caso de las comisiones conjuntas, 17,2% en la plenaria de la Cámara y 3,2% en la plenaria del Senado. La premisa fundamental fue siempre “la de aprobemos”, que sobre esta iniciativa ya están dados los “consensos”, incluso sin realizar una exposición clara sobre el sentido de la votación.
Se impusieron las votaciones en bloque con una nula o escasa referencia a aquello que era objeto de decisión. Siguiendo lo previamente manifestado, se observa que en las comisiones conjuntas se aprobaron alrededor de 242 artículos en bloques de más de 35 disposiciones[805]; en la plenaria de la Cámara ese número llegó a cerca de 215 artículos en bloques de más de 25 normas[806]; y en la plenaria del Senado se decidieron aproximadamente 263 artículos en bloques de más de 35 disposiciones.
Aunque la votación en bloque es un esquema válido de organización del debate (Ley 5ª de 1992, art. 134), el cual ha sido avalado por la jurisprudencia constitucional[808], lo cierto es que los precedentes existentes sobre la materia, aun entendiendo que se trata de una facultad discrecional de las cámaras, han señalado que para que dicha atribución no se torne en arbitraria, es preciso verificar que “(…) previo a la decisión adoptada por la mesa directiva se haya abierto espacio para exponer los argumentos a favor o en contra de acoger la propuesta de votación por partes”[809] y que, con ella, no se sacrifiquen las finalidades sustantivas que se derivan de la deliberación.
En el asunto bajo examen, se advierte que, por una parte, la imposición de la votación en bloque jamás fue puesta en consideración de los congresistas, y si bien ellos no discutieron dicho proceder, tal circunstancia no impide cuestionar que a través de este esquema se dejó de lado el debate amplio y participativo que exigía una reforma al Código Electoral implementada a través de una ley estatutaria; y por la otra, es importante insistir en que los artículos aprobados a través de este mecanismo no tuvieron discusión, previo a su votación. Y aunque podría pensarse que ello obedeció al hecho de que no había proposiciones y, bajo esa perspectiva, no surgían reparos frente a su contenido, lo cierto es que se requería al menos de una posición clara sobre el sentido de lo que se votaba, para activar, dado el caso, algún esquema de contradicción, lo cual tampoco ocurrió. Nuevamente, en pro de la celeridad se dejó de lado la deliberación, a pesar de su importancia para la aprobación de normas de contenido estatutario que ostentan un rango y jerarquía especial en el ordenamiento jurídico.
Los tiempos escasos para debatir, su cuestionamiento y la proposición de aplazamiento. En las plenarias de ambas cámaras, la iniciativa llegó a debate al finalizar el primer periodo ordinario de la legislatura. En el Senado tan solo se contó con dos sesiones para aprobar la totalidad del proyecto, lo que condujo, como previamente se demostró, a que varios congresistas cuestionaran dicha forma de actuación y a que invocaran la falta de conocimiento sobre lo que se estaba votando; mientras que, en la Cámara, se presentaron dos proposiciones solicitando el aplazamiento del proyecto, sustentadas, entre otras razones, en la necesidad de contar con tiempo suficiente para analizar en detalle el articulado y poder realizar una discusión profunda[811], resaltando que la ponencia alternativa se había radicado escasamente dos días antes de la convocatoria[812]. Al ser sometidas a votación, estas proposiciones fueron rechazadas con 27 votos a favor y 119 en contra (los cuales curiosamente en su mayoría votaron –95 de ellos– de forma remota). Más allá de este último resultado, lo ocurrido es un indicativo de la premura con que se quería aprobar la iniciativa, sin importar la complejidad y dificultad de los temas, y sin cumplir con la carga mínima deliberativa que, como se ha dicho y se ha demostrado, requería esta iniciativa, por su trascendencia en la configuración democrática del Estado.
Aunado a lo anterior, es evidente la asimetría en el tiempo que tomaron las discusiones entre el primer debate conjunto y las sesiones plenarias –incluyendo la conciliación–. Esta asimetría es indicativa de que en las plenarias no hubo tiempo para que el proyecto fuese ampliamente discutido y tramitado, a pesar de la complejidad de las materias del Código Electoral, lo que justificó los reparos en ambas cámaras y las propuestas de aplazamiento que se presentaron en una de ellas, a lo cual se hizo caso omiso, llegando a la circunstancia extrema de aprobar casi que la totalidad de la iniciativa en una sola sesión, como ocurrió el día 16 de diciembre de 2020 en el Senado de la República.
No se leyeron en algunas ocasiones los informes de la subcomisión y en otras no se advirtió en qué consistían los cambios que se proponían, pues tan solo se realizó una lectura plana de los mismos. Sobre este particular, en el caso de las comisiones conjuntas, luego de un debate acerca de la necesidad de leer o no el informe de la subcomisión, se concluyó que era ineludible obrar en dicho sentido. Sin embargo, como consta en el video de la sesión del 4 de noviembre de 2020, lo que ocurrió fue que se destinó más de dos horas para esos efectos, mediante una lectura de corrido y a la ligera, en la que en ningún momento se advirtió qué fue lo que se modificó o se incluyó[813]. En este punto cabe advertir que, así se haya hecho entrega del citado informe a los congresistas, y ellos efectivamente hubiesen tenido la oportunidad de detallar los cambios que se introducían (de lo cual no existe constancia, más allá de la afirmación realizada por el Secretario del Senado[814]), el deber de publicidad no solo se cumple respecto de ellos, sino también de la sociedad en general, la cual, conforme con la forma en que se actuó, no tuvo la mínima capacidad de poder identificar qué era lo que se estaba proponiendo. Lo anterior, sin duda alguna vulneró el carácter público del debate. En el caso de la plenaria del Senado no se leyó el informe de la subcomisión, y tan solo se hizo una insinuación de aquello que se acogía o se negaba, sin describir el contenido normativo de lo que se proponía y que se iba a adoptar con ocasión de la votación[815]. Nótese que se incumplió con el deber de publicidad que se incorpora en el artículo 125 de la Ley 5ª de 1992, siguiendo lo señalado por la Corte en la sentencia C-481 de 2019, pues la forma como se presentó el informe de la subcomisión no permitía tener claridad ni certeza sobre lo que sería objeto de votación[816]. Esta circunstancia sin duda afectó el debate amplio y deliberativo que exige la Constitución.
Los vicios de procedimiento en la aprobación de los artículos 73 y 247 en la instancia de conciliación son otra manifestación del déficit deliberativo. Como se desarrolló con anterioridad en esta providencia, en relación con el artículo 73 del PLE se publicó una fe de erratas a instancias de la comisión de conciliación[817], en la que se cambió el texto que se acogía frente a ese artículo para efectos de superar la discrepancia existente entre las cámaras, respecto de aquél que había sido publicado en el informe de conciliación. En particular, en el Senado de la República dicha fe de erratas no fue publicada con un día por lo menos de anticipación a la fecha en que se produjo su votación (CP art. 161) y, además, no fue leída, ni explicada, ni puesta a consideración de los congresistas por parte de la Mesa directiva ni de la Secretaria General, al momento de habilitar el registro para tomar una decisión (Ley 5ª de 1992, art. 125). Este artículo –sin duda alguna y como ya se manifestó en esta sentencia– desconoció el mandato de publicidad[818], pero también vulneró la exigencia del debate amplio y participativo, pues se pretendió dar por aprobado un texto de manera implícita, respecto del cual los senadores nunca tuvieron conocimiento, en contravía de la exigencia de que todo debate y votación debe hacerse sobre textos explícitos y previamente conocidos por los congresistas.
Algo similar ocurrió con el artículo 247[819], en el que se dio por aprobado un texto que conjugaba apartes que habían sido adoptados de manera distinta en cada cámara, cuando previamente se había señalado que se acogía de forma integral el texto decidido en el Senado de la República. De nuevo, aunque tal circunstancia desconoció el principio de publicidad[820], es evidente que también condujo a una elusión material del debate, en tanto que se propuso votar un texto que no guardó finalmente correspondencia con el que se pretendía y logró aprobar, llevando al Congreso a un vicio en su voluntad, pues claramente se le hizo suscribir un texto implícito y desconocido por sus integrantes.
Las condiciones en que tuvo lugar la virtualidad en el presente caso. Más allá de la conclusión expuesta en el acápite anterior de esta providencia respecto a que no se cumplieron los requisitos para tramitar esta iniciativa de manera virtual o mixta[821], lo cierto es que, por una parte, y como ya se advirtió, varios congresistas señalaron que dichas sesiones no brindaron las condiciones necesarias para permitir un debate amplio y con inmediación, necesario para la aprobación de un proyecto de ley estatutaria que busca realizar una reforma integral al régimen electoral colombiano[822], con la circunstancia adicional de que, al revisar las gacetas del congreso, se pudo constatar que en muchas de ellas aparecen constancias sobre la inasistencia a las sesiones por parte de varios congresistas, en especial de aquellos elegidos mediante circunscripción territorial, por problemas de conectividad, internet o de suministro de energía existentes en varias regiones del país.
Y, por la otra, al revisar los videos que registran las sesiones virtuales y mixtas, es posible advertir que varios congresistas se encontraban en vehículos; otros activaban la Cámara y se retiraban del recinto en el que se encontraban (por ello, al ser llamados a votar, no manifestaban ninguna decisión, teniendo el deber de hacerlo); otros no encendieron las cámaras (siendo imposible determinar su efectiva participación en la sesión); y algunos otros, por error, terminaban activando el sonido y, sin percatarse, se advertía que se referían a asuntos distintos de los propios del debate legislativo (v.gr, en uno de esos casos, se hablaba de la aceptación de la renuncia de un miembro de una UTL)[824]. Como se advierte de lo expuesto, el contexto en el que se llevó a cabo el desarrollo de las sesiones mixtas y virtuales sacrificó en la práctica la asistencia de varios de los integrantes de ambas cámaras y no brindó las condiciones necesarias para realizar un debate realmente amplio, concentrado y plural.
Teniendo en cuenta el examen integral previamente realizado en esta providencia, a todo el conjunto de razones expuestas, se debe agregar que, por un lado, ya se había constatado un déficit deliberativo respecto de la valoración sobre el impacto fiscal de esta iniciativa[825] y, por el otro, también frente a la garantía de participación diferencial y cualificada de las pueblos étnicamente diferenciados, en lo que atañe, de manera específica, a los artículos que tienen un impacto directo en su identidad étnica[826]. Este déficit refuerza la tesis que subyace en la aprobación de este proyecto y es que el mismo se aprobó sin cumplir con las cargas mínimas de deliberación para el tipo de ley que estaba en discusión, y en el marco de las condiciones excepcionales que ampliamente se han descrito.
En conclusión, la Corte encuentra que en la aprobación de este PLE no se cumplieron con las cargas exigidas de deliberación mínima (debate público, amplio, deliberativo y participativo), pues su trámite se realizó bajo condiciones que llevaron a una elusión en el debate, ya que se impuso en la práctica un mandamiento de premura en la producción de un resultado legislativo, que se constató en la valoración global de los siguientes elementos: (i) en el trámite de la iniciativa se priorizó el uso de las subcomisiones, en lugar del debate por las instancias constitucionalmente competentes para el efecto; (ii) se impuso un mensaje de celeridad dirigido a aprobar la iniciativa y a prescindir de su discusión, con la excusa del amplio número de proposiciones que habían sido examinadas por los ponentes y por las subcomisiones; (iii) se aceleraron las votaciones y se restringieron las oportunidades para debatir; (iv) las decisiones se impusieron en bloque con una nula o escasa referencia a aquello que era objeto de determinación; (v) los tiempos para debatir fueron mínimos, a pesar de los cuestionamientos que se realización y de las proposiciones dirigidas a obtener su aplazamiento, para poder realizar una discusión profunda; (vi) no se leyeron en algunas ocasiones los informes de la subcomisión y en otras no se advirtió en qué consistían los cambios que se proponían; (vii) se produjo la aprobación de varios textos implícitos o desconocidos en sede de conciliación; (viii) no se valoró el impacto fiscal de la iniciativa; y (ix) no se dieron las garantías para la participación diferencial y cualificada de los pueblos étnicos, en las materias que implicaban una afectación directa.
Ante la forma en que se tramitó la iniciativa sometida a control, es preciso que este tribunal reitere que su competencia no se limita a verificar las condiciones procedimentales por medio de las cuales se aprueba una ley, sino que incluye igualmente el examen de la manera como se conformó la voluntad democrática, la cual debe estar antecedida de un debate público, amplio, participativo y pluralista, especialmente cuando se trata de una ley estatutaria, en la que se busca fijar las reglas que ordenan la forma como funciona el sistema democrático, ya que su vocación de permanencia, la importancia de asegurar que en su aprobación exista el mayor nivel de acuerdo posible y su especial posición en el esquema de fuentes, impide toda forma de actuación en la que, para efectos de lograr su expedición, se incurra en un debilitamiento de la democracia deliberativa, cuando es evidente que frente a esta materia subyace un mandato de mayor consenso que a su vez se rige por un principio de mayor debate. Lo anterior se traduce en que la democracia constitucional no solo pretende que el Legislador decida lo correcto, sino que también lo haga correctamente, para lo cual dicha corrección está definida tanto por los procedimientos de aprobación como por el cumplimiento del citado estándar de deliberación. Por tal motivo, en relación con este proyecto de ley estatutaria se advierte la ocurrencia de un vicio adicional de procedimiento, por las razones ya expuestas y que se tradujeron en un claro déficit deliberativo, cuyo alcance e impacto será objeto de análisis, al verificar la totalidad de los requisitos de trámite que rigen la aprobación de los PLE.
P. La aprobación del PLE dentro de una sola legislatura
De conformidad con lo establecido en el artículo 153 de la Constitución Política, la aprobación, modificación o derogatoria de las leyes estatutarias deberá efectuarse dentro de una sola legislatura. Al respecto, en el asunto bajo examen, varios de los intervinientes cuestionan el incumplimiento del citado mandato[827], al advertir que este PLE se aprobó finalmente en las sesiones extraordinarias que fueron convocadas por el Gobierno nacional mediante el Decreto 1653 del 16 de diciembre de 2020, pues tanto la Cámara de Representantes como el Senado de la República acogieron el día 18 del mes y año en cita, el informe de conciliación respecto de las discrepancias existentes en los textos aprobados en cada cámara (CP art. 161), tal y como consta en las GC # 151 y 288 de 2021. Ello supone que la iniciativa concluyó su curso legislativo por fuera de los periodos ordinarios que integran el concepto de una legislatura, al tenor de lo previsto en el artículo 138 del texto superior.
Esta circunstancia fue igualmente planteada en el curso de las sesiones de ambas cámaras, cuando varios congresistas señalaron que podría existir una irregularidad[828], la cual fue descartada por las mesas directivas.
Hacia una aproximación del concepto de legislatura. Esta noción refiere, según tradición que se remonta al espíritu de varios textos de la Constitución de 1886, a un ciclo de sesiones ordinarias del Congreso de la República, aclarando que en el régimen anterior no se hacía referencia expresa a su contenido ni alcance. La Carta de 1991 retoma esta aproximación y la vincula con una forma temporal de organizar la labor de las cámaras legislativas, especialmente, en cuanto se trata de la actividad creadora de la ley (CP art. 138), aunque también la utiliza como parámetro para el desarrollo de otras labores propias del Congreso, como ocurre, por ejemplo, con el tiempo de duración de las mesas directivas[830], la presentación de informes del Gobierno al Congreso (CP art. 189, num. 12)[831] o la radicación del proyecto de ley que incorpora el presupuesto (CP art. 346).
En este orden de ideas, cabe señalar que una de las transformaciones más significativas que introdujo el Constituyente de 1991 fue el cambio del Congreso en varios de sus niveles[833], uno de los cuales fue la tecnificación y modernización del trabajo legislativo, a través de la profesionalización de la política[834], tanto con la incorporación de un régimen de inhabilidades e incompatibilidades aplicables al congresista, como con la adopción de medidas dirigidas a que el órgano legislativo cumpla con sus funciones de manera semipermanente, lo que supuso un incremento –cuantitativo y cualitativo– de la función congresual.
En efecto, en vigencia de la Constitución de 1886, en su versión original, las sesiones ordinarias del Congreso de la República se limitaban a un periodo de 120 días cada dos años a partir del 20 de julio respectivo[836]. Luego, este esquema se cambió con el Acto Legislativo 02 de 1905, en el que se dispuso que el trabajo legislativo se desarrollaría en sesiones ordinarias durante 90 días, contados desde el 1º de febrero[837]. Sin embargo, fue a partir del Acto Legislativo 03 de 1910, en el que las sesiones ordinarias se tornaron anuales, en aras de otorgarle mayor poder a la institución representativa[838]. Estas sesiones comprendían un solo periodo de 90 días prorrogables por 30 días más, por decisión de una mayoría cualificada del Congreso o por llamado del Gobierno a sesiones extraordinarias[839]. Con todo, en este mismo punto, el Acto Legislativo 01 de 1938 aumentó el periodo de duración de las sesiones ordinarias a 150 días, previendo que toda actividad por fuera de dicho límite sería sometida al desarrollo de sesiones extraordinarias, sujetas a la convocatoria del Gobierno nacional.
Solo con la expedición del Acto Legislativo 01 de 1968, el concepto de legislatura se asimiló, como ya se dijo, a un lapso o ciclo temporal de trabajo dentro del Congreso de la República, que busca concentrar e integrar la actividad creadora de la ley (esto es, la función legislativa), a fin de darle continuidad y productividad al proceso democrático y deliberativo. Para llegar a este concepto, el mencionado acto de reforma introdujo modificaciones al artículo 72 original de la Constitución de 1886, incorporando la autorización para realizar sesiones legislativas especiales a las comisiones constitucionales permanentes, durante el tiempo de receso del Congreso. En concreto, la norma en cita disponía que:
"Artículo 9. El Artículo 72 de la Constitución Nacional quedará así: Cada Cámara elegirá, para períodos no menores de dos años, Comisiones Permanentes que tramitarán el primer debate de los proyectos de ley.
Salvo lo especialmente previsto en la Constitución, la ley determinará el número de Comisiones Permanentes y el de sus miembros, lo mismo que las materias de que cada una deberá ocuparse.
El Senado de la República y la Cámara de Representantes podrán disponer que cualquiera de las Comisiones Permanentes sesione durante el período de receso con el fin de debatir los asuntos pendientes en la legislatura anterior, de realizar los estudios que la corporación respectiva determine o de preparar los proyectos que las Cámaras les encomienden. El Gobierno podrá convocarlas para los mismos propósitos"[841].
Nótese como, tales sesiones legislativas especiales tenían como finalidad darle continuidad al debate de los proyectos de ley que quedaban pendientes "en la legislatura anterior", según señalaba dicho artículo. De este texto se infiere que el concepto de legislatura solo incluía el periodo de sesiones ordinarias de 150 días, conforme con lo dispuesto el Acto Legislativo 01 de 1938, que correspondía al ciclo anual que empezaba el 20 de julio de cada año (o cuando se instalaran las sesiones). Es decir, según el tenor literal de la citada norma, los proyectos cuyo trámite legislativo no se hubiese podido agotar en las sesiones ordinarias de una legislatura quedaban por fuera de esta, pero podían ser debatidos por las comisiones permanentes en el interregno o en el tiempo intermedio entre una y otra legislatura.
A diferencia de la Constitución de 1886, en la cual no se dio una definición expresa del concepto legislatura, como acaba de mencionarse, la Constitución de 1991 sí determina su alcance con una fórmula textual directa en el artículo 138, así:
“Artículo 138. El Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias, durante dos períodos por año, que constituirán una sola legislatura. El primer período de sesiones comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el segundo el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio.
Si por cualquier causa no pudiere reunirse en las fechas indicadas, lo hará tan pronto como fuere posible, dentro de los períodos respectivos.
También se reunirá el Congreso en sesiones extraordinarias, por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo que éste señale.
En el curso de ellas sólo podrá ocuparse en los asuntos que el Gobierno someta a su consideración, sin perjuicio de la función de control político que le es propia, la cual podrá ejercer en todo tiempo.”
A partir de este artículo se deriva que la legislatura es definida por el Constituyente de 1991, como la reunión del Congreso, por derecho propio, en sesiones ordinarias, durante dos períodos por año, el primero de los cuales inicia cada 20 de julio y concluye el 16 de diciembre, y el segundo que empieza el siguiente 16 de marzo y termina el 20 de junio. A este tipo de reuniones también se refiere el artículo 189, numeral 8 (instalación y clausura de las sesiones por el Presidente de la República)[842], y el artículo 189, numeral 12, ya citado. Esta lectura, más allá del sustento exegético que la explica, como a continuación se examinará, es la más plausible para interpretar el régimen procedimental aplicable a la deliberación y aprobación de las leyes estatutarias, entendiendo que ella no riñe con la vocación de semipermanencia que ha querido dar la Carta de 1991 al órgano legislativo, como una manera de reforzar la democracia, tanto en términos de autonomía para el desarrollo integral de la función legislativa respecto del Ejecutivo, como con miras a asegurar el orden y la rigurosidad al debate.
El concepto constitucional y reglamentario de la legislatura. El artículo 153 de la Constitución establece que las leyes estatutarias deberán ser aprobadas “dentro de una sola legislatura”, precepto que se incluye en las normas constitucionales que refieren a los textos legales que tiene un rango superior (esto es, las leyes orgánicas y las leyes estatutarias), con el fin de distinguir la forma como se surte su trámite legislativo y destacar con ello la circunstancia de que se someten a un procedimiento especial de carácter reforzado.
El concepto que define lo que es una legislatura, como previamente se señaló, aparece en las reglas constitucionales que rigen el esquema de reunión y funcionamiento del Congreso de la República, en particular, en el citado artículo 138, en donde, para tales efectos, se explica que, por regla general, el mencionado organismo se reúne en sesiones ordinarias o en sesiones extraordinarias[843].
Las sesiones ordinarias tienen lugar por derecho propio, es decir, no dependen de la convocatoria o citación por parte del Gobierno, ni de ningún otro órgano y ni siquiera exigen la presencia del Presidente de la República en su acto de instalación, para que se entienda que ellas pueden llevarse a cabo válidamente (CP art. 139)[844]. Tales sesiones, como ya se mencionó, se extienden durante dos periodos consecutivos que van del 20 de julio al 16 de diciembre, y del 16 de marzo al 20 de junio. Durante dichos periodos, el Congreso de la República puede ejercer a plenitud la totalidad de sus atribuciones constitucionales, es decir, las funciones constituyente, legislativa, electoral, de control político o de control público.
Las sesiones extraordinarias se efectúan, en cambio, no por derecho propio, con excepción de la función de control político de la cual es titular el Congreso de la República en todo tiempo (CP art. 138), sino por la convocatoria que respecto de ellas se haga por el Gobierno nacional, y, en tal evento, las cámaras únicamente pueden ocuparse del estudio y decisión de los asuntos legislativos que dicha autoridad le haya señalado en el acto en el que formalizó la citación[845]. En la sentencia C-084 de 2018, este tribunal puntualizó cuáles son los requisitos a los que se sujeta la validez de una convocatoria a sesiones extraordinarias. En concreto, se dijo que: “(i) Toda reunión en sesiones extraordinarias es válida siempre que medie una convocatoria del Gobierno nacional; (ii) dicho acto debe precisar el término de duración de las sesiones; (iii) para que las mismas puedan llevarse a cabo es indispensable que el Congreso se encuentre en receso por la culminación de los períodos ordinarios; y (iv) los asuntos a tratar se limitan a aquellos dispuestos por el Gobierno, con excepción de la función de control político que puede ejercerse en todo tiempo.”
Nótese como la lectura exegética del citado artículo 138 superior no admite una conclusión distinta a la de caracterizar el concepto de la legislatura, como la suma de los periodos ordinarios en los que el Congreso de la República se reúne por derecho propio y con la plenitud en el ejercicio de las atribuciones a su cargo. Así, el inciso 1° de la norma en mención dispone que: “El Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias, durante dos periodos por año, que constituirán una sola legislatura.”
Ninguno de los incisos subsiguientes del artículo 138 de la Carta amplia lo que significa una legislatura, tan solo proceden a regular, en esencia, el alcance de las sesiones extraordinarias, como un ejercicio exceptivo para el desempeño de la función legislativa, pues, por regla general, la misma debe llevarse a cabo durante los periodos ordinarios[846].
Ahora bien, cabe aclarar que el uso del adverbio “también” previsto en el inciso 3° del artículo en mención, no altera ni modifica –conforme con una interpretación literal– el alcance de la legislatura, pues, por una parte, el inciso 1° claramente delimita su significado a la suma de los dos periodos ordinarios en los que el Congreso ejerce, por derecho propio, cabalmente todas sus funciones, no pudiendo el intérprete modificar su contenido constitucional; y, por la otra, porque los adverbios sirven para limitar o precisar el sentido de los verbos, señalando cómo, con qué frecuencia, cuándo o dónde sucede o puede suceder algo. En este orden de ideas, el “también” del inciso 3° no se conecta con el alcance o noción de la legislatura, sino con el verbo “reunir” que allí mismo se introduce, para significar que, además de la posibilidad de reunirse en sesiones ordinarias dentro de cada legislatura, el Congreso de la República “también se reunirá (…) en sesiones extraordinarias, por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo que éste señale”, sin que con ello se altere, como se ha dicho, el sentido constitucional de lo que es una legislatura.
Esta aproximación es la que se adopta por vía reglamentaria en los artículos 85, 190, 208 y 224 de la Ley 5ª de 1992. En efecto, (i) el artículo 85 define el concepto de las sesiones, y plantea la distinción subyacente entre ellas, no solo respecto del tiempo en que se ejercen, sino especialmente en lo que refiere a las atribuciones que se otorgan. Así se señala que: “Son sesiones ordinarias, las que se efectúan por derecho propio durante los días comprendidos entre el 20 de julio y el 16 de diciembre y el 16 de marzo al 20 de junio, gozando las Cámaras de la plenitud de atribuciones constitucionales; // Son sesiones extraordinarias, las que son convocadas por el Presidente de la República, estando en receso constitucional el Congreso y para el ejercicio de atribuciones limitadas (…)”.
Más adelante, (ii) el artículo 190 limita las posibilidades de aprobación de una ley estatutaria a su trámite en una legislatura. Para el efecto, dispone que: “Los proyectos distintos a los referidos a leyes estatutarias que no hubieren completado su trámite en una legislatura y fueren aprobado en primer debate en alguna de las cámaras, continuarán su curso en la siguiente en el estado en que se encontraren”[847].
Luego, (iii) el artículo 208 del mismo reglamento establece que las leyes estatutarias deberán tramitarse en una sola legislatura, concepto que allí no se define, pero que guarda identidad con lo previsto el artículo 153 de la Carta, por lo que debe entenderse que remite a la noción prevista en el artículo 138 del texto superior, previamente explicada.
Y, finalmente, (vi) el artículo 224 del reglamento, en el que se distinguen los conceptos de periodo ordinario y de legislatura para efectos de la aprobación de los actos legislativos, es claro en señalar que los dos periodos ordinarios que exige la Constitución en el artículo 375, para efectos de circunscribir los tiempos en que el Congreso puede adelantar una reforma constitucional[848], no refieren en específico a una misma legislatura, sino que pueden abarcar incluso legislaturas diferentes, con la condición de que se trate de periodos ordinarios consecutivos. Así, la norma en cita expresamente establece que: “El trámite de un proyecto de acto legislativo tendrá lugar en dos (2) periodos ordinarios y consecutivos. // Dos periodos ordinarios de sesiones comprenden una legislatura, a saber: el primero, que comienza el 20 de julio y termina el 16 de diciembre; y el segundo, desde el 16 de marzo hasta el 20 de junio.”
Por lo anterior, es claro que la lectura de la Constitución y de las normas orgánicas sobre la materia conducen a un único sentido del concepto legislatura, sobre todo cuando se determina el alcance que se deriva del adverbio “también”, que se utiliza en el inciso 3° del artículo 138 del texto superior, el cual no pretende modificar ni cambiar el concepto constitucional que concreta a la citada figura en los dos periodos ordinarios que la integran, sino únicamente darle un sentido al verbo “reunir”.
La legislatura como mecanismo de control intraorgánico del Congreso y la convocatoria a sesiones extraordinarias como una atribución con alcance interorgánico. Retomando las ideas que se han expuesto con anterioridad, cabe insistir en que la Constitución de 1991, en cuanto al cumplimiento temporal de las labores a cargo del Congreso, distingue entre sesiones ordinarias y sesiones extraordinarias. Por lo demás, y en línea con lo anterior, un aspecto esencial de cambio constitucional respecto de lo previsto en la Carta de 1886 fue la ampliación de las sesiones ordinarias, al pasar de uno a dos periodos, otorgándole a la función legislativa la condición de ser semipermanente[850].
Las sesiones ordinarias, por su propia naturaleza, son aquellas que están previstas para cumplir a cabalidad con todas las funciones del Congreso, pero especialmente para adelantar allí la función legislativa, pues su activación opera como un derecho propio del Legislativo. Incluso, como se advierte de los debates realizados en la Asamblea Nacional Constituyente, la lógica que subyace a la ampliación de dichos periodos es la de asegurar que en ellos sea donde el “trámite de la ley (…) [tenga su] inicio y terminación”[851], básicamente por tres razones: (i) el breve lapso de 150 días que existía con anterioridad en la Constitución de 1886 sacrificaba el debate y la suficiencia en el conocimiento de las iniciativas, por lo que era necesario corregir el fenómeno del pupitrazo que se había impuesto como esquema de aprobación de las leyes; (ii) un mayor tiempo para la labor legislativa indefectiblemente se traduce en la contención de las figuras de traslado de su ejercicio a cargo del Ejecutivo, lo que se ratifica, por ejemplo, con el uso excepcional y extraordinario de la ley habilitante[852], y (iii) esa intensificación en las labores del Congreso permite, además, tener el espacio suficiente para madurar el trámite de la ley, y no requerir de la gestión o actividad de ninguna autoridad distinta, reforzando la autonomía e independencia del Legislativo en el desarrollo de sus funciones.
Por el contrario, las sesiones extraordinarias responden a un esquema de excepción, en el que, dada la ampliación en el tiempo de las sesiones ordinarias, su operancia se sujeta a la convocatoria del Gobierno, a la fijación de un tiempo para habilitar el ejercicio de tan solo la función legislativa (se reitera que la función de control puede desarrollarse en cualquier tiempo), y respecto de las iniciativas que de manera expresa se sometan a su consideración. El carácter excepcional, desde la órbita constitucional, pese a reconocer que pueden existir iniciativas que sean discutidas y aprobadas en sesiones extras, busca asegurar –como lo quiso el Constituyente– la contención del Ejecutivo en la intervención de la forma como el Congreso desarrolla la función legislativa, como una manera de refrendar el sistema de frenos y contrapesos. En este sentido, en los debates de la Asamblea Constituyente se afirmó que: “[l]o anterior para nada obsta al mantenimiento de la previsión constitucional tradicional en torno a la posibilidad de reuniones extraordinarias por convocatoria del Gobierno, durante el término que éste señale y para el estudio de los asuntos que también corresponde al Gobierno determinar. Como es natural esta clase de reuniones se hará menos frecuente en el futuro, sustituida su función por la [labor] que la mera ampliación de las sesiones ordinarias está llamada a cumplir.”
En virtud de lo anterior, es posible concluir que, por un lado, los periodos ordinarios que integran una legislatura son una forma de control intraorgánico. Esto significa que, en el ámbito de ejercicio de la función legislativa, estos tiempos se convierten en una manera en la que el mismo órgano legislativo autoregula su actuación para lograr que la formación de la voluntad democrática se haga conforme con la Constitución y con las condiciones de participación, racionalidad, pluralismo y deliberación, que aseguren la corrección en la producción legislativa, con el propósito de disminuir el riesgo de que se aprueben leyes inconstitucionales, inadecuadas o inconvenientes, y contribuyendo a la creación de resultados legislativos más estables. En general, se prioriza la especialización institucional, el manejo técnico de las funciones y la calidad del debate, como elementos esenciales de la democracia.
Por fuera de esos periodos ordinarios, lejos de existir un Congreso alejado de su marco funcional, lo que se buscó fue habilitar la existencia de un tiempo necesario de planeación y reflexión para la formulación de los proyectos de ley, en comunicación, por ejemplo, con las bases ciudadanas o con los sectores o regiones en cuyo beneficio se legisla. Los espacios para la preparación, planeación y organización de las iniciativas propias o de aquellas que tengan una fuente distinta de radicación son necesarios para garantizar la calidad del debate, lo que no sería posible con un Congreso que desarrolla su actividad legislativa durante todo el año[854]. Esta forma de organización, por lo demás, permite que los congresistas tengan tiempo adicional para ejercer las otras funciones a su cargo, como ocurre con el control político o el control público, tan importantes para la democracia, y también para que rindan cuenta a sus electores, especialmente en las regiones. Si bien esta exigencia se matiza con la autorización que se otorga al Gobierno para convocar a extras y, por ende, para discutir en ese lapso las iniciativas que sean objeto de llamamiento, su rigor y alcance dependerá, como a continuación se demostrará, de la naturaleza de la ley objeto de deliberación, pues si bien las sesiones extraordinarias se habilitan para iniciativas sujetas al trámite ordinario, ya que en ellas se admite mayor flexibilidad en el procedimiento legislativo, no ocurre lo mismo con las leyes estatutarias, en donde el plazo entre periodos ordinarios se convierte en una herramienta de enfriamiento para que el Congreso de la República pueda asentar la discusión, las minorías y la oposición tengan la posibilidad de influir en el proceso con la exigencia de la mayoría absoluta y la ciudadanía tenga la oportunidad de entender y controlar la actuación del Legislativo.
Y, por la otra, las sesiones extraordinarias admitidas como una competencia del Presidente de la República para requerir al Congreso a fin de que continúe con su trabajo legislativo por fuera de la legislatura, se convierten en un esquema de acción sobre el poder legislativo y sus ritmos deliberativos y decisorios, los cuales quedan sujetos a la solicitud del Ejecutivo. De esta manera, estas sesiones operan como una especie de atribución con un alcance interorgánico, que debe ser entendido bajo la cobertura excepcional que la Constitución Política autoriza para su ejercicio, de suerte que en el marco constitucional actual dicho poder solo es procedente con un alcance limitado o restrictivo.
Esta articulación permite entender el alcance tanto del artículo 138 como del artículo 162 de la Constitución. En virtud del primero, y como se ha insistido, para que se configure una legislatura solo es necesario que se desarrollen los dos periodos de sesiones ordinarias, siento totalmente irrelevante si existen o no sesiones extraordinarias. Y, frente al segundo, se fija una limitación de tiempo para la actividad legislativa, por virtud de la cual ningún proyecto de ley podrá ser considerado en más de dos legislaturas.
Dado lo anterior, la pregunta que surge es si las sesiones extraordinarias hacen parte de la noción de legislatura, lo cual debe ser resuelto de forma negativa por parte de esta corporación. Ello es así, no solo porque la literalidad de las normas que regulan la materia y que integran la Constitución y el reglamento del Congreso excluyen dicha alternativa (según se expuso con anterioridad), sino también porque las sesiones extraordinarias responden a un mecanismo de excepción, de suerte que su existencia no es necesaria ni permanente dentro del funcionamiento del Legislativo y, menos aún, dentro del ejercicio mismo de la función legislativa, priorizando con ello la autonomía e independencia de este órgano. De esta manera, cuando existen sesiones extraordinarias, aun cuando en la práctica ellas tienen ocurrencia en relación con una legislatura, pues tienen lugar en los periodos de receso entre las sesiones ordinarias, no por ello se cambia o se altera la definición constitucional de este concepto.
Por esta razón, cuando la Constitución ordena que ningún proyecto podrá ser “considerado en más de dos legislaturas”, como lo dispone el artículo 162, lo que está significando es que el trámite legislativo tendrá un límite temporal para su realización, que sujeta toda la actividad del Congreso a dicho término, es decir, que ninguna iniciativa podrá ser debatida y aprobada más allá del 20 de junio de la segunda legislatura prevista para su discusión; lo que no es igual ni resulta asimilable con la obligación de que una ley se apruebe “dentro de una sola legislatura”, como ocurre con el mandato del artículo 153 de la Carta aplicable a las leyes estatutarias, pues lo que se está ordenando es que la aprobación de esta categoría de ley debe tener lugar dentro del ciclo de reuniones que, por derecho propio, involucra este concepto (referente a los dos periodos ordinarios), y que opera como un mecanismo de control intraorgánico para el ejercicio de sus funciones.
Así las cosas, mientras que, respecto del primer mandato, en el límite temporal de las dos legislaturas es válido hacer uso de la convocatoria a las sesiones extraordinarias para aprobar una ley, salvo que la constitución o la ley orgánica no lo permitan, ya que se entiende que la única limitante que existe es de alcance temporal, referente, como ya se dijo, a que ninguna iniciativa podrá ser debatida y aprobada más allá del 20 de junio de la segunda legislatura prevista para su discusión; dicha alternativa, por el contrario, no cabe frente al segundo mandato, pues la exigibilidad de actuar dentro de una sola legislatura, no solo involucra un concepto de tiempo, sino también de forma de organización de la función legislativa, de suerte que es preciso aplicar lo que envuelve dicha noción, esto es, el trabajo legislativo limitado a dos periodos ordinarios.
Por esta razón, el artículo 190 del reglamento del Congreso dispone que: “Los proyectos distintos a los referidos a leyes estatutarias que no hubieren completado su trámite en una legislatura y fueren aprobados en primer debate en alguna de las Cámaras, continuarán su curso en la siguiente en el estado en que se encontraren. // Ningún proyecto será considerado en más de dos legislaturas”[855].
Lo anterior ha sido admitido por la jurisprudencia constitucional sobre la materia. Así, (i) en cuanto al límite temporal de las dos legislaturas, la Corte ha fijado para el examen de procedimiento el 20 de junio de la segunda legislatura como parámetro límite para determinar la validez del trámite otorgado, lo cual ha ocurrido, por sobre todo, en lo referente al control automático y posterior de las leyes aprobatorias de tratados internacionales[856]. En donde, por lo demás, se advierten dos declaratorias de inconstitucionalidad de un proyecto de ley y de una ley por superar dicho límite, vicio que ha sido considerado como insubsanable[857]. Y, (ii) en lo concerniente a la legislatura en el ámbito de las leyes estatutarias, con la existencia de al menos 41 sentencias que, como obiter dicta, han entendido que la legislatura corresponde a los dos periodos de sesiones ordinarias que integran el ciclo de trabajo legislativo que, por derecho propio, adelanta el Congreso de la República (véase, al respecto, el Anexo V). Por solo citar algunos de esos ejemplos, se destaca lo previsto en la sentencia C-238 de 2006, en la que se manifestó lo siguiente:
“De conformidad con el artículo 153 de Constitución y con el numeral 1º del artículo 208 de la Ley 5ª de 1992, los proyectos de leyes estatutarias deben tramitarse en el Congreso en una sola legislatura. // El artículo 138 de la Carta de 1991, establece que una legislatura corresponde a dos periodos de sesiones ordinarias. El primero comprendido entre el 20 julio y el 16 de diciembre y el segundo entre el 16 de marzo y el 20 de junio de año siguiente. De lo que se puede concluir que una legislatura se entiende como dos periodos de sesiones ordinarias, en un lapso de tiempo comprendido entre el 20 de julio y el 20 de junio del año siguiente”. Énfasis por fuera del texto original.
En el mismo sentido, en la sentencia C-502 de 2007 se expuso que:
“El artículo 153 de la Constitución y el numeral 1° del artículo 208 de la Ley 5ª de 1992 establecen que los proyectos de ley estatutaria deben ser tramitados en una sola legislatura. La legislatura consta de dos períodos de sesiones ordinarias (C.P., art. 138), el primero de los cuales corre entre el 20 de julio y el 16 de diciembre, mientras que el segundo transcurre entre el 16 de marzo y el 20 de junio. Esto indica que el proyecto debió ser aprobado en el período que se extiende entre el 20 de julio y el 20 de junio del año posterior”. Énfasis por fuera del texto original.
También en la sentencia C-784 de 2014 se dijo lo siguiente:
“La Constitución establece que '[l]a aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias […] deberá efectuarse dentro de una sola legislatura' (CP art 153). Una legislatura está integrada por dos periodos, el primero comienza el 20 julio y termina el 16 de diciembre, y el segundo empieza el 16 de marzo y concluye el 20 de junio (CP art 138). El término constitucional para la aprobación de los proyectos de ley estatutaria se refiere al tránsito del proyecto en el Congreso, y no comprende el control constitucional por parte de la Corte (CP arts. 153 y 241 núm. 8)”. Énfasis por fuera del texto original.
Lo anterior se refuerza con la sentencia C-565 de 1997, en la cual se explica el alcance de las sesiones extraordinarias y se excluye la posibilidad de recurrir a ellas para tramitar leyes estatutarias:
“Las sesiones extraordinarias se efectúan, en cambio, no por la iniciativa y el impulso de los congresistas ni por derecho propio, sino, por fuera del tiempo de las ordinarias, por la convocación que haga el Ejecutivo mediante decreto, y, en tal evento, el Congreso únicamente puede ocuparse en el estudio y decisión de aquellos asuntos que el Presidente señale en el Decreto convocatorio, sin perjuicio del control político que, por expresa disposición del artículo 138 de la Carta, 'podrá ejercer en todo tiempo'.
Es lógico que el llamado del Gobierno al Congreso en estas ocasiones tenga que ver, entre otros temas, con la necesidad de que inicie, prosiga o culmine un proceso legislativo -no así uno sobre reforma constitucional, por mandato perentorio del artículo 375 de la Carta, ni acerca de ley estatutaria, reservada al término de una sola legislatura según el artículo 153 C.P.- y, por supuesto, los debates que se tramiten y las decisiones que se voten durante las sesiones extraordinarias, mientras observen las demás disposiciones constitucionales y reglamentarias, tienen plena validez y concurren eficientemente a la formación de la ley.”[858] Énfasis por fuera del texto original.
Como se advierte de lo expuesto, se señala que se trata de sentencias que han abordado el tema como obiter dicta, pues ninguna ha tenido que resolver, con excepción de esta providencia, la circunstancia de que un PLE haya sido tramitado en sesiones extraordinarias. Sin embargo, es innegable que, al examinar en conjunto todas las sentencias que se han referido a este asunto, de ellas se advierte una regla fijada por la jurisprudencia constitucional que prohíbe tramitar leyes estatutarias durante sesiones extraordinarias. La existencia de esta regla no ha sido cuestionada ni discutida y, por el contrario, su cumplimiento es un indicativo de que este tipo de iniciativas únicamente pueden ser aprobadas en los periodos ordinarios que integran una misma legislatura. Esta misma aproximación ha sido asumida por el Consejo de Estado, en la Sala de Consulta y Servicio Civil, en un concepto del 22 de julio de 2010[859], en la que al responder afirmativamente una pregunta vinculada con la posibilidad de activar las sesiones extraordinarias entre el 21 de junio y el 19 de julio, advirtió –en todo caso– que dicha alternativa no es posible respecto de leyes estatutarias, al citar expresamente el contenido de la sentencia C-565 de 1997.
Por lo demás, la circunstancia de que no exista una sentencia que con anterioridad haya resuelto el mismo problema que ahora se trae a definición de la Corte, no implica que los fallos que se hayan dictado sobre la materia con anterioridad carezcan de todo valor. Por el contrario, como lo ha admitido este tribunal, tienen una fuerza persuasiva cuyo peso surge de la labor que cumple esta corporación[861]. En este sentido, las 41 sentencias que han limitado la aprobación de las leyes estatutarias a una legislatura (entendida como dos periodos ordinarios) y las 2 sentencias que expresamente han excluido el uso de las sesiones extraordinarias (sentencias C-565 de 1997 y C-524 de 2013) no pueden desconocerse sin más, sobre todo cuando desde el Congreso no se brindó ninguna razón para cambiar la interpretación que se ha venido dando sobre la materia, y se asumió, por lo menos desde la Secretaría General del Senado, una lectura alejada totalmente de lo que ha sido el desarrollo jurisprudencial en este punto, tan es así que no existe ninguna sentencia en sentido contrario[862] y que, además, concurren otras razones para reforzar la posición que hasta ahora se ha expuesto.
Sin embargo, antes de pasar al último punto previamente enunciado, cabe señalar que la aproximación realizada en esta sentencia en nada se opone a los otros preceptos superiores que aluden a la legislatura. Así, el artículo 147 tan solo alude a esta noción para determinar la obligación de renovar las mesas directivas de cada cámara a partir del 20 de julio, cuando, como ya se expuso, inicia formalmente la legislatura[863].
Por su parte, el resto del artículo 162 dispone que los “proyectos de ley que no hubieren completado su trámite en una legislatura y que hubieren recibido primer debate en algunas de las cámaras, continuarán su curso en la siguiente, en el estado en que se encuentren”[864], precepto que, en línea con lo expuesto, y al tenor del artículo 190 de la Ley 5ª de 1992, excluye a las leyes estatutarias[865]. Sin embargo, y más allá de lo anterior, nótese que esta norma impone que todo proyecto de ley, para efectos de poder continuar en el tránsito entre legislaturas, debe hacer sido aprobado en primer debate en alguna de las comisiones, antes de concluya la respectiva legislatura, esto es, previo al 20 de junio (CP art. 138), como límite en el que se cierra el segundo periodo ordinario, convirtiéndose en una condición de validez del proceso legislativo. De manera que, al cerrarse este segundo período ordinario, la iniciativa no podría de ninguna manera continuar su curso, si no recibió primer debate en alguna de las cámaras, ni de forma ordinaria ni extraordinaria, pues se entendería que el proyecto no fue considerado en una legislatura.
El artículo 189, numeral 12, tan solo impone el deber al Presidente de la República de presentar un informe, “al iniciarse cada legislatura, sobre los actos de la administración, sobre la ejecución de los planes y programas de desarrollo económico y social, y sobre los proyectos que el Gobierno se proponga adelantar durante la vigencia de la nueva legislatura”[866]. De nuevo, simplemente se alude al citado concepto, con miras a servir de parámetro para el desarrollo de una función gubernamental vinculada con el control político y de gestión al Gobierno.
Por último, el artículo 346 menciona a la legislatura para establecer el marco temporal de presentación del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, actuación que debe adelantar el Gobierno “dentro de los primeros diez días de cada legislatura (…)”[867].
El límite de la legislatura, entendido como la suma de los dos periodos ordinarios que la integran, en el caso de la aprobación de las leyes estatutarias, se justifica por el carácter reforzado de su trámite y, además, por la naturaleza constitucional que define a esta categoría especial de ley. Como ya se ha dicho en esta providencia[868], las leyes estatutarias constituyen una prolongación de la Constitución, organizan la República y, por regla general, tienen un rango superior al de las leyes ordinarias. De lo anterior se deriva que la jerarquía de estas leyes está garantizada, de un lado, por la importancia de los temas que tratan, pues todos ellos constituyen un desarrollo directo del sistema democrático y del Estado Social del Derecho; y, del otro, por el procedimiento especial en el trámite para su aprobación, que es más complejo y exigente que el de las leyes ordinarias. Ello implica que, ante cualquier duda o discusión sobre su aplicación, siempre debe preferirse aquella lectura que mantiene su alcance diferencial respecto de los trámites ordinarios. En efecto, esta garantía reforzada de procedimiento dejaría de operar, si el intérprete autorizado por la Constitución permite la asimilación entre ambos procedimientos, en aquellas exigencias de trámite que les son propias a las leyes estatutarias.
En este orden de ideas, permitir que dentro del concepto de la legislatura se introduzcan a las sesiones extraordinarias sería dar paso a una mutación en los mandatos de la Carta de 1991 y del reglamento del Congreso con un claro efecto inconstitucional, ya que (i) se transformaría el esquema de aprobación de las leyes estatutarias; (ii) se igualarían las leyes ordinarias a las leyes estatutarias; (iii) se cambiaría el sentido constitucional de lo que es una legislatura; (iv) se pondría en jaque el régimen de aprobación reforzado de estas leyes; y (v) se afectaría el sistema democrático y el equilibrio de poderes, tal y como a continuación se demostrará:
Se transformaría el esquema de aprobación de las leyes estatutarias, pues en la práctica se estaría habilitando que todo el año pueda ser utilizado para ese propósito, cuando los artículos 138 y 153 de la Carta, reservaron la aprobación de este tipo de leyes solo para los periodos ordinarios en los que el Congreso ejerce con totalidad normalidad y sin restricciones el ejercicio de la función legislativa.
Esta limitación en el tiempo tiene dos efectos importantes. De un lado, garantiza que se concentre y se dé continuidad a la deliberación como medio para la consecución de un consenso político alrededor de temas que tienen una gran importancia para el Estado Constitucional (a lo que se agrega la exigencia de la mayoría absoluta). Para ello no pueden existir plazos extensos ni indefinidos, pues la concentración deliberativa asegura que la discusión no se aplace y que se desarrolle en una fase continua, al mismo tiempo que excluye que las minorías y los partidos de oposición puedan ser cooptados manteniendo un estado latente de aprobación de la iniciativa. Y, del otro, la limitación temporal obliga a que la discusión tenga lugar en el momento en que existe la mayor capacidad deliberante posible del Congreso, esto es, cuando ejerce a plenitud sus potestades creadoras de derecho, sin los condicionamientos temporales y materiales que surgen de las convocatorias extraordinarias realizadas por el poder ejecutivo.
Se igualarían las leyes ordinarias a las leyes estatutarias, pues de entender que la legislatura estaría compuesta por las sesiones ordinarias y las sesiones extraordinarias, tal concepto ya no introduciría ninguna distinción entre la citada categoría de leyes, ya que ambas podrían ser aprobadas en cualquier tiempo, dejando como única diferencia el requisito de la mayoría absoluta, el cual, por lo demás, se aplica en algunas leyes ordinarias, como lo son, entre otras, (i) las que otorgan facultades extraordinarias, (ii) las que limitan la circulación y residencia en San Andrés o (iii) las que reservan una actividad estratégica o servicio público (CP arts. 150.10, 310 y 365; Ley 5ª de 1992, art. 119). De esta manera, las leyes estatutarias serían en su trámite exactamente iguales a este tipo de leyes, lo que desconocería su especialidad desde el punto de vista procesal.
Se cambiaría el sentido constitucional de lo que es una legislatura, ya que este concepto se restringe a los dos periodos ordinarios, en los que se ejerce la función legislativa con total libertad (CP art. 138), excluyendo la injerencia del Ejecutivo, a través de la convocatoria a sesiones extraordinarias, en las que se limita no solo el contenido de lo que es susceptible de debate, sino también el tiempo destinado para ello. La legislatura satisface el criterio orgánico de aprobación de las leyes estatutarias y asegura que el único apremio en su deliberación sea el fijado por el Constituyente, cuando ordena que su adopción tenga lugar en una legislatura, sin que sea posible trasladarle ese poder al Gobierno, a través de la fijación temporal que se hace de los días en los que se adelantarán sesiones de forma extraordinaria.
Se pondría en jaque el régimen de aprobación reforzado que previó el Constituyente, puesto que de entender que la legislatura estaría compuesta por las sesiones ordinarias y las sesiones extraordinarias, solo se dejaría a salvo la exigencia de la mayoría absoluta, lo que (i) conduciría a afectar la estabilidad de sus normas (pues existiría más tiempo y espacio para proceder con su reforma, cuando lo que se quiso fue concretar el término de actuación del Legislativo, con miras a cualificar el debate y a asegurar el control ciudadano); (ii) se apartaría de la lógica que quiso el Constituyente de que no se cambie esta regulación así como “(…) no se cambia la Constitución”[869], pues, en efecto, como ya se explicó, el procedimiento de aprobación de las leyes estatutarias sería igual al de las leyes que otorgan facultades extraordinarias, que limitan la circulación y residencia en San Andrés o que reservan una actividad estratégica o servicio público, cuando en ellas se haga uso de la convocatoria a extras. Y, además, (iii) si un proyecto de ley estatutaria inicia su trámite en el primer periodo ordinario de una legislatura, autorizar su aprobación en sesiones extraordinarias al finalizar dicho periodo, en vez de esperar el advenimiento del otro, priva al Congreso de un plazo de enfriamiento de la actividad legislativa, necesario para asentar la discusión, darle la oportunidad a las minorías y a la oposición de influir en el trámite de aprobación de la ley, y asegurar que la ciudadanía tenga la oportunidad de entender y controlar la actuación del Legislativo.
Finalmente, se afectaría el sistema democrático y el equilibrio de poderes. En cuanto al primero, porque las exigencias de tiempo (legislatura entendida como dos periodos ordinarios) y mayorías (aprobación por mayoría absoluta) para la adopción de las leyes estatutarias, le confieren un mayor peso en el debate a las minorías representadas en el Congreso y a la oposición. Se trata de una garantía que vela por el consenso en su producción normativa y por la estabilidad en su regulación. Eliminar una de estas condiciones generaría desequilibrio a favor de las mayorías coyunturales del Congreso y del Gobierno, pues les restaría capacidad de acción a las minorías y a la oposición, al disminuir el estándar que la Constitución definió para este trámite legislativo especial. Aun cuando se entiende que, desde el punto de vista netamente formal, no necesariamente se dará la aprobación de una iniciativa por su convocatoria a extras, lo cierto es que el mayor tiempo y espacio destinado a ello abre tal posibilidad, sujeta y condiciona las reglas del debate al Gobierno (piénsese, por ejemplo, que sea el único proyecto que se incluye en extras) y permite alinear las fuerzas políticas, sin el beneficio del tiempo y de la ausencia de presión, que otorga actualmente la Constitución, lo que en ultimas fortalecería el presidencialismo.
En cuanto a lo segundo, esto es, el equilibrio de poderes, admitir la posibilidad de tramitar PLE en sesiones extraordinarias supone ampliar el poder del injerencia del Ejecutivo en el ejercicio de la función legislativa, lo que no constituye un asunto menor para la democracia representativa, ni para la actuación del Congreso, ni para el cumplimiento estricto de los preceptos constitucionales a la luz de su finalidad, la cual se concreta en vigorizar el criterio orgánico en el trámite de la aprobación de las leyes estatutarias. Así, el escenario de actuación del Ejecutivo en este tipo de leyes debe ser extraordinario y excepcional, sin que quepa su ampliación, sobre todo cuando cabe el uso de la figura del mensaje de urgencia, que autoriza la sesión conjunta de las comisiones constitucionales permanentes.
Si se entiende que la restricción temporal que acompaña la aprobación de las leyes estatutarias también busca asegurar la autonomía del Congreso, al sujetar su aprobación al momento en que el Legislativo ejerce sus competencias "por derecho propio", se infiere que no es acorde con la finalidad de esta clase de leyes el que puedan ser tramitadas en sesiones extraordinarias, sesiones cuya existencia, tiempo, agenda y prioridad lleva la impronta de los intereses ejecutivos que, sin bien pueden, legítimamente, entrar en conversación con el trabajo legislativo en virtud del principio de colaboración armónica, son intereses que no priorizan el consenso político que fundamenta esta clase de leyes que, por designio del Constituyente, corresponden en exclusiva al órgano legislativo.
Por consiguiente, existen múltiples sustentos constitucionales que validan el hecho de que una legislatura se circunscribe a los dos periodos ordinarios que se prevén en la Constitución, y que allí se consagra una clara definición de carácter constitucional que no admite su transmutación por parte del intérprete, sobre todo de aquel previsto para la defensa de la integridad y supremacía de la Carta.
Aclaración final. Por último, no es argumento válido sostener que la Constitución no es directa en señalar las prohibiciones que existen sobre el trámite legislativo en materia de ley estatutaria, como ocurre con el artículo 375, en lo que refiere a la reforma constitucional por vía de acto legislativo[870], para inferir de allí una aparente habilitación para hacer uso de las sesiones extraordinarias. En efecto, tanto la citada norma como el artículo 153 de la Carta son explícitos en cuanto a las limitaciones que se introducen. Así, cuando se dice en el artículo 153 de la Constitución que las leyes estatutarias se aprobaran en una sola legislatura, lo que hace es circunscribir el proceso legislativo a los dos periodos ordinarios que la integran (20 de julio a 16 de diciembre) (16 de marzo a 20 junio); y cuando se señala en el artículo 375 que los actos legislativos se aprobaran en dos periodos ordinarios y consecutivos, lo que excluye es que esos periodos correspondan necesariamente a una misma legislatura.
Por el contrario, un indicio adicional sobre la imposibilidad de recurrir a las sesiones extraordinarias para aprobar leyes estatutarias se encuentra en que, en el único caso en que se procedió en ese sentido, fue en el proyecto de ley estatutaria sobre el estatuto de la oposición derivado del Acuerdo de Paz[871]. Sin embargo, para que ello se ajustara al texto superior fue necesario otorgar una autorización expresa que brindara tal habilitación constitucional, como se puede constatar en el literal i) del artículo 1° del Acto legislativo 01 de 2016[872]. Dicha autorización no existe en el presente caso, al tratarse de la aprobación de un PLE no sujeto a las particularidades que se derivan del cumplimiento de buena fe de lo suscrito en el Acuerdo.
Examen del caso concreto. Por el conjunto de razones expuestas en esta providencia, se concluye que el Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, “por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones” vulneró lo establecido en el artículo 153 del texto superior, en tanto que la aprobación de esta iniciativa, a pesar de tratarse de una regulación de carácter estatutario, se realizó por fuera de los periodos ordinarios que integran una legislatura, al tenor de lo previsto en el artículo 138 de la Carta, puesto que, como ya se advirtió, el informe de conciliación respecto de las discrepancias existentes en los textos acogidos en cada cámara fue aprobado el día 18 de diciembre de 2020, tal y como consta en las GC # 151 y 288 de 2021, cuando ya había concluido el primer periodo ordinario de sesiones del Congreso (20 de julio a 16 de diciembre de 2020), con ocasión de la convocatoria realizada por el Gobierno nacional para sesionar de forma extraordinaria (Decreto 1653 de 2020), práctica que se encuentra prohibida respecto de esta categoría de ley, entre otras razones, para garantizar su operancia como mecanismo intraorgánico de poder a favor del Congreso de la República, para preservar el carácter reforzado del trámite de aprobación que rige estas iniciativas y la importancia de las materias que se sujetan a este régimen especial de procedimiento, y para evitar una afectación en el equilibrio de poderes y, en general, en el sistema democrático.
Q. Conclusión respecto del control constitucional a los requisitos de forma del Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, “por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”
Del recuento realizado por esta corporación se advierte que, si bien en su mayoría se cumplieron con los requisitos de trámite aplicables para la aprobación de un PLE, lo cierto es que también se pudo constatar que se incurrieron en varios vicios durante el curso de esta iniciativa. En particular, (i) en lo referente al trámite de conciliación respecto de los artículos 73 y 247; (ii) en cuanto a la consulta previa de varias normas que producen una afectación directa a las comunidades étnicas; (iii) frente al análisis de impacto fiscal de un conjunto de preceptos que incluyen órdenes de gasto y beneficios tributarios; (iv) en lo que atañe a la regla de excepcionalidad para recurrir a las sesiones virtuales o mixtas; (v) respecto del deber de deliberación mínima en el procedimiento legislativo de aprobación de una ley estatutaria; y (iv) en relación con la consideración de la ley dentro de una legislatura.
Aun cuando varios de los vicios señalados, desde una perspectiva de análisis de carácter individual, podrían llegar a ser subsanables, como acontecería con la falta de publicación de la fe de erratas respecto del artículo 73 del PLE en sede de conciliación, o con la indebida aprobación del artículo 247 en esa misma instancia; o, en su lugar, podrían dar lugar a un fallo en el que la declaratoria de inconstitucionalidad se circunscriba a los artículos afectados por la vulneración del requisito de carácter procedimental, cuando el mismo permita separar el efecto de la irregularidad en que se ocurrió, como sucedería con los artículos envueltos en el desconocimiento de la consulta previa o en la omisión del análisis del impacto fiscal; lo cierto es que, en este caso, se incurrieron en tres importantes vicios que se predican de la totalidad de iniciativa: la aprobación por fuera de la legislatura; la ausencia de un debate amplio, público, deliberativo y participativo; y la falta de cumplimiento de la regla de excepcionalidad para recurrir a las sesiones virtuales o mixtas, que llevan a la conclusión de que durante el trámite del PLE objeto de control se incurrió en un déficit deliberativo, que conduce a la declaratoria de inconstitucionalidad de la totalidad del proyecto, al considerar que torna insubsanable su proceso de aprobación. Esta declaratoria no responde entonces a una suma de factores, ni a una verificación aislada de un yerro, por el contrario, su fundamento se encuentra en que, vistas las irregularidades desde una perspectiva global e integral, todas ellas conducen al citado déficit deliberativo.
En efecto, en el Estado Constitucional las leyes tienen valor en función no solo de su concordancia con los contenidos sustantivos de la Carta, sino también con la fuerza o calidad democrática del procedimiento que se desarrolla para su aprobación. Esa fuerza se determina por la satisfacción concurrente de, al menos, cuatro condiciones: (i) un nivel adecuado de transparencia en la aprobación de los contenidos de la legislación; (ii) un grado suficiente de fuerza representativa del debate mediante la mayor participación de los voceros de los diferentes intereses; (iii) unos mínimos de deliberación democrática a fin de contrastar y cuestionar los argumentos u opciones regulatorias, y (iv) la obligación de cumplir con las fases estructurales que rigen el procedimiento legislativo, en especial, cuando se trata de requisitos que se imponen en atención a la categoría especial de ley objeto de aprobación. De esta manera, el principio democrático no solo indica que el Congreso es uno de los principales escenarios para dirimir los desacuerdos sociales, sino que también impone estándares para definir el valor del proceso seguido, en aras de cumplir con dicha finalidad.
El examen relativo a la satisfacción de estas condiciones se articula con los criterios fijados por la jurisprudencia constitucional para establecer si un vicio de procedimiento tiene o no el carácter subsanable[873]. En particular, respecto de este caso, cabe la referencia (i) al tipo de ley de que se trata y a las etapas básicas de procedimiento que se vinculan con la misma, así como al (ii) contexto dentro del cual se presentó la vulneración para establecer su gravedad y trascendencia en la formación de la voluntad legislativa.
Respecto del primer criterio, esta corporación debe concluir que, al aprobar la iniciativa en sesiones extraordinarias, se desconoció una etapa estructural del procedimiento que rige la debida formación de las leyes estatutarias, pues ellas no pueden ser tramitadas por fuera de las sesiones ordinarias que se prevén en el artículo 138 de la Carta, al tenor de lo señalado en el artículo 153 superior. Haber procedido en dicho sentido, tal y como se acreditó en esta providencia, condujo a la violación de las reglas constitucionales sobre la reunión y funcionamiento del Congreso, cuya consecuencia por su infracción se prevé de forma directa en el artículo 149 de la Constitución, al disponer que: “Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público, se efectué por fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno (…)”[874].
Y, en cuanto al segundo criterio, es necesario definir si las irregularidades cometidas implican una afectación de las condiciones relativas a la transparencia, representación y deliberación, como supuestos esenciales del procedimiento de aprobación legislativa. Ello ocurriría, por ejemplo, (a) cuando no sea posible establecer la voluntad de aprobar una ley o de las normas que la integran por parte de los congresistas; (b) cuando existe un obstáculo a la posibilidad de que ellos puedan presentar y explicar sus propuestas; o (c) cuando se revela una contracción significativa de las posibilidades para deliberar sobre todo o parte del contenido de un proyecto de ley, o (d) cuando dicha deliberación se produce con un alcance de carácter netamente formal, aparente o insatisfactoria.
Estas exigencias deliberativas se encuentran estrechamente conectadas con el valor democrático del proceso legislativo, el cual simplemente no se puede entender como una sucesión de etapas para producir normas, cuando en realidad su objetivo es el de asegurar un debate público y deliberativo, que torne efectivo el principio de corrección de la función legislativa. Así las cosas, y respecto del caso bajo examen, además de la violación de las condiciones de reunión y de funcionamiento del congreso, se advierte que en el trámite legislativo se impuso un criterio de celeridad sacrificando los presupuestos de amplitud, participación y deliberación mínima; infringiendo los supuestos básicos que guían la actuación de la instancia de conciliación (en cuanto a los artículos 73 y 247); y dejando de lado el examen del impacto fiscal de la iniciativa y la realización de la consulta previa, en un contexto de virtualidad que no se favoreció las condiciones del debate, supuestos que claramente acreditan que el proceso surtido para la aprobación del PLE objeto de control perdió su aptitud para expresar una voluntad realmente democrática.
Precisamente, los vicios identificados en esta oportunidad permiten evidenciar que se afectó profundamente las condiciones deliberativas en las que se aprobó este proyecto de ley, razón por la cual esta corporación considera que ellos resultan insubsanables, pues al final de cuentas se agrupan en la demostración de un claro déficit de deliberación. Para este tribunal, el peso que en nuestra democracia tiene el Código Electoral exige que en su aprobación no se desconozcan los principios procedimentales básicos que legitiman la actuación del Congreso, pues las reglas que determinan la forma como se expresa el sistema democrático no pueden provenir de una actuación que, como ya se acreditó, envuelve una especie de ecuación antideliberativa.
Por consiguiente, y dadas todas las razones expuestas en esta providencia, en la parte resolutiva de la misma, la Corte declarara la inconstitucionalidad, por vicios de procedimiento en su formación, del Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, “por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”.
R. Síntesis
Correspondió a la Corte adelantar el control previo, automático e integral que la Constitución establece, en los artículos 153 y 241.8, respecto del proyecto de ley estatutaria que pretendía incorporar al ordenamiento jurídico colombiano un nuevo Código Electoral.
En desarrollo del control integral a su cargo, esta corporación debía determinar, en primer lugar, (i) si en el proceso de formación del proyecto de ley se incurrió o no en algún vicio de trámite y, de ser así, valorar si el mismo era subsanable o insubsanable. De suerte que, en segundo lugar, y solo en el caso en que se acreditara la no ocurrencia de alguna irregularidad procesal que viciara la aprobación de la iniciativa, (ii) la Sala Plena podía avanzar con el examen de su contenido material, a fin de determinar si se ajustaba a los mandatos de la Constitución y del bloque de constitucionalidad.
Se tramitó en sesiones extraordinarias la ley estatutaria sobre el nuevo Código Electoral, en violación directa de lo previsto en los artículos 138 y 153 de la Constitución y en los artículos 85, 208 y 224 de la Ley 5ª de 1992. Desde los debates de la Asamblea Constituyente de 1991 y la sentencia C-145 de 1994, la Corte ha señalado que las funciones electorales articulan al pueblo –como fuente soberana de todo poder– con las instituciones que de él emanan. Por medio de su ejercicio se constituyen los órganos del Estado, mediante la actuación directa de los ciudadanos y en ejercicio de la soberanía popular. En este sentido, se ha considerado que el pueblo es el titular de la función electoral y que ésta es una expresión orgánica del principio democrático. Por esta razón, existe el deber de asegurar que las vías a través de las cual se canaliza su voluntad respondan a los mandatos de la Carta, pues así se otorga plena legitimidad al poder público.
La principal herramienta constitucional para canalizar la función electoral es el voto popular, cuyo ejercicio se realiza mediante procesos electorales cuya regulación el constituyente ha reservado a las leyes estatutarias, que exige para (i) su votación la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, con lo cual la Constitución ha buscado inmunizarlas contra cambios súbitos e irreflexivos en las mayorías congresionales. De otro lado, (ii) requieren revisión previa de la Corte, a fin de garantizar su adecuación al texto fundamental. Y, por último, (iii) deben ser tramitadas dentro de una sola legislatura (CP art 153), por lo que se trata de leyes reforzadas y caracterizadas por tener una mayor vocación de permanencia debido a las exigencias particularmente severas que rigen su tramitación.
Esta última exigencia que demanda su trámite dentro una sola legislatura supone recurrir al concepto constitucional y reglamentario de esta figura, el cual limita su aprobación a las sesiones ordinarias del congreso, que van del 20 de julio al 16 de diciembre, y del 16 de marzo al 20 de junio. En la medida en que el proyecto de ley bajo examen fue aprobado en la instancia de conciliación en sesiones extraordinarias, se incurrió en un vicio de trámite que, dado el papel que este límite cumple dentro de la Constitución, de no declarar su ocurrencia, en otras, se igualaría el trámite de aprobación de las leyes estatutarias al de varias leyes ordinarias y se afectaría el sistema democrático y el equilibrio de poderes, pues se generaría un desequilibrio a favor de las mayorías o de una coalición de gobierno dentro del Congreso, que le restaría capacidad de acción a las minorías y a la oposición, por la ampliación del tiempo destinado al debate y aprobación de las iniciativas. Además, supedita el ejercicio de la función legislativa del congreso al poder ejecutivo, quien determina la duración, los temas y el alcance que tendrá la convocatoria durante las sesiones extraordinarias.
Las sesiones llevadas a cabo para su aprobación se realizaron de forma virtual o mixta, cuando con ocasión de la sentencia C-242 de 2020, se había señalado que, en tratándose de leyes estatutarias, por la entidad de las materias que se regulan, debía priorizarse la presencialidad. En este sentido, entendiendo la Corte que la virtualidad es la última ratio y que presencialidad en la sede oficial es como se garantiza de mejor manera el debate democrático, se concluyó que no se dieron razones suficientes para justificar la aprobación de esta iniciativa estatutaria de forma semipresencial, incurriendo con ello en un déficit de deliberación.
La ausencia de un debate público, amplio, deliberativo y participativo. La Corte encontró que, con ocasión de la convocatoria a sesiones extraordinarias y dada la ausencia de presencialidad, la deliberación se caracterizó por la premura en la aprobación de la iniciativa, lo que en un escenario en donde se disminuyeron los momentos de participación y contradicción efectiva por los congresistas, frente a un proyecto de ley con un total de 276 artículos, condujo a un fenómeno de elusión del debate, que implicó que el mismo no fuese amplio, participativo y deliberativo, en contravía del artículo 157 de la Constitución, el cual señala que ningún proyecto será ley sin el correspondiente debate, cuya naturaleza exige la discusión del tema materia de aprobación, como lo determina el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992.
Finalmente, también se advirtió que el Congreso omitió su deber de analizar la necesidad de adelantar la consulta previa respecto de varios artículos que generan una afectación directa a las comunidades étnicas, como se destacó, entre otros, con los artículos 35 y 123. Y se desconoció la obligación de evaluar el impacto fiscal de la iniciativa, como lo establece el artículo 7° de la Ley 819 de 2003, a través de un simple de artículo de implementación (artículo 265), que no satisface los deberes mínimos de actuación que se disponen en la citada ley orgánica, esto es, hacer explícito el costo fiscal y verificar su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Declarar la INCONSTITUCIONALIDAD, por vicios de procedimiento en su formación, del Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, "por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones".
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Con salvamento de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
Con salvamento de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento de voto
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
PROYECTO DE LEY No. 234 DE 2020 SENADO, 409 DE 2020 CÁMARA, “POR LA CUAL SE EXPIDE EL CÓDIGO ELECTORAL COLOMBIANO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
TÍTULO I
DISPOSICIONES GENERALES
CAPÍTULO 1
Objeto, ámbito de aplicación y principios
ARTÍCULO 1. Objeto. El presente código tiene por objeto regular el derecho constitucional a elegir y ser elegido, las funciones de las autoridades públicas electorales y, ocasionalmente, de los particulares que las ejerzan, como también los procedimientos para su ejercicio, con el fin de asegurar que el proceso electoral, el resultado de las elecciones y las demás manifestaciones de la participación política electoral representen con fidelidad, autenticidad, imparcialidad, transparencia y efectividad, la voluntad de sus titulares.
ARTÍCULO 2. Ámbito de aplicación. Las disposiciones de este código se aplicarán a los actos y procesos electorales mediante los cuales se eligen cargos, corporaciones y autoridades de elección popular, para las consultas de organizaciones políticas y, de manera complementaria, para los mecanismos de participación ciudadana previstos en la Constitución y la ley.
Parágrafo. Son actos electorales aquellos que surgen del ejercicio de la función electoral, mediante los cuales se expresa y declara la voluntad de los ciudadanos, en el marco de los mecanismos de participación democrática y la elección de determinada persona o personas, que tienen un procedimiento de formación y un control judicial especializado, cuyo fin es concretar una representación legítima para garantizar la efectividad de los principios de la democracia participativa.
ARTÍCULO 3. Del concepto de ciudadanía electoral. La ciudadanía electoral es la calidad que habilita a los nacionales colombianos para ejercer los derechos políticos y contraer deberes. La ciudadanía electoral se adquiere al cumplir los dieciocho (18) años de edad y faculta para ejercer el derecho al voto.
La ciudadanía juvenil habilita a los jóvenes colombianos a partir de los catorce (14) años de edad para votar en las elecciones que la ley disponga para la conformación del Consejo Nacional de Juventud, los Consejos Departamentales de Juventud y a los Consejos Distritales, Municipales y Locales de Juventud.
ARTÍCULO 4. Principios de la función electoral en los procesos electorales. Al interpretar las disposiciones de la presente ley, se tendrán en cuenta, además de los principios constitucionales que rigen las actuaciones administrativas, los siguientes principios de orden electoral:
1. Participación democrática. La Organización Electoral promoverá la participación democrática desde sus ámbitos universal y expansivo, con el fin de garantizar los derechos políticos, en especial, los de las minorías y la oposición. El control ciudadano al ejercicio del poder político y público es fundamental en todas las etapas del proceso electoral.
2. Capacidad electoral. Toda persona hábil para votar puede elegir y ser elegida siempre y cuando no existan norma expresa o sentencia judicial que limiten su derecho.
3. Interpretación restrictiva. Las disposiciones jurídicas que afectan o limitan el ejercicio del derecho a elegir y ser elegido son de interpretación restringida y taxativa, por lo tanto, no se aplicarán de manera extensiva o analógica.
4. Pro persona o Pro homine. Impone aquella interpretación de las normas jurídicas que sea más favorable a la persona y sus derechos, esto es, la prevalencia de aquella interpretación que propenda al respeto de los derechos civiles y políticos. Este principio se aplicará cuando se cuestione la legalidad del acto que declara una elección o resultado por causales subjetivas de nulidad electoral.
5. Pro electorado o Pro electoratem. Impone que, en casos específicos, el acto electoral antes que favorecer exclusivamente el derecho del elegido, opere su interpretación en favor del derecho del elector. Este principio se aplicará cuando se cuestione la legalidad del acto que declara una elección o resultado por causales objetivas de nulidad electoral.
6. Pro sufragio o Pro sufragium. Faculta a la Organización Electoral para tomar decisiones en materia electoral donde se proteja y prima la salvaguardia del derecho al voto, la verdad electoral y la participación ciudadana.
7. Universalidad del voto. El Estado garantizará a todos los colombianos, habilitados para votar, su ejercicio en condiciones de igualdad y accesibilidad.
Los extranjeros residentes en Colombia votarán en las mismas condiciones de igualdad y accesibilidad, y solo para las elecciones previstas en la ley
8. Preclusividad. Los actos y decisiones proferidos por las comisiones escrutadoras gozarán de preclusividad. En consecuencia, solo podrán ser revisados por el Consejo Nacional Electoral con el fin de encontrar la verdad electoral, de conformidad con lo previsto en los artículos 237 y 265 de la Constitución Política.
9. Celeridad. El proceso electoral se adelantará con diligencia dentro de los términos legales, sin dilaciones injustificadas y con el uso de las tecnologías de la información y de las comunicaciones, que garantice, por una parte, rapidez en cada una de sus etapas y, por otra, el debido proceso electoral.
10. Verdad electoral. Las autoridades electorales deberán garantizar que los resultados de las votaciones reflejen, de manera fidedigna, la voluntad popular manifestada en las urnas.
11. Secreto del voto. Las autoridades garantizarán que el votante ejerza su derecho libremente y sin revelar su preferencia. El deber de guardar el secreto del voto se extiende a los casos de voto con acompañante.
12. Publicidad. El proceso electoral es público en todas sus etapas. Los ciudadanos podrán solicitar información y documentos a la Organización Electoral.
13. Transparencia. Toda la información relativa a cada una de las etapas del proceso electoral se presume pública salvo reserva legal. La Organización Electoral deberá permitir y facilitar, en todo momento, el acceso a la información de la manera más amplia posible de conformidad con los medios, procedimientos y requisitos establecidos en la ley.
14. Planeación electoral. La Organización Electoral deberá observar las etapas de formulación, aprobación, ejecución y seguimiento de las actividades, cronogramas y planes necesarios, para garantizar el desarrollo de los eventos electorales con plenas garantías; salvaguardando, según la normativa vigente, la seguridad nacional y el manejo de datos.
15. Eficacia del voto. Al resolver los conflictos electorales, las autoridades preferirán la interpretación que reconozca la validez del voto legalmente emitido.
16. Responsabilidad ambiental. Todos los involucrados en el proceso electoral ejercerán sus derechos y cumplirán sus deberes procurando el menor impacto en el medio ambiente.
17. Neutralidad tecnológica. La Organización Electoral deberá emplear sistemas tecnológicos que se ajusten a las condiciones y necesidades del proceso electoral y que respondan a criterios de seguridad, idoneidad y transparencia.
18. Inviolabilidad de los datos sensibles. Las autoridades electorales y los particulares que participan en el desarrollo del proceso electoral deberán garantizar el adecuado tratamiento, la confidencialidad y la seguridad de los datos sensibles de los participantes en los eventos electorales, de conformidad con lo establecido en la Ley.
19. No discriminación. La participación política de toda persona es un derecho reconocido en una sociedad democrática, representativa, participativa e inclusiva, que se garantizará de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política, la ley y los tratados internacionales ratificados por Colombia, sin discriminación alguna por motivos de raza, etnia, sexo, género, orientación sexual e identidad de género, edad, religión, credo, discapacidad u otra condición entre los ciudadanos.
20. Equidad de género. La participación política de toda persona es un derecho reconocido en una sociedad democrática, representativa, participativa e inclusiva, y amparado por los principios de igualdad y no discriminación. En la participación política deberán primar las acciones afirmativas que garanticen la equidad de género, según lo previsto en la Constitución. Política, las normas especiales electorales y en los tratados internacionales.
21. Imparcialidad. Las autoridades públicas, los particulares que ejercen funciones electorales y los servidores de la Organización Electoral procederán en sus actuaciones sin inclinaciones a favor o en contra de los candidatos u opciones políticas que participen en los procesos electorales.
22. Inviolabilidad y seguridad del voto. Nadie podrá ser juzgado, perseguido o discriminado por ejercer su derecho al voto. Las autoridades electorales serán las directamente responsables para que, en todos los procesos de carácter electoral a su cargo, se adopten las medidas tendientes a garantizar la seguridad del voto, con el fin evitar los fraudes, suplantación y manipulación de los resultados de las elecciones. La seguridad electoral debe ser priorizada y garantizada en todo proceso electoral.
23. Accesibilidad. El Estado procurará por dar garantía al ejercicio del derecho a la participación política de todas las personas, en igualdad de condiciones, identificando y eliminando aquellos obstáculos y barreras que imposibiliten o dificulten el acceso a uno o varios de los derechos consagrados en el presente Código, de conformidad con los estándares nacionales e internacionales.
24. Principio de integridad electoral. Implica entender el proceso electoral en forma articulada (fase pre-electoral, electoral y poselectoral) para asegurar la expresión genuina de la voluntad popular en las urnas, de tal manera que las autoridades que concurren a garantizar la auténtica expresión de la voluntad popular realicen el máximo de coordinación institucional posible. También implica que en todas las fases del proceso electoral se observen los derechos fundamentales a elegir y ser elegido y participación ciudadana.
25. Principio de la Inmediación electoral. Sin perjuicio de la Neutralidad tecnológica, la Organización Electoral, el Estado y sus autoridades garantizarán en todo momento el control y la vigilancia permanente del proceso electoral y de los recursos destinados para su funcionamiento, con el fin de asegurar el normal desarrollo de cada una de las etapas del proceso, auditando el sistema en prevalencia de los principios descritos.
CAPÍTULO 2
Derecho al voto
ARTÍCULO 5. Derecho al voto. El voto o sufragio es el derecho de los ciudadanos a participar en la conformación y el control del poder político, mediante el ejercicio de los derechos a elegir y ser elegido en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democráticas independientemente de su procedencia, raza, etnia, sexo, género, edad, creencias, religión, en condición de discapacidad o condición social. Las autoridades protegerán el ejercicio del derecho al sufragio, otorgarán plenas garantías a los ciudadanos en el proceso electoral y actuarán con imparcialidad.
Parágrafo. También tendrán derecho a ejercer el sufragio los jóvenes entre catorce (14) y diecisiete (17) años, de acuerdo con la normatividad especial que regule sus procesos electorales para la conformación del Consejo Nacional de Juventud, los Consejos Departamentales de Juventud y a los Consejos Distritales, Municipales y Locales de Juventud.
ARTÍCULO 6. Ejercicio del derecho al voto. El voto es un derecho y un deber de los ciudadanos cuya finalidad es materializar el principio democrático a través de la participación ciudadana en los procesos electorales. Se ejercerá de forma directa y secreta, en condiciones de libertad, igualdad y acceso, de conformidad con lo previsto en la Constitución y la ley.
La abstención será una forma válida en mecanismos democráticos con umbral de participación.
ARTÍCULO 7. Identificación y autenticación del elector. Los ciudadanos colombianos se identifican con la cédula de ciudadanía o su equivalente funcional, electrónico y/o digital expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil. Los extranjeros residentes en Colombia se identificarán para los mismos efectos con la cédula de extranjería vigente.
Parágrafo 1. La Registraduría Nacional del Estado Civil dispondrá para la verificación y/o autenticación del elector, de sistemas biométricos o cualquier otro mecanismo electrónico que considere pertinente e idóneo para tal fin. El Consejo Nacional Electoral, el Ministerio Público y delegados de los Partidos y Movimientos Políticos con personería jurídica auditarán el sistema tecnológico que sea adoptado.
Para ejercer el derecho al voto se deberá presentar la cédula de ciudadanía vigente o su equivalente funcional, ya sea electrónico y/o digital expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, caso en el cual se podrá ejercer el derecho al voto siempre y cuando se identifique y autentique al votante por medios biométricos, cuando la persona presente huella desdibujada y otro tipo de problema que impida su validación de identidad, deberá usarse otro mecanismo idóneo de identificación, de acuerdo a los previamente establecido por la Registraduría. Para la cédula de extranjería no aplicará la figura de equivalente funcional para ejercer el derecho al voto.
Parágrafo 2. Las personas entre catorce (14) y diecisiete (17) años deberán presentar la tarjeta de identidad o su equivalente funcional, ya sea electrónica y/o digital, expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, para identificarse en todos los actos que se requieran, así como en aquellas instancias de participación que disponga la ley para esta población.
Parágrafo 3. Es un requisito para la expedición de la cédula de ciudadanía y la tarjeta de identidad en formato digital haber solicitado por primera vez la expedición del documento de identidad en formato físico.
ARTÍCULO 8. Requisitos para ejercer el derecho al voto. Para ejercer el derecho al voto se requiere estar registrado en el respectivo censo electoral, además de no tener suspendidos los derechos políticos.
Las personas podrán ejercer el derecho al voto en el puesto de votación asignado conforme al registro realizado como domicilio electoral.
ARTÍCULO 9. Voto en establecimiento de reclusión. Las personas que se encuentren bajo medida de aseguramiento privativa de la libertad en cualquier establecimiento de reclusión que no tengan inhabilitación en sus derechos políticos, podrán ejercer el voto.
El derecho al voto se ejercerá teniendo en cuenta las normas en materia penal dispuestas para las personas con medida de aseguramiento.
En todo caso los centros penitenciarios garantizarán el acceso al voto informado de los internos, con el acompañamiento de la Defensoría del Pueblo. Se prohíbe cualquier actividad de proselitismo político al interior de los establecimientos de reclusión.
ARTÍCULO 10. Voto de personas con diversidad funcional o en situación de discapacidad. El Estado garantizará los derechos políticos y civiles a las personas con diversidad funcional o en situación de discapacidad. Las autoridades adoptarán las medidas necesarias para su ejercicio libre de obstáculos, de fácil acceso y con el material electoral adecuado para su comprensión y uso, incluidos los casos de sistemas de asistencia tecnológica para la votación.
Las autoridades electorales deberán realizar los ajustes razonables para garantizar el derecho al voto de las personas con discapacidad en condiciones de igualdad. Por ajustes razonables se entenderán las modificaciones y adaptaciones necesarias y adecuadas que no impongan una carga desproporcionada, cuando se requieran en un caso particular.
Parágrafo. Para efectos de lo dispuesto en este artículo, la Registraduría Nacional del Estado Civil implementará en los puestos de votación mesas especiales de fácil acceso para las personas con diversidad funcional o con discapacidad.
ARTÍCULO 11. Estímulos a los electores. Las personas que ejerzan el derecho al voto en elecciones de cargos y corporaciones de elección popular gozarán, a partir del día siguiente a la fecha de la votación, de los siguientes beneficios:
1. Un (1) día de descanso compensatorio remunerado que se concederá dentro de los dos (2) meses siguientes al día de la votación, o la opción de acumular este día con el periodo de vacaciones que se llegue a consolidar a favor del servidor público o trabajador del sector privado. Para su reconocimiento se deberá solicitar dentro del término señalado.
2. Rebaja de un (1) mes en el tiempo de prestación del servicio militar obligatorio como causal de desacuartelamiento del servicio militar, tiempo que, en todo caso, será computado para efecto de cesantía, pensión de jubilación de vejez, pensión de invalidez, asignación de retiro y prima de antigüedad. También procederá la aplicación de un descuento del veinte por ciento (20%) en la cuota de compensación militar para aquellos que no ingresen al servicio militar obligatorio y sean calificados.
3. Preferencias ante quienes no ejerzan su derecho al voto:
a) En caso de igualdad de puntaje en los exámenes de admisión para las instituciones públicas o privadas de educación superior.
b) En caso de igualdad de puntaje en la lista de elegibles para un empleo público de carrera.
c) En la adjudicación de becas educativas, de predios rurales y de subsidios de vivienda que ofrezca el Estado; en caso de igualdad de condiciones estrictamente establecidas en concurso abierto.
4. Descuentos del 10%:
a) Sobre el valor de la matrícula en las instituciones oficiales de educación superior, si acredita haber sufragado en la última votación realizada con anterioridad al inicio de los respectivos períodos académicos. Este descuento, se hará efectivo no solo en el período académico inmediatamente siguiente al ejercicio del sufragio, sino en todos los períodos académicos que tengan lugar hasta las votaciones siguientes en que pueda participar.
b) Sobre el valor de expedición, por una sola vez, del pasaporte, del ciudadano o menor de edad entre catorce (14) y diecisiete (17) años. Este porcentaje se descontará del valor del pasaporte que se destina a la Nación.
c) Sobre el valor a cancelar por concepto de trámite inicial y expedición de duplicados de la libreta militar.
d) Sobre el valor del duplicado de la cédula de ciudadanía, o tarjeta de identidad de los jóvenes de catorce (14) a diecisiete (17) años por una sola vez.
5. La persona privada de la libertad con medida de aseguramiento y que se encuentre habilitada para votar, se le abonará un (1) día de reclusión en caso de que la sentencia que defina su situación sea condenatoria.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público garantizará las apropiaciones necesarias para la implementación efectiva y permanente de estos descuentos, los cuales serán girados prioritariamente a través de las transferencias corrientes.
Parágrafo 1. Además de los anteriores estímulos, los colombianos residentes en el exterior tendrán los siguientes descuentos, si acreditan haber sufragado en la última votación realizada con anterioridad al inicio de cada una de las siguientes situaciones:
a) Del diez por ciento (10%) en el valor de cualquier servicio consular, incluido el de la expedición del pasaporte.
b) Del treinta por ciento (30%) en el impuesto de timbre nacional por salida del país en el que reside, a fin de visitar el país del que es ciudadano por un término no mayor de cuarenta y cinco (45) días.
Parágrafo 2. En lo que resulte procedente, los ciudadanos extranjeros en Colombia que ejercen el derecho al voto tendrán los mismos estímulos previstos en el presente artículo.
ARTÍCULO 12. Definición de certificado electoral. El certificado electoral es un documento público, expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil; el cual constituye plena prueba del derecho ciudadano de haber votado en una elección popular de cargos uninominales, en corporaciones públicas y en elecciones juveniles. Con base en este documento se reconocerán los beneficios y estímulos previstos en el anterior artículo; y expirará con la realización de nuevas elecciones ordinarias.
No se otorgará certificado electoral en mecanismos de participación ciudadana que tengan umbral de participación, ni en elecciones atípicas.
Parágrafo 1. La constancia expedida por autoridad electoral competente tiene el mismo valor legal que el certificado electoral para efectos de los estímulos que interesan al elector.
Parágrafo 2. El certificado electoral sustitutivo se expide por solicitud del ciudadano que acredita ante el respectivo funcionario de la Registraduría Nacional del Estado Civil o del cónsul del lugar donde está inscrita la cédula de ciudadanía, la imposibilidad de ejercer el derecho al voto por fuerza mayor o caso fortuito en los comicios correspondientes. Esta solicitud deberá efectuarse dentro de los quince (15) días siguientes a la elección.
Parágrafo 3. La Registraduría Nacional del Estado Civil establecerá las características del certificado electoral, sin perjuicio de que este pueda ser digital. En caso de que el certificado sea digital deberá contener los protocolos de seguridad necesarios que acrediten que quien solicita el certificado electoral sea el sufragante.
TÍTULO II
ORGANIZACIÓN ELECTORAL
CAPÍTULO 1
Autoridades que la conforman y la integran
ARTÍCULO 13. Conformación. La Organización Electoral estará conformada por el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil.
La Organización Electoral estará a cargo de:
Los registradores distritales del Estado Civil de Bogotá D.C.
Los registradores departamentales del Estado Civil.
Los delegados seccionales en registro civil e identificación y en lo electoral.
Los registradores especiales, municipales y auxiliares del Estado Civil.
Los delegados de puesto de los registradores distritales, especiales, municipales del Estado Civil.
Las comisiones escrutadoras.
Los jurados de votación.
CAPÍTULO 2
Consejo Nacional Electoral
ARTÍCULO 14. Del Consejo Nacional Electoral. El Consejo Nacional Electoral tendrá a su cargo la suprema inspección, vigilancia y control de la Organización Electoral y gozará de autonomía administrativa y presupuestal en los términos del artículo 265 de la Constitución Política, la ley, los Decretos 2085 y 2086 de 2019 o normas que las modifiquen, deroguen o complementen, y será una sección del Presupuesto General de la Nación.
En el ejercicio de estas atribuciones cumplirá las funciones que le asignen la Constitución Política y las leyes, y expedirá las medidas necesarias para el debido cumplimiento de estas y de los decretos que las reglamenten.
ARTÍCULO 15. Funciones del Consejo Nacional Electoral. El Consejo Nacional Electoral, adicional a las atribuciones establecidas en el artículo 265 de la Constitución Política, tendrá a su cargo las siguientes funciones:
Aplicar el régimen sancionatorio a los partidos, movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos, organizaciones sociales que ejerzan el derecho de postulación a sus candidatos y a las directivas de las campañas electorales.
Aplicar el régimen sancionatorio a los particulares que incumplan la normatividad electoral, cuando no esté atribuida expresamente por la ley a otra autoridad para hacerlo.
Resolver las impugnaciones ciudadanas en contra de las cláusulas estatutarias contrarias a la Constitución Política y como de las designaciones de directivos de partidos y movimientos políticos realizadas sin el cumplimiento de los estatutos.
Resolver las impugnaciones contra las decisiones de los órganos de control de los partidos y/o movimientos políticos por violación al régimen disciplinario de los directivos.
Llevar el registro de partidos, movimientos, agrupaciones políticas, de sus directivos y de sus afiliados y militantes, con el ánimo de realizar consultas interpartidistas por parte de las organizaciones políticas.
De oficio o vía impugnación dejar sin efecto los registros irregulares y actualizaciones en el censo electoral, por violación al ordenamiento jurídico.
Conocer y decidir los recursos que se interpongan contra las decisiones de la comisión escrutadora departamental; resolver sus desacuerdos y llenar sus vacíos y omisiones en la decisión de las peticiones que se les presenten legalmente.
Efectuar el escrutinio general de toda votación nacional, hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales pertinentes.
Por solicitud motivada del candidato o de los partidos y movimientos políticos, revisar los escrutinios y los documentos electorales concernientes a cualquiera de las etapas del proceso administrativo de elección, con el objeto de que se garantice la verdad de los resultados. No obstante, esto no implica el reemplazo de las funciones de la comisión escrutadora municipal, distrital o departamental, ni el estudio de los respectivos recursos.
Conocer y decidir sobre la revocatoria de inscripción de candidatos a corporaciones públicas o cargos de elección popular cuando exista plena prueba de que aquellos están incursos en causal de inhabilidad, doble militancia, incumplimiento de cuota de género, de los acuerdos de coalición y del resultado de las consultas realizadas por las organizaciones políticas, o que no reúnan las calidades o requisitos para el cargo.
Nombrar, a través de su presidente, a sus servidores públicos, crear grupos internos de trabajo, contratar, elaborar su presupuesto, ordenar el gasto y definir todos los aspectos relacionados con el cumplimiento de sus funciones.
Crear, fusionar y suprimir cargos, correspondientes del Consejo Nacional Electoral.
Dirigir el funcionamiento del Instituto de Estudios para la Democracia o aquel que haga sus veces.
Emitir conceptos en materia electoral.
Conformar la Junta Directiva del Fondo Rotatorio del Consejo Nacional Electoral y aprobar su presupuesto.
Servir de cuerpo consultivo del Gobierno en materias de su competencia y recomendar proyectos de decreto.
Ejercer la potestad reglamentaria en los asuntos de su competencia.
Celebrar convenios de cooperación y ser miembro de organismos internacionales gubernamentales y no gubernamentales en asuntos de democracia, elecciones, de participación ciudadana y de observación electoral.
Reunirse por derecho propio cuando lo estime conveniente de manera presencial o remota.
Presentar proyectos de acto legislativo y de ley en el marco de sus competencias.
Dar posesión al Registrador Nacional del Estado Civil.
Convocar a Sala Plena al Registrador Nacional del Estado Civil.
Reconocer dentro de los ciento ochenta (180) días calendario a la fecha de las elecciones, el derecho de reposición de gastos a las organizaciones políticas. El incumplimiento de esta función por causas no objetivas será causal de mala conducta y del reconocimiento de intereses de mora a la tasa máxima legal vigente. El pago del valor reconocido estará supeditado al cumplimiento de los trámites presupuestales correspondientes por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Resolver los recursos de queja que se le presenten.
Adoptar las medidas necesarias para verificar el cumplimiento y eficacia de las acciones afirmativas dispuestas en la legislación en favor de la participación política de las mujeres y demás poblaciones subrepresentadas.
Administrar el software de escrutinio y su innovación tecnológica.
Impulsar los convenios con instituciones de educación superior con el acompañamiento del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación necesarios para el diseño y desarrollo de herramientas tecnológicas que permitan hacer más eficiente y transparente el proceso electoral.
Promover una cultura de la no violencia en el marco del ejercicio de los derechos políticos y electorales de las mujeres, y sancionar las conductas que constituyan violencia contra mujeres en política.
Parágrafo 1. Para asegurar el derecho de participación política de los ciudadanos, el Consejo Nacional Electoral vigilará y controlará que los recursos estatales destinados a funcionamiento, a que tienen derecho los partidos y movimientos políticos, de conformidad con la Constitución Política y la ley, sean consignados de manera íntegra y, oportuna dentro de los seis (6) meses siguientes a la presentación de los respectivos informes sin condición alguna e, igualmente, a que se les reconozca la indexación y la mora en caso que se incurra en ella. El plazo establecido para el pago del valor reconocido a los partidos y movimientos políticos, estará sujeto al cumplimiento de los trámites presupuestales correspondientes, por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como previa asignación del Plan Anualizado de Caja a dicha entidad.
Parágrafo 2. El Consejo Nacional Electoral compulsará copias a la Superintendencia Financiera en relación con aquellos casos en lo que considere que puede haber infracciones por parte de establecimientos bancarios, cuando estos soliciten a las organizaciones políticas requisitos adicionales a los que para el efecto establezca dicha Superintendencia, o cuando estos establecimientos nieguen a las organizaciones políticas el acceso a los servicios al sector financiero de manera injustificada.
Parágrafo 3. El Consejo Nacional Electoral proveerá lo pertinente para que los partidos y movimientos políticos reciban la financiación del Estado mediante el sistema de reposición por votos depositados, manteniendo para ello el valor en pesos constantes vigente. Igualmente, asumirá el costo de las pólizas de seguro cuando se trate de anticipos.
El Consejo Nacional Electoral realizará el proceso de revisión, certificación, reconocimiento y pago de la reposición por gastos de campaña a los candidatos al concejo de los municipios de sexta categoría, en un plazo máximo de seis (6) meses siguientes a la presentación de los respectivos informes de ingresos y gastos de campaña.
Parágrafo 4. Para efectos del pago de lo establecido en el numeral 23, una vez reconocido el valor correspondiente por los derechos de reposición de gastos a las organizaciones políticas, este estará sujeto al cumplimiento de los trámites presupuestales correspondientes por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como previa asignación del Plan Anualizado de Caja a dicha entidad.
Parágrafo 5. El Consejo Nacional Electoral en los procesos administrativos sancionatorios y en los procesos que adelante sobre revocatoria de inscripción de candidatos deberá garantizar la doble instancia, y la separación entre las fases de instrucción y la de decisión. Para esto podrá modificar su reglamento interno para crear salas de instrucción, unipersonales o plurales, de primera y de segunda instancia, manteniendo el esquema de nueve (9) magistrados pero separados en cada una de las fases e instancias.
ARTÍCULO 16. Posesión. Los magistrados del Consejo Nacional Electoral se posesionarán ante el Presidente de la República.
ARTÍCULO 17. Convocatoria. El Consejo Nacional Electoral se reunirá por convocatoria de su presidente o de la mayoría de sus miembros y podrán sesionar de manera presencial o, en caso de que medie justificación razonada que impida la reunión presencial, a través de los medios tecnológicos que dispongan y conforme a su reglamento.
ARTICULO 18. Quórum. En las sesiones del Consejo Nacional Electoral el quórum para deliberar será el de la mitad más uno de los miembros que integran la corporación, y las decisiones en todos los casos se adoptarán por las dos terceras partes de los integrantes de la misma.
ARTÍCULO 19. Conjueces. El Consejo Nacional Electoral elegirá un cuerpo de conjueces a través de convocatoria pública, igual al doble de sus miembros. Cuando no sea posible adoptar decisión, éste sorteará conjueces.
Serán elegidas como conjueces las personas que tengan las mismas calidades de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, aplicándose también el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, de conformidad a los términos del artículo 264 de la Constitución Política. La permanencia en la lista de conjueces será de cuatro (4) años.
ARTÍCULO 20. Tribunales de vigilancia y garantías electorales. Los tribunales de vigilancia y garantías electorales se integrarán y entrarán en funcionamiento a partir de la expedición del calendario electoral que la Registraduría Nacional del Estado Civil haga en cada certamen, con el fin de asegurar el normal desarrollo de cada una de las etapas del proceso, así como su imparcialidad, transparencia y el cabal cumplimiento de las normas de contenido electoral. Estos tribunales serán designados por el Consejo Nacional Electoral, de conformidad con la ley y el reglamento que expida la Corporación, y funcionarán hasta tres (3) meses pasadas las elecciones.
CAPÍTULO 3
Registrador Nacional del Estado Civil
ARTÍCULO 21. Funciones. El Registrador Nacional del Estado Civil tendrá las siguientes funciones:
Llevar la representación legal de la entidad.
Fijar y dirigir las políticas, los planes, los programas y las estrategias necesarias para el adecuado manejo administrativo y financiero de la Registraduría Nacional, en desarrollo de la autonomía administrativa y de la autonomía presupuestal dentro de los límites establecidos por la Constitución y la ley.
Nombrar los cargos directivos del nivel central, los registradores distritales de Bogotá D. C., departamentales, delegados seccionales en registro civil e identificación y en lo electoral, y registradores especiales, municipales y auxiliares del Estado Civil.
Organizar, coordinar y dirigir los procesos electorales, de votaciones y de mecanismos de participación ciudadana.
Supervisar el trámite para la expedición del registro civil de nacimiento, matrimonio y defunción, las cédulas de ciudadanía y tarjetas de identidad.
Ordenar investigaciones y visitas para asegurar el correcto funcionamiento de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Actuar como secretario en los escrutinios del Consejo Nacional Electoral. Esta función será delegable.
Crear, fusionar y suprimir cargos correspondientes de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Resolver el recurso de apelación que se interponga contra las decisiones adoptadas por los registradores distritales de Bogotá D. C. y departamentales del Estado Civil.
Elaborar el presupuesto de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Delegar de manera parcial o total la representación legal de la entidad o cualquiera de las funciones administrativas, contractuales o financieras de la misma.
Ordenar el gasto de la entidad y suscribir los contratos administrativos que deba celebrar la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Celebrar convenios de cooperación internacional, ser miembro de organismos internacionales gubernamentales y no gubernamentales en asuntos de democracia, elecciones, de participación ciudadana y de observación electoral.
Elaborar y publicar las listas sobre el número de concejales que corresponda a cada municipio o distrito, de acuerdo con la ley.
Resolver los desacuerdos que se susciten entre los registradores distritales de Bogotá D.C.
Presentar, por intermedio del Consejo Nacional Electoral, al Congreso de la República, proyectos de acto legislativo y de ley de su competencia.
Fijar los viáticos para las comisiones escrutadoras distritales, municipales y auxiliares, los jurados de votación y los empleados de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Fijar los valores de los documentos de identificación personal, tanto físico como digital, y de los demás servicios que presta la entidad.
Las demás que le atribuya la ley.
CAPÍTULO 4
De los registradores distritales de Bogotá y departamentales del Estado Civil
ARTÍCULO 22. De los registradores distritales. En el Distrito Capital de Bogotá habrá dos (2) registradores distritales del Estado Civil, quienes tendrán la responsabilidad, la vigilancia y el funcionamiento de las dependencias de las Registradurías en el ámbito distrital. Los registradores distritales tomarán posesión de su cargo ante el Registrador Nacional del Estado Civil.
ARTÍCULO 23. Funciones. Los registradores distritales del Estado Civil tendrán las siguientes funciones:
Nombrar a los servidores de su circunscripción electoral, a excepción de los de libre remoción consagrados en el presente código.
Las asignadas a los delegados seccionales en registro civil e identificación y en lo electoral.
Investigar las actuaciones y conductas administrativas de los empleados subalternos e imponer las sanciones a que hubiere lugar.
Disponer el movimiento del personal en sus respectivas dependencias.
Actuar como secretarios de la comisión escrutadora distrital y distrital de primer nivel.
Celebrar contratos dentro de su disponibilidad presupuestal.
Ejercer la dirección administrativa y financiera de la organización desconcentrada de la Registraduría Nacional en los términos de ley y de la delegación que en esta materia les conceda el Registrador Nacional.
Supervisar los grupos de trabajo.
Velar por el buen funcionamiento del sistema de control interno de la Registraduría Nacional en su organización desconcentrada.
Participar en la definición de las políticas, los planes y los programas de las áreas misionales de la Registraduría Nacional del Estado Civil en el Distrito Capital, y velar por su cumplida ejecución en los términos en que se aprueben.
Colaborar en el desarrollo de la gestión con las dependencias nacionales encargadas de las áreas administrativa, financiera y de talento humano, observando los procedimientos y normas legales vigentes.
Ejercer las delegaciones que se reciban en los asuntos administrativos, financieros y de talento humano, en materia de nominación y de investigaciones y sanciones disciplinarias.
Instruir al personal sobre las funciones que les competen.
Atender las solicitudes y comisiones realizadas por el Consejo Nacional Electoral.
Junto con el alcalde de su circunscripción, regular los lugares y las condiciones para la fijación de carteles, pasacalles, afiches y vallas destinadas a difundir propaganda electoral.
Las demás que les asigne la Ley y el Registrador Nacional del Estado Civil.
ARTÍCULO 24. Del registrador departamental del Estado Civil. En cada departamento habrá un (1) registrador departamental del Estado Civil, quien tendrá la responsabilidad y vigilancia de la Registraduría Departamental del Estado Civil, así mismo, del funcionamiento de las dependencias de la Registraduría en el ámbito departamental. El registrador departamental tomará posesión de su cargo ante el Registrador Nacional del Estado Civil.
Parágrafo. Para el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, además de las calidades que exija la ley para el cargo, se exigirá que la persona posea la residencia permanente de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 2762 de 1991, o las normas que lo modifiquen o sustituyan.
ARTÍCULO 25. Funciones. Los registradores departamentales del Estado Civil tendrán las siguientes funciones:
Nombrar a los servidores de su circunscripción electoral, a excepción de los de libre remoción consagrados en el presente Código.
Supervisar las funciones de los delegados seccionales en registro civil e identificación y en lo electoral, garantizando el eficiente y eficaz desempeño de las atribuciones que estos desempeñen.
Disponer el movimiento del personal en sus respectivas dependencias.
Actuar como secretario de la comisión escrutadora departamental.
Celebrar contratos dentro de su disponibilidad presupuestal.
Ejercer la dirección administrativa y financiera de la organización administrativa desconcentrada de la Registraduría Nacional, en los términos de ley y de la delegación que en esta materia les conceda el Registrador Nacional.
Supervisar los grupos de trabajo en su respectivo Departamento.
Velar por el buen funcionamiento del sistema de control interno de la Registraduría Nacional en cuanto su organización desconcentrada.
Participar en la definición de las políticas, los planes y los programas de las áreas misionales de la Registraduría Nacional del Estado Civil en la circunscripción en la cual operan, y velar por su cumplida ejecución en los términos en que se aprueben.
Colaborar en el desarrollo de la gestión con las dependencias nacionales encargadas de las áreas administrativa, financiera y de talento humano, observando los procedimientos y normas legales vigentes.
Ejercer las delegaciones que se reciban en los asuntos administrativos, financieros y de talento humano, en materia de nominación y de investigaciones y sanciones disciplinarias.
Reconocer los viáticos, los transportes y los demás gastos concernientes al ámbito departamental, dentro de su disponibilidad presupuestal.
Atender las solicitudes y comisiones realizadas por el Consejo Nacional Electoral.
Las demás que les asigne la ley y el Registrador Nacional del Estado Civil.
CAPÍTULO 5
Delegados seccionales
ARTÍCULO 26. Delegados seccionales. En cada departamento habrá dos (2) delegados seccionales en el registro civil e identificación, y en lo electoral, de los cuales al menos uno será una mujer, quienes tomarán posesión de su cargo ante el registrador departamental y tendrán las siguientes funciones:
1. Delegado seccional en el registro civil e identificación:
Velar por la correcta asignación de los seriales distribuidos por la Dirección de Registro Civil para la inscripción de nacimiento, matrimonio, defunción y demás documentos relacionados con el registro civil y, del mismo modo, vigilar su correcta utilización.
Asesorar y capacitar a los registradores especiales, municipales y auxiliares, en materia de registro civil e identificación e, igualmente, reunir periódicamente a los registradores de su respectiva circunscripción para orientarlos en la interpretación y aplicación de las normas vigentes.
Vigilar y controlar la debida y oportuna prestación del servicio de registro civil e identificación, la remisión y actualización oportuna de la información en los sistemas de registro civil y Archivo Nacional de Identificación.
Participar en las campañas de registro civil e identificación organizadas por la Registraduría Delegada para Registro Civil e Identificación.
Coordinar las acciones para la debida prestación de los trámites de preparación y actualización de los documentos de identidad de su respectiva circunscripción.
Monitorear la disposición de las herramientas tecnológicas o insumos para los trámites de registro civil y de los documentos de identidad.
Participar en los comités departamentales de Estadísticas vitales.
Colaborar de forma armónica con las oficinas registrales de su circunscripción.
Diseñar e implementar estrategias para evitar el subregistro, optimizar los procesos de identificación y garantizar la entrega oportuna de los documentos de identidad.
Establecer controles para prevenir y evitar fraudes en el registro civil y la identificación.
Promover el uso de los servicios digitales establecidos por la entidad.
Las demás que les asigne la ley y el Registrador Nacional del Estado Civil.
2. Delegado seccional en lo electoral:
Organizar y vigilar los procesos electorales y mecanismos de participación ciudadana que corresponden a su circunscripción electoral.
Coordinar la adecuada construcción y apropiada actualización de la división política electoral.
Coordinar y supervisar los procesos de zonificación municipal.
Decidir, por medio de resolución, las apelaciones que se interpongan contra las sanciones impuestas por los registradores del Estado Civil a los jurados de votación.
Adelantar la inscripción de las candidaturas para el Senado de la República, a la Cámara de Representantes de su circunscripción electoral y todas las Circunscripciones Especiales, gobernador y Asamblea Departamental.
Ejecutar la póliza de seriedad de la candidatura de los grupos significativos de ciudadanos inscritos en su circunscripción.
Llevar las estadísticas electorales de su circunscripción electoral y expedir las correspondientes certificaciones.
Coordinar con el nivel central de la Registraduría Nacional del Estado Civil los procesos de revisión de firmas de los mecanismos de participación ciudadana y las inscripciones de candidatos de grupos significativos de ciudadanos que correspondan a su circunscripción electoral.
Las demás que les asigne la ley, el registrador departamental y el Registrador Nacional del Estado Civil.
Informar de forma coordinada al nivel central de la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Consejo Nacional Electoral de aquellos casos de violencia política contra la mujer que sean de su conocimiento.
CAPÍTULO 6
Registradores especiales, municipales y auxiliares
ARTÍCULO 27. Registradores especiales, municipales y auxiliares del Estado Civil. Con excepción del Distrito Capital de Bogotá, en cada distrito o municipio que cuente con una proyección poblacional según el Departamento Nacional de Estadísticas mayor que seiscientos cincuenta mil un (650.001) habitantes, habrá una Registraduría Especial del Estado Civil a cargo de dos (2) registradores especiales, de la máxima categoría según la estructura de planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil y de los cuales al menos uno debe ser una mujer.
En cada distrito o municipio que cuente con una proyección poblacional según el Departamento Nacional de Estadísticas comprendida entre doscientos mil un (200.001) y seiscientos cincuenta mil (650.000) habitantes y en las capitales de departamentos que tengan una proyección de población entre sesenta y cinco mil un (65.001) y doscientos mil (200.000) habitantes, habrá una registraduría de categoría especial a cargo de dos (2) registradores especiales, del grado inmediatamente inferior al previsto para los registradores especiales enunciados en el inciso anterior y de los cuales al menos uno debe ser una mujer.
En cada distrito o municipio que cuente con una proyección poblacional según el Departamento Nacional de Estadísticas comprendida entre sesenta y cinco mil un (65.001) y doscientos mil (200.000) habitantes y en las capitales de departamento que tengan una proyección de población inferior a sesenta y cinco mil (65.000) habitantes, habrá una registraduría de categoría especial a cargo de un (1) registrador especial, el grado inmediatamente inferior al previsto para los registradores especiales enunciados en el inciso anterior.
En cada municipio que cuente con una proyección poblacional según el Departamento Nacional de Estadísticas comprendida entre cuarenta mil un (40.001) y sesenta y cinco mil (65.000) habitantes, habrá una registraduría de categoría municipal a cargo de un (1) registrador municipal, el grado inmediatamente inferior al previsto para el registrador municipal enunciado en el inciso anterior.
En cada municipio que cuente con una proyección poblacional según el Departamento Nacional de Estadísticas igual o inferior a quince mil (15.000) habitantes, habrá una registraduría de categoría municipal a cargo de un (1) registrador municipal, del grado inmediatamente inferior al previsto para el registrador municipal enunciado en el inciso anterior.
En cada municipio que cuente con una proyección poblacional según el Departamento Nacional de Estadísticas comprendida entre quince mil un (15.001) y cuarenta mil (40.000) habitantes, habrá una registraduría de categoría municipal a cargo de un (1) registrador municipal, del grado inmediatamente inferior al previsto para el registrador municipal enunciado en el inciso anterior.
En cada municipio que cuente con una proyección poblacional según el Departamento Nacional de Estadísticas igual o inferior a quince mil (15.000) habitantes, habrá una registraduría de categoría municipal a cargo de un (1) registrador municipal, del grado inmediatamente inferior al previsto para el registrador municipal enunciado en el inciso anterior.
Parágrafo. Los registradores municipales y auxiliares del Estado Civil, corresponderán a servidores públicos del nivel profesional de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Su asignación a cada municipio se hará a partir de que la nomenclatura del cargo es inferior a la del registrador departamental y estarán adscritos al ente territorial atendiendo las estadísticas previstas en el censo poblacional.
Con el propósito de hacer más eficiente la prestación del servicio y garantizar la atención al público, en las circunscripciones en las que haya dos registradores, estos podrán ejercer sus funciones en sedes independientes. En materias electorales y administrativas, se requerirá la concurrencia de los dos para la validez de sus actos.
ARTÍCULO 28. Funciones. Los registradores especiales y municipales tendrán las siguientes funciones:
Asuntos electorales:
Organizar las elecciones y responder especialmente por la ubicación y los cambios de los puestos de votación y sitios para escrutinios.
Tomar todas las medidas necesarias para que las votaciones se realicen de conformidad con las disposiciones legales y las instrucciones que impartan sus superiores jerárquicos.
Nombrar e instruir a los jurados de votación.
Reemplazar a los jurados de votación que no asistan o abandonen sus funciones.
Junto con el alcalde de su circunscripción, regular las condiciones para la fijación de carteles, pasacalles, afiches y vallas destinadas a difundir propaganda electoral.
Sancionar con multas a los jurados de votación en los casos señalados en el presente código.
Adelantar la inscripción de las candidaturas para alcalde, concejos distritales y municipales.
Ejecutar la póliza de seriedad de la candidatura de los grupos significativos de ciudadanos inscritos en su circunscripción.
Actuar como secretario de la comisión escrutadora en su respectiva circunscripción.
Conducir y entregar personalmente al registrador departamental los documentos que las comisiones escrutadoras hayan tenido presentes y las actas de escrutinio levantadas por estas.
2. Registro civil e identificación:
Prestar de manera oportuna y correcta el servicio de registro civil e identificación, remitir y actualizar oportunamente la información en los Sistemas de Registro Civil y Archivo Nacional de Identificación.
Realizar las inscripciones de todos los hechos, los actos y las providencias relacionados con el estado civil de las personas, de acuerdo con la ley y los lineamientos de la entidad.
Reparar y acreditar el enrolamiento de los datos de identificación para la preparación y expedición de los documentos de identificación.
Colaborar en las campañas del registro civil e identificación cuando corresponda.
Presentar al delegado seccional en registro civil e identificación, durante los cinco (5) primeros días de cada mes el informe de producción.
Tramitar las solicitudes de identificación de los colombianos, dentro del marco de las políticas trazadas por el nivel central y aquellas que el delegado seccional en registro civil e identificación adopte para garantizar un servicio permanente y efectivo a los usuarios del servicio.
Disponer la preparación de cédulas y tarjetas de identidad, atender las solicitudes de duplicados, rectificaciones, correcciones, renovaciones, impugnaciones y cancelaciones de esos documentos y ordenar las inscripciones de cédulas.
Participar en los comités municipales de estadísticas vitales.
Promover el uso de los servicios digitales establecidos por la entidad.
3. Las demás que les asignen el Registrador Nacional del Estado Civil o el registrador departamental correspondiente.
ARTÍCULO 29. Funciones. Los registradores auxiliares tendrán las siguientes funciones:
1. Asuntos electorales:
Organizar las elecciones y responder especialmente por la ubicación y los cambios de los puestos de votación y sitios para escrutinios.
Adelantar el proceso de zonificación en su circunscripción.
Tomar todas las medidas necesarias para que las votaciones se realicen de conformidad con las disposiciones legales y las instrucciones que impartan sus superiores jerárquicos.
Adelantar la inscripción de las candidaturas para juntas administradores locales.
Ejecutar la póliza de seriedad de la candidatura de los grupos significativos de ciudadanos inscritos en su circunscripción.
Actuar como secretario de la comisión escrutadora.
Conducir y entregar personalmente al registrador distrital, especial o municipal, según sea el caso, los documentos que las comisiones escrutadoras hayan tenido presentes y las actas de escrutinio levantadas por estas.
2. Registro civil e identificación:
Prestar de manera oportuna y correcta el servicio de registro civil e identificación, remitir y actualizar oportunamente la información en los Sistemas de Registro Civil y Archivo Nacional de Identificación.
Realizar las inscripciones de todos los hechos, los actos y las providencias relacionados con el estado civil de las personas, de acuerdo con la ley y los lineamientos de la entidad.
Preparar y acreditar el enrolamiento de los datos de identificación para la preparación y expedición de los documentos de identificación.
Colaborar en las campañas del registro civil e identificación, cuando corresponda.
Presentar al delegado seccional en registro civil e identificación, durante los cinco (5) primeros días de cada mes, el informe de producción.
Tramitar las solicitudes de identificación de los colombianos, dentro del marco de las políticas trazadas por el nivel central y aquellas que el delegado seccional en registro civil e identificación adopte, para garantizar un servicio permanente y efectivo a los usuarios del servicio.
Disponer la preparación de cédulas y tarjetas de identidad, atender las solicitudes de duplicados, rectificaciones, correcciones, renovaciones, impugnaciones y cancelaciones de esos documentos.
Participar en los comités municipales de estadísticas vitales.
Promover el uso de los servicios digitales establecidos por la entidad.
Otras funciones:
a. Recibir y entregar bajo inventario los elementos de oficina.
b. Las demás que les asignen el Registrador Nacional del Estado Civil o sus superiores jerárquicos.
ARTÍCULO 30. Calidades. Para ser registrador municipal o auxiliar se requiere ser colombiano de nacimiento, ciudadano en ejercicio y título profesional.
ARTÍCULO 31. Posesión. Los registradores especiales y municipales se posesionarán ante el registrador departamental. Los registradores auxiliares tomarán posesión de su cargo ante el respectivo registrador.
CAPÍTULO 7
Delegados de puesto de los registradores distritales, especiales y municipales
ARTÍCULO 32. Delegado de puesto. En todos los puestos de votación habrá delegados, nombrados por los registradores distritales de Bogotá D.C. y departamentales del Estado Civil.
ARTÍCULO 33. Funciones. Los delegados de puesto de los registradores distritales, especiales y municipales tendrán las siguientes funciones:
Atender la preparación y realización de las elecciones y de los mecanismos de participación ciudadana en los lugares que les corresponda.
Reemplazar oportunamente a los jurados de votación el día de las elecciones que no vayan a desempeñar sus funciones o las abandonen.
Comunicar al registrador respectivo del incumplimiento o mal desempeño de las funciones de los jurados de votación, para las sanciones a que hubiere lugar.
Conducir, custodiados por la fuerza pública, y entregar personalmente a la comisión escrutadora todos los documentos provenientes de las mesas de votación.
Facilitar la trasmisión de los resultados electorales y la digitalización de las actas de escrutinio de los jurados de votación.
Verificar la identidad de los jurados y de los testigos electorales de los puestos de votación.
Las demás que le señale el Registrador Nacional del Estado Civil o el delegado seccional en lo electoral.
ARTÍCULO 34. Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil. La representación legal y la administración del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil corresponden al Registrador Nacional del Estado Civil.
El recaudo proveniente de las sanciones pecuniarias y todo hecho generador por los servicios que preste la entidad, cuyo destino no se prevea específicamente, ingresará al Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, para su fortalecimiento.
Parágrafo. La Organización Electoral deberá presentar un informe anual, que especifique los montos de los recaudos provenientes de sanciones pecuniarias y/o de todos los hechos generadores por los servicios que preste la entidad y el uso de los mismos. Dicho informe deberá ser de público conocimiento y deberá estar disponible en los canales oficiales de la entidad.
Parágrafo transitorio. El Consejo Nacional Electoral continuará siendo parte de la junta directiva del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil hasta que se regule su propio Fondo.
El Fondo Rotatorio del Consejo Nacional Electoral se creará y entrará en funcionamiento en un término no superior a dos (2) años. La representación legal estará a cargo del presidente de la Corporación o a quien la Sala Plena delegue. El recaudo proveniente de las sanciones pecuniarias y todo hecho generador por los servicios que preste la entidad, cuyo destino no se prevea específicamente, ingresará al Fondo Rotatorio del Consejo Nacional Electoral, para su fortalecimiento.
TÍTULO III
REGISTRO CIVIL E IDENTIFICACIÓN
CAPÍTULO 1
Disposiciones sobre registro civil
ARTÍCULO 35. Documento antecedente para la inscripción del nacimiento. El nacimiento de las personas se acreditará ante el funcionario encargado de llevar el registro del estado civil, con la presentación de alguno de los siguientes documentos:
1. Certificado de nacido vivo debidamente diligenciado por el médico, enfermera, auxiliar de enfermería o promotor de salud que atienda el hecho vital.
2. Certificado expedido por partera.
3. Copia de las actas de las partidas parroquiales de la Iglesia Católica con certificación de competencia de quien celebra el acto, o copia de las anotaciones de otras religiones u otros credos que tengan convenio de derecho público con el Estado colombiano.
4. Orden de defensor de Familia.
5. Resolución del Director Nacional de Registro Civil.
6. Autorización expedida por la autoridad tradicional para la inscripción de nacimientos en las comunidades o pueblos indígenas.
Parágrafo 1. La Registraduría Nacional del Estado Civil reglamentará el procedimiento y establecerá el formato para la certificación de nacimientos por parteras y la autorización de autoridades tradicionales. Para el efecto, contará con el apoyo del Departamento Nacional de Estadística, DANE.
Parágrafo 2. Los nacimientos de colombianos ocurridos en el extranjero se inscribirán con el respectivo registro civil extranjero, traducido y apostillado o legalizado, según corresponda. Los nombres del inscrito se consignarán tal como aparezca en el documento antecedente.
Parágrafo 3. En los casos de filiación adoptiva, el documento antecedente para la inscripción del nacimiento en el registro civil será la sentencia judicial en firme.
Parágrafo 4. El documento antecedente para la inscripción en el registro civil de hijos menores de edad de colombianos por adopción será la copia de la carta de naturaleza o de la resolución de inscripción autenticada por el Ministerio de Relaciones Exteriores, según corresponda, acompañada de la copia del acta de juramento del padre o madre nacionalizado.
ARTÍCULO 36. Registro civil por medios tecnológicos. La inscripción de los nacimientos en el registro civil y la individualización de los inscritos podrán realizarse a través de plataformas digitales, sistemas biométricos u otros sistemas idóneos. No se requerirá la impresión de las huellas plantares del inscrito menor de siete (7) años de edad.
Parágrafo. La Registraduría Nacional del Estado Civil reglamentará el registro civil en línea y la base de datos única.
ARTÍCULO 37. Actualización y remisión de la información de los registros civiles de defunción. Los funcionarios encargados del registro civil de las personas enviarán, a la Dirección Nacional de Registro Civil, la información de los registros civiles de defunción para la actualización de las bases de datos de registro civil, identificación y electoral.
El funcionario que incumpliere esta obligación incurrirá en falta gravísima que se sancionará de conformidad con el régimen disciplinario de los servidores públicos.
CAPÍTULO 2
Documento de identificación personal
ARTÍCULO 38. Documento de identificación personal. Los colombianos se identificarán en todos los actos civiles, políticos y administrativos con el documento de identificación personal. Cada colombiano tendrá asignado un Número Único de Identificación Personal (NUIP).
Las dimensiones y contenido del documento de identificación personal serán determinadas por el Registrador Nacional del Estado Civil, atendiendo a estándares internacionales de seguridad.
El documento de identificación personal de los colombianos se elaborará con base en la captura y almacenamiento de los datos biográficos, biométricos y morfológicos que constituyen los elementos identificadores.
Cada diez (10) años después del trámite de la cédula de ciudadanía por primera vez, todos los colombianos deberán renovar, sin costo, la cédula a efectos de actualizar sus rasgos biométricos.
ARTÍCULO 39. Tipos de documentos de identificación personal. La Registraduría Nacional del Estado Civil expedirá el documento de identificación a los colombianos, que conforme a la edad será:
Tarjeta de identidad desde los cero (0) años hasta cumplir dieciocho (18) años de edad.
Cédula de ciudadanía a partir de los dieciocho (18) años de edad.
ARTÍCULO 40. De la tarjeta de identidad. La tarjeta de identidad será expedida a los nacionales colombianos con base en el registro civil de nacimiento. Los hijos de padres extranjeros nacidos en Colombia deberán presentar el registro civil con la nota de validez correspondiente o, en su defecto, demostrar que en el momento del nacimiento los padres estaban domiciliados en el territorio nacional.
ARTÍCULO 41. De la Cédula de ciudadanía. Para obtener la cédula de ciudadanía se necesita acreditar ante el registrador la edad de dieciocho (18) años cumplidos, aportando el registro civil de nacimiento colombiano o la tarjeta de identidad.
Los hijos de padres extranjeros nacidos en Colombia deberán presentar el registro civil con la nota de validez correspondiente o, en su defecto, demostrar que en el momento del nacimiento, los padres estaban domiciliados en el territorio nacional.
Para los nacionales por adopción, se deberá presentar la carta de naturaleza o la resolución de inscripción, en el caso de los hispanoamericanos y brasileños, acompañadas del acta juramentada ante la gobernación o alcaldía, según el caso.
Parágrafo. Con el propósito de garantizar la identificación de los ciudadanos y permitir el ejercicio del derecho al voto, la Registraduría Nacional del Estado Civil adelantará jornadas de cedulación para la población vulnerable en zonas urbanas y rurales.
Parágrafo transitorio. A partir de la sanción del presente código, se dispondrá mediante acto administrativo la pérdida de vigencia en el Archivo Nacional de Identificación de las cédulas de ciudadanía blancas laminadas y cafés plastificadas no renovadas por los colombianos.
ARTÍCULO 42. De las causales de cancelación. Son causales de cancelación de la cédula de ciudadanía por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil, las siguientes:
Muerte del ciudadano.
Múltiple cedulación, en cuyo caso quedará vigente la última cédula expedida.
Falsa identidad o suplantación.
Expedición de la cédula a un menor de edad.
Expedición de la cédula a un extranjero que no tenga carta de naturaleza o resolución de inscripción.
Renuncia a la nacionalidad colombiana.
Corrección de componente sexo, cuando se requiera la actualización del cupo numérico.
Parágrafo. La Registraduría Nacional del Estado Civil reglamentará el procedimiento para la cancelación de las cédulas de ciudadanía.
ARTÍCULO 43. Cancelación de la cédula de ciudadanía. Cuando se incurra en alguna de las causales señaladas en el artículo anterior, la Registraduría Nacional del Estado Civil cancelará la cédula indebidamente expedida y pondrá el hecho en conocimiento de la autoridad competente, en los casos a que hubiere lugar.
ARTÍCULO 44. Identificación y autenticación por medios digitales. La Registraduría Nacional del Estado Civil será la encargada de la identificación digital y autenticación de todos los colombianos por los diferentes medios tecnológicos de firma digital, a través de la cédula de ciudadanía y tarjeta de identidad digital y por todo tipo de biometría o sistemas de autenticación, y se regirá por la regulación y disposiciones que para tal efecto expida la entidad.
La Registraduría Nacional del Estado Civil deberá permitir a las entidades públicas el acceso a los medios tecnológicos de identificación y autenticación de los colombianos para el cumplimiento de sus funciones constitucionales, en virtud del principio de coordinación establecido en el artículo 209 de la Constitución Nacional.
Lo anterior sin perjuicio del resto de mecanismos de autenticación descritos en la ley 527 de 1999 que promueven la digitalización de los colombianos.
Parágrafo. La Registraduría Nacional del Estado Civil implementará la consulta y expedición en línea del registro civil, el cual no incorporará la inscripción de las huellas plantares.
ARTÍCULO 45. Pena de inhabilitación para ejercer derechos políticos. Los jueces y magistrados deberán enviar a la Registraduría Nacional del Estado Civil copia de la parte resolutiva de las sentencias penales en la cuales se decrete la inhabilitación de derechos y funciones públicas, dentro de los quince (15) días siguientes a su ejecutoria, para que las cédulas de ciudadanía correspondientes sean dadas de baja en el censo electoral. El funcionario que incumpliere esta obligación incurrirá en falta gravísima que se sancionará de conformidad con lo previsto en el régimen disciplinario de los servidores públicos.
La Registraduría Nacional del Estado Civil y las autoridades judiciales implementarán los mecanismos tecnológicos y de interoperabilidad que permitan optimizar la remisión de la información.
ARTÍCULO 46. Rehabilitación de derechos políticos. Las rehabilitaciones de derechos y funciones públicas operarán automáticamente al cumplirse el término o cuando sea remitida la orden de extinción por parte del despacho judicial.
Parágrafo. La Registraduría Nacional implementará, en el marco de los principios de publicidad y transparencia, un proceso para incluir de nuevo en el censo electoral a las personas que les sean rehabilitados sus derechos políticos.
ARTÍCULO 47. Diseño de la cédula de ciudadanía y tarjeta de identidad. El Registrador Nacional del Estado Civil podrá fijar las dimensiones, características de seguridad y contenido de la cédula de ciudadanía y de la tarjeta de identidad. La cédula de ciudadanía y la tarjeta de identidad podrán ser expedidas en formato digital, como equivalente funcional de estos documentos de identidad.
TÍTULO IV
Del domicilio y censo electoral
CAPÍTULO 1
Domicilio electoral
ARTÍCULO 48. Definición. Domicilio electoral es el lugar de habitación o asiento permanente del votante que es registrado bajo la gravedad de juramento en el censo electoral, que deberá coincidir con el lugar en el que se beneficie directamente de las políticas públicas en la respectiva circunscripción. La persona que tenga más de un lugar de habitación o de asiento escogerá uno solo.
Tanto el registro como la actualización se realizarán en las sedes de la Registraduría Nacional del Estado Civil o a través de los mecanismos y lugares que esta implemente, así como en los consulados de Colombia, habilitados por el Gobierno en el exterior. Se podrán utilizar medios tecnológicos para el registro, que garanticen la identificación y autenticación del ciudadano.
Con base en el domicilio electoral reportado por el ciudadano, la Registraduría Nacional del Estado Civil le asignará un puesto de votación entre los más cercanos a él.
ARTÍCULO 49. Actualización del domicilio electoral. En el evento en el que el ciudadano o extranjero residente en el país haya cambiado su domicilio, deberá, en un término no mayor de dos (2) meses en relación con ese cambio, informar, bajo la gravedad de juramento, la novedad ante la Registraduría de su distrito, municipio, localidad, embajada u oficina consular. Así mismo ceñirse al procedimiento permanente de actualización del censo electoral para el establecimiento de su nuevo domicilio electoral y la asignación de su puesto de votación.
La Registraduría Nacional del Estado Civil adelantará jornadas pedagógicas y de sensibilización para incentivar a los ciudadanos a actualizar el domicilio electoral. Para ello, los programas pedagógicos adoptados deberán basarse en enfoques territoriales y étnicos que permitan la mejor comprensión de la importancia y alcance del domicilio electoral y su actualización.
A los ciudadanos y extranjeros residentes en el país que no informen a la Registraduría del Estado Civil de su distrito, municipio o localidad, embajada u oficina consular, dentro de los dos (2) meses siguientes sobre su cambio de domicilio, se les impondrá una multa de medio (1/2) salario mínimo legal mensual vigente, a favor del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, la cual se hará efectiva mediante resolución respetando el debido proceso.
En todo caso, la Organización Electoral deberá informar a la ciudadanía, a través de los medios que considere pertinentes, las implicaciones al deber ciudadano de actualización del domicilio electoral.
Los registradores distritales, especiales y municipales tendrán la competencia de imponer la multa aquí señalada siguiendo el procedimiento administrativo sancionatorio previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Parágrafo 1. Para la actualización del domicilio electoral la Registraduría Nacional del Estado Civil, establecerá la posibilidad de adelantar este proceso a través de su página web o cualquier otro mecanismo tecnológico que establezca. El trámite de actualización solo podrá ser solicitado por cada ciudadano directamente, y no podrá ser realizado por tercera persona ni mandatario.
Parágrafo 2. Para el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se dará aplicación a lo previsto en el Decreto 2762 de 1991.
CAPÍTULO 2
Del Censo electoral
ARTÍCULO 50. Concepto. El censo electoral es el instrumento técnico elaborado por la Registraduría Nacional del Estado Civil, que contiene la relación de registros de los ciudadanos colombianos mayores de dieciocho (18) años y jóvenes catorce (14) y diecisiete (17) años colombianos que, por una parte, son residentes en el país y en el exterior y, por otra, se encuentran habilitados para votar, de conformidad con la Constitución Política y la ley, en las elecciones populares de autoridades públicas, en los mecanismos de participación ciudadana y en las consultas populares de partidos y movimientos políticos. El censo electoral determina el número de electores que se requieren para la validez de los actos y las votaciones consagrados en la Constitución Política y la ley.
Parágrafo. La Registraduría Nacional del Estado Civil, con el apoyo del Ministerio de Relaciones Exteriores, elaborará adicionalmente un censo electoral de extranjeros habilitados para votar en los comicios distritales, municipales y locales.
ARTÍCULO 51. Conformación. El censo electoral estará conformado por los datos necesarios para la plena identificación de los electores. Incluirá, según aplique, los nombres, apellidos, números de cédulas de ciudadanía, fecha de nacimiento, género, correos o medios electrónicos de notificación, número de teléfono de contacto, nivel de escolaridad, información respecto a si sabe sumar, leer y escribir, comunidad o población étnica, tipo de diversidad funcional o con discapacidad, y la última dirección del domicilio electoral, datos suministrados por el ciudadano o extranjero residente en el país.
Parágrafo transitorio. Los ciudadanos y extranjeros residentes y habilitados para votar tendrán un plazo de un (1) año a partir de la sanción del presente código para actualizar todos los datos del censo electoral. Vencido este plazo, comenzarán a implementarse las sanciones por falta de actualización previstas en este código, y la Organización Electoral verificará oficiosamente todos los registros que no surtieron la actualización con el fin de garantizar la veracidad en el domicilio electoral.
Si se detectaren inconsistencias se ordenará su registro en el municipio donde se compruebe que realmente está domiciliado el ciudadano.
La Organización Electoral determinará la transición para la conformación y actualización del censo electoral, sin que exceda las elecciones ordinarias de autoridades territoriales del año 2023.
ARTÍCULO 52. Tratamiento de datos personales. Sin perjuicio del cumplimiento de las obligaciones contenidas en la Ley estatutaria 1581 de 2012 y sus normas reglamentarias, o las que la modifiquen, deroguen o complementen, las autoridades electorales y los particulares que participan en el desarrollo del proceso electoral y todos los sujetos responsables por el tratamiento de datos personales, adoptarán medidas de responsabilidad demostrada y reforzada para garantizar el debido tratamiento de la información. Se deberá garantizar la seguridad, la confidencialidad, la calidad, el uso y la circulación restringida de los datos personales reservados y sensibles, de conformidad con el régimen de protección de datos personales.
ARTÍCULO 53. De la modificación de los datos en el censo electoral. Los ciudadanos y jóvenes entre catorce (14) y diecisiete (17) años podrán modificar los datos manifestados en el momento de la conformación del censo electoral de manera parcial o total.
ARTÍCULO 54. Incorporaciones al censo electoral. Serán incorporados al censo electoral los ciudadanos que se encuentren en los siguientes casos:
Cuando se expida la cédula de ciudadanía por primera vez.
Cuando se cumpla el término por el cual se interpuso la pena de inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas.
Cuando el ciudadano sea retirado del servicio activo de la fuerza pública, previa notificación del Ministerio de Defensa Nacional.
Cuando la persona recupere o adquiera la nacionalidad colombiana. El Ministerio de Relaciones Exteriores enviará a la Registraduría Nacional del Estado Civil una relación de las personas que se encuentren en esta situación.
Parágrafo 1. El censo electoral dispondrá de un registro especial para los jóvenes entre los catorce (14) y diecisiete (17) años de edad. Este registro no aumentará la totalidad del censo para los efectos legales y constitucionales de las demás elecciones populares y de los mecanismos de participación ciudadana.
Parágrafo 2. La Registraduría Nacional del Estado Civil implementará y/o pondrá a disposición las herramientas tecnológicas que faciliten las inclusiones, actualizaciones y/o modificaciones por parte de los ciudadanos y jóvenes.
Parágrafo 3. Para efectos del numeral 1 del presente artículo, quedará inscrito en el puesto votación más cercana a la dirección registrada para el trámite.
ARTÍCULO 55. Exclusiones del censo electoral. Serán excluidos del censo electoral, de manera temporal o permanente, los registros que hayan sido afectados por los siguientes eventos:
Cuando se produzca la muerte real o presunta declarada judicialmente de un ciudadano.
Cuando al ciudadano se le cancele su cédula de ciudadanía por múltiple cedulación, cédulas expedidas a menores de edad, cédulas expedidas a extranjeros residentes en Colombia que no tengan carta de naturalización y las correspondientes por cambio de sexo, por casos de falsa identidad o suplantación.
Cuando se haya decretado la pena de inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas del titular.
Cuando el ciudadano haya renunciado o perdido su nacionalidad. El Ministerio de Relaciones Exteriores certificará y enviará a la Registraduría Nacional una relación de las personas que se encuentren en esta situación.
Cuando el ciudadano se encuentre en servicio activo como miembro de la Fuerza Pública. El Ministerio de Defensa Nacional certificará y enviará a la Registraduría Nacional del Estado Civil una relación del personal vinculado.
Parágrafo 1. El notario o funcionario que incumpliere la obligación de reportar cualquier información de las aquí consagradas o lo hiciere por fuera del término previsto en este Código, incurrirá en causal de mala conducta.
Parágrafo 2. La actualización de que trata los numerales 1 al 4 de este artículo se realizará con base en la información suministrada por la Dirección Nacional de Identificación de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Parágrafo 3. La Registraduría Nacional del Estado Civil creará un registro público de personas fallecidas y de acceso permanente en la página web de la entidad, en el cual se automatizará la totalidad de los datos, información y reportes sobre ciudadanos fallecidos. El registro será actualizado de manera mensual para consulta pública.
ARTÍCULO 56. Actualización de la información a excluir o incorporar en el censo electoral. La información para la exclusión o incorporación del censo electoral deberá actualizarse de manera permanente. Lo enviado y lo certificado por el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Defensa Nacional, según el procedimiento que defina la Registraduría Nacional del Estado Civil, deberán ser informados dentro de los primeros cinco (5) días hábiles de cada mes e incluirá la información afectada el mes inmediatamente anterior.
ARTÍCULO 57. Actualización del domicilio en el censo electoral. La actualización del domicilio electoral estará habilitada de manera permanente ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, embajada u oficina consular, hasta cinco (5) meses antes de la respectiva elección ordinaria. Para las zonas rurales se deberán implementar medidas para el registro y actualización del domicilio electoral con enfoque diferencial.
La Organización Electoral y los partidos y movimientos políticos deberán promover e incentivar la actualización de los ciudadanos en el censo electoral.
Parágrafo 1. El registro quedará en firme luego de superados los procesos de validación y autenticación realizados por la Registraduría Nacional del Estado Civil. En caso contrario, el ciudadano o joven quedarán registrados en el sitio donde ejercieron el derecho al voto en la última elección ordinaria.
Parágrafo 2. Cuando el ciudadano actualice más de una vez la información del censo electoral, se tendrá como válida la última solicitud de registro antes del corte establecido en el presente artículo.
Parágrafo 3. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario deberá remitir la información para la actualización de los ciudadanos afectados con medidas de aseguramiento privativas de la libertad en el censo electoral dentro de los primeros cinco (5) días hábiles de cada mes, e incluir la información afectada el mes inmediatamente anterior.
ARTÍCULO 58. Suspensión de exclusiones e incorporaciones al censo electoral. Para efectos del alistamiento y de la publicidad de las cédulas de ciudadanía, tarjetas de identidad y cédulas de extranjería habilitadas para votar, los procesos de exclusión y de incorporación al censo electoral se suspenderán cuatro (4) meses antes de la respectiva elección.
ARTÍCULO 59. Veracidad del domicilio electoral. La Registraduría Nacional del Estado Civil verificará de manera permanente y de oficio, o por solicitud de las autoridades o petición ciudadana, la veracidad de las direcciones del domicilio electoral aportadas por los ciudadanos colombianos y extranjeros residentes. Para estos efectos, podrá consultar datos públicos y utilizar mecanismos de interoperabilidad con las bases de datos de otros organismos y entidades públicas, garantizando las normas sobre protección de datos personales.
Cualquier ciudadano o cualquier joven entre catorce (14) y diecisiete (17) años que tenga dudas o advierta inconsistencias en relación con los datos aportados sobre su domicilio electoral, podrá solicitar en cualquier tiempo que dicha información sea corregida o actualizada por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
ARTÍCULO 60. Inconsistencias en el domicilio electoral. La Registraduría Nacional del Estado Civil informará al Consejo Nacional Electoral las inconsistencias que detecte sobre la veracidad de la dirección del domicilio electoral aportada, para que este, en cualquier tiempo, inicie las investigaciones dirigidas a dejar sin efecto el registro irregular.
El Consejo Nacional Electoral resolverá las impugnaciones, en cualquier tiempo y hasta dos (2) meses antes de la fecha de cada votación, de conformidad con el procedimiento breve y sumario que expida para tal fin.
Los ciudadanos, jóvenes o extranjeros residentes no podrán volver a actualizar su domicilio electoral en el mismo proceso eleccionario del cual fue excluido su registro, sin perjuicio de las sanciones establecidas en el Código Penal.
El registro del domicilio electoral que se dejare sin efecto se incorporará al censo electoral del distrito o municipio donde su titular se encontraba habilitado para sufragar en la elección anterior.
El Consejo Nacional Electoral pondrá en conocimiento de las autoridades penales competentes las decisiones en materia de fraude en el registro del domicilio electoral.
ARTÍCULO 61. Publicidad del censo electoral. La Registraduría Nacional del Estado Civil publicará a los tres (3) días calendario después de la suspensión de exclusiones e incorporaciones al censo electoral la información consolidada, con el objeto de poder llevar a cabo las impugnaciones a los posibles registros irregulares.
La publicación de que trata el presente artículo se realizará en la página web y/o aplicación que disponga la Registraduría Nacional del Estado Civil por el término de cinco (5) días calendario.
ARTÍCULO 62. Modificase el artículo 389 de la Ley 599 de 2000 y el artículo 4 de la Ley 1864 de 2017, el cual quedará así:
Fraude en el domicilio electoral. EI que constriña, induzca, ofrezca promesa remuneratoria o por cualquier medio indebido logre que personas habilitadas para votar registren un domicilio electoral falso y distinto a su lugar de habitación o asiento, con el propósito de obtener ventaja en elección popular, plebiscito, referendo, consulta popular o revocatoria del mandato, incurrirá en prisión de cuarenta y ocho (48) a ciento ocho (108) meses y multa de cincuenta (50) a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En igual pena incurrirá quien facilite o suministre medios para que personas habilitadas para votar lo hagan en domicilio electoral falso, o se registren en el censo electoral en localidad, municipio, comuna o distrito diferente a aquel donde tengan su domicilio electoral, con el propósito de obtener provecho ilícito para sí o para terceros. La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta sea realizada por un servidor público.
ARTÍCULO 63. Publicación del censo electoral definitivo. La Registraduría Nacional del Estado Civil, dos (2) meses antes de la fecha de cada votación, publicará el dato del censo electoral que corresponde al número de colombianos y extranjeros habilitados para ejercer el derecho al sufragio en cada certamen electoral.
La publicación deberá ser accesible a las personas con diversidad funcional o con discapacidad.
Parágrafo. Una vez realizada la publicación de que trata el presente artículo no procederá recurso alguno contra los registros contenidos en el censo electoral definitivo, ni contra las decisiones que sobre ellos tuviere pendiente el Consejo Nacional Electoral.
ARTÍCULO 64. Elaboración de listas de personas habilitadas para votar en cada puesto. Con la información que reposa en el censo electoral definitivo, la Registraduría Nacional del Estado Civil habilitará un canal de consulta en medios electrónicos en su página web y/o aplicación, y distribuirá un medio de consulta del censo a las diferentes organizaciones políticas.
ARTÍCULO 65. Deber de actualización y depuración transparente del censo electoral. La actualización y depuración del censo electoral a que hace referencia el artículo 59 deberá realizarse garantizando la transparencia del proceso y de sus resultados. Para ello, la Registraduría Nacional del Estado Civil publicará la analítica de los datos, dentro de los primeros 3 días hábiles de cada mes, especificando cuántas cédulas han sido depuradas del censo por cada una de las siguientes circunstancias:
Las pertenecientes a ciudadanos y ciudadanas que se encuentren en situación de servicio activo a la Fuerza Pública;
Las pertenecientes a ciudadanos y ciudadanas inhabilitados para el ejercicio de derechos y funciones públicas en virtud de sanción disciplinaria en firme o de sentencia penal ejecutoriada;
Las correspondientes a ciudadanos y ciudadanas fallecidos;
Las cédulas múltiples;
Las expedidas a menores de edad;
Las expedidas a extranjeros que no tengan carta de naturaleza;
Las correspondientes a casos de falsa identidad o suplantación;
Los resultados analíticos de la actualización y depuración estarán sujetos a los recursos de control pertinentes para llevar a cabo las impugnaciones a que haya lugar por irregularidades.
ARTÍCULO 66. Control y veeduría participativa a la depuración. La Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República ejercerán un control permanente sobre el proceso de actualización y depuración mensual del censo electoral. Se garantizará la veeduría ciudadana mediante mecanismos de participación plural de acceso y constatación de la información.
ARTÍCULO 67. Control preventivo y concomitante de la Contraloría General de la República al censo electoral de comicios y mecanismos de participación ciudadana. La Contraloría General de la República realizará una auditoría del censo electoral, en ejercicio de su control preventivo y concomitante, antes de la expedición del acto administrativo de la Registraduría Nacional del Estado Civil que certifica el censo electoral definitivo para comicios y mecanismos de participación directa.
TÍTULO V
DE LA SELECCIÓN E INSCRIPCIÓN DE CANDIDATURAS
CAPÍTULO 1
Reglas previas a la inscripción de candidatos por grupos significativos de ciudadanos y promotores de voto en blanco
ARTÍCULO 68. Registro de comités. Los grupos significativos de ciudadanos, los movimientos sociales que decidan constituirse como tales y los promotores del voto en blanco serán representados por un comité inscriptor integrado por tres (3) ciudadanos principales y tres (3) suplentes. Además de los requisitos generales previstos en el presente código, la inscripción de candidatos de estas organizaciones deberá cumplir los siguientes requisitos:
Registrar al comité inscriptor ante la dependencia de la Registraduría Nacional del Estado Civil competente para la inscripción del cargo o corporación que corresponda a la iniciativa. El registro podrá efectuarse desde un (1) año antes del día de la elección y hasta siete (7) meses antes de la elección.
Indicar en el formulario de recolección de apoyos los nombres de los integrantes del comité inscriptor y la relación de los candidatos principales y remanentes cuando aplique, excepto el de la fórmula vicepresidencial.
Indicar en el formulario de recolección de apoyos si los comités inscriptores quedan facultados para conformar coaliciones de conformidad con partidos y/o movimientos políticos con personería jurídica.
En el acta de registro, el comité inscriptor deberá aportar los nombres, apellidos e identificación, orden de prevalencia del número de candidatos en condición de remanentes, que considere necesarios para que de ellos se surtan las modificaciones que se pudieran presentar, según las causales previstas en este código, a fin de garantizar el cumplimiento de la cuota de género.
El número de candidatos registrados por circunscripción electoral será igual al del número de cargos a proveer en la elección respectiva. Si como consecuencia del ajuste al número de curules a elegir en el Congreso de la República, estipulado en el parágrafo 1 del artículo 176 de la Constitución Política, éstas aumentan en una circunscripción electoral, el grupo significativo podrá ajustar la lista tan pronto la Organización Electoral de a conocer el número de cargos a proveer.
Una vez registrado el comité inscriptor, la Registraduría Nacional del Estado Civil remitirá, al día siguiente, al Consejo Nacional Electoral la información concerniente a la denominación y logosímbolo del grupo significativo de ciudadanos, para su correspondiente registro.
Una vez surtido el registro, no se podrán modificar la denominación ni el logosímbolo del grupo significativo de ciudadanos.
Parágrafo 1. Los comités promotores en ningún caso podrán recolectar apoyos sin la aprobación del logosímbolo y su denominación por parte del Consejo Nacional Electoral so pena del rechazo de la inscripción.
Parágrafo 2. El Consejo Nacional Electoral decidirá sobre la aprobación de denominación y de logosímbolo de los grupos significativos de ciudadanos dentro del mes siguiente al recibo de la información de acuerdo con el procedimiento que para el efecto reglamente la misma corporación.
ARTÍCULO 69. Acreditación de apoyos. Los comités inscriptores de los grupos significativos de ciudadanos y del voto en blanco deberán acreditar un número mínimo de apoyos válidos equivalentes a:
El veinte por ciento (20%) del resultado de dividir el número de personas inscritas para votar en el censo electoral en la respectiva circunscripción por el número de curules a proveer.
El diez por ciento (10%) del número de personas inscritas para votar en la respectiva circunscripción, en el caso de los cargos uninominales.
Para el caso de los numerales 1 y 2 del presente artículo, no se exigirá más de cero puntos cinco por ciento (0.5%) del censo electoral para la recolección de apoyos en cualquiera de las circunscripciones nacionales.
Para Presidente de la República, el tres por ciento (3%) del total de votos válidos de la última elección del cargo.
Los comités inscriptores entregarán los apoyos a la respectiva dependencia de la Registraduría Nacional del Estado Civil, desde la fecha de registro hasta seis (6) meses antes de la fecha de elección.
Parágrafo 1. La Registraduría Nacional del Estado Civil implementará las herramientas tecnológicas y logísticas necesarias para facilitar la recolección y verificación de los apoyos ciudadanos.
Parágrafo 2. La verificación de los apoyos entregados para la inscripción de que trata este artículo se realizará conforme al procedimiento que establezca la Registraduría Nacional del Estado Civil. Cuando sea verificado y certificado el requisito mínimo de apoyos exigido por la ley, la Registraduría Nacional del Estado Civil revisará hasta un 10% de los apoyos adicionales que se hayan presentado.
Parágrafo 3. Cuando la Registraduría Nacional del Estado Civil certifique que el número de apoyos aportados no es suficiente para respaldar la inscripción, no habrá lugar a un nuevo proceso de recolección de apoyos para completarlas.
ARTÍCULO 70. Definición de apoyo para la inscripción de candidatos. Es el acto mediante el cual un ciudadano apto para votar en su circunscripción respalda la inscripción de candidatos a un cargo de elección popular o una propuesta de un mecanismo de participación ciudadana.
La Registraduría Nacional del Estado Civil reglamentará los aspectos técnicos y operativos para la recolección de apoyos.
Parágrafo. La Registraduría Nacional del Estado Civil tendrá un (1) año a partir de la sanción del presente código para adecuar un sistema de recolección y verificación de apoyos ciudadanos utilizando los medios manuales existentes, así como medios tecnológicos que permitan la validación biométrica.
Vencido este plazo, los ciudadanos no podrán respaldar en la misma circunscripción a más de una candidatura a cargo uninominal, ni a más de una lista de candidatos a corporación pública. Advertida esta circunstancia, solo será válido el último apoyo otorgado.
ARTÍCULO 71. Publicidad para la recolección de apoyos. Los actos de publicidad desplegados por los grupos significativos de ciudadanos con ocasión del proceso de recolección de apoyos, tendrán como único objetivo promover la inscripción de las diferentes candidaturas. Para tales efectos, podrán promocionar:
1. La denominación y el logosímbolo del grupo significativo de ciudadanos registrados y aprobados por el Consejo Nacional Electoral.
2. El nombre e identificación de los ciudadanos que aspiran a ser inscritos como candidatos y sus remanentes.
3. El cargo o la corporación pública y la circunscripción electoral para los cuales se solicita la firma de apoyo.
Cualquier forma de publicidad deberá ir acompañada de la denominación del grupo significativo de ciudadanos y de su intención de recolección de apoyos. En el marco de estas campañas queda prohibida cualquier actividad que, directa o indirectamente, cautive o sugiera al electorado el voto por una determinada opción política, un cargo o una corporación.
El plazo para la realización de los actos de publicidad del proceso de recolección de apoyos será desde el día de la aprobación por parte del Consejo Nacional Electoral del logosímbolo y denominación, hasta la fecha límite para entregar los apoyos.
Finalizado el plazo para entregar los formularios de recolección de apoyos a la Registraduría, el comité promotor deberá remover del espacio público y de cualquier medio de comunicación, toda forma de publicidad alusiva a dicho proceso, so pena de ser sancionado por violación al régimen de propaganda electoral.
Los grupos significativos de ciudadanos reportarán al Consejo Nacional Electoral en tiempo real, a través del medio que este disponga, los ingresos percibidos y los gastos empleados.
Las normas sobre financiamiento electoral que rigen para las campañas electorales se aplicarán en lo pertinente a la promoción de candidaturas a través de grupos significativos de ciudadanos. El Consejo Nacional Electoral reglamentará la materia, fijará el valor de las sumas máximas autorizadas en la promoción de la recolección de apoyos e impondrá las sanciones a que hubiere lugar por incumplimiento de lo aquí dispuesto, de acuerdo con la ley.
El candidato o los candidatos, los integrantes del comité promotor y el gerente designado responderán solidariamente por cualquier irregularidad en el manejo de los ingresos y gastos de las campañas de recolección de apoyos.
Parágrafo. El Consejo Nacional Electoral decidirá sobre la aprobación de la denominación y del logosímbolo de los grupos significativos de ciudadanos dentro del mes siguiente al recibo de la información, de acuerdo con el procedimiento que reglamente la misma Corporación.
CAPÍTULO 2
Inscripción y modificación de candidatos y listas
ARTÍCULO 72. Derecho de postulación. Los partidos y los movimientos políticos con personería jurídica, los grupos significativos de ciudadanos y los movimientos sociales que decidan constituirse como tales, y las coaliciones, podrán inscribir en cada circunscripción electoral un candidato por cada cargo uninominal o una lista de candidatos por cada corporación, cuyo número de integrantes no podrá exceder el número de curules o cargos para la respectiva circunscripción, excepto en las que se eligen hasta dos (2) miembros, las cuales podrán estar integradas hasta por tres (3) candidatos.
Las organizaciones políticas postulantes seleccionarán sus candidatos a través de mecanismos de democracia interna. También verificarán, antes de la inscripción, que reúnan los requisitos y calidades exigidos y, así mismo, que no se encuentren incursos en causales de inhabilidad o prohibiciones constitucionales o legales para ser elegidos, sin perjuicio de los demás requisitos y verificaciones que establezcan internamente de conformidad con sus estatutos. Para efectos de esta verificación, las organizaciones políticas consultarán en las bases de datos de las entidades públicas que permitan conocer los antecedentes, sanciones e inhabilidades que impidan ser elegido, de conformidad con la Constitución Política y la ley.
Parágrafo 1. Para la postulación de candidatos, los partidos o movimientos políticos deberán regirse por las reglas previstas en sus estatutos.
Parágrafo 2. Para la consulta y verificación de los antecedentes, sanciones e inhabilidades, el Ministerio del Interior en coordinación con las entidades competentes, recepcionará por medio de la Ventanilla Única Electoral Permanente, las consultas formuladas por los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, de antecedentes judiciales, disciplinarios, fiscales e investigaciones penales de los ciudadanos que aspiran a ser avalados e inscritos como candidatos.
La Ventanilla Única Electoral Permanente será un instrumento para el fortalecimiento de los procesos electorales y de asistencia técnica, coordinada previamente con: la Procuraduría General de la Nación, Contraloría General de la República, Fiscalía General de la Nación, Policía Nacional, Ministerio de Relaciones Exteriores y la Corte Suprema de Justicia, estas entidades deberán enviar las consultas formuladas a más tardar tres (3) días después de haberse radicado la solicitud a la Ventanilla Única Electoral Permanente del Ministerio del Interior.
El Departamento Administrativo de la Función Pública, deberá reportar ante la Ventanilla Única Electoral Permanente, los servidores públicos que, durante el año inmediatamente anterior al período de inscripción, ocuparon cargos en propiedad o encargo, donde se ejerció algún tipo de autoridad.
Adicionalmente la Ventanilla Única Electoral Permanente permitirá la revisión de antecedentes, previa la elección de las directivas de los partidos y movimientos políticos y para la presentación de ternas para alcaldes o gobernador por suspensión o falta absoluta de los mandatarios territoriales elegidos popularmente, cuando a ello hubiere lugar.
ARTÍCULO 73. Definición de aval. Aval es la designación que hace un partido o movimiento político con personería jurídica a una persona natural que pueda representar a la colectividad, aspirando a ser elegido como resultado de una elección popular. Será otorgado mediante un documento suscrito por el representante legal o su delegado, en el momento del periodo de inscripciones de candidaturas. La delegación deberá señalar de manera expresa si se extiende a la posibilidad de avalar en el periodo de modificación de inscripciones.
En el caso de listas para corporaciones públicas, el aval expedido para un candidato que va a reemplazar a otro durante el periodo de modificaciones deberá indicar expresamente cuál es el renglón que se pretende modificar.
Los avales se expedirán sin costo alguno y se observarán las reglas establecidas en los estatutos y las leyes previstas para la selección de candidatos; y no podrán ser revocados por las organizaciones políticas con posterioridad a la inscripción de las candidaturas.
Los candidatos solo pueden solicitar aval en las organizaciones políticas donde se encuentran formalmente registrados como militantes durante los tres (3) meses inmediatamente anteriores a la inscripción. En ningún caso los partidos o movimientos políticos podrán entregar más de un aval para la elección de un cargo uninominal. Tampoco se podrá entregar a una persona aval para más de un cargo o lista. Tampoco podrán entregar más avales que curules a proveer en la correspondiente lista para corporaciones públicas; excepto en las que se eligen hasta dos (2) miembros, las cuales podrán estar integradas hasta por tres (3) candidatos.
En los casos que se expidan avales desconociendo estas prohibiciones, el funcionario electoral competente dará validez únicamente al primero que se haya expedido.
Parágrafo. El aval entregado por parte de los partidos o movimientos políticos será válido para la inscripción de la candidatura y tendrá vigencia máxima hasta el día en que se declare la elección, en caso de que se haya hecho efectiva la inscripción.
ARTÍCULO 74. Autoridades competentes para la inscripción de candidatos y listas. Las autoridades competentes para la inscripción de candidatos y listas son las siguientes:
Para los candidatos a Presidente y Vicepresidente de la República será el Registrador Nacional del Estado Civil o su delegado en lo electoral.
Para los candidatos al Senado de la República, a las circunscripciones especiales de la Cámara de Representantes y a la Cámara de Representantes en la circunscripción de colombianos residentes en el exterior, los registradores distritales de Bogotá D. C. y cualquiera de los delegados seccionales en lo electoral, en las capitales del departamento. En el caso de la Cámara de Representantes en la circunscripción de colombianos residentes en el exterior también podrá hacerse ante los embajadores y cónsules según las instrucciones que imparta la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Para los candidatos a la Cámara de Representantes por las circunscripciones territoriales, a las gobernaciones y a las asambleas departamentales, es el delegado seccional en lo electoral de la correspondiente circunscripción.
Para los candidatos a concejos y alcaldías distritales o municipales, es el respectivo registrador distrital, especial o municipal, según el caso.
Para los candidatos a juntas administradoras locales, es el respectivo registrador especial, municipal o auxiliar, según el caso.
El funcionario electoral competente verificará si existe sanción por parte del Consejo Nacional Electoral respecto de la suspensión del derecho de inscribir candidatos o listas en la circunscripción por parte de algún partido o movimiento político.
ARTÍCULO 75. Periodo de inscripción de candidatos. La inscripción de candidatos a cargos de elección popular iniciará cuatro (4) meses antes del día de las elecciones y se realizará por un (1) mes.
En los casos en que los candidatos a la presidencia y vicepresidencia de la República sean seleccionados mediante consulta que coincida con las elecciones del congreso, la inscripción de la correspondiente fórmula deberá realizarse dentro de los cinco (5) días del calendario siguientes a la declaratoria de los resultados de la consulta.
Parágrafo. En los casos de elecciones atípicas o complementarias, el periodo de inscripción de candidatos durará quince (15) días del calendario, contados a partir del día siguiente calendario a la convocatoria de las nuevas elecciones.
ARTÍCULO 76. Requisitos para la inscripción de candidatos. La inscripción de candidatos a cargos de elección popular está sometida al cumplimiento de los siguientes requisitos:
1. Presentación del documento que acredite la candidatura, según el caso:
En el caso de los partidos o movimientos políticos con personería jurídica, aval expedido por el representante legal o su delegado, evento este último en el que se deberá acompañar, además, el documento de delegación.
En el caso de candidatos de grupos significativos de ciudadanos y sus coaliciones, certificación de la autoridad electoral sobre la validez y suficiencia de los apoyos recaudados por los comités inscriptores, la póliza de seriedad prevista en este código; y la aprobación o registro del logosímbolo por el Consejo Nacional Electoral.
En el caso de circunscripciones especiales de comunidades étnicas, documento expedido por la autoridad competente, conforme a la normatividad vigente.
En el caso de la circunscripción internacional, el requisito de residencia mínima en el extranjero se entenderá que se ha cumplido bajo gravedad de juramento en el momento de la inscripción.
En el caso de las coaliciones, deberá aportarse el acuerdo de coalición debidamente suscrito por cada uno de los representantes legales de los partidos o movimientos políticos o sus delegados, adjuntando acto de delegación; y para cargos uninominales al menos dos (2) de los miembros del comité inscriptor del grupo significativo de ciudadanos.
Fotocopia de la cédula de ciudadanía o medio de autenticación de la cédula digital de los candidatos.
Dos (2) fotografías de los candidatos del tamaño que se solicita para una cédula y con fondo blanco.
Formulario de inscripción de la candidatura diligenciado y firmado en aceptación por los candidatos. En ausencia de firma previa o en el momento de la inscripción, declaración escrita de aceptación de la candidatura suscrita por los candidatos inscritos, de conformidad con lo dispuesto en este código.
Cumplido el requisito del aval no se exigirá la presentación del representante legal del partido o movimiento político, o su delegado, para radicar el formulario de la inscripción de la candidatura. En el caso de la inscripción de los grupos significativos de ciudadanos se exigirá la presentación de al menos dos (2) de los tres (3) miembros de su comité promotor.
Para las coaliciones en el formulario de inscripción se deberá señalar de forma expresa cada candidato a qué agrupación u organización política pertenece.
Programa de gobierno, en el caso de inscripción de candidaturas para alcaldes y gobernadores. El programa de gobierno será la base del proyecto de plan de desarrollo que el elegido someta ante la corporación pública respectiva.
Certificación de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado sobre el cumplimiento de los requisitos, para el caso de los candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la República.
Cumplimiento de la cuota de género, en el caso de inscripciones de candidatos a corporaciones públicas.
Hojas foliadas o libro de contabilidad físico o digital en donde se registrará la información financiera de la campaña, que será devuelto una vez firmado, visado o marcado en todas sus hojas por el funcionario competente.
Documento que acredite que las organizaciones políticas y los Grupos Significativos de Ciudadanos, consultaron la Ventanilla Única Electoral Permanente (VUEP), para determinar las calidades de los candidatos.
Parágrafo 1. La Registraduría Nacional del Estado Civil establecerá los parámetros y el contenido del formulario de inscripción, sin perjuicio de una plataforma tecnológica que permita adelantar todo el proceso de inscripción.
Parágrafo 2. Solo se permitirá la inscripción de un candidato o lista por partido o movimiento político, grupo significativo de ciudadanos, coaliciones u organizaciones étnicas durante el periodo de inscripción.
Parágrafo 3. En el caso de elecciones juveniles, el documento de identificación será la tarjeta de identidad o el documento de identificación del menor de edad que avale la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Parágrafo 4. La Superintendencia Financiera o la entidad que haga sus veces tomará las medidas necesarias para garantizar que seis (6) meses antes de la inscripción de candidatos, las entidades financieras faciliten los trámites para la apertura de la cuenta única o subcuentas para el manejo de los recursos en dinero de campaña. Asimismo, una vez terminado el correspondiente proceso electoral, las entidades financieras deberán actualizar la información interna sobre personas expuestas políticamente, para lo cual se permitirá la realización de las diligencias necesarias para verificar y actualizar la información de los clientes que, por su naturaleza, puede variar, de conformidad con las leyes vigentes.
Las entidades financieras que ofrezcan en su portafolio la creación de cuentas para el manejo de recursos de campañas electorales, y reciban solicitudes de creación de cuentas únicas para la recepción y administración de recursos de las campañas electorales, deberán responder dicha solicitud en un plazo de ocho (8) días hábiles siguientes a la solicitud, so pena de incurrir las sanciones correspondientes por parte de la Superintendencia Financiera.
ARTÍCULO 77. Póliza de seriedad de candidaturas de grupos significativos de ciudadanos o sus coaliciones. Los candidatos de grupos significativos de ciudadanos o sus coaliciones deberán constituir en el momento de la inscripción una póliza de seriedad de la candidatura por la cuantía que fije en el primer mes de cada año el Consejo Nacional Electoral, la cual será variable, dependiendo de la categoría de la elección, si es nacional, departamental o local, y no podrá exceder 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En ningún caso las compañías aseguradoras podrán exigir como requisito para la expedición de pólizas de seriedad de la candidatura la constitución de contragarantías de cualquier naturaleza, por el riesgo asegurable.
Esta garantía se hará exigible por parte del funcionario electoral competente de la inscripción con la sola verificación de los resultados en el documento electoral correspondiente, cuando el candidato o la lista de candidatos no obtuvieren al menos la siguiente votación:
En las elecciones para corporaciones públicas, el cincuenta (50%) o más del umbral determinado para la respectiva corporación.
En las elecciones para Presidente y Vicepresidente de la República, gobernadores y alcaldes, el cuatro (4%) o más del total de votos válidos depositados en la respectiva elección.
Parágrafo. La renuncia extemporánea del candidato presentada hasta cuarenta días calendario antes de la fecha de la elección será causal de exoneración de ejecución de la póliza.
ARTÍCULO 78. Modalidades de póliza de seriedad. Para el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos anteriores, las pólizas de seriedad de candidaturas se constituirán mediante póliza de garantía expedida por compañías de seguros o mediante garantía bancaria de instituciones autorizadas por la Superintendencia Financiera. Su vigencia se extenderá desde la inscripción de la candidatura y hasta los seis (6) meses siguientes a la fecha de la declaratoria de los resultados de las elecciones por la autoridad electoral. En ningún caso se podrán solicitar garantías reales o contragarantías por parte de las aseguradoras.
ARTÍCULO 79. Verificación de Requisitos. La Superintendencia Financiera o la que haga sus veces vigilará y sancionará que las entidades financieras o empresas aseguradoras, no pongan obstáculos, demanden requisitos adicionales ni soliciten garantías reales o contragarantías con el fin de garantizar la apertura de la cuenta única o subcuentas para el manejo de los recursos en dinero de campaña y/o con el fin de garantizar la expedición de las pólizas o garantías solicitadas de manera equitativa, so pena de incurrir en las sanciones previstas en el régimen del consumidor financiero. En el caso en que la misma entidad aseguradora incurra dos (2) o más veces en la conducta aquí señalada la sanción podrá ser de hasta el doble de la aplicable de acuerdo con la normatividad vigente.
Parágrafo 1. El Consejo Nacional Electoral y la Superintendencia Financiera, doce (12) meses antes de cada certamen electoral, deberán expedir los requisitos necesarios para dar cumplimiento de los mandatos establecidos en este código.
Parágrafo 2. La Superintendencia Financiera añadirá al listado de los requisitos un listado de entidades financieras capacitadas para expedir las pólizas de seriedad; este listado debe garantizar cobertura en todo el territorio nacional. Se delegará personal especializado para el acompañamiento a la gestión de todas las organizaciones o grupos de ciudadanos que requieran la expedición de la póliza ante las entidades financieras o empresas aseguradoras.
ARTÍCULO 80. Reglas Especiales para la inscripción de candidatos de coalición a cargos uninominales. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y/o grupos significativos de ciudadanos con certificación de la suficiencia y validez de apoyos que expida la Registraduría Nacional del Estado Civil, podrán inscribir candidatos a cargos uninominales en coalición. Para ello deberán entregar en el momento de la inscripción correspondiente un acuerdo de coalición.
El candidato de coalición será el candidato único de los partidos, movimientos con personería jurídica y/o grupos significativos de ciudadanos que participen en ella. Igualmente, será el candidato único de las organizaciones que, aunque no participen en la coalición, decidan adherir o apoyar al candidato de la coalición.
En el caso de las campañas presidenciales, también formarán parte de la coalición los partidos, movimientos y/o grupos significativos de ciudadanos políticos que públicamente manifiesten su apoyo al candidato.
En el formulario de inscripción se indicarán los partidos, movimientos y/o grupos significativos de ciudadanos que integran la coalición y la militancia política del candidato.
Parágrafo. El candidato inscrito por una coalición a cargos uninominales podrá realizar eventos de proselitismo político en cada uno de los movimientos de ciudadanos movimientos políticos o partidos políticos que apoye dicha coalición, en la elección para la cual fue inscrito.
ARTÍCULO 81. Contenido del acuerdo de coalición a cargos uninominales. El acuerdo de coalición debe contener, como mínimo, los siguientes aspectos:
Nombre del Candidato y mecanismo mediante el cual se efectúa tanto la selección del candidato para cargo uninominal como su eventual modificación.
El programa de gobierno que el candidato de coalición a alcaldía o gobernación someterá a consideración de los votantes.
La forma como se distribuirán los gastos y la reposición correspondiente, la distribución del anticipo, la rendición de informes consolidados, los sistemas de publicidad y de auditoría interna.
La forma de sufragar los gastos en los casos de ejecución de la póliza de seriedad de la candidatura.
El mecanismo mediante el cual se conformará la terna en los casos en que hubiere lugar a reemplazar al elegido con motivo de faltas temporales o absolutas, respetando en la conformación de la terna al menos uno de los géneros.
En caso de coalición con grupos significativos de ciudadanos se deberá aportar la certificación de validez y suficiencia de los apoyos.
Ser suscrito por el representante legal del partido o movimiento político, candidato y por dos (2) de los inscriptores en el caso de los grupos significativos de ciudadanos.
Definición de la organización política que otorga el aval principal al candidato.
Parágrafo. Para efectos de la inscripción de la candidatura, la suscripción del acuerdo de coalición tiene carácter vinculante; además de entenderse que los partidos o movimientos políticos que suscriban el acuerdo han avalado dicha candidatura. Los directivos de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y el comité inscriptor de los grupos significativos de ciudadanos y los elegidos popularmente, pertenecientes a las organizaciones políticas coaligados no podrán inscribir ni apoyar candidato distinto al que fue designado por la coalición.
La inscripción hecha con inobservancia de este precepto será causal de rechazo de la candidatura y subsidiariamente de revocatoria de la inscripción del candidato que se apoye, diferente al designado en la coalición.
ARTÍCULO 82. Reglas especiales para la inscripción de candidatos de coalición a listas de corporaciones públicas de elección popular. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que sumados hayan obtenido la votación válida que establece la Constitución Política en la respectiva circunscripción, podrán presentar listas de candidatos en coalición para corporaciones públicas. Deberán entregar en el momento de la inscripción de la lista, el correspondiente acuerdo de coalición que contendrá, como mínimo, lo siguiente:
Nombre de los candidatos y descripción clara y expresa de la militancia política de cada uno de los candidatos y de las organizaciones políticas que suscriben el acuerdo.
Mecanismos por los que se definen el tipo de lista (con o sin voto preferente) y las reglas para su conformación, con el propósito de establecer el número de candidatos por cada partido o movimiento y la posición de los mismos al interior de la lista.
Reglas para la modificación de las listas y cumplimiento de la cuota de género.
Reglas para definir la asignación de vallas, cuñas radiales y demás publicidad de la campaña, según la reglamentación del Consejo Nacional Electoral.
Reglas para la presentación de informes de ingresos y gastos de la campaña según corresponda; y los mecanismos a través de los cuales se llevará a cabo la auditoría interna.
Reglas en cuanto a la financiación de las campañas, incluyendo los anticipos y la forma como se distribuirá la reposición estatal de los gastos de campaña.
Responsabilidad que le asiste a cada organización política en los eventos en que se infrinja la normativa electoral.
Reglas para la actuación de los elegidos en las correspondientes bancadas que suscriben el acuerdo.
Ubicación de los logosímbolos en la tarjeta electoral.
Parágrafo 1. Para la presentación de informes de ingresos y gastos de campaña, las organizaciones que integren la coalición deberán presentar los informes individuales y consolidados de los candidatos que avalaron, y designar de común acuerdo cuál de los partidos o movimientos coaligados debe cumplir con la presentación de informes ante el Consejo Nacional Electoral, a través del mecanismo que este determine.
Parágrafo 2. Cuando se presenten listas de coalición para Cámara de Representantes o Senado de la República, en las condiciones que establece la Constitución Política, los partidos y movimientos políticos coaligados conservarán de manera individual su personería jurídica, siempre y cuando la votación obtenida por la lista de coalición supera el umbral en cualquiera de las dos corporaciones, a fin de garantizar el principio de pluralismo democrático y los derechos de los partidos minoritarios. En caso de resultar favorecidas con la elección, las organizaciones políticas que suscriban el acuerdo de coalición podrán actuar en bancada de acuerdo a lo establecido en la Ley 974 de 2005.
ARTÍCULO 83. Carácter vinculante del acuerdo. La suscripción del acuerdo de coalición tiene carácter vinculante. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y/o los grupos significativos de ciudadanos que suscriban el acuerdo de coalición se obligan a cumplir las estipulaciones del mismo. El incumplimiento del acuerdo tendrá las sanciones establecidas en la normatividad vigente por el Consejo Nacional Electoral.
ARTÍCULO 84. Cuota de género. En atención a la aplicación progresiva de los principios de equidad de género, paridad, alternancia y universalidad consagrados en los artículos 40, 107 y 262 de la Constitución Política; en las listas donde se elijan cinco (5) o más curules para corporaciones de elección popular o las que se sometan a consulta, a excepción de su resultado, incluyendo aquellas relativas a la elección de directivos, cuando las agrupaciones políticas opten por este mecanismo para elección, deberán conformarse por un mínimo de cincuenta por ciento (50%) de mujeres, sobre el número de candidatos inscritos a la corporación que se pretenda postular.
Para las listas de menos de cinco (5) curules, se les aplicará el treinta por ciento (30%) para la conformación de la cuota de género.
Parágrafo 1. Constituirá como causal de revocatoria de inscripción las listas que no cumplan con la cuota de género, estipulada en el presente artículo. Lo anterior, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias o multas que se puedan interponer a las agrupaciones políticas ante este incumplimiento.
ARTÍCULO 85. Inclusión de la comunidad diversa. Las organizaciones políticas, de conformidad con sus estatutos, podrán propiciar mecanismos de democracia interna que promuevan la inclusión de las personas en condición de discapacidad, de la comunidad LGBTIQ+ y cualquier otra población que el partido político considere en la selección de sus candidaturas, así como en sus órganos de gobierno, dirección, control y administración.
ARTÍCULO 86. Promotores del voto en blanco. Los partidos, movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos y coaliciones que decidan promover el voto en blanco deberán inscribirse ante la Registraduría Nacional del Estado Civil. Para la inscripción del comité promotor, en lo pertinente, se aplicarán los requisitos consagrados en este código.
Parágrafo 1. La Registraduría Nacional del Estado Civil diseñará el formulario de inscripción con los requisitos para los comités promotores del voto en blanco.
Parágrafo 2. A los promotores del voto en blanco no se les reconocerá reposición de gastos de campaña. El Consejo Nacional Electoral otorgará espacios en los medios masivos de comunicación para los promotores del voto en blanco. El Ministerio de Hacienda deberá garantizar los recursos necesarios para tal fin.
Parágrafo 3. En las tarjetas electorales habrá una sola casilla del voto en blanco que será la que los comités podrán difundir o promover.
ARTÍCULO 87. Aceptación de la solicitud de inscripción. La autoridad electoral ante la cual se realiza la inscripción verificará el cumplimiento de los requisitos formales exigidos para la misma y, en caso de encontrar que los reúne, aceptará la solicitud suscribiendo el formulario de inscripción en la casilla o medio electrónico correspondientes. En caso contrario, no los suscribirá.
ARTÍCULO 88. Requisitos especiales para la aceptación de candidaturas. La aceptación de la candidatura se debe otorgar de forma expresa y bajo la gravedad de juramento por el candidato, mediante la firma previa del respectivo formulario o en el momento de la inscripción. En aquellos casos en los cuales no se firmó en el formulario de inscripción el candidato deberá presentar escrito de aceptación de la candidatura antes del vencimiento del periodo de inscripciones. Con su aceptación, el candidato declara:
Cumplimiento de los requisitos y calidades exigidos para el cargo o corporación.
No estar incurso en ninguna causal de inhabilidad o prohibición.
No haber aceptado ser candidato a ningún otro cargo o corporación en la misma elección.
No haber participado en consultas diferentes a las de la organización política por la cual se inscribe.
ARTÍCULO 89. Rechazo de inscripciones. La solicitud de inscripción se rechazará, mediante acto motivado, cuando se inscriban candidatos distintos a los seleccionados mediante consultas populares o internas, o cuando los candidatos hayan participado en la consulta de un partido, movimiento político o coalición, distinto al que los inscribe.
Parágrafo. La solicitud de inscripción se rechazará por parte del funcionario competente mediante acto motivado dentro de los tres (3) días calendario siguientes al recibo de la documentación, susceptible de recurso de apelación que deberá ser resuelto dentro de los tres (3) días calendario siguientes por el delegado seccional en lo electoral o el registrador departamental del Estado Civil, según corresponda.
ARTÍCULO 90. Modificación de inscripciones. La inscripción de candidatos a cargos y corporaciones de elección popular podrá ser modificada en los siguientes casos:
Por renuncia del candidato, dentro de los cinco (5) días calendario siguientes a la fecha de cierre de las correspondientes inscripciones. La renuncia deberá ser presentada por escrito por el candidato ante el funcionario electoral que por competencia realizó su inscripción, con constancia de haber sido radicada previamente ante la organización política que lo avaló o respaldó. En caso de no encontrarse en el mismo lugar de la inscripción, podrá presentar la renuncia ante la autoridad electoral o consulado donde se encuentra, en el plazo establecido, de lo cual el funcionario receptor dejará constancia y remitirá inmediatamente el escrito a la correspondiente autoridad electoral donde el candidato se inscribió inicialmente.
Por no aceptación de la candidatura vencido el periodo de inscripciones. El aval expedido para la inscripción no podrá ser utilizado para las modificaciones.
Por revocatoria de inscripción de candidatos de conformidad con las causales previstas en la Constitución Política y el presente código, hasta treinta (30) días calendario antes de la fecha de las elecciones, término en el cual el Consejo Nacional Electoral tendrá como límite máximo para decidir.
En casos de inhabilidad sobreviniente podrán modificarse las inscripciones hasta treinta (30) días calendario antes de la fecha de la correspondiente votación.
En caso de muerte o incapacidad física permanente para el ejercicio del cargo, hasta ocho (8) días calendario antes de las elecciones. La muerte deberá acreditarse con el registro civil de defunción o el certificado de defunción. Cuando la fecha de la nueva inscripción no permita la modificación del instrumento de votación, los votos consignados a favor del candidato fallecido o incapacitado se computarán a favor del inscrito en su reemplazo.
Cuando por causa de renuncia extemporánea de los integrantes de la lista inscrita se incumpla la cuota de género, solo se podrá hacer una recomposición de la lista para adicionar el o los candidatos faltantes, hasta cuarenta (40) días calendario antes de la correspondiente elección; en todo caso, la nueva lista debe cumplir la cuota de género. Vencido este término, sin que se haya realizado la recomposición la lista será revocada por el Consejo Nacional Electoral.
Parágrafo 1. La renuncia de los candidatos podrá efectuarse bajo el medio tecnológico que defina la Registraduría Nacional del Estado Civil, y que permita la autenticación e identificación de la persona.
Parágrafo 2. Solo las renuncias extemporáneas presentadas hasta cuarenta (40) días calendario antes de la fecha de la elección surtirán trámite para excluir a los candidatos de los documentos electorales.
Parágrafo 3. Para las modificaciones de candidatos y listas de grupos significativos de ciudadanos se acudirá a los candidatos en condición remanentes aportados en el momento del registro del comité inscriptor.
ARTÍCULO 91. Divulgación de candidatos inscritos. Dentro de los dos días calendario siguientes al vencimiento del término para la modificación de la inscripción de listas y candidatos por renuncia, la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Consejo Nacional Electoral, los partidos, movimientos políticos con personería jurídica y los grupos significativos de ciudadanos, publicarán en sus páginas web y/o aplicación la relación de candidatos a cargos y corporaciones públicas de elección popular cuyas inscripciones fueron aceptadas.
Dentro del mismo término, la Registraduría Nacional del Estado Civil remitirá la lista de candidatos a la Procuraduría General de la Nación, para efectos de la revisión de los antecedentes que configuran causales de inhabilidad, de acuerdo con el registro de sanciones al que hace referencia la ley disciplinaria. Con el fin de que informen al Consejo Nacional Electoral, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a su recibo, acerca de la existencia de candidatos inhabilitados.
CAPÍTULO 3
Revocatoria de Inscripción de Candidatos
ARTÍCULO 92. Competencia. El Consejo Nacional Electoral es competente para revocar la inscripción de candidatos por causales constitucionales o legales, de oficio o a solicitud de cualquier ciudadano, el Ministerio Público u organización política, hasta treinta (30) días calendario antes de la fecha de las elecciones, a través de procedimiento breve y sumario.
La solicitud deberá ser presentada por el interesado ante el Consejo Nacional Electoral o ante el funcionario electoral competente de realizar la inscripción de la candidatura.
ARTÍCULO 93. Causales de revocatoria de inscripción de candidatos. Son causales de revocatoria de inscripción de candidatos:
Falta de calidades y requisitos para el cargo, de conformidad con la Constitución y la ley.
Inhabilidad constitucional o legal manifiestas y debidamente comprobadas.
Doble militancia política.
Incumplimiento de la cuota de género en las listas en las que esta es exigida por la ley.
Inscripción de candidato distinto al del acuerdo de coalición.
Cuando los candidatos hayan participado en la consulta de un partido, movimiento político o coalición, distinto al que los inscribe.
Cuando se dé la inscripción de candidato distinto al seleccionado mediante consulta popular o interna.
Inscripción de un candidato previamente inscrito por otro partido, movimiento político o comité inscriptor del grupo significativo de ciudadanos para las mismas elecciones.
Cuando los partidos y movimientos políticos con personería jurídica inscriban candidatos, en circunscripciones donde esté suspendida dicha facultad por sanción del Consejo Nacional Electoral.
Parágrafo 1. Para los numerales 8 y 9 procederá si el funcionario electoral competente no hubiera efectuado el rechazo de la inscripción por estas causales.
Parágrafo 2. El Consejo Nacional Electoral no podrá revocar la inscripción de la candidatura por sanciones de carácter administrativo y disciplinarias impuestas a funcionarios elegidos por voto popular.
ARTÍCULO 94. Causales de inhabilidad para ocupar cargos de elección popular en el nivel territorial. Además de las previstas en la Constitución Política y la ley, no podrán ser inscritos ni declarados elegidos ni designados como gobernadores, diputados, alcaldes y concejales los ciudadanos que hayan incurrido en las situaciones que se describen a continuación:
En razón a situaciones ocurridas en cualquier tiempo:
Condena por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos.
Pérdida de la investidura de congresista, diputado, concejal o edil.
Inhabilitación para el ejercicio de derechos y de funciones públicas impuesta en sentencia judicial, durante el tiempo señalado en la respectiva decisión.
Pérdida del cargo por violación de topes de campaña declarada por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En razón a situaciones ocurridas dentro del año anterior a la fecha de las votaciones, en la respectiva circunscripción electoral:
Ejercicio de los cargos de fiscal, magistrado o juez de la República.
Ejercicio de cargo público como autoridad política, civil, administrativa o militar, conforme a las funciones previstas en la Constitución Política, la ley o reglamento para el respectivo cargo.
Desempeño del cargo de contralor, personero, procurador o defensor del pueblo.
Gestión de negocios o suscripción de contrato estatal con entidades de cualquier nivel que deba ejecutarse en el respectivo departamento o municipio.
Representación legal de personas jurídicas que administren tributos, tasas o contribuciones.
Representación legal de entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado.
Vínculo de matrimonio o unión marital de hecho, parentesco hasta el tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad y primero civil con personas que ejerzan o hayan ejercido los cargos de fiscal, magistrado o juez de la República, cargo público como autoridad civil, administrativa, política o militar, salvo que se trate de empleo o cargo de carrera judicial, administrativa o especial.
Vínculo de matrimonio o unión marital de hecho, parentesco hasta el tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad y primero civil con personas que ejerzan o hayan ejercido la representación legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones.
Vínculo de matrimonio o unión marital de hecho, parentesco hasta el tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil con personas que ejerzan o hayan ejercido la representación legal de entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado.
Otras inhabilidades:
Inscribirse por el mismo partido, movimiento político con personería jurídica o grupo significativo de ciudadanos para elecciones populares que deban realizarse en el mismo municipio o distrito y en la misma fecha, con el cónyuge, compañero permanente, pariente hasta el tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil.
Inscribirse para cualquier cargo de elección popular dentro del periodo para el cual el ciudadano fue elegido como gobernador o alcalde.
ARTÍCULO 95. Causales de inhabilidad en las localidades. Además de las previstas en la Constitución Política y la ley, no podrán ser inscritos ni elegidos para ediles de juntas administradoras locales, los ciudadanos que se encuentren incursos en las siguientes causales:
Haber sido condenado a pena privativa de la libertad por sentencia judicial dentro de los diez (10) años anteriores a la elección, salvo por delitos políticos o culposos.
Haber perdido la investidura como miembro de alguna corporación de elección popular.
Haber sido excluido del ejercicio de una profesión o sancionado más de dos (2) veces por faltas a la ética profesional por autoridad competente.
Haber sido empleado público o trabajador oficial del respectivo distrito o municipio dentro de los tres (3) meses anteriores a la elección.
Haber celebrado contrato estatal con entidad pública de cualquier nivel que debiera ejecutarse en el respectivo distrito o municipio, dentro de los tres (3) meses anteriores a la elección.
Haber sido miembro de consejo o junta directiva en entidades públicas dentro de los tres (3) meses anteriores a la elección.
Ser miembro de otra corporación de elección popular.
Ser cónyuge, compañero permanente, pariente dentro del segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil de concejales o funcionarios públicos que ejerzan autoridad civil o política en el respectivo distrito o municipio.
ARTÍCULO 96. Régimen de inhabilidades por aplicación del derecho personal establecido en el estatuto de oposición política. Las causales de inhabilidad aplicables a los candidatos que accedan a corporaciones públicas en virtud del derecho personal que les asista de acuerdo con los artículos 24 y 25 de la Ley 1909 de 2018 o norma que los modifique, sustituya o complemente, serán las propias del cargo para el cual se inscribieron.
ARTÍCULO 97. Clases de autoridad. Para efectos de las causales de inhabilidad previstas en este código se entenderá por autoridad:
1. Autoridad civil. Es la manifestación de autoridad pública a través de actos de poder y mando dentro de una entidad territorial. Comprende la posibilidad de impartir órdenes a los servidores públicos y a los ciudadanos, y adoptar medidas correctivas para exigir su cumplimiento.
2. Autoridad administrativa. Ejerce autoridad administrativa el servidor público del nivel directivo que tenga dentro de las competencias previstas por la ley o el reglamento, algunas de las relacionadas con la nominación del personal de la entidad, como decidir sobre sus situaciones administrativas, la ordenación del gasto y la celebración de contratos, por función propia o por delegación y la potestad disciplinaria.
3. Autoridad política. Es la que ejercen por razón del cargo el Presidente de la República y los ministros, los gobernadores, alcaldes y secretarios de despacho.
4. Autoridad militar. Es la que de acuerdo con la ley ostentan los oficiales en servicio activo de las Fuerzas Militares y los suboficiales con rango de comandantes. No ejercen autoridad militar los miembros de la Policía Nacional.
5. Autoridad jurisdiccional. Es la facultad de administrar justicia, la potestad del Estado o función pública para hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantías y libertades consagradas en la Constitución Política y las leyes, y declarar el derecho aplicable a un caso. Ejercen autoridad judicial los jueces, magistrados y los fiscales, de conformidad con las competencias y facultades previstas en la Constitución Política y la ley.
Parágrafo. Para los fines de este artículo, se tendrá en cuenta la autoridad que se ejerce en todo o en parte de la respectiva circunscripción del cargo al que aspira el candidato, salvo para ser elegido senador de la República.
ARTÍCULO 98. Presentación de la solicitud. Sin perjuicio de la facultad oficiosa, cualquier ciudadano u organización política podrá solicitar ante el Consejo Nacional Electoral la revocatoria de la inscripción de un candidato, la cual se deberá presentar dentro de los diez (10) días calendario siguientes a la publicación de la lista consolidada de candidatos inscritos de que trata este código.
La solicitud deberá ser presentada por el interesado ante la Secretaría del Consejo Nacional Electoral, ante el funcionario electoral que realizó la correspondiente inscripción del candidato, o remitida por medio físico, electrónico o cualquier canal habilitado por el Consejo Nacional Electoral.
Los funcionarios de la Organización Electoral, ante quienes se presente la solicitud de revocatoria de inscripción de candidatos, deberán remitirlas, mediante correo electrónico o a través del medio que consideren más expedito, a la Secretaría del Consejo Nacional Electoral, hasta el día siguiente de la fecha de radicación, sin perjuicio de la remisión de los documentos originales.
La Secretaría del Consejo Nacional Electoral someterá a reparto las solicitudes de revocatoria de inscripción de candidatos a más tardar al día siguiente de su recepción en la entidad.
Parágrafo 1. El Consejo Nacional Electoral podrá reglamentar la presentación de las solicitudes de revocatoria de inscripción por medios electrónicos y/o digitales. En todo procedimiento se deberán atender las reglas del respeto al debido proceso y el derecho de contradicción.
Parágrafo 2. Para efectos del trámite de los procesos de revocatoria de inscripción de candidatos la Sala Plena del Consejo Nacional Electoral podrá disponer que todos los días sean hábiles.
ARTÍCULO 99. Requisitos de la solicitud. La solicitud de revocatoria de inscripción deberá reunir los siguientes requisitos:
Nombres, apellidos, número de cédula de ciudadanía, firma, dirección de correspondencia o de residencia y/o medio electrónico del solicitante para surtir el proceso de notificación. Con el suministro del medio electrónico el solicitante autoriza y facilita a través de este, la comunicación y notificación, según el caso, de las decisiones que se adopten durante el proceso.
Nombres y apellidos del candidato, dirección física o electrónica, si la conociere, objeto de la solicitud, cargo al que aspira, con indicación de la correspondiente circunscripción electoral, y organización política que lo inscribió.
Una relación clara y sucinta de los hechos que motivan la solicitud.
Invocar la causal alegada y su sustentación
Aportar los medios de prueba que pretenden hacer valer y relacionar las pruebas que solicita decretar por parte del Consejo Nacional Electoral, con indicación de la entidad o persona que deba aportarlas. Sin perjuicio de las demás que el Consejo Nacional Electoral considere pertinente ordenar.
ARTÍCULO 100. Verificación de requisitos. Verificada la inscripción, el magistrado ponente resolverá sobre la admisión o inadmisión de la solicitud de revocatoria dentro de los tres (3) días siguientes a su presentación. La solicitud será inadmitida por la falta de alguno de los requisitos indicados en el artículo anterior, los cuales podrán ser subsanados dentro de los dos (2) días siguientes a la comunicación del auto de inadmisión. Si el magistrado ponente considera subsanadas las falencias que motivaron la inadmisión, admitirá la solicitud. En caso contrario, la rechazará mediante auto contra el que no procede recurso.
ARTÍCULO 101. Procedimiento breve y sumario para revocatoria de inscripción de candidaturas. El auto admisorio de la solicitud deberá contener expresamente la causal de revocatoria de inscripción de la que se acusa al candidato y se comunicará a través de correo electrónico o del medio más expedito a la organización política que otorga el aval, al investigado, al peticionario y al Ministerio Público. Además, ordenará fijar aviso del respectivo auto proveído por el término de un (1) día hábil a través de la Registraduría que realizó la inscripción de la candidatura y en la página web del Consejo Nacional Electoral.
En el auto admisorio de la solicitud de revocatoria de inscripción de candidaturas, se les concederá tres (3) días al candidato o candidatos, partidos o movimientos políticos, miembros de comité inscriptor de Grupos Significativos de Ciudadanos, organizaciones sociales, Ministerio Público y terceros interesados para que presenten sus argumentos, aporten o soliciten los medios de prueba que consideren pertinentes, conducentes, necesarios, útiles y ejerzan, así, su derecho de defensa y contradicción; o podrán convocar a audiencia de mejor proveer en el mismo término y para los mismos fines. Mediante acta se dejará constancia en el expediente de lo acontecido en la audiencia.
De igual manera, convocará a audiencia pública para alegar de conclusión o correrá traslado a las partes por un término de dos (2) días para tal fin.
Suspendida la audiencia, la Sala Plena en sesión privada adoptará la decisión que corresponda, la cual se notificará en estrados, en audiencia de lectura de decisión e interposición de recurso.
Contra la decisión procederá el recurso de reposición, el cual deberá interponerse en la audiencia, y sustentarse de forma escrita a más tardar al día siguiente de la diligencia, ante la dependencia que se designe para tal efecto, el cual será resuelto y notificado en estrados en audiencia pública.
Parágrafo 1. La oportunidad para solicitar la revocatoria de inscripción prevista en este código, no limita la facultad oficiosa en cabeza del Consejo Nacional Electoral para el cumplimiento de lo consagrado en el numeral 12 del artículo 265 de la Constitución Política.
Parágrafo 2. El Consejo Nacional Electoral podrá, con previa autorización del investigado, disponer adelantar las audiencias de que habla el presente artículo a través de videoconferencia, teleconferencia o de un medio de comunicación que garanticen la inmediación, concentración y contradicción.
Parágrafo 3. El procedimiento previsto en este artículo deberá garantizar que las decisiones sean adoptadas y queden en firme treinta (30) días calendario antes de la fecha de la elección.
TÍTULO VI
DEL RÉGIMEN DE PROPAGANDA ELECTORAL, ENCUESTAS Y SONDEOS DE CARÁCTER ELECTORAL
CAPÍTULO 1
De la propaganda electoral
ARTÍCULO 102. De la propaganda electoral. Entiéndase por propaganda electoral toda forma de publicidad realizada en cualquier medio de divulgación, con el fin tácito o expreso de obtener el voto de los ciudadanos a favor de partidos o movimientos políticos, listas o candidatos a cargos o corporaciones públicas de elección popular, del voto en blanco, o de una opción en los mecanismos de participación ciudadana.
No se considerará como propaganda electoral el contenido de apoyo difundido, de manera espontánea, sobre candidatos o partidos por parte de personas naturales a través de sus redes sociales.
En la propaganda electoral solo podrán utilizarse los símbolos, emblemas o logotipos previamente registrados ante el Consejo Nacional Electoral por los partidos, movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos, movimientos sociales, coaliciones o comités de promotores; los cuales no podrán incluir o reproducir los símbolos patrios, los de otros partidos o movimientos políticos, ni ser iguales ni generar confusión con otros previamente registrados.
Parágrafo 1. Los candidatos, partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos deberán reportar ante el Consejo Nacional Electoral todos los recursos destinados a las campañas electorales de conformidad con la Ley 1475 de 2011 o norma que la modifique. Entre estos se incluirá la propaganda contratada para difusión en las redes sociales y plataformas digitales.
Parágrafo 2. El Consejo Nacional Electoral, a través de los Tribunales de Vigilancia y Garantías Electorales, se encargará de ejercer inspección, control y vigilancia en tiempo real sobre el cumplimiento de las reglas de publicidad y propaganda electoral previstas en este Código.
ARTÍCULO 103. Periodo de la propaganda electoral. Las actividades de propaganda electoral, a través de cualquier medio de divulgación, únicamente podrán realizarse dentro de los tres (3) meses anteriores a la fecha de la respectiva votación.
ARTÍCULO 104. Límites de la propaganda electoral por medios electrónicos. La propaganda electoral desplegada a través de las redes sociales, correos electrónicos, mensajes de texto y las plataformas digitales que permiten crear, publicar, reproducir y repetir publicidad en un espacio digital no podrá exceder los topes de gastos de campaña establecidos por el órgano electoral y le serán aplicables todas las disposiciones establecidas en este código.
Las personas naturales o jurídicas que conforme a lo dispuesto en el artículo 102 elaboren, contraten y reproduzcan propaganda electoral a través de cualquier medio, incluyendo plataformas digitales, redes sociales y telefonía, deberán reportar al Consejo Nacional Electoral los gastos de publicidad y promoción con el objeto de verificar los topes de campaña preestablecidos.
Parágrafo. El Consejo Nacional Electoral establecerá la reglamentación de la propaganda electoral por medios electrónicos, en un plazo no superior a seis (6) meses contados desde la entrada en vigencia de la presente ley.
ARTÍCULO 105. Límites de la propaganda electoral. El Consejo Nacional Electoral, a más tardar el treinta (30) de enero de cada año, señalará el número y la duración de emisiones en radio y televisión, el número y el tamaño de avisos en publicaciones en medios impresos y digitales y en vallas escritas y de vallas, que pueden tener en cada campaña los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que hayan inscrito candidatos.
Esta competencia será ejercida respecto de las elecciones ordinarias, las atípicas, las consultas de agrupaciones políticas y los mecanismos de participación ciudadana.
Para definir la cantidad, la duración y las dimensiones máximas de las piezas de publicidad, según el caso, el Consejo Nacional Electoral tendrá en cuenta la categoría de las entidades territoriales, la cobertura de los medios de comunicación social y/o de difusión y los límites de gastos de campaña establecidos para cada elección.
Las autoridades de policía decomisarán la propaganda realizada en contravención a lo dispuesto en este artículo; situación que podrá ser advertida por los servidores de la Organización Electoral y órganos de control. El decomiso se realizará sin retención de la persona que la porte.
De los decomisos realizados se remitirá copia del informe respectivo al Consejo Nacional Electoral para las investigaciones pertinentes.
Parágrafo. Quedan prohibidos los eventos en espacios públicos ocho (8) días antes del día de las votaciones.
Los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos deberán desmontar la propaganda electoral y publicidad política dentro de los ocho (8) días siguientes al día de las votaciones. Lo anterior no aplica para la propaganda electoral difundida por medios electrónicos.
Los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos deberán desmontar la propaganda electoral y publicidad política que se encuentre a 100 metros del puesto de votación, a más tardar ocho (8) días antes del día de las votaciones.
De las violaciones a este precepto se remitirá copia del informe respectivo al Consejo Nacional Electoral para las investigaciones correspondientes.
ARTÍCULO 106. Propaganda en el operador público nacional del servicio de televisión y de radio difusión sonora. Las agrupaciones políticas que inscriban candidatos o que promuevan el voto en blanco tendrán derecho a los canales públicos de operación nacional y en el servicio de radio difusión sonora a cargo de Radio Televisión Nacional de Colombia (RTVC), gestor de la radio y la televisión pública. Este derecho se hará efectivo por dos (2) meses y hasta ocho (8) días calendario antes de las elecciones. Vencido los términos de inscripción y modificación de candidatos, el Consejo Nacional Electoral establecerá, mediante resolución y de forma equitativa, el número, la duración y las franjas de emisión de la propaganda electoral gratuita, previo concepto del gerente general de la sociedad Radio Televisión Nacional de Colombia - RTVC o quien haga sus veces, y los asignará a sus destinatarios, de conformidad con las siguientes reglas:
De las violaciones a este precepto se remitirá copia del informe respectivo al Consejo Nacional Electoral para las investigaciones correspondientes.
Se otorgará igual número de espacios a cada una de las listas, candidatos u opciones electorales inscritos, en cada franja de transmisión, razón por la que se asignará el número de espacios necesarios para garantizar la igualdad aquí consagrada.
La duración de los espacios podrá ser diferente y variable teniendo en cuenta la naturaleza de la elección.
Los espacios se sortearán por franjas de horario teniendo en cuenta la audiencia o sintonía de cada franja, y garantizando que se otorgarán espacios en horarios de mayor sintonía o audiencia.
El sorteo garantizará que ninguna campaña pueda repetir espacio en la misma franja hasta tanto no hayan tenido la misma oportunidad las demás campañas.
Los espacios no son acumulables, razón por la cual se perderán cuando no sean utilizados por las respectivas campañas.
Los costos de producción serán asumidos por las campañas beneficiarias de los mismos.
Durante dicho lapso, los espacios gratuitos, otorgados a los partidos y movimientos políticos para la divulgación política institucional, podrán utilizarse en las campañas electorales en las que participen, de conformidad con el reglamento que adopte el Consejo Nacional Electoral.
Parágrafo. La decisión de que trata este artículo será susceptible de recurso de reposición.
CAPÍTULO 2
De las encuestas y sondeos de carácter electoral
ARTÍCULO 107. Alcance. Las disposiciones contenidas en este capítulo de la presente Ley, son aplicables a todo estudio que se publique y a las personas jurídicas que los realicen y divulguen, cuyo objetivo sea dar a conocer preferencias o tendencias políticas y electorales, incluyendo la intención de voto y la imagen de los candidatos para procesos de decisión o elección mediante voto popular.
Las encuestas realizadas o encargadas por los partidos políticos con el fin de escoger sus candidatos, serán de obligatoria publicación y se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley.
ARTÍCULO 108. Definiciones. Para la aplicación de la presente Ley, se deben considerar las siguientes definiciones:
Encuesta o encuesta probabilística: Producto técnico de base científica que consiste en aplicar un conjunto de técnicas y procedimientos mediante los cuales, sobre la base de un cuestionario específico, se obtienen datos e información respecto de las opiniones, deseos, actitudes o comportamientos de un grupo representativo de consultados y cuyos resultados pueden ser generalizados a universos definidos y conocidos de la población. Esta herramienta tiene por objeto obtener información estadística, del proceso electoral o de opinión pública que permite una medición objetiva de los procesos políticos. Para efectos de la presente ley, entiéndase por encuesta, toda encuesta probabilística.
Sondeo: Procedimiento que permite conocer las opiniones y actitudes de una colectividad por medio de un cuestionario que se aplica a un grupo de sus integrantes. Se caracteriza por no ser preparado ni planeado antes de su realización, sin ninguna fundamentación técnica ni probabilística. Este procedimiento expedito de medición está dirigido a muestras de la población que no se juzgan como representativas del conjunto al que pertenecen, el cual busca obtener información no científica acerca de un asunto. Los resultados de este tipo de estudio no son generalizables para la población.
Firmas encuestadoras: Para todos los efectos de la presente ley, se entenderán como firmas encuestadoras todas las personas jurídicas que publiquen encuestas, cuyo objetivo sea el levantamiento, recolección y procesamiento de datos para dar a conocer preferencias o tendencias políticas o electorales para procesos de decisión o elección mediante voto popular y se hayan registrado para tal fin en el Registro Nacional de Firmas Encuestadoras.
Municipios de inclusión forzosa para la toma de muestras en investigaciones cuantitativas: serán aquellos municipios con una población igual o superior a 800,000 habitantes.
Municipios grandes para la toma de muestras en investigaciones cuantitativas: serán aquellos municipios con una población inferior a 799,999 y superior a 100,000 habitantes.
Municipios medianos para la toma de muestras en investigaciones cuantitativas: serán aquellos municipios con una población inferior a 99,999 habitantes y superior a 50,000 habitantes.
Municipios pequeños para la toma de muestras en investigaciones cuantitativas: serán aquellos municipios con una población inferior a 50,000 habitantes.
ARTÍCULO 109. De la Selección de la Muestra. Toda encuesta electoral que sea publicada y divulgada en medios de comunicación, debe garantizar representatividad a través de un método científico en el cual todos los elementos de la población representada tengan una probabilidad de ser elegidos para la muestra del estudio definidos dentro del diseño muestral. Se considerará encuesta toda aquella que tenga un margen de error de máximo tres por ciento (3%) y un nivel de confianza mínimo del noventa y cinco por ciento (95%) para las preguntas de conocimiento, favorabilidad e intención de voto para personajes y/o candidatos con un fenómeno de ocurrencia de más del 30%, en el caso de los estudios a nivel nacional. Para el caso de los estudios a nivel departamental y/o municipal, el margen de error máximo será del cinco por ciento (5%) y el nivel de confianza mínimo del noventa y cinco por ciento (95%) para las preguntas de conocimiento, favorabilidad e intención de voto y para personajes y/o candidatos con un fenómeno de ocurrencia de más del 30%. Además, la distribución de la muestra deberá cumplir con los siguientes parámetros:
a) Cuando se trate de investigaciones sobre preferencias políticas relacionadas con mecanismos de participación ciudadana o procesos electorales de carácter nacional, la muestra deberá incluir municipios o distritos con una población igual o superior a 800.000 habitantes, así como un subconjunto de municipios pequeños, medianos y grandes de todas las regiones del país.
b) Cuando se trate de investigaciones sobre preferencias políticas relacionadas con mecanismos de participación ciudadana o procesos electorales de carácter regional o departamental, la muestra deberá incluir a la capital departamental y como mínimo el 20% de los municipios del respectivo Departamento.
c) Cuando se trate de investigaciones sobre preferencias políticas relacionadas con mecanismos de participación ciudadana o procesos electorales de carácter distrital o municipal, se debe garantizar que en la distribución de la muestra participen las subdivisiones administrativas, seleccionados de manera probabilística.
ARTÍCULO 110. Encuestas de conocimiento, favorabilidad política, opinión o intención del voto. Cuando se indague por el conocimiento, la favorabilidad política opinión o intención de voto la sobre políticos o personajes públicos susceptibles de ser elegidos a un cargo uninominal de elección popular se procurará indagar por la mayor diversidad de candidatos posible. La exclusión deliberada de candidatos con reconocimiento público y opciones de ser elegidos se considerará como manipulación al elector. En ningún caso podrán omitirse candidatos con un fenómeno de ocurrencia mayor del quince por ciento (15%).
Una vez haya finalizado el término para la inscripción, las encuestas deberán incluir a todos los candidatos inscritos para la respectiva contienda electoral.
ARTÍCULO 111. Requisitos formales para la publicación de encuestas. Toda encuesta de opinión de carácter electoral al ser publicada o difundida, tendrá que serlo en su totalidad y deberá indicar de manera clara y visible la siguiente información, a manera de ficha técnica:
La persona natural o jurídica que la realizó y la encomendó.
La fuente de su financiación.
El tipo y tamaño de la muestra.
El tema o temas concretos a los que se refiere.
El texto literal de la pregunta o preguntas formuladas, y el orden en el que se realizaron.
Los candidatos por quienes se indagó.
El área y la fecha o período de tiempo en que se realizó.
El margen de error calculado.
Tipo de estudio con arreglo a las categorías descritas en la presente Ley.
El propósito del estudio.
Universo representado.
Técnica utilizada para la selección de la muestra.
Método de recolección de datos (persona a persona, telefónica, por correo u otra).
Personas o instituciones por quienes se indagó.
Nivel de confiabilidad.
Declaración en la que se informe si hubo algún tipo de contraprestación por responder la encuesta. En caso de que se hubiere otorgado contraprestación, se deberá declarar la naturaleza y el valor de dicha contraprestación.
En toda publicación deberá incluirse, de manera resaltada y claramente visible, que todas las encuestas se ven afectadas por márgenes de error.
El número efectivo de respuestas a cada una de las preguntas en forma individual.
Parágrafo 1. Con veinticuatro (24) de horas de anticipación a la publicación de la encuesta, la firma encuestadora deberá presentar ante el Consejo Nacional Electoral la ficha técnica en los términos señalados en la presente ley, tal y como será entregada a la persona natural o jurídica que encomendó el estudio y tal como ha de ser publicada en los medios de comunicación.
Parágrafo 2. Cualquier persona natural o jurídica podrá solicitar los soportes de la información técnica de la encuesta y ésta deberá estar disponible al momento de la publicación de la misma en la página web del Consejo Nacional Electoral. Dicha información podrá ser entregada al público desde el momento de la publicación. Respecto de la encuesta que ha de ser publicada esta deberá depositarse ante la Comisión Técnica y de Vigilancia de Encuestas en el momento mismo de la publicación.
Parágrafo 3. Las encuestas o estudios de opinión que no cumplan con los requisitos establecidos en este artículo no podrán ser publicadas ni difundidas por los medios de comunicación en sus propios medios o en sus redes sociales.
Parágrafo 4. En su revisión posterior, el Consejo Nacional Electoral ejercerá especial vigilancia sobre las entidades o personas que realicen encuestas de carácter político o electoral, para que las preguntas al público no sean formuladas de tal forma que induzcan una respuesta determinada.
ARTÍCULO 112. Informe técnico. Con anterioridad a la publicación de la encuesta, las firmas encuestadoras deberán depositar ante el Consejo Nacional Electoral un informe técnico en el que se consigne la siguiente información:
Copia del acto jurídico mediante el cual se encargó la encuesta.
Costo total de la encuesta.
Diseño muestral que evidencie la representatividad del estudio, el método de selección de la muestra y la trazabilidad de los datos.
PARÁGRAFO. El costo total de la encuesta solo podrá ser publicado por el Consejo Nacional Electoral con el consentimiento expreso y por escrito del representante legal de la firma encuestadora depositante.
ARTÍCULO 113. Comisión Técnica y de Vigilancia de Encuestas sobre Preferencias Políticas y Electorales. La Comisión Técnica y de Vigilancia de Encuestas sobre Preferencias Políticas y Electorales es un órgano técnico adscrito al Consejo Nacional Electoral, al que le corresponde verificar el cumplimiento de lo dispuesto en la presente ley.
Serán funciones de la Comisión:
Recibir, estudiar y evaluar el cumplimiento de las disposiciones que regulan la elaboración y publicación de encuestas.
Reunirse periódicamente para revisar las encuestas que se presenten para su escrutinio.
Parágrafo. El Consejo Nacional Electoral establecerá la reglamentación necesaria para el buen funcionamiento de la Comisión Técnica y de Vigilancia de Encuestas sobre preferencias políticas y electorales en un plazo no superior a tres (3) meses contados desde la entrada en vigencia de la presente Ley.
ARTÍCULO 114. Conformación de la Comisión Técnica y de Vigilancia de Encuestas sobre Preferencias Políticas y Electorales. La Comisión estará integrada por siete (7) miembros con título profesional reconocido en Colombia, que hayan realizado estudios de pregrado, especialización, maestría y/o doctorado en áreas de las ciencias sociales o humanas y que cuenten con experiencia demostrable en investigación cuantitativa en los últimos dos años.
Los miembros serán elegidos de la siguiente manera:
Un (1) miembro nombrado por el Consejo Nacional Electoral.
Cuatro (4) miembros con experiencia en la aplicación de encuestas, nombrados por los decanos o directores de departamento de universidades acreditadas en alta calidad por el Ministerio de Educación con programas de pregrado, especialización, maestría y/o doctorados en Estadística, y cuyas plantas docentes cuenten con el mayor número de doctores en el área de estadística.
Un (1) miembro designado por el Consejo de Estado.
Un (1) miembro designado por el Procurador General de la Nación.
Parágrafo. No podrán pertenecer a la Comisión las personas que hayan tenido vínculos laborales o contractuales con personas naturales o jurídicas que realicen encuestas o investigación cuantitativa o cualitativa en política, con medios de comunicación, partidos políticos, movimientos y/o grupos significativos de ciudadanos que hayan participado o estén participando en investigaciones relacionadas directa o indirectamente con el debate electoral durante el año anterior a la fecha de las elecciones. Así mismo, tampoco podrán ser miembros de la Comisión, las personas cuyo cónyuge o compañero o compañera permanente, o cualquier pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad hayan tenido vínculos laborales o contractuales con las personas naturales o jurídicas a las que se refiere este parágrafo o que se inscriban como candidatos en las elecciones que se estén desarrollando.
ARTÍCULO 115. De los encuestadores. Solamente podrán realizar encuestas de carácter electoral con ánimo de publicación, las firmas encuestadoras registradas ante el Consejo Nacional Electoral. Toda persona natural o jurídica que realice encuestas o sondeos de carácter electoral con el fin de ser publicadas sin encontrarse registrado, será sancionada con las multas previstas en la Ley 1475 de 2011 y en la presente Ley, o normas que las modifiquen, complementen o adicionen.
También serán objeto de sanción las personas naturales o jurídicas que realicen o difundan encuestas o sondeos de carácter electoral falsas, que publiquen o difundan encuestas que incumplan las disposiciones establecidas en la presente ley o que utilicen emblemas de empresas encuestadoras registradas ante el Consejo Nacional Electoral, sin tener autorización de la firma encuestadora para utilizarlo.
ARTÍCULO 116. Del registro. Las entidades o personas que se ocupen de realizar encuestas sobre preferencias electorales deberán registrarse ante el Consejo Nacional Electoral, entidad que tendrá a su cargo la dirección y coordinación del Registro Nacional de Firmas Encuestadoras.
Las entidades que se ocupen de realizar encuestas de opinión sobre preferencias políticas y electorales deberán solicitar su inclusión en el Registro Nacional de Firmas Encuestadoras, como requisito previo para que sus encuestas puedan ser publicadas en los medios de comunicación.
Para la inscripción en el Registro Nacional de Firmas Encuestadoras, se deberá aportar la siguiente información:
Acreditación de experiencia en materia de realización de encuestas. Para ello, se aportarán los contratos cuyo objeto sea la realización de estudios de mercado y encuestas de opinión pública que hayan sido legalmente ejecutados con personas naturales o jurídicas en los 5 años anteriores a la presentación de la solicitud de inscripción en el registro. En caso de que las partes hayan convenido cláusulas o acuerdos de confidencialidad, el CNE garantizará la reserva de la información sobre el objeto del contrato;
Constitución como sociedad cuyo objeto principal sea la realización de estudios de mercado y realización de encuestas, al menos, tres (3) años antes a la fecha de la solicitud de registro. Para tal efecto, se allegará el correspondiente certificado de existencia y representación legal, expedido por la autoridad competente, con una antelación no mayor de tres meses a la fecha en que se solicite la inscripción;
Certificado del Registro Único de Proponentes (RUP), en caso de tenerlo, como criterio para la verificación de la facturación y trayectoria de la firma encuestadora.
Parágrafo 1. Cuando se trate de mediciones sobre preferencias electorales a nivel nacional, las firmas encuestadoras adicionalmente deberán acreditar el cumplimiento del estándar de calidad más exigente para el sector de la investigación de mercado, investigación social y de la opinión, reconocido por el Subsistema Nacional de Calidad o la entidad que lo sustituya o haga sus veces.
Parágrafo 2. Las solicitudes de inscripción que no cumplan con los requisitos y con las formalidades establecidas en la presente ley serán inadmitidas. El solicitante tendrá un plazo de un (1) mes para subsanarlos, de lo contrario se procederá conforme al artículo 17 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015.
Parágrafo 3. La inscripción en el Registro Nacional de Firmas Encuestadoras se renovará cada tres (3) años. La no solicitud de renovación por parte de los interesados conlleva su expiración automática. En caso que, a la fecha de vencimiento del término inicial para el cual se realizó la inscripción, el Consejo Nacional Electoral no se haya pronunciado sobre la solicitud de renovación, ésta se entenderá prorrogada hasta que haya un pronunciamiento definitivo sobre la misma.
Parágrafo 4. Cualquier cambio que se produzca en la representación legal, en la naturaleza de la sociedad y en la dirección del domicilio de las personas inscritas en el Registro Nacional de Firmas Encuestadoras del Consejo Nacional Electoral, debe ser notificado por el representante legal, o quien haga sus veces, aportando los certificados correspondientes.
Parágrafo Transitorio. Las personas naturales que puedan acreditar que su actividad principal ha sido la realización de estudios de mercado y encuestas de carácter político y electoral, tendrán un plazo de un año contado a partir de la entrada en vigencia de la misma para constituirse como personas jurídicas y solicitar su inscripción en el Registro Nacional de Firmas Encuestadoras.
Podrán acreditar el cumplimiento de lo previsto en la presente Ley, con los soportes que den cuenta de la realización como personas naturales de estudios de mercado y encuestas de carácter político y electoral como actividad principal, por lo menos en los 3 años anteriores a la entrada en vigencia de la presente Ley.
ARTÍCULO 117. Veda de encuestas. No se podrán realizar, publicar o difundir encuestas, sondeos o proyecciones electorales dentro de los ocho (8) días anteriores a las elecciones.
ARTÍCULO 118. Auditoría y trazabilidad de los datos. Las firmas encuestadoras deberán guardar bajo custodia la información de toda encuesta publicada por un lapso no inferior a dos (2) años y ésta deberá estar disponible para el desarrollo de cualquier tipo de auditoría. El representante legal o quien haga sus veces, será responsable bajo gravedad de juramento sobre la veracidad de los datos bajo custodia de la firma encuestadora.
El Consejo Nacional Electoral deberá realizar la auditoría de cualquier estudio publicado o divulgado por cualquier firma encuestadora, o contratar para ello a una firma auditora que garantice la imparcialidad del proceso. Las organizaciones políticas también podrán realizar auditorías frente a estos estudios, posterior a su publicación y divulgación.
ARTÍCULO 119. Prohibiciones. Las firmas encuestadoras registradas ante el Consejo Nacional Electoral y sus representantes legales, o miembros de junta directiva no podrán realizar aportes a las campañas políticas.
Igualmente se prohíbe toda publicación o divulgación en medios de comunicación de pronósticos, proyecciones o encuestas que no cumplan con las disposiciones establecidas en la presente Ley y/o que sean realizadas por firmas encuestadoras que no estén registradas en el Registro Nacional de Firmas Encuestadoras. También queda prohibida la divulgación de sondeos, a cualquier título, sobre preferencias políticas o electorales.
ARTÍCULO 120. Competencia en materia de encuestas y sondeos de contenido electoral. El Consejo Nacional Electoral, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, está facultado para reglamentar los asuntos relacionados con la realización, publicación y difusión de encuestas y los sondeos de carácter electorales
Igualmente, el Consejo Nacional Electoral ejercerá especial vigilancia y control sobre toda firma encuestadora que haga parte del Registro Nacional de Firmas Encuestadoras, los medios de comunicación tradicionales y digitales y toda persona natural o jurídica que publique o divulgue la encuesta, de tal manera que se garanticen las disposiciones establecidas en la presente Ley para toda encuesta de carácter político o electoral que se publique y divulgue en el territorio nacional.
ARTÍCULO 121. Procedimiento administrativo sancionatorio. base en el concepto que emita la Comisión Técnica y de Vigilancia de Encuestas sobre Preferencias Políticas y Electorales, iniciará las investigaciones administrativas a que haya lugar, bien sea de oficio o a solicitud de parte. Si el Consejo Nacional Electoral considera que existe mérito para iniciar el procedimiento sancionatorio, lo llevará a cabo con arreglo a las disposiciones del Capítulo III del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior sin perjuicio de las conductas penales en las que sus representantes legales o empleados puedan llegar a incurrir.
Parágrafo 1. Cualquier falsedad material o ideológica, así como cualquier alteración, supresión, ocultamiento o falsificación de cualquiera de los soportes técnicos, cuestionarios, entrevistas y demás documentos técnicos utilizados en la realización y/o publicación de las encuestas, podrá dar lugar a las penas previstas en los artículos 287, 289, 293 y 388 de la Ley 599 del 2000.
Parágrafo 2. Se considerarán faltas graves que las preguntas al público sean formuladas de manera que induzcan una respuesta determinada o que el resultado global de dichas preguntas no represente la realidad que se pretende describir con las mismas.
ARTÍCULO 122. Sanciones en materia de encuestas. La infracción de las disposiciones de este capítulo será sancionada por el Consejo Nacional Electoral con multa entre ciento cincuenta (150) y doscientos cincuenta (250) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y la suspensión o exclusión definitiva del Registro Nacional de Firmas Encuestadoras. Estas sanciones se podrán imponer según la gravedad de la falta y el concepto de la Comisión Técnica y de Vigilancia sobre Preferencias Políticas y Electorales, a la firma encuestadora, y/o al medio de comunicación o difusión, y/o a quienes encomendaron o financiaron la realización de la encuesta, de conformidad con el procedimiento administrativo sancionatorio previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
TÍTULO VII
DESARROLLO DE LAS ELECCIONES POPULARES
CAPÍTULO 1
De los puestos de votación
ARTÍCULO 123. Distribución de los puestos de votación. La Registraduría Nacional del Estado Civil establecerá la División Política Electoral en la que se definirá cuántos y cuáles puestos de votación funcionarán para cada elección o mecanismo de participación ciudadana, en todo el territorio nacional y en el exterior, en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores.
Deberán instalarse puestos de votación en las cabeceras municipales, comunas y corregimientos. Para que se instalen puestos de votación en un corregimiento, es necesario que esté creado con no menos de seis (6) meses de antelación a la fecha de las elecciones.
También se podrán instalar puestos permanentes o móviles en las zonas determinadas como suburbanas y centros poblados rurales, en resguardos indígenas y consejos comunitarios que atiendan la existencia de unas mínimas condiciones de distancia entre el área urbana y la rural, la población, la accesibilidad, la seguridad, las instalaciones bajo techo, la salubridad, el acceso a redes de energía y telecomunicaciones, entre otros.
Para garantizar la facilidad para el ejercicio del sufragio y el acceso de toda la ciudadanía, la Registraduría Nacional del Estado Civil podrá crear, fusionar y trasladar puestos de votación. Previo a cada elección fijará el número de sufragantes por mesa y dos (2) meses antes de la elección publicará los puestos de votación a funcionar en cada circunscripción.
Así mismo, deberán instalarse puestos de votación en los centros de formación juvenil del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes, donde se encuentren jóvenes privados de la libertad que hayan cumplido la mayoría de edad.
Una vez definidos los puestos de votación, solo procederán a su traslado por fuerza mayor, caso fortuito o circunstancias de orden público, por solicitud de la Comisión Municipal para la Coordinación y Seguimiento de los Procesos Electorales y aprobación de su equivalente en el ámbito departamental.
Parágrafo 1. Según las necesidades del servicio, la Registraduría Nacional del Estado Civil podrá flexibilizar la disposición de puestos y mesas según el horario, el género y la edad.
Parágrafo 2. En la creación, fusión, traslado e instalación de puestos de votación, la Registraduría Nacional del Estado Civil velará porque los mismos sean adecuados y accesibles, de conformidad con el artículo 11 del presente Código.
ARTÍCULO 124. Zonificación. Los municipios con más de veinte mil (20.000) cédulas de ciudadanía en el censo electoral de la cabecera municipal deberán ser divididos en zonas, con el fin de organizar y facilitar las inscripciones, votaciones y escrutinios. En los distritos, tal división podrá hacerse en localidades.
El Gobierno Nacional proveerá los recursos que requiera la Registraduría Nacional del Estado Civil para organizar la zonificación en los municipios del país.
ARTÍCULO 125. Puestos de votación. Para las actividades de las etapas preelectorales, electorales y postelectorales, la Registraduría Nacional del Estado Civil podrá disponer tanto de las edificaciones pertenecientes a las instituciones públicas y privadas de educación primaria, secundaria, media vocacional y superior, como de las instalaciones de las entidades del orden nacional, distrital y municipal, tales como coliseos, salones comunales, polideportivos, edificios o conjuntos de uso comercial o mixto, entre otros. Será obligación de los administradores o representantes legales facilitar su uso.
Los edificios o conjuntos de uso comercial sometidos al régimen de propiedad horizontal deberán permitir el uso de sus bienes comunes para el desarrollo de la jornada electoral.
Salvo la ocurrencia de situaciones constitutivas de caso fortuito o fuerza mayor, las personas encargadas o responsables de las entidades o instituciones de carácter público o privado que no permitan el uso de las instalaciones y/o elementos para el funcionamiento de los puestos de votación, incurrirán en multa equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, que impondrá el registrador distrital o municipal del estado civil, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias pertinentes en el caso de servidores públicos.
Parágrafo 1. La Registraduría Nacional del Estado Civil tomará una póliza de seguro todo riesgo que garantice la integridad de las instalaciones que se utilicen durante la jornada electoral. La administración municipal o distrital correspondientes, coordinarán las labores de aseo y limpieza de los puestos de votación luego de las jornadas electorales, para que sean devueltas en similares condiciones a las recibidas.
Parágrafo 2. La Registraduría Nacional del Estado Civil implementará un sistema de información de puestos de votación, de acceso público en su página web y/o aplicación que incluirá como mínimo la dirección, nombre del establecimiento, sitio o cualquier otro elemento que identifique con facilidad el lugar y georreferenciación.
ARTÍCULO 126. Funciones de las instituciones educativas. El personal de las instituciones educativas referidas deberá contribuir para la adecuada realización de la jornada electoral y, en especial, tendrá a su cargo las siguientes funciones:
Preparar, en conjunto con la Registraduría Nacional del Estado Civil, las instalaciones del centro educativo al cual pertenecen para la adecuada realización de la jornada electoral.
Asistir a los funcionarios electorales en la instalación de los puestos de votación.
Informar a las autoridades públicas presentes de las irregularidades durante la jornada electoral.
Colaborar con las autoridades públicas en la guarda de las instalaciones y los distintos elementos de la jornada electoral.
Parágrafo 1. El personal docente y administrativo que participe en las actividades antes mencionadas, recibirá un (1) día de descanso compensatorio, que podrá ser acumulado con el próximo periodo vacacional si así se solicita, y que será coordinado con las directivas de la institución educativa. Este será adicional a los beneficios por ejercicio del voto.
Parágrafo 2. Este artículo se entenderá en concordancia con la legislación que promueve la participación de los jóvenes en el fortalecimiento de la democracia.
CAPÍTULO 2
De los jurados de votación
ARTÍCULO 127. Naturaleza y calidades. Los jurados de votación son ciudadanos que cumplen la función pública transitoria de dirigir con imparcialidad y cumplimiento estricto de las normas constitucionales y legales, las votaciones en las mesas y/o puestos asignados por la Registraduría Nacional del Estado Civil. Su designación es de forzosa aceptación y se requiere ser ciudadano en ejercicio, tener mínimo décimo (10º) grado de educación media y edad no superior a sesenta (60) años.
Parágrafo. En caso de no contar con el número suficiente de jurados de votación, los registradores de manera excepcional podrán designar jurados de votación sin el requisito de formación escolar previsto en este articulado, siempre y cuando, el ciudadano sepa sumar, leer y escribir.
ARTÍCULO 128. Funciones de los jurados de votación. Son funciones de los jurados de votación:
1. Acudir obligatoriamente a las jornadas de capacitación dispuestas para tales efectos por la Registraduría Nacional del Estado Civil.
2. Concurrir el día de las elecciones o los días previos, según lo dispuesto para las votaciones en el exterior, al puesto de votación para el cual fue designado a las siete de la mañana (7:00 a. m.), presentarse para el ingreso con la cédula de ciudadanía y en caso de pérdida con el comprobante del documento en trámite u otro documento que permita acreditar la identidad y recibir el material electoral.
3. Verificar el material electoral, diligenciar los documentos electorales para la instalación de la mesa y sellar la urna de votación, con la presencia de mínimo dos (2) jurados, con el fin de garantizar el inicio de la jornada de votación a las ocho de la mañana (8:00 a. m.). Cuando se utilicen sistemas de asistencia tecnológica para la votación, los jurados deberán verificar el correcto funcionamiento de las herramientas instaladas para el efecto y dejar constancia en el respectivo formulario de que en el momento de la instalación de la mesa no se han depositado votos y el sistema se encuentra en cero.
4. Corroborar la identidad y acreditación de los testigos electorales.
5. Permitir la labor de los testigos electorales, observadores electorales nacionales e internacionales y órganos de control. La función de estos no debe interferir en las decisiones adoptadas por los jurados.
6. Verificar plenamente la identidad del ciudadano que va a ejercer el derecho al voto, mediante la presentación de la cédula de ciudadanía o su equivalente funcional, ya sea electrónico y/o digital expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil en el momento de votar o el medio tecnológico que se adopte para tal fin.
7. Facilitar a los ciudadanos autorizados en la mesa de votación el ejercicio del derecho al voto.
8. Entregar a los ciudadanos que ejerzan su derecho al voto, el certificado electoral correspondiente cuando a ello hubiere lugar.
9. Realizar los escrutinios de acuerdo con las disposiciones de este código, las instrucciones impartidas en la capacitación y el material autorizado y distribuido por la Registraduría Nacional del Estado Civil.
10. Diligenciar los formularios y documentos electorales, de conformidad con lo dispuesto en las normas e instrucciones electorales y según la capacitación impartida por la Registraduría Nacional del Estado Civil.
11. Permitir la toma de fotografías y la realización tanto de videos de los procedimientos como de documentos por parte de los testigos electorales, observadores electorales y órganos de control; una vez finalizada la jornada de votación y durante el desarrollo de los escrutinios de mesa.
12. Realizar el recuento de votos de oficio o por solicitud de persona legitimada de conformidad con lo previsto en el presente código y, así mismo, dejar las constancias del caso en los respectivos formularios.
13. Recibir, tramitar y resolver inmediatamente las reclamaciones formuladas.
14. Entregar al delegado de puesto la totalidad de los documentos electorales utilizados durante la jornada electoral.
15. Finalizado el Escrutinio, en las mesas de voto electrónico mixto, se entregarán copia del acta de escrutinio de la mesa a los testigos electorales, que podrá ser entregado en formato físico o digital.
Parágrafo. La Registraduría Nacional del Estado Civil reglamentará el procedimiento cuando disponga de la utilización de soluciones tecnológicas para la identificación de los jurados y el desarrollo de sus funciones el día de las votaciones.
ARTÍCULO 129. Exclusión de las listas de los jurados de votación. No podrán ser jurados de votación:
1. Los miembros de la Fuerza Pública.
2. Quienes estén inhabilitados para el ejercicio de derechos y funciones públicas en virtud de decisiones judiciales o administrativas.
Parágrafo. Los registradores, de oficio o por solicitud de parte, excluirán de la lista a los ciudadanos con alguna discapacidad o diversidad funcional que les impida la prestación del servicio de jurados de votación a aquellos jurados que se encuentren en alguna de las causales consagradas en este código.
ARTÍCULO 130. Exención del carácter de jurado de votación. La Registraduría Nacional del Estado Civil no designará como jurado de votación, en virtud del cargo o función desempeñada, a las siguientes personas:
Los ciudadanos con alguna discapacidad o diversidad funcional que les impida la prestación del servicio de jurados de votación.
Los cónyuges o compañeros permanentes, parientes hasta el tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil de los candidatos a cargos de elección popular, que se encuentren inscritos en un puesto de votación dentro de la circunscripción electoral en la que participa el candidato.
Los representantes legales y directivos de los partidos y movimientos políticos, sus testigos electorales y auditores de sistema.
Los inscriptores de los comités de los grupos significativos de ciudadanos y promotor o promotores del voto en blanco y mecanismos de participación ciudadana, acreditados ante la Organización Electoral, sus testigos electorales y auditores de sistema.
Los gerentes de campaña, el tesorero, el contador, el auditor y los miembros del comité financiero acreditados ante la Organización Electoral.
Los candidatos a cargos y corporaciones de elección popular.
Los parientes dentro del tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil y cónyuge o compañero permanente del registrador nacional, distritales, delegados seccionales, departamentales, especiales, municipales, auxiliares del Estado Civil, y de los servidores de la Organización Electoral que se encuentren inscritos en la respectiva circunscripción donde ejercen sus funciones habitualmente.
Las primeras autoridades civiles en el orden nacional, departamental, distrital, municipal y las que tienen funciones propiamente electorales.
Los empleados de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que conocen de los procesos de nulidad electoral.
Los magistrados y jueces de la República.
Los miembros del cuerpo oficial de bomberos, así como los bomberos voluntarios y los integrantes de las instancias de orientación y coordinación del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo y de Desastres, o la entidad que haga sus veces.
Los funcionarios del Ministerio Público que realicen control e intervención ante las autoridades electorales el día de la votación.
Los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación que desarrollen sus funciones judiciales el día de la votación.
Los servidores públicos y contratistas de la Organización Electoral que presten labores en materia electoral y los terceros que cumplan funciones de logística electoral.
Los miembros de los organismos de inteligencia del Estado.
El personal médico y asistencial que se encuentre realizando labores propias de su cargo para el día de la elección.
Los observadores electorales acreditados por el Consejo Nacional Electoral.
Parágrafo 1. Los registradores de oficio, o por solicitud de parte, podrán eximir de la lista a aquellos jurados que se encuentren en alguna de las causales consagradas en este código.
Parágrafo 2. Los testigos electorales y observadores electorales podrán ser exentos para ser jurados de votación si la acreditación de estos se hace con anterioridad al sorteo de jurados de votación.
Parágrafo 3. La Registraduría Nacional del Estado Civil habilitará medios electrónicos para el trámite de las exenciones por parte de los ciudadanos seleccionados como jurados de votación.
ARTÍCULO 131. Causales de exoneración de la sanción. Son causales para la exoneración de la sanción por la no prestación de la función de jurado de votación:
1. Grave enfermedad del jurado o de su cónyuge, compañero o compañera permanente y parientes del primer grado de consanguinidad.
2. Estado de embarazo en condiciones que inhabiliten físicamente a la gestante o en licencia de maternidad.
3. Muerte de alguna de las personas mencionadas en el numeral 1 del presente artículo, ocurrida el día de las elecciones o dentro de los cinco (5) días anteriores a las mismas.
4. Estar incurso en las causales de exención y exclusión consagradas en el presente código.
Parágrafo. Las causales establecidas en los numerales 1 y 2 solo podrán acreditarse con la presentación de certificado médico expedido por una EPS acreditada, y la causal del numeral 3, con el certificado de defunción o el registro civil de defunción.
Parágrafo 2. La Registraduría Nacional del Estado Civil habilitará medios electrónicos para el trámite de las exoneraciones como jurados de votación de los ciudadanos seleccionados.
ARTÍCULO 132. Jurados de votación remanentes. Como medida preventiva ante la eventual inasistencia de los jurados designados el día de la votación, la Registraduría Nacional del Estado Civil seleccionará un número adicional de ciudadanos denominados jurados remanentes para que reemplacen a aquellos jurados previamente nombrados en un puesto de votación, y que no se presentaron a cumplir su función o la abandonen.
Parágrafo. El porcentaje de jurados de votación remanentes será determinado por el registrador delegado en lo electoral.
ARTÍCULO 133. Integración de la lista de jurados de votación. La Registraduría Nacional del Estado Civil adelantará el proceso de selección y sorteo para la designación de jurados de votación a través de una plataforma tecnológica, conforme a las siguientes reglas:
1. La Registraduría Nacional del Estado Civil, hasta cuarenta y cinco (45) días calendario antes de la fecha de la votación, seleccionará aleatoriamente del censo electoral a aquellos ciudadanos que cumplan con las calidades requeridas para la prestación del servicio como jurado de votación, procurando que presten el servicio en el puesto de votación donde esté habilitado para votar. En las elecciones atípicas este término será de hasta un (1) mes antes de la fecha de votación.
2. En el caso que dentro de la circunscripción electoral no se encuentren las cantidades necesarias de ciudadanos que cumplan con las calidades para ser jurados de votación, la Registraduría Nacional del Estado Civil podrá designar ciudadanos de otra circunscripción, siempre y cuando en la votación se elijan cargos o corporaciones del ámbito nacional y no territorial.
3. Los registradores del Estado Civil llevarán a cabo hasta quince (15) días calendario antes de la votación, sorteos públicos por circunscripción para designar cuatro (4) jurados de votación titulares para cada mesa, así como los jurados remanentes por puesto de votación. Como resultado de estos, se levantará un acta y se expedirá el acto administrativo de designación de jurados, indicando nombre, identificación, puesto y mesa en los que cumplirá con la función pública transitoria de jurado de votación.
Para el sorteo público de que trata este numeral, el Ministerio Público, los partidos y movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos, promotores del voto en blanco y mecanismos de participación ciudadana, podrán acreditar un representante como testigo de tal designación, a quien se le explicará el procedimiento y funcionamiento del aplicativo a utilizar.
4. A más tardar el día siguiente a la realización del sorteo, los registradores del Estado Civil publicarán en la sede de la Registraduría de la respectiva circunscripción, el acto administrativo de designación de jurados. Asimismo, se publicarán en la página web y/o aplicación respectiva de la Entidad los ciudadanos designados, a quienes se les comunicará vía correo electrónico y/o mensaje de texto, una vez se surtan los sorteos por circunscripción.
Cumplida alguna de estas actividades se entenderá como comunicado el acto de nombramiento.
5. Durante los cinco (5) días calendarios siguientes a la comunicación de la resolución de nombramiento de jurados, los registradores del Estado Civil recibirán y aplicarán las exenciones o exoneraciones pertinentes, de acuerdo con las causales esbozadas en el presente código.
6. La Registraduría Nacional del Estado Civil, diez (10) días antes de la votación, publicará en la página web y/o aplicación de la Entidad la lista definitiva de los ciudadanos aptos para prestar el servicio como jurados de votación. A su vez, los registradores del Estado Civil publicarán en las sedes de la Entidad de su respectiva circunscripción, en un lugar visible, la resolución de designación de jurados definitiva, al igual que las resoluciones de reemplazos productos de las exenciones o exoneraciones del numeral anterior.
Parágrafo 1. A partir de la expedición del acto de designación de jurados para una votación en específico, iniciará la responsabilidad en el cumplimiento de la función pública transitoria hasta la finalización del escrutinio de mesa y entrega de los documentos electorales al delegado de puesto designado por la Registraduría Nacional del Estado Civil; y responderá por todas las actuaciones ocurridas durante el proceso electoral.
Parágrafo 2. Los ciudadanos que omitan o aporten información falsa, en el momento de la actualización en el censo electoral, serán sancionados de conformidad con lo establecido en este código.
Parágrafo 3. Cuando en el acto de designación de los jurados de votación se indique la mesa cero (0), se entenderá como jurado remanente y deberá asistir obligatoriamente a todas las actividades determinadas por la Registraduría Nacional del Estado Civil para el cabal cumplimiento de su función.
Parágrafo 4. La Registraduría Nacional del Estado Civil podrá crear el Servicio Público Nacional de Jurados de Votación, conformado por personal auxiliar especializado, que tendrá las mismas funciones, calidades. inhabilidades y prohibiciones establecidas para los jurados de votación en el presente código.
Parágrafo 5. Para la realización de la selección de la lista de jurados de votación a través de plataforma tecnológica, se aplicará los mecanismos de auditoría electoral que contiene este Código.
Parágrafo transitorio. Lo dispuesto en este artículo podrá implementarse gradualmente de acuerdo con la transitoriedad establecida para lo referido a las normas que este código contiene sobre censo electoral.
ARTÍCULO 134. Jurados en el exterior. La lista de los jurados para las votaciones en el exterior estará integrada por cuatro (4) jurados de votación y será elaborada por el funcionario diplomático o consular correspondiente, quien establecerá el, o los días, en que deberá prestar el servido.
En el caso en el cual no fuere posible integrar la lista de jurados en el exterior, los funcionarios diplomáticos o consulares servirán como jurados de votación.
Parágrafo 1. Solo cuando no haya sido posible cubrir la totalidad de las mesas de votación con los ciudadanos colombianos residentes en las localidades donde se encuentren los puestos de votación, los embajadores y cónsules podrán designar como jurados de votación a servidores públicos de la embajada o en la oficina consular.
Parágrafo 2. La Registraduría Nacional del Estado Civil habilitará medios electrónicos para que ciudadanos que deseen postularse para ser jurados de votación puedan hacerlo.
ARTÍCULO 135. Capacitación de los jurados de votación. La Registraduría Nacional del Estado Civil capacitará presencial o virtualmente a los jurados de votación y les suministrará la información y material didáctico suficiente en formatos accesibles para que cumplan cabalmente con sus obligaciones. En estos se incluirán contenidos relacionados con las medidas adoptadas por la Organización Electoral para garantizar el derecho al voto de todas las personas sin discriminación alguna, en particular, de las personas pertenecientes a poblaciones de especial protección constitucional. La concurrencia a estas capacitaciones será obligatoria.
La Registraduría Nacional del Estado Civil hará uso durante un (1) mes antes de la realización de la elección, del espectro electromagnético destinado a los concesionarios y operadores privados de radio y televisión, en los espacios asignados por la autoridad competente: con el propósito de difundir tanto las capacitaciones a los jurados de votación designados como toda información útil para desempeñar esta función.
Parágrafo. Cuando la Registraduría Nacional del Estado Civil implemente soluciones tecnológicas con el fin de asistir el ejercido del derecho al voto, capacitará y brindará apoyo técnico a los jurados de votación en el manejo de las herramientas para el desarrollo satisfactorio de sus funciones.
ARTÍCULO 136. Estímulos a los jurados de votación. Los ciudadanos que ejerzan el cargo de jurado de votación y que cumplan debidamente todas las funciones correspondientes, tendrán derecho a un (1) día de descanso remunerado.
Los jurados remanentes que habiéndose presentado oportunamente para prestar el servicio, y no fue necesaria su designación, tendrán derecho a medio día de descanso remunerado. Este beneficio podrá hacerse efectivo dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la votación y acumularse con el periodo de vacaciones.
La Registraduría Nacional del Estado Civil expedirá la constancia que acredite el ejercicio del cargo como jurado de votación o como jurado de votación remanente y reglamentará el procedimiento correspondiente.
ARTÍCULO 137. Conductas sancionables con multa a los jurados de votación. Son conductas sancionables con multas a los ciudadanos designados como jurados de votación, cuando:
Omita o entregue información falsa en el momento de la actualización del censo electoral.
No asista o abandone las capacitaciones presenciales, o remotas programadas por la Registraduría Nacional del Estado Civil.
No asista o abandone la mesa de votación asignada para desempeñar las funciones de jurado de votación.
No firme las actas y documentos utilizados a partir del inicio del cumplimiento de la función pública transitoria como jurado de votación.
Incurran en tachaduras, borrones o enmendaduras en las actas o documentos, sin la debida aclaración en el espacio designado para tal fin.
No entrega o entrega por fuera de los plazos previstos en este código el acta de escrutinio o cualquier otro documento electoral.
Cuando se inobserven las reglas previstas en este código
Incurrir en falsedad en la información plasmada en los documentos electorales.
Impida o entorpezca la labor de los testigos u observadores electorales.
ARTÍCULO 138. Procedimiento para sancionar con multa a los jurados de votación. Los registradores distritales, especiales y municipales impondrán las multas previstas en este código. Para el efecto, seguirán el procedimiento administrativo sancionatorio previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En caso de incumplimiento del pago de la multa dentro del plazo previsto en el respectivo acto administrativo, la Registraduría Nacional del Estado Civil realizará el cobro por jurisdicción coactiva.
Parágrafo. En cualquiera de los casos mencionados en el artículo precedente, se sancionarán a los ciudadanos que fueron designados como jurados de votación, con una multa de un (1) salario mínimo mensual legal vigente, la cual se hará efectiva mediante resolución expedida por los registradores distritales, especiales o municipales.
ARTÍCULO 139. Otras conductas sancionables de los jurados de votación. El ciudadano que, teniendo conocimiento de encontrarse incurso en alguna de las causales de exención o exclusión consagradas en el presente Código, acepte tal designación y, además, ejerza la función, será investigado y sancionado de conformidad con la legislación vigente.
Las conductas diferentes a las que se sancionen con multa y que puedan ocasionar faltas disciplinarias cometidas por los jurados de votación durante el desarrollo de la jornada electoral y el escrutinio de mesa, serán investigadas y sancionadas por la Procuraduría General de la Nación, sin perjuicio de las investigaciones que deban adelantar las autoridades penales en los casos que corresponda.
CAPÍTULO 3
De los testigos electorales
ARTÍCULO 140. Testigos electorales. Los testigos electorales son ciudadanos que ejercen la vigilancia de los correspondientes procesos de votación y de los escrutinios, en nombre de los partidos, movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos, coaliciones, movimientos sociales y comités promotores del voto en blanco que inscriban candidatos a cargos o corporaciones de elección popular u opciones en los mecanismos de participación ciudadana.
Parágrafo. Los mayores de catorce (14) años podrán ser testigos electorales en las elecciones previstas en la ley para los jóvenes.
ARTÍCULO 141. Postulación y acreditación de testigos electorales. El Consejo Nacional Electoral o quien este delegue, será el competente de la acreditación a razón de un (1) testigo electoral por cada mesa de votación o por cada comisión escrutadora, y, así mismo, por partido o movimiento político, grupo significativo de ciudadanos, organización étnica y coalición.
La relación de los ciudadanos postulados como testigos electorales deberá ser presentada desde la fecha que para el efecto establezca anualmente el Consejo Nacional Electoral y a más tardar tres (3) días calendario antes de la fecha de la elección, por el representante legal o por quien este delegue; si se trata de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica o coaliciones, organizaciones étnicas, o por el comité inscriptor o su vocero, en el caso de grupos significativos de ciudadanos, de campañas del voto en blanco y mecanismos de participación ciudadana.
La Organización Electoral podrá implementar una plataforma tecnológica que permitirá su acreditación escrita o digital, en la que aparecerán nombres, documento de identidad, nombre del partido, movimiento político, grupo significativo de ciudadanos, coalición o comité promotor que representa, el puesto para el que ha sido acreditado y firma digital o electrónica de la autoridad electoral que la expide.
Parágrafo. Los partidos y movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos, coalición o comité promotor podrán solicitar la acreditación de testigos remanentes, de acuerdo con la reglamentación que expida el Consejo Nacional Electoral.
ARTÍCULO 142. Facultades de los testigos electorales. Los testigos electorales vigilarán el proceso de las votaciones y podrán formular reclamaciones ante jurados de votación y comisiones escrutadoras, de acuerdo con lo señalado en este código.
Los testigos electorales están facultados para solicitar la intervención de las autoridades correspondientes cuando las reclamaciones no sean resueltas de fondo y de manera inmediata para que se tomen las medidas preventivas y correctivas pertinentes.
Los testigos podrán acreditarse para vigilar más de una mesa o comisión escrutadora. En ninguna mesa de votación o comisión escrutadora actuará más de un testigo electoral por partido, movimiento político, grupo significativo de ciudadanos, coalición o comité promotor.
Se prohíbe a los testigos obstaculizar el ejercicio de las funciones propias de los jurados de votación y de los miembros de la comisión escrutadora.
ARTÍCULO 143. Capacitación de testigos electorales. La Registraduría Nacional del Estado Civil dispondrá de material de apoyo y de un módulo virtual de capacitación los cuales serán accesibles y orientará a los partidos, movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos, coaliciones y comités promotores, para que estos cumplan con su obligación de realizar las acciones necesarias presenciales o remotas para que se capaciten sus testigos electorales. En los municipios donde la conectividad no sea óptima el material de apoyo y el módulo diseñado será impreso en número suficiente para la labor de formación de las organizaciones políticas y sus testigos electorales.
Parágrafo. Previo a la fecha de inicio de acreditación de los testigos el Consejo Nacional Electoral adelantará una campaña publicitaria en medios de comunicación públicos, acerca de la importancia para la democracia de la labor de los testigos electorales.
ARTÍCULO 144. Garantías a la función de los testigos electorales. Los registradores del Estado Civil o sus delegados, los jurados de votación, los miembros de las comisiones escrutadoras y las demás autoridades que intervengan en el proceso electoral tienen los siguientes deberes en relación con los testigos:
A. Durante las votaciones y escrutinios de mesa:
1. Permitir su ingreso y permanencia en el puesto de votación desde las siete de la mañana (7:00 a. m.), para presenciar la acreditación de los jurados e instalación de las mesas; verificar el correcto diligenciamiento del registro de votantes y el proceso de votación; y vigilar la terminación del correspondiente escrutinio de mesa y digitalización del acta de escrutinio.
2. Permitir durante el escrutinio de mesa el uso de medios tecnológicos, tales como celulares, grabadoras, cámaras fotográficas o de video, para el registro del desarrollo del mismo.
3. Permitir acercarse a la mesa de votación a una distancia prudente a fin de verificar el procedimiento del escrutinio, observar la calificación de los votos, el correcto diligenciamiento del acta y las demás acciones orientadas a velar por la transparencia y verdad electoral.
4. Recibir y resolver las solicitudes de recuentos de votos y las reclamaciones; y tramitar los recursos de apelación.
5. Facilitar su labor tanto de verificación en la digitalización o fotografía de las actas de escrutinio de los jurados de votación, como de la transmisión de los resultados del escrutinio de jurados, en el traslado o envío de los documentos electorales, lo mismo que en la remisión de los documentos electorales que se encuentran en el exterior.
B. Durante los escrutinios por las comisiones:
1. Permitir el acceso oportuno y la permanencia en las zonas autorizados para realizar los escrutinios.
2. Verificar la autenticación de los escrutadores, secretarios y demás intervinientes.
3. Facilitar el acceso a los documentos electorales y, a los registros de los escrutinios y entregar en audiencia pública; copias de resultados parciales y finales, en medio físico o digital y en formato de datos abiertos, en la audiencia pública en igualdad de condiciones.
4. Facilitar su labor de verificación del estado en que se recibieron los sobres dirigidos a la comisión escrutadora, fecha y hora de recibido de los documentos electorales y su custodia en debida forma una vez escrutados.
5. Permitir que se corrobore la correcta digitación de las votaciones en el software de escrutinios, y verificar que quede constancia de los recuentos de votos en el acta general.
6. Facilitar Recibir y tramitar que presenten las peticiones, reclamaciones, recursos o solicitudes, que se presenten.
7. Permitir que, en caso de que se suspenda la audiencia, se corrobore que se tomen las medidas de seguridad informática y físicas adecuadas conforme a los protocolos establecidos.
8. Permitir presentar solicitudes de recuento de votos de conformidad con las causales previstas en este código.
ARTÍCULO 145. Prohibiciones de los testigos electorales. Mientras ejerzan la función pública transitoria de testigo electoral, les queda prohibido:
1. Portar prendas de vestir o distintivos que contengan propaganda electoral o divulgación política.
2. Realizar actos de proselitismo político.
3. Actuar como acompañantes o guías electorales, y hacer sugerencias o insinuaciones sobre el voto a los electores o a los jurados.
4. Manipular los documentos electorales.
5. Transferir a terceros la credencial de testigo electoral.
6. Interferir en las votaciones, en los escrutinios de los jurados de votación y en los escrutinios de las comisiones escrutadoras.
7. Usar teléfonos celulares o dispositivos semejantes, cámaras de fotografía o video dentro del puesto electoral durante la jornada de votación y antes del escrutinio.
8. Revelar resultados parciales en las votaciones en que participan los colombianos en el exterior.
9. Expresar cualquier tipo de ofensa, difamación o calumnia en contra de las instituciones, autoridades electorales, partidos políticos o candidatos.
ARTÍCULO 146. Sanciones a testigos electorales. El incumplimiento por parte de los testigos electorales de las disposiciones consagradas en el artículo precedente dará lugar al retiro del recinto.
CAPÍTULO 4
De la observación electoral
ARTÍCULO 147. De la naturaleza y propósitos de la observación electoral. La observación de los procesos electorales es un conjunto de actividades desarrolladas por personas y/o instituciones representadas por organizaciones nacionales o extranjeras, públicas o privadas. Esta se realiza de manera imparcial, informada, e independiente y pública, con el objeto de constatar el desarrollo del proceso electoral, en sus etapas pre electoral, electoral y post electoral, e informar a la opinión pública sobre el cumplimiento de las normas vigentes y de los estándares nacionales e internacionales asociados con elecciones legítimas y trasparentes. También tiene como propósito coadyuvar a la transparencia del proceso electoral, cumpliendo los principios de imparcialidad e independencia.
ARTÍCULO 148. Ejercicio de la observación electoral. Para adelantar la observación electoral, los observadores deberán respetar la Constitución, las leyes de la República de Colombia y los principios de imparcialidad, neutralidad y transparencia.
ARTÍCULO 149. Acreditación de los observadores electorales. El Consejo Nacional Electoral acreditará a los observadores electorales nacionales e internacionales con la oportunidad suficiente para el desarrollo de sus actividades.
Solamente se podrán negar solicitudes de acreditación a través de un acto administrativo debidamente motivado que deberá estar publicado en la página web del Consejo Nacional Electoral.
ARTÍCULO 150. Facultades de los observadores electorales. Los observadores electorales podrán estar presentes observar y acceder a la información del desarrollo de las diferentes etapas del proceso electoral, con el propósito de colaborar con transparencia y con las autoridades electorales en la realización de un proceso con plenas garantías.
En el ejercicio de su actividad, los observadores tendrán las siguientes facultades:
Libertad de circulación en el territorio nacional.
Libertad de comunicación con autoridades y funcionarios electorales con el propósito de obtener orientación e información sobre la normatividad, instituciones y procedimientos electorales.
Acceder a la información de cada una de las etapas del proceso electoral que generen las instituciones en los términos fijados por la ley.
Observar cada una de las etapas del proceso electoral, así como el desarrollo de la jornada electoral.
Observar la imparcialidad de las autoridades electorales.
Participar en los espacios e instancias institucionales relacionados o con incidencia en el desarrollo del proceso electoral.
Presentar y hacer públicos los informes temáticos y/o de observación electoral y las recomendaciones a las distintas autoridades.
Los demás necesarios para el ejercicio de la observación electoral.
ARTÍCULO 151. Prohibiciones. Los observadores electorales tendrán prohibido:
Ejercer atribuciones que legal y constitucionalmente le competen a la Organización Electoral.
Reemplazar u obstaculizar a las autoridades públicas en el ejercicio de sus funciones.
Interferir con el normal desarrollo de los procesos electorales y de las actividades que se llevan a cabo.
Hacer campaña electoral a favor o en contra de candidatos, partidos, movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos, coaliciones, promotores del voto en blanco o de la abstención activa.
Portar indumentarias o distintivos que los identifiquen con alguna agrupación política, candidato u opción electoral.
Expresar cualquier tipo de ofensa, difamación o calumnia en contra de las instituciones, autoridades electorales, partido, movimiento político, grupo significativo de ciudadanos, coalición, comité promotor o candidato.
Actuar como guía electoral o realizar orientaciones a los votantes.
Formular reclamaciones electorales en el desarrollo de los escrutinios.
Actuar como testigos electorales.
Parágrafo. La inobservancia de las anteriores disposiciones dará lugar, según la gravedad de la conducta cometida, a la cancelación de la acreditación del observador electoral, y a la imposición de multas de hasta tres (3) salarios mínimos legales vigentes mensuales por parte del Consejo Nacional Electoral, con respeto al debido proceso.
ARTÍCULO 152. Informe de observación electoral. Las organizaciones acreditadas de observación electoral deberán, dentro de los veinte (20) días siguientes al día de la correspondiente votación, presentar, ante el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil, el informe final de sus actividades, conclusiones y recomendaciones. En caso de no presentar el respectivo informe, no serán acreditados para los siguientes procesos electorales.
La Registraduría Nacional del Estado Civil podrá invitar misiones de observación electoral para ser acreditadas ante el Consejo Nacional Electoral.
Las misiones de observación electoral internacional se llevarán a cabo conforme a los tratados vigentes y ratificados por Colombia respetando la soberanía del país y en condiciones de reciprocidad. Podrán ser invitados Estados, organizaciones internacionales, universidades y organismos multilaterales, que hagan parte de las relaciones bilaterales diplomáticas y vigentes con Colombia.
ARTÍCULO 153. De las misiones internacionales de observación electoral. El Consejo Nacional Electoral reglamentará, en cada evento electoral, el funcionamiento y procedimiento para la invitación, acreditación y permisos de las misiones internacionales de observación electoral, así como el número de observadores permitido.
La Registraduría Nacional del Estado Civil podrá invitar misiones de observación electoral para ser acreditadas ante el Consejo Nacional Electoral.
Las misiones de observación electoral internacional se llevarán a cabo conforme a los tratados vigentes y ratificados por Colombia respetando la soberanía del país y en condiciones de reciprocidad. Podrán ser invitados Estados, organizaciones internacionales, universidades, expertos en la materia y organismos multilaterales, que hagan parte de las relaciones bilaterales diplomáticas y vigentes con Colombia.
ARTÍCULO 154. De los observadores internacionales. Podrán ser observadores internacionales los ciudadanos extranjeros, debidamente acreditados, que sean:
Representantes de organismos internacionales.
Representantes de gobiernos y órganos legislativos extranjeros.
Representantes de organismos electorales extranjeros.
Representantes de agrupaciones políticas exteriores.
Representantes diplomáticos acreditados ante el Estado colombiano.
Representantes de instituciones académicas y de investigación en el ámbito de la educación superior.
Representantes de instituciones privadas o asociaciones no gubernamentales que realicen en el exterior actividades especializadas o relacionadas con el ámbito político o en defensa de los derechos de participación política.
ARTÍCULO 155. Sanciones a observadores internacionales. Para aquellos observadores internacionales que hagan uso indebido de su acreditación o infrinjan alguna de las obligaciones o prohibiciones establecidas en el presente código, el Consejo Nacional Electoral podrá cancelar de plano su acreditación y ordenar su expulsión de la misión, previa resolución motivada que será notificada al organismo o a la institución representada, y al propio observador, sin perjuicio de las acciones legales que en derecho correspondan.
La acreditación del Observador Internacional cesará el día en que se cancele la acreditación al observador, sin perjuicio de las acciones judiciales que pudiera originar su actuación.
CAPÍTULO 5
Del día de las elecciones
ARTÍCULO 156. Fecha de elecciones. De conformidad con la Constitución Política y la ley, las elecciones se llevarán a cabo en los siguientes días:
1. Las de Presidente y Vicepresidente de la República se realizarán el último domingo del mes de mayo siguiente a las del Congreso de la República. De ser el caso, se realizará una segunda votación tres (3) semanas más tarde, de conformidad con el artículo 190 de la Constitución Política.
2. Las del Congreso de la República se realizarán el segundo domingo de marzo del respectivo año.
3. Las de gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles o, bien, miembros de juntas administradoras locales se realizarán el segundo domingo del mes de septiembre del respectivo año.
4. En el caso de la elección del alcalde mayor de Bogotá D. C., de acuerdo con el artículo 323 de la Constitución Política, si en la elección respectiva ningún candidato obtiene la mayoría prevista en esta disposición, se celebrará una nueva votación, que tendrá lugar tres (3) semanas más tarde a la elección ordinaria, en la que participarán los dos candidatos que obtengan las más altas votaciones.
ARTÍCULO 157. Modalidades del voto. De acuerdo con las reglamentaciones técnicas y logísticas que expida la Registraduría Nacional del Estado Civil, el voto será presencial, en las siguientes modalidades:
a. Voto manual. Es el que marca el votante de su puño y letra en la tarjeta electoral física que le suministra la autoridad electoral correspondiente, y que deposita en la urna dispuesta para el efecto ante el jurado de votación.
b. Voto electrónico mixto. Es el marcado por el votante con ayuda de tecnología en el proceso de emisión y/o conteo del voto. La terminal electrónica donde se consigne la preferencia del elector no podrá estar conectada a una red pública y deberá producir una constancia del voto que será depositada en una urna ante el jurado de votación.
En caso de diferencia entre los votos consignados en la máquina y las constancias de voto depositados en la urna, prevalecerán estas últimas.
c. Voto anticipado. Es el depositado con anterioridad a la fecha del evento electoral correspondiente, en el lugar que se determine para tal fin. Esta modalidad aplicará solo para las votaciones en el exterior de acuerdo con lo establecido en el artículo 51 de la Ley 1475 de 2011 o las normas que lo sustituyan. No se podrán dar a conocer los resultados de manera anticipada. El escrutinio se realizará en la forma indicada en el artículo 185 de este código.
Parágrafo. Se garantizará que la arquitectura y el código fuente de la tecnología que se implemente para el voto electrónico mixto sea auditable en los términos de esta ley.
ARTÍCULO 158. Instrumentos de votación. La Registraduría Nacional del Estado Civil diseñará los instrumentos de votación físicos y/o a través de sistemas tecnológicamente asistidos, con las debidas y necesarias medidas de seguridad y accesibilidad.
Los candidatos y listas aparecerán en la tarjeta electoral en igualdad de condiciones, posterior al sorteo de la posición que ocuparán los candidatos a cargos uninominales y los logosímbolos en corporaciones públicas. El sorteo estará a cargo de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Como complemento de la tarjeta electoral podrán elaborarse cuadernillos físicos o digitales con los datos de los candidatos.
Para el Congreso de la República habrá una tarjeta electoral separada e independiente por cada circunscripción electoral en igualdad de condiciones. También habrá una sola casilla de voto en blanco para cada circunscripción.
Para elecciones locales, municipales y departamentales habrá una tarjeta electoral separada e independiente para cada corporación en igualdad de condiciones. También habrá una sola casilla de voto en blanco para cada tarjeta electoral.
Cuando el elector acuda a los jurados de votación, estos deberán ofrecerle, sobre la mesa, todas las tarjetas electorales disponibles, a efectos de que este seleccione, de forma libre y voluntaria, una para cada corporación o cargos uninominales.
Parágrafo 1. En la modalidad de voto manual la Registraduría Nacional del Estado Civil diseñará un formato físico, mediante el cual los jurados de votación registren aquellas tarjetas electorales no seleccionadas por el elector.
Parágrafo 2. Cuando en la mesa se utilicen los medios tecnológicos para asistir al ciudadano en la votación, la tecnología empleada permitirá que la interfaz que suple las tarjetas electorales muestre cada circunscripción electoral de forma separada independiente y, así mismo, permita al elector seleccionar una para cada corporación o cargos uninominales. De presentarse alguna falla en el medio tecnológico, deberá existir material electoral de contingencia.
Parágrafo 3. En la votación electrónica mixta, la interfaz del software o plataforma solo permitirá la selección de una opción de voto para cada corporación o cargo uninominal.
ARTÍCULO 159. Ley seca. Para las elecciones de que trata el artículo 157 de la presente ley, y de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 189 de la Constitución Política, el Presidente de la República ordenará, si así lo considera, a los alcaldes municipales decretar la prohibición o restricción del expendio y consumo de bebidas embriagantes entre las seis (6:00 a.m.) de la mañana a las seis (6:00 p.m.) de la tarde del día en que tenga lugar la jornada electoral, salvo que medien circunstancias que exijan la ampliación de esta medida.
Parágrafo 1. En todo caso, los gobernadores y alcaldes municipales mantendrán sus competencias para garantizar el orden público respecto de su jurisdicción.
ARTÍCULO 160. Jornada electoral. Las votaciones iniciarán a las ocho (8) de la mañana del día de las elecciones y cerrarán a las cinco (5) de la tarde del mismo día.
Los periodos de votación de los ciudadanos colombianos residentes en el exterior deberán estar abiertos durante una semana, entendiéndose que el primer día es lunes anterior a la fecha oficial de la respectiva elección en el territorio nacional. Lo anterior para facilitar el desplazamiento de ciudadanos colombianos que se pueden encontrar distantes de la sede consular.
El Consejo Nacional Electoral decretará la ampliación o la suspensión del proceso electoral, en todo o en parte del territorio nacional, a solicitud del Presidente de la República o del Registrador Nacional del Estado Civil, cuando situaciones de grave alteración del orden público o fuerza mayor que así lo ameriten.
La decisión de ampliación o suspensión de la jornada electoral deberá ser motivada. En todo caso, dicha suspensión tendrá validez máximo por ocho (8) días, luego de los cuales será necesaria una nueva solicitud por parte de los mismos funcionarios, en la que sustente las condiciones motivan que continúe la suspensión.
La suspensión o ampliación de la jornada electoral solo podrá decretarse cuando la decisión de los miembros del Consejo Nacional Electoral sea unánime, ante la negativa de uno solo de sus miembros no se aceptará la suspensión o ampliación de la jornada electoral.
ARTÍCULO 161. Voto anticipado. Con el objetivo de promover la participación electoral, luego de consolidadas las listas de candidatos y definidas las tarjetas para cualquier elección, la Registraduría Nacional del Estado Civil podrá reglamentar e implementar un mecanismo de voto anticipado con las siguientes características, aplicable únicamente a las mesas de votación ubicadas en el exterior:
Ocho (8) días antes del día de las elecciones, se habilitará al menos un (1) día durante el cual los ciudadanos, en los términos del artículo 163, podrán emitir su voto en el horario establecido en la ley.
Los votos anticipados que se emitan serán conservados en estricto secreto y custodia. Su escrutinio solo se producirá de manera simultánea con el resto de votos el día de las elecciones.
Finalizada la jornada electoral, los jurados de votación sellarán la urna con su firma y la de los testigos electorales presentes. La urna de votación, así como todos los documentos y elementos para el proceso de votación, deberán ser custodiados para ser entregados en el depósito seguro a cargo de la comisión escrutadora respectiva.
Garantizar los mecanismos necesarios para que los electores que hayan votado anticipadamente, no estén habilitados en el censo electoral dispuesto para la jornada electoral.
Parágrafo 1. La Registraduría Nacional del Estado Civil, por una parte, establecerá los protocolos de seguridad que deberán respetarse para que el voto anticipado sea válido, según la modalidad implementada, e informará de los mismos al Consejo Nacional Electoral.
Parágrafo 2. En ningún caso se podrán publicar o revelar los resultados parciales que se computen en uso del voto anticipado. Tal actuación será considerada como falta gravísima, según lo dispuesto en la normativa disciplinaria.
ARTÍCULO 162. Información de puesto de votación al votante. Con el fin de brindar información a los electores respecto a su puesto o lugar de votación, la Registraduría deberá adoptar las medidas pertinentes y necesarias para que los ciudadanos habilitados conozcan su puesto de votación garantizando que la información sea accesible y fácil de entender.
Para estos efectos, los listados de sufragantes podrán ser consultados a través de los medios tecnológicos dispuestos para tal fin. Gradualmente y cuando las condiciones lo permitan, se eliminará el uso del papel.
ARTÍCULO 163. Identificación biométrica de electores. Como condición al ejercicio del voto se implementará la identificación biométrica de los electores en todas las mesas de votación. Con el fin de racionalizar y hacer más eficiente el trabajo de los jurados, la Registraduría Nacional del Estado Civil podrá reglamentar la utilización de herramientas tecnológicas para la distribución de electores entre mesas al interior del puesto de votación, y la generación automática del registro de votantes mediante los dispositivos de biometría.
Parágrafo. Si no es posible validar la identificación biométrica del elector por fallas o límites atribuibles al medio tecnológico usado, no podrá limitarse el ejercicio del derecho al voto. Para este fin, se usarán métodos manuales de identificación biométrica del elector y de no haberlos, se permitirá el ejercicio del voto al elector con la sola presentación de la cédula de ciudadanía.
ARTÍCULO 164. Instalación y funcionamiento de la mesa. Para la instalación y funcionamiento de la mesa de votación durante la jornada se requiere como mínimo de la presencia permanente de dos (2) jurados de votación debidamente designados.
ARTÍCULO 165. Reemplazo de jurados de votación. Si a las ocho de la mañana (8:00 a. m.) los jurados de votación designados en la correspondiente mesa de votación no se hubieren presentado, el delegado de puesto de votación de la Registraduría procederá a realizar el respectivo reemplazo, de la lista de remanentes que concurrieron en el puesto de votación.
En caso de agotarse la lista de remanentes, deberá suplirse con los designados de otras mesas de votación. Los jurados remanentes podrán retirarse una vez el delegado de puesto de la Registraduría Nacional del Estado Civil expida la constancia de asistencia.
Excepcionalmente, y solo cuando se agote el proceso anterior, y no se tenga el número suficiente de jurados por mesa, el delegado de puesto procederá a designar al azar ciudadanos aptos que concurran en la votación, para que cumplan con la función de jurado, la cual será de forzosa aceptación.
De los casos anteriores, el delegado deberá dejar constancia en la resolución diseñada por la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Cuando el ciudadano designado se niegue de forma injustificada a cumplir con la función o no cumpla con la misma, habrá lugar a la imposición de las sanciones previstas en este código para la inasistencia de los jurados de votación.
ARTÍCULO 166. Instalación de la mesa de votación. Antes del inicio de la jornada electoral se exhibirán públicamente las urnas a fin de que los presentes puedan verificar que están vacías y que no contienen elementos extraños que puedan incidir o afectar la votación. Acto seguido, se procederá a cerrarlas con los sellos dispuestos para tal efecto.
Cuando se utilicen sistemas de asistencia tecnológica para la votación, los jurados deberán verificar el correcto funcionamiento de las herramientas instaladas para el efecto. También deberán dejar constancia en el respectivo formulario de que en el momento de la instalación de la mesa no se han depositado o contabilizado votos, y, por ende, el sistema se encuentre en cero.
A las ocho de la mañana (8:00 a. m.) los jurados instalarán la mesa y dejarán constancia mediante acta firmada por todos los presentes de la apertura de la jornada y las observaciones pertinentes
ARTÍCULO 167. Protocolo de votación. El jurado designado para tal efecto exigirá al votante la cédula de ciudadanía o si equivalente funcional ya sea electrónico y/o digital o de extranjería y adelantará el procedimiento de verificación que se haya dispuesto para estos efectos, o la tarjeta de identidad, física o digital, con el fin de verificar la identidad, luego se procederá a la identificación biométrica de que trata el artículo 163 del presente código. Comprobará que se encuentra habilitado en la respectiva mesa o puesto y lo inscribirá en el registro de votantes de acuerdo con las instrucciones que imparte la Organización Electoral.
Seguidamente, los jurados de votación deberán ofrecerle al elector, sobre la mesa, todas las tarjetas electorales disponibles, a efectos de que este seleccione de forma libre y voluntaria las que decida utilizar.
El votante se dirigirá al cubículo o dispositivo electrónico para hacer efectivo su voto, según la modalidad de votación implementada. En cualquier caso, se garantizará el carácter secreto e inviolable del voto.
Depositado el voto o comprobante en la urna, el jurado devolverá el documento de identificación al votante y entregará el certificado electoral, cuando aplique.
Parágrafo 1. Cuando el jurado de votación decida ejercer su derecho al voto, deberá hacerlo en la misma mesa de votación en la que ha sido designado para cumplir su función.
Parágrafo 2. Cuando el votante por error dañe una tarjeta electoral o manifieste su voluntad de obtener una nueva, el jurado de votación exigirá la devolución de la tarjeta dañada, procederá a anularla mediante la marcación sobre ella como inservible, la depositará en el sobre para tarjetas inservibles y, a continuación, le entregará una nueva al votante. Para el caso del voto electrónico, la interfaz preguntará al elector si está seguro de la opción seleccionada y una vez este la confirme no podrá modificar el voto.
Parágrafo 3. La Organización Electoral reglamentará el procedimiento a seguir ante los errores que cometan los electores en las votaciones tecnológicamente asistidas, incluyendo las causales de reclamación que correspondan y atendiendo los principios orientadores previstos en este código.
ARTÍCULO 168. Voto con acompañante. Las personas con diversidad funcional o con discapacidad y las que por razón de la edad o condición de salud requieran un apoyo para el ejercicio de su derecho al voto, podrán decidir de manera libre y autónoma si desean ingresar al cubículo de votación acompañadas de una persona de su confianza. Los jurados de votación les garantizarán el ejercicio de esa decisión.
Parágrafo. Quien funja como acompañante no podrá prestarle este servicio a más de dos (2) ciudadanos en la misma jornada electoral.
El jurado de votación deberá dejar constancia en el registro de votantes de la identidad del acompañante en el espacio previsto para las observaciones del documento electoral correspondiente.
ARTÍCULO 169. Autorizaciones para votar. La persona que se presente a votar y advierta que su documento de identidad no se encuentra en el censo electoral por haber sido cancelado erróneamente su registro, tendrá derecho a votar en la mesa que para el efecto señale el Registrador del Estado Civil, una vez este lo autorice, previa verificación de los soportes que le sean presentados, y hechas las consultas del caso, sin perjuicio de las consecuencias legales para el votante que haga incurrir en error al funcionario electoral.
En la autorización se hará constar el motivo por el cual se realiza. Posteriormente, se enviará al nivel central de la Registraduría copia de ella junto con sus soportes, con el propósito de verificar y corregir, de ser necesario, la novedad respectiva y de validar, si existió, una doble votación por parte del ciudadano.
Los registradores distritales, departamentales, especiales, municipales y auxiliares del Estado Civil expedirán la autorización para votar, en las elecciones de circunscripción nacional y departamental, a los servidores públicos, quienes con ocasión y en razón de sus funciones hayan sido comisionados, trasladados o hayan presentado alguna situación administrativa que ocasione la movilización de su lugar habitual de trabajo, siempre y cuando esté relacionada con el proceso electoral. Para expedir la autorización de votación los registradores solicitarán copia del acto administrativo que confirió la comisión, el traslado o la situación administrativa que ocasionó la movilización del servidor público de su lugar habitual de trabajo, con ocasión del proceso electoral.
Dentro de los quince (15) días siguientes a la elección, los registradores remitirán al nivel central de la Registraduría Nacional del Estado Civil las copias de las autorizaciones para votar y de los correspondientes actos administrativos que confirieron la comisión, traslado o la situación administrativa que ocasionó la movilización por cumplimiento de funciones electorales.
Parágrafo. Solo se permitirá la autorización de votación de los servidores públicos en comisión en el ámbito departamental que hagan parte del censo electoral de la respectiva circunscripción.
ARTÍCULO 170. Calificación del voto. En el curso de los escrutinios, los votos serán calificados de la siguiente manera:
1. Voto válido. Es aquel que se expresa a través de la marcación en el medio de votación autorizado y que permite determinar la intención del votante, tanto por candidato, lista, voto en blanco u opción en mecanismo de participación ciudadana.
El voto marcado, en listas de voto preferente por un candidato o por partido o movimiento político será considerado voto válido.
2. Voto en blanco. Es aquel que se marca en la casilla correspondiente de voto en blanco, y como tal constituye voto válido para los efectos previstos en la Constitución Política y en este código.
3. Voto nulo. El voto será nulo cuando no se pueda determinar con certeza el sentido de la decisión del sufragante, o cuando no tenga ninguna marcación, así como cuando se marque por un candidato o lista totalmente revocada. El voto nulo no será contabilizado como un voto válido.
En el voto electrónico mixto no habrá posibilidad de voto nulo.
ARTÍCULO 171. Transporte en la jornada electoral. El estado garantizará el funcionamiento del servicio público de transporte individual, masivo y colectivo, y del transporte especial terrestre y fluvial, y demás que la autoridad de transporte habilite el día de las elecciones. El día de las elecciones el transporte público deberá ser prestado garantizando rutas hasta los puestos de votación urbanos y rurales, en el horario comprendido entre las siete de la mañana (7:00 a. m.) y las seis de la tarde (6:00 p.m.).
El Gobierno Nacional implementará con los entes territoriales las disposiciones contenidas en el inciso anterior a la entrada en vigencia de la presente ley y reglamentará las condiciones para la prestación de este servicio.
Parágrafo. Los partidos, movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos, coaliciones, organizaciones étnicas y candidatos que ofrezcan el servicio de transporte de votantes deberán reportarlo en el momento de presentar los informes de ingresos y gastos de campañas, de conformidad con la ley.
TÍTULO VIII
DEL PRECONTEO, LOS ESCRUTINIOS Y LA DECLARACIÓN DE ELECCIONES
CAPÍTULO 1
Del preconteo
ARTÍCULO 172. Definición y finalidad del preconteo. El sistema de conteo preliminar o preconteo integra el conjunto de recursos utilizados para la transmisión, recepción y procesamiento de los resultados de las elecciones en Colombia y en el exterior. El preconteo se adelanta de manera ágil, el mismo día de las votaciones, con el propósito de brindar, en tiempo, real información a la ciudadanía, a los partidos y a los movimientos políticos con personería jurídica, a los grupos significativos de ciudadanos, a las organizaciones étnicas, a los candidatos y a las autoridades.
El sistema de conteo preliminar o preconteo no tiene carácter vinculante ni obligatorio. Su función es meramente informativa. Los únicos datos de resultados oficiales son los derivados de los escrutinios.
ARTÍCULO 173. Sistema de preconteo. La Registraduría Nacional del Estado Civil organizará un sistema de trasmisión que le permita la dirección, control y coordinación del desarrollo de la transmisión confiable, accesible, verificable y auditable, en tiempo real de resultados electorales desde los puestos de votación hacia los puestos de recepción de datos, centros de procesamiento de información, de consolidación de los resultados y de divulgación de los mismos.
En su gestión, integrará componentes para garantizar la seguridad e integridad de la información, como la adecuación de recursos y capacidades tecnológicas que le permitan dotar de todas las seguridades y publicidad a esta fase, así como optimizar su procesamiento, con el fin de que los resultados sean conocidos por los auditores y delegados de los partidos y movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos y comités promotores del voto en blanco, a medida que se van trasmitiendo en tiempo real, y por la ciudadanía en el menor tiempo posible. El sistema debe estar dotado de las seguridades tecnológicas necesarias.
Con las mismas características, será organizado el sistema de recepción de datos, centros de procesamiento de información, de consolidación de los resultados del preconteo y de divulgación de los mismos, que también será auditado por los partidos y movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos y promotores del voto en blanco en tiempo real.
ARTÍCULO 174. Entrega de resultados preliminares. La Registraduría Nacional del Estado Civil dispondrá los recursos necesarios para garantizar la entrega, a más tardar al día siguiente de las votaciones, de los datos derivados del proceso de transmisión, digitalización, verificación, consolidación y publicación de resultados electorales producto del preconteo. De igual manera, la Registraduría Nacional del Estado Civil tendrá la obligación de publicar por cualquier medio digital las actas de escrutinio de mesa, una vez finalizada la jornada electoral y hasta el día siguiente.
Parágrafo. La Registraduría Nacional del Estado Civil habilitará un canal especial para que los auditores de los partidos y movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos, comités promotores del voto en blanco y de las diferentes opciones en los mecanismos de participación ciudadana puedan acceder al archivo plano o en formato de datos abiertos a los resultados parciales y finales del preconteo, con el informe de las mesas no transmitidas.
CAPÍTULO 2
Ámbito de aplicación y definiciones asociadas a los escrutinios
ARTÍCULO 175. Definición y finalidad del escrutinio. El escrutinio es la función pública bajo la supervisión del Consejo Nacional Electoral, mediante la cual se verifican y se consolidan los resultados de las votaciones. Consiste en el conteo y consolidación de los votos depositados por cada candidato, lista de candidatos, votos en blanco, votos nulos y opciones en mecanismos de participación ciudadana.
Estará organizado por un sistema escalonado de etapas preclusivas desde los jurados de votación hasta el Consejo Nacional Electoral, para garantizar la verdad electoral, el derecho de defensa y contradicción. No podrán presentarse ante una comisión escrutadora reclamaciones o recursos que debieron haber sido tramitadas en una etapa anterior, de conformidad con lo previsto en este Código para los escrutinios de mesa y de comisiones
ARTÍCULO 176. De los acuerdos. Los actos que dicte el Consejo Nacional Electoral en ejercicio de la atribución de conocer y decidir los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus delegados para los escrutinios generales, resolver sus desacuerdos y llenar sus vacíos u omisiones en la decisión de las peticiones que se les hubieren presentado legalmente se denominarán "Acuerdos". Estos serán numerados y fechados, serán debidamente motivados y después de votada legalmente la decisión, esta no podrá modificarse o revocarse.
El Consejo Nacional Electoral, antes de resolver en ejercicio de dicha atribución, podrá solicitar de urgencia al funcionario correspondiente la prueba documental pública que se requiera en garantía de los principios del derecho electoral.
El Consejo, antes de resolver, oirá a las partes en audiencia pública para la sustentación de sus recursos y estas podrán dejar un resumen escrito de sus intervenciones. Oídas las partes, el Consejo convocará a audiencia pública para decidir y notificar en estrados lo resuelto.
ARTÍCULO 177. Documentos electorales. Para los efectos de este código, son documentos electorales todos aquellos medios físicos o electrónicos, expedidos o autorizados por la Organización Electoral, funcionarios públicos o particulares en ejercicio de funciones públicas electorales, con ocasión de la preparación, ejecución y desarrollo de los procesos electorales.
Todo documento electoral se producirá, organizará, transmitirá, diligenciará, suscribirá, difundirá, publicará, preservará y destruirá, de conformidad con las disposiciones contenidas en este código, y con los actos administrativos que expida la Organización Electoral, en el marco de sus competencias.
La Registraduría Nacional del Estado Civil diseñará y elaborará los documentos electorales, de tal forma que en ellos se identifiquen los aspectos relevantes de las etapas del proceso electoral con información clara, garantizando su autenticidad y seguridad. Cada documento podrá, para su fin, implementar el uso de nuevas tecnologías en su diseño con el propósito de optimizar los escrutinios y garantizar la voluntad popular por vía electoral.
Son documentos electorales, entre otros, las tarjetas electorales; las listas de sufragantes; el acta de instalación y el registro general de votantes; la constancia del acta de escrutinio del jurado de votación en cero para las mesas que utilicen sistemas tecnológicos para la votación; la autorización de voto a ciudadanos que no hacen parte de la mesa; los formularios de acta de escrutinio de mesa; la constancia de entrega de documentos electorales; el recibo de documentos electorales; la constancia del resultado del acta general de escrutinio de comisión en cero para el momento de la instalación de las comisiones escrutadoras de primer nivel; el acta de introducción y retiro de documentos del depósito seguro; la resolución que reemplaza la comisión escrutadora; los resultados mesa a mesa de cada nivel de escrutinios; el acta parcial de escrutinio de cada nivel de escrutinios; el acta general de escrutinio; los log del software de escrutinios y los actos administrativos que resuelvan reclamaciones, recursos de apelación o solicitudes de saneamiento de nulidad electoral y en general, todos los documentos que se generen con ocasión del proceso de escrutinios con fines probatorios.
La expedición de los documentos electorales, tanto físicos como electrónicos, deberá cumplir con los siguientes requisitos:
1. La generación de documentos electorales electrónicos y la digitalización de los medios físicos deberán hacerse con la aplicación de medidas de seguridad que garanticen su integridad y trazabilidad, de acuerdo con la tecnología disponible en cada elección y estarán disponibles para la auditoría de los delegados de los partidos que así lo soliciten.
2. Los documentos impresos deberán estar firmados por las autoridades electorales competentes, sin perjuicio del uso de la firma digital, electrónica o medio biométrico.
ARTÍCULO 178. Plataformas tecnológicas para los escrutinios. La Registraduría Nacional del Estado Civil dispondrá de una plataforma tecnológica para soportar las diligencias de escrutinios adelantadas por las diferentes comisiones, en el ámbito local, municipal, distrital, departamental y del Consejo Nacional Electoral, con todas las garantías de funcionalidad y seguridad.
El Consejo Nacional Electoral contará con un módulo de auditoría de las diferentes comisiones de escrutinio, que permitirá monitorear en tiempo real el desarrollo de los escrutinios y consolidar todo lo acontecido en cada uno de los niveles de las comisiones escrutadoras.
La Organización Electoral garantizará el acceso a este módulo de auditoría de manera permanente y en tiempo real a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, promotores del voto en blanco, así como a los candidatos y auditores de sistemas, observadores electorales y opciones de mecanismos de participación ciudadana. La Organización Electoral también garantizará a las organizaciones políticas la consulta de este módulo con posterioridad a los escrutinios para efectos de ejercer el medio de control de nulidad electoral, si fuere el caso.
Esta plataforma tecnológica de escrutinios también permitirá guardar copias digitales del trabajo y de los resultados de todas las comisiones escrutadoras; copias que deberán ser custodiadas por la Registraduría Nacional del Estado Civil y estar disponibles para las investigaciones de las autoridades de control y judiciales.
ARTÍCULO 179. Gestión de los documentos electorales. El acta de instalación y registro general de votantes; la autorización de voto a ciudadanos que no hacen parte de la mesa; el acta de escrutinio de mesa; la constancia de entrega y el recibo de documentos electorales; el formulario de resultados mesa a mesa de cada nivel de escrutinios; el acta parcial y general de escrutinio de cada etapa de escrutinios; el acta general de escrutinio y log del software de escrutinios deberán digitalizarse, publicarse en versión digital y estar disponibles para su búsqueda y consulta en formato de datos abiertos en la página web y/o aplicación que disponga la Registraduría Nacional del Estado Civil de manera oportuna.
Esta página web y/o aplicación no podrá tener ningún tipo de restricción para accesos masivos o para consultas y descargas por medios tecnológicos, salvo aquellas necesarias para la seguridad y disponibilidad de conectividad; y, además, garantizará el acceso de datos electorales a través de canales dedicados, pagados por los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos que deseen contar con este servicio.
Todas las personas que tengan contacto con los documentos electorales prestarán la debida diligencia para garantizar la integridad de los mismos, la transparencia en su tratamiento y su cadena de custodia.
ARTÍCULO 180. Protección de los documentos electorales. Una vez recibidos los documentos por parte de los miembros de las comisiones escrutadoras de cualquier nivel se deberán habilitar sistemas físicos y/o tecnológicos de vigilancia permanente de sus instalaciones. De lo anterior, se dejará constancia por parte de los miembros de las comisiones escrutadoras de cada nivel, ante la presencia de los testigos electorales que se hubieren acreditado.
Cada vez que se suspenda la actividad de la comisión escrutadora de cualquier nivel, el material electoral y equipos tecnológicos utilizados en el escrutinio serán colocados en un depósito seguro.
Los documentos electorales deberán conservarse en su formato original por un lapso no inferior al comprendido entre su diligenciamiento, su firma y la terminación del periodo del cargo o corporación electa, mediante el proceso en que el documento fue utilizado.
La Registraduría Nacional del Estado Civil, en ejercicio de la secretaría de las comisiones escrutadoras, mantendrá bajo su custodia copias digitales del desarrollo del proceso electoral, tales como los archivos de preconteo, del desarrollo de cada nivel y de los diferentes escrutinios, digitalización de documentos electorales, y de todos los datos que fueren necesarios para las investigaciones que adelantaren las diferentes autoridades en el marco de sus funciones, así como para garantizar la trazabilidad del proceso de escrutinio y la verdad electoral.
La entrega de copias físicas, digitales y en formato de datos abiertos a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, grupos significativos de ciudadanos y comités promotores del voto en blanco, por parte de las comisiones escrutadoras; se efectuará tanto el mismo día del diligenciamiento y firma, incluso si son de carácter provisional o parcial, como cada día en que el respectivo documento sea actualizado o modificado, con indicación de las condiciones de seguridad o autenticidad del mismo, tales como código de barras, código hash, entre otras.
Parágrafo. En la gestión de documentos electorales, así como en el proceso de escrutinio, se integrará un componente transversal de gestión tecnológica y capacitación para quienes ejercen función pública en el proceso electoral, que permita realizar la planificación, dirección, control y coordinación del desarrollo y la implementación de procedimientos o capacidad tecnológica para garantizar la transparencia en el procesamiento de resultados electorales.
ARTÍCULO 181. Acta de escrutinios. Es el documento electoral físico o electrónico en el cual los jurados de votación y las comisiones escrutadoras consignan el resultado de las votaciones o de aquellos resultados derivados de los escrutinios. Cada nivel de escrutinios contará con un acta propia, cada una de ellas debidamente identificada y que contemple todos los espacios para las actividades que se llevan a cabo en el curso de los escrutinios.
Parágrafo. La gestión tecnológica que soporte las diligencias de escrutinios y las actas correspondientes deberá garantizar que los sistemas cuenten con todas las seguridades y mecanismos de contingencia, tanto de software como de hardware, para asegurar, así, la trazabilidad de los escrutinios y la fidelidad de los resultados electorales.
CAPÍTULO 3
Del escrutinio de mesa de votación
ARTÍCULO 182. Procedimiento del escrutinio de mesa. Las votaciones se cerrarán a las cinco de la tarde (5:00 p. m.). A esa hora, el delegado de puesto anunciará el cierre de las mesas de votación.
Los jurados de votación realizarán el escrutinio de mesa con base en los votos depositados en la urna.
Enseguida, el jurado, según la distribución de actividades que hubieren realizado entre ellos, procederán, en estricto orden, de la siguiente manera:
1. Destruirán de inmediato las tarjetas y certificados electorales no utilizados, inservibles y el material sobrante, el cual deberá ser entregado con las medidas de seguridad implementadas, al delegado de puesto de la Registraduría Nacional del Estado Civil. De este modo, no se podrá abrir la urna sin que se adelante esta actividad.
2. Leerán en voz alta el número total de votantes del formulario de registro de votantes y lo anotarán en el acta de escrutinio de mesa.
3. Romperán los sellos y abrirán públicamente las urnas.
4. Agruparán las tarjetas electorales depositadas en la urna por cada cargo, corporación o mecanismo de participación y sin abrirlas ni verificar el sentido del voto, las contarán en voz alta.
5. Si hubiere un número de tarjetas electorales superior al de personas que votaron en la mesa para la respectiva votación, se actuará de la siguiente manera. Así, con el propósito de nivelar la mesa introducirán las tarjetas electorales de nuevo en forma aleatoria en la urna alterando su colocación y sacarán al azar un número igual al excedente. Sin abrirlas, las destruirán de inmediato en forma pública, dejando constancia en el acta de escrutinio de mesa de esta circunstancia, indicando, además, el número de tarjetas incineradas.
6. Si hubiera un número de tarjetas electorales inferior al de personas que votaron en la mesa para la respectiva votación se continuará el escrutinio y se dejará constancia en la respectiva acta.
7. Agrupados los votos en la forma señalada, exhibirán y anunciarán los votos en voz alta en presencia de los testigos electorales y procederán a calificar, computar y contabilizar los votos obtenidos a favor de cada lista, candidato u opción. Para el caso de corporaciones públicas podrán usar un documento borrador de apoyo para facilitar la contabilización de los votos. Si se trata de listas con voto preferente, se computarán por separado los votos obtenidos por los candidatos que las integran y los votos a favor de la lista. Finalmente, se contabilizarán los votos en blanco y los votos nulos.
8. Los resultados del escrutinio que realicen los jurados de votación se harán constar en el acta. Del acta se generarán al menos dos (2) copias idénticas de un único documento, que será firmado por los jurados de votación; estos ejemplares serán válidos y se destinarán así: uno para la comisión escrutadora y otro para los registradores departamentales. La Registraduría Nacional del Estado Civil podrá establecer una tercera copia idéntica del mismo documento para efectos de transmisión de resultados y publicación física en el lugar establecido previamente para tal fin. Los testigos electorales podrán tomar una imagen fotográfica del referido documento previo a su remisión a la comisión escrutadora.
9. Procederá la verificación o recuento de los votos, por una sola vez, cuando a juicio de los jurados o a solicitud de los testigos electorales o candidatos, se requieran revisar la calificación, el cómputo o la contabilización de los mismos. De este hecho se dejará constancia en el acta de escrutinio de mesa.
10. Concluido el escrutinio y firmada el acta como mínimo por dos (2) jurados, leerán en voz alta los resultados, permitirán que cualquier persona verifique los datos consignados en el acta y que los testigos u observadores electorales tomen fotografías del formulario. Igualmente, se permitirá la grabación por medios audiovisuales de todo el proceso de escrutinio. Así mismo, deberán recibir y tramitar las reclamaciones que por escrito presenten los testigos electorales o candidatos.
11. Inmediatamente, se introducirán en el sobre dispuesto para tal efecto los votos, el acta de escrutinio y demás documentos que hayan servido para la votación. Así mismo, serán enviados al lugar donde se adelante el escrutinio, de conformidad con lo dispuesto en el presente código.
Parágrafo 1. Cuando se utilicen sistemas de asistencia tecnológica para el proceso electoral y una vez finalizada la jornada de votación en las mesas, el mecanismo utilizado deberá permitir el cierre de la mesa, el registro de votantes, la generación de resultados y la entrega de los mismos en línea para su consolidación. En todo caso, los jurados de votación deberán asegurar la verdad electoral en su respectiva mesa de votación.
Parágrafo 2. El sistema debe expedir y permitir la impresión del acta de escrutinio de mesa con los resultados y el número de votantes.
Parágrafo 3. En ningún caso los jurados de votación de una misma mesa podrán escrutar más de un cargo o una corporación al mismo tiempo.
ARTÍCULO 183. De la custodia del material electoral y proceso de escrutinio en el exterior. Finalizada la jornada electoral del primer día los jurados de votación sellarán la urna con su firma y con la de los testigos electorales presentes.
La urna de votación, así como todos los documentos y elementos para el proceso de votación, tendrán su custodia a cargo del funcionario diplomático o consular responsable de la respectiva circunscripción electoral, para ser entregados al día siguiente a las 7:30 a. m. del día de la votación.
Parágrafo. Cuando se utilicen sistemas de asistencia tecnológica para el proceso electoral y una vez finalizada la jornada de votación en las mesas el mecanismo utilizado deberá permitir el cierre de la mesa, el registro de votantes, el escrutinio y su verificación, la generación de resultados y la entrega de los mismos en línea para su consideración. En todo caso los jurados de votación deberán asegurar la verdad electoral en su mesa de votación.
ARTÍCULO 184. Proceso de escrutinio en el exterior. Finalizados los días de la jornada electoral, los jurados de votación consignarán diariamente en el formato E11, o el formato que aplique, el número de electores que emitieron su sufragio ese día, en los términos previstos en este Código. Después del último día de votación se realizará el escrutinio de los votos, de acuerdo con el proceso de escrutinio de mesa previsto en este código.
ARTÍCULO 185. Causales de reclamación ante los jurados de votación. Los testigos electorales, los candidatos o sus apoderados podrán presentar reclamaciones ante los jurados de votación por las siguientes causales:
Cuando no se haya registrado el número de votantes en el formulario de registro de votantes o en el acta de escrutinio o el número de votos depositados en la urna. En este caso, se dispondrá obligatoriamente que se realice la sumatoria del registro de votantes y se consigne en el acta de escrutinio.
Cuando el acta de escrutinio presente datos ilegibles, enmendaduras, tachaduras, borrones o cualquier otra circunstancia que implique una posible alteración de los resultados. En este caso se dispondrá obligatoriamente por una sola vez el recuento de votos.
Cuando se presenten fallas, durante la jornada electoral, en el funcionamiento de la plataforma que soporta el voto electrónico mixto para la votación. En este caso, el cómputo general de los votos se tomará de la sumatoria de los comprobantes físicos que arrojen el medio tecnológico y los votos físicos de contingencia depositados con posterioridad a la falla. Los jurados de votación anotarán los resultados en un acta de escrutinio de mesa.
Cuando se presenten más votos que número de votantes. En este caso los jurados deberán realizar la nivelación de la mesa de acuerdo al procedimiento de escrutinio de mesa.
Cuando se presente error aritmético en la suma de los votos de los respectivos candidatos, listas, votos en blancos y nulos. En este caso los jurados harán el cómputo correcto y anotarán el resultado.
Cuando falte la firma de al menos dos (2) jurados en el acta de escrutinio. En este caso los jurados de votación procederán a firmar las actas.
Cuando exista diferencia entre los testigos electorales y los jurados de votación respecto a la calificación o interpretación de un voto emitido. Si esta persiste será resuelta por la comisión escrutadora respectiva.
Parágrafo 1. Las reclamaciones anteriores que tuvieren por objeto solicitar el recuento de votos serán atendidas de forma inmediata por los jurados de votación, situación que se hará constar en acta suscrita por los jurados.
Parágrafo 2. En aquellos casos donde el jurado se niegue actuar de conformidad con lo previsto en el presente artículo, podrá ser apelado ante la comisión escrutadora zonal o municipal. Los jurados recibirán los recursos de apelación, que deberán enviar en el sobre dirigido a las comisiones escrutadoras.
CAPÍTULO 4
De la custodia y recepción de los documentos electorales
ARTÍCULO 186. Remisión y entrega de documentos electorales. Inmediatamente después de terminado el escrutinio en cada mesa de votación, pero en todo caso hasta las once y cincuenta y nueve (11:59 p. m.) de la noche del mismo día, las actas y documentos que sirvieron para la votación, las reclamaciones y los recursos de apelación presentados por los testigos electorales, candidatos o apoderados serán entregados por el presidente del jurado, bajo recibo con indicación del día y la hora de entrega, en las cabeceras municipales o distritales, al Registrador del Estado Civil o su delegado de puesto, y en las zonas rurales, a los delegados de puesto del Registrador del Estado Civil.
Los documentos electorales de las zonas rurales serán conducidos por el delegado de puesto del Registrador del Estado Civil, con el apoyo logístico de la alcaldía municipal y el acompañamiento de la Fuerza Pública, para ser entregados a la comisión escrutadora respectiva, dentro del término establecido para el efecto por la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Cuando por causa de alteración al orden público, de fuerza mayor o caso fortuito se incumplan los términos establecidos en el presente artículo, el delegado de la Registraduría deberá justificar lo sucedido aportando certificación de autoridad competente.
Se aplicarán las tecnologías necesarias para garantizar la trazabilidad y la integridad de los documentos electorales digitales o físicos que permitan su remisión con medidas de seguridad.
ARTÍCULO 187. Recepción y registro de documentos electorales. Los registradores o sus delegados, con el acompañamiento de la Fuerza Pública, harán entrega de los documentos electorales provenientes de los puestos de votación a los miembros de la comisión escrutadora a medida que vayan llegando, quedarán a disposición del escrutinio, y se registrarán en un acta el día, la hora y el estado de los sobres que contienen.
En los puestos de votación en el exterior se coordinará el traslado de los documentos electorales con el Ministerio de Relaciones Exteriores.
Los testigos electorales podrán acompañar el traslado de los documentos electorales desde los puestos de votación hasta el lugar de escrutinios. En ningún caso, los testigos podrán llevar a cabo este acompañamiento en los vehículos que transportan los documentos electorales.
ARTÍCULO 188. Custodia de documentos electorales. Los documentos electorales se ubicarán en un depósito seguro, que deberá ser un recinto mueble o inmueble almacenamientos electrónicos o digitales destinados a conservar y custodiar los documentos electorales. Estos estarán bajo la custodia de las comisiones escrutadoras en todos los niveles, que para el desarrollo de sus funciones contarán con el apoyo de la Fuerza Pública.
Para el desarrollo de esta función se deberá dejar un acta en la cual se reporte el ingreso o salida de los documentos electorales, utilizando medios físicos o en la plataforma digital dispuesta para el efecto por la Registraduría Nacional del Estado Civil. La apertura y cierre de los recintos se deberá realizar únicamente en los horarios establecidos para las audiencias de los escrutinios, inclusive en los recesos.
CAPÍTULO 5
De las comisiones escrutadoras
ARTÍCULO 189. Lugar de los escrutinios a cargo de las comisiones escrutadoras. El Registrador Nacional, distrital, departamental, especial, municipal y auxiliar del Estado Civil establecerá dos (2) meses antes de la elección los lugares en donde se realizarán las audiencias de los escrutinios a cargo de las comisiones escrutadoras, las cuales deben garantizar la accesibilidad, seguridad, publicidad, capacidad y las condiciones idóneas para su funcionamiento.
El acto administrativo que así lo indique deberá señalar con claridad la dirección, nombre del establecimiento, sitio, y cualquier otro elemento que identifique con facilidad el lugar. Este será publicado en la página web y/o aplicación de la Registraduría Nacional del Estado Civil y fijado en un lugar público de la respectiva Registraduría.
Una vez determinado el lugar de escrutinio, solo procederá el traslado del mismo por caso fortuito, fuerza mayor o por la evidencia de riesgo que tenga la potencialidad de impedir el normal desarrollo del escrutinio, certificado por autoridad competente. El registrador competente expedirá el acto administrativo modificatorio, que deberá ser publicado en la forma indicada en el inciso precedente.
ARTÍCULO 190. Composición y designación de las comisiones escrutadoras. Las comisiones escrutadoras zonales, municipales y distrital de primer nivel en Bogotá D.C., estarán integradas por dos (2) jueces de la República y/o notarios del respectivo distrito judicial y, además, serán designados un (1) mes antes de la correspondiente votación, por los Tribunales Superiores de Distrito Judicial en Sala Plena. En todos los casos, deberán designarse dos miembros de comisión escrutadora remanentes.
Las comisiones escrutadoras distrital de Bogotá y las departamentales estarán integradas por dos (2) ciudadanos, que deberán acreditar las mismas calidades y requisitos para ser magistrados de Tribunal Superior del Distrito Judicial, y serán designados por la Sala Plena del Consejo Nacional Electoral. Un (1) mes antes de la correspondiente votación, el Consejo Nacional Electoral conformará una lista de no menos de ochenta (80) ciudadanos, y designará por sorteo público en qué comisión departamental cumplirán su función, quedando como remanentes quienes no fuesen designados en alguna comisión departamental.
Parágrafo 1. Con el propósito de facilitar el adelantamiento de los escrutinios en los municipios zonificados o no zonificados con un alto número de mesas de votación, y para facilitar el desarrollo de los escrutinios, se podrán crear subcomisiones escrutadoras, sin que ello constituya un nivel diferente de escrutinio.
Parágrafo 2. Los términos judiciales y el reparto se suspenderán en los despachos de los jueces y magistrados, durante el tiempo en que cumplan su función en la comisión escrutadora. El Consejo Superior de la Judicatura o la entidad que haga sus veces reglamentará el procedimiento para el trámite de las acciones de tutela, de grupo, populares y de habeas corpus.
Parágrafo 3. Si llegada la hora en que deben iniciarse los escrutinios uno o más miembros de la comisión no se hubieren presentado a cumplir su función, el reemplazo se efectuará por el integrante o los integrantes de la comisión de remanentes que se encuentren presentes, dejando constancia de ello en el acta.
ARTÍCULO 191. Secretaría técnica de la comisión escrutadora. La secretaría técnica de la comisión escrutadora será ejercida por los registradores correspondientes a cada nivel, la cual tendrá a cargo todo el apoyo logístico, técnico y tecnológico para soportar el escrutinio. El ejercicio de la función pública de secretario técnico no implica asesoría, inducción o direccionamiento alguno frente a las decisiones a cargo de la comisión escrutadora.
ARTÍCULO 192. Inhabilidades de los miembros de las comisiones escrutadoras. Los candidatos a cargos y corporaciones públicas, sus cónyuges o parientes hasta el tercer grado de consanguinidad o de afinidad o primero civil, no podrán ser miembros de comisiones escrutadoras o secretarios de estas, dentro de la respectiva circunscripción electoral.
ARTÍCULO 193. Publicidad de la designación en comisión escrutadora. Inmediatamente sean integradas las comisiones escrutadoras, el registrador de cada circunscripción publicará en un lugar visible de su despacho la lista de los designados, con el fin de que las personas puedan conocerla. La Registraduría Nacional del Estado Civil habilitará un sistema de consulta en su página web y/o aplicación que permitirá conocer a los ciudadanos que han sido designados como miembros de las comisiones escrutadoras.
ARTÍCULO 194. Naturaleza de la designación y sanciones a miembros de las comisiones escrutadoras. Los miembros de las comisiones escrutadoras ejercen esta función pública de forma transitoria y su designación es de forzosa aceptación.
La inasistencia injustificada y, por ende, el incumplimiento de la función de miembro de comisión escrutadora será sancionada con multa de uno (1) a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, de conformidad con el procedimiento administrativo sancionatorio del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por parte del Consejo Nacional Electoral.
Los funcionarios de la Organización Electoral informarán a las autoridades disciplinarias y penales sobre las conductas disciplinables y delitos en que pudieran incurrir los miembros de las comisiones escrutadoras en el ejercicio de sus funciones.
Las personas designadas como miembros de comisiones escrutadoras podrán ser eximidas del ejercicio de esta función por las mismas causales previstas para los jurados de votación en este código.
CAPÍTULO 6
De los escrutinios en comisiones
ARTÍCULO 195. Horario. Las comisiones escrutadoras zonales y de los municipios no zonificados comenzarán el escrutinio que les corresponde a partir del momento del cierre del proceso de votación. Las demás comisiones lo harán tan pronto se allegue el primer documento electoral o acta de escrutinio provenientes de la instancia anterior.
Los miembros de las comisiones escrutadoras deberán estar presentes en la sede del escrutinio desde las cuatro y treinta de la tarde (4:30 p. m.) del día de la votación. Las comisiones escrutadoras se instalarán el día de las votaciones a las cinco de la tarde (5:00 p. m.) y funcionarán hasta las once y cincuenta y nueve de la noche (11:59 p. m.) del mismo día.
Cuando no sea posible terminar el escrutinio antes de la hora señalada en el día de las votaciones, la audiencia de escrutinio continuará a las nueve de la mañana (9:00 a.m.) del día siguiente, hasta las nueve de la noche (9:00 p.m.), y así, sucesivamente, hasta terminar el correspondiente escrutinio.
Las comisiones escrutadoras están facultadas para solicitar a la Registraduría Nacional del Estado Civil, los documentos que se requieran para el desarrollo del escrutinio.
ARTÍCULO 196. Publicación de actas de escrutinio de mesa. La Registraduría Nacional del Estado Civil implementará todas las medidas tecnológicas y procedimentales necesarias para que se publiquen, con la mayor brevedad, las imágenes y los archivos planos de las actas de escrutinio de mesa dirigidas a las comisiones escrutadoras, estando obligada a la publicación en su página web de la totalidad de las actas de escrutinio de mesa el mismo día de las votaciones; salvo que sea imposible en razón a que los jurados de votación depositaran todos los ejemplares del acta de escrutinio en el sobre dirigido a la comisión escrutadora o por fuerza mayor o caso fortuito.
En el caso en que todos los ejemplares del acta hayan sido depositados en el sobre dirigido a la Comisión Escrutadora, esta procederá a escanearlos para ser publicado en la página de la Registraduría, de la cual se dejará constancia en el acta general de escrutinio.
La Registraduría Nacional del Estado Civil podrá de manera progresiva implementar la digitalización de las actas de escrutinio desde el puesto de votación y cargar estas actas en el sitio web de la entidad y, eventualmente, utilizarlas para el preconteo.
ARTÍCULO 197. Procedimiento para el escrutinio en comisiones. Con el fin de garantizar el debido proceso administrativo electoral, ninguna actuación de la comisión será efectuada por fuera de audiencia pública ni de sus lapsos de sesión. Ninguna reclamación o recurso podrá ser resuelto de fondo por auto de trámite. El recurso de apelación podrá ser rechazado cuando no se cumpla con los requisitos establecidos en el presente Código, de ser concedido debe ser tramitado ante el superior, quien decidirá sobre su procedencia y solución de fondo.
El escrutinio de las comisiones se efectuará de la siguiente manera:
1. Los miembros de las comisiones escrutadoras zonales, municipales no zonificadas y del exterior darán inicio al escrutinio tomando como base las actas de escrutinio de mesa dirigida a la comisión escrutadora.
2. En los municipios zonificados y en el Distrito Capital se realizará el escrutinio con base en las actas de escrutinio emitidas por las comisiones escrutadoras zonales.
3. El escrutinio departamental se realizará con base en las actas de escrutinio municipales.
4. El escrutinio nacional se realizará con base en las actas de escrutinio de las comisiones departamentales, distrital de Bogotá D.C. y del exterior.
5. La comisión escrutadora dará lectura al registro de documentos por ella recibida y a los resultados contenidos en cada una de las actas que deberán proyectarse en lugar visible durante la audiencia para efectos de publicidad y procederá a registrarlos en el aplicativo que para tal fin disponga la Registraduría Nacional del Estado Civil. En el caso de que los resultados electorales se presenten precargados en el aplicativo de escrutinios, éstos deberán coincidir con los consignados en las actas objeto de escrutinio.
6. La comisión escrutadora de manera especial observará si las actas de escrutinio de mesa fueron recibidas dentro de los términos establecidos en este Código y si están firmadas por al menos dos (2) de los jurados de votación.
7. Si en la comisión escrutadora zonal o municipal no zonificada existiese la anotación sobre reclamaciones de mesa, procederá a abrir los sobres, si a ello hubiere lugar, y entrará a resolver las reclamaciones y los recursos oportunamente presentados. Si faltaren documentos electorales, de ser necesario, se suspenderá el cómputo de la mesa en el escrutinio de ésta hasta que se reciban los documentos faltantes.
8. Cuando la comisión escrutadora encuentre que existen enmendaduras, tachaduras o cualquier otra anomalía que implique una posible alteración de los resultados o errores aritméticos en el acta de escrutinio, procederá de oficio a verificar y, si fuere necesario, a corregir la inconsistencia detectada. Si hecha la verificación persiste la duda en la comisión esta deberá realizar el recuento de votos. Si esas irregularidades no se advierten, el cómputo se hará con base en las actas de los jurados de votación, al tiempo de anotar los resultados de la votación en la respectiva acta.
9. Una vez se culmine en audiencia pública la lectura de la totalidad de los votos de cada mesa, zona, municipio o departamento, la comisión escrutadora competente otorgará un término de 24 horas siguientes para que las personas legitimadas presenten reclamaciones, recursos o solicitudes objeto del escrutinio en cada nivel, los cuales serán resueltos mediante resolución motivada que se notificará en estrados. Las reclamaciones, recursos o solicitudes aquí previstos deberán respetar el principio de preclusividad.
10. Las reclamaciones presentadas sin el lleno de los requisitos, extemporáneamente o con fundamento en causales no previstas en este Código, serán rechazadas de plano mediante resolución motivada.
11. Contra las decisiones de las comisiones escrutadoras sobre las reclamaciones procederá el recurso de apelación en el efecto suspensivo. El recurso de queja podrá interponerse de manera inmediata a la notificación en estrados de la decisión que no concedió la apelación.
12. Decididas las reclamaciones y demás cuestiones pendientes, la comisión competente declarará los resultados o la elección y expedirá las correspondientes credenciales, cuando corresponda.
13. Contra la declaratoria de elección no procede recurso alguno.
Parágrafo. En las audiencias de escrutinios participará el Ministerio Público.
ARTÍCULO 198. Competencia de las comisiones escrutadoras zonales. Es competencia de las comisiones zonales, por una parte, realizar el escrutinio y cómputo de votos para los cargos y corporaciones de elección popular, con base en las actas de escrutinio de mesa remitidas desde los puestos de votación y, por otra, declarar la elección de todos los miembros de juntas administradoras locales o ediles, salvo que se concedan apelaciones presentadas ante estas. Las comisiones zonales, además, se encargarán de:
Verificar las inconsistencias, y en caso de persistir, recontar los votos cuando haya tachaduras, enmendaduras y no se haya dejado constancia en el acta de su razón en el espacio previsto para observaciones, como inconsistencia en el número de sufragantes en el registro de votantes y el acta de escrutinio de mesa, errores aritméticos en los formularios recibidos o dudas razonables y cuando las actas de escrutinio de mesa dirigidas a la comisión escrutadora y al Registrador Departamental no coincidan con el resultado de la votación.
Resolver de fondo las reclamaciones y apelaciones que se hayan presentado ante los jurados de votación.
Decidir sobre la concesión de los recursos de apelación que se presenten contra sus decisiones y remitirlo inmediatamente al superior jerárquico junto con los demás documentos.
Resolver las solicitudes presentadas con el fin de agotar el requisito de procedibilidad para instaurar el medio de control de nulidad electoral.
Expedir las credenciales a que hubiere lugar.
Parágrafo. Cuando existan desacuerdos entre los integrantes de las comisiones escrutadoras, estas serán resueltas por la instancia superior.
ARTÍCULO 199. Competencia de las comisiones escrutadoras de municipios no zonificados. Es competencia de las comisiones de municipios no zonificados, por un lado, realizar el escrutinio y cómputo de votos para los cargos y corporaciones de elección popular, con base en las actas de escrutinio de mesa y documentos electorales, remitidos desde los puestos de votación, y, por otro, declarar la elección de alcaldes y concejales en la respectiva circunscripción, salvo que se concedan las apelaciones presentadas ante estas. Las comisiones escrutadoras de municipios no zonificados, además, conocerán de los siguientes asuntos:
Verificar la inconsistencia, y en caso de persistir, recontar los votos cuando haya tachaduras, enmendaduras y no se haya dejado constancia en el acta de la razón en el espacio previsto para observaciones, como inconsistencia en el número de sufragantes ente el registro de votantes y el acta de escrutinio de mesa, errores aritméticos en los formularios recibidos o dudas razonables.
Resolver las reclamaciones y apelaciones presentadas ante los jurados de votación.
Decidir sobre la concesión de los recursos de apelación que se presenten contra sus decisiones y remitirlo inmediatamente al superior jerárquico junto con los demás documentos.
Resolver las solicitudes presentadas con el fin de agotar el requisito de procedibilidad para instaurar el medio de control de nulidad electoral.
Expedir las credenciales a que hubiere lugar.
ARTÍCULO 200. Competencia de las comisiones escrutadoras de municipios zonificados y distrital de primer nivel en Bogotá D.C. Es competencia de las comisiones de municipios zonificados y distrital de primer nivel en Bogotá D. C., realizar el escrutinio y cómputo de votos para los cargos y corporaciones de elección popular, con base en las actas de escrutinio de las comisiones zonales, y declarar la elección de alcaldes y concejales municipales en la respectiva circunscripción, concejales distritales de Bogotá D. C., salvo que se concedan apelaciones presentadas ante estas. Así mismo, declararán la elección de juntas administradoras locales, cuando resuelvan las apelaciones presentadas ante las comisiones zonales.
Las comisiones escrutadoras de municipios zonificados y distrital de primer nivel en Bogotá D.C., además, conocerán de los siguientes asuntos:
Resolver las apelaciones presentadas ante las comisiones zonales; en tal caso la competencia versará exclusivamente sobre el asunto apelado.
Resolver las reclamaciones que por primera vez se presenten ante ellas en relación con dicho escrutinio y sobre los documentos objeto de verificación.
Resolver los desacuerdos, vacíos u omisiones que se hayan presentado en la instancia inmediatamente anterior.
Decidir sobre la concesión de los recursos de apelación que se presenten contra sus decisiones.
Resolver las solicitudes presentadas con el fin de agotar el requisito de procedibilidad para instaurar el medio de control de nulidad electoral.
Resolver el recurso de queja que se presente en esta instancia.
7. Verificar y en caso de persistir la inconsistencia, recontar o verificar total o parcialmente los votos, en el caso de existir duda razonable sobre la consistencia o veracidad de la información contenida en los formularios, siempre y cuando no hubiere existido previamente recuento de votos.
8. Expedir las credenciales a que hubiere lugar.
ARTÍCULO 201. Competencia de las comisiones escrutadoras departamentales. Es competencia de las comisiones departamentales realizar el escrutinio y cómputo de votos para los cargos y corporaciones de elección popular, con base en las actas de escrutinio de las comisiones municipales remitidas, y declarar la elección de representantes a la Cámara en circunscripción departamental, gobernadores y diputados en la respectiva circunscripción, salvo que se concedan apelaciones presentadas ante estas. Así mismo, declararán la elección de alcaldes y concejales, cuando resuelvan las apelaciones presentadas ante las comisiones municipales.
Las comisiones escrutadoras departamentales, además, conocerán de los siguientes asuntos:
1. Resolver de fondo las apelaciones presentadas contra las decisiones de las comisiones escrutadoras municipales. En tal caso, la competencia versará exclusivamente sobre el asunto apelado.
2. Resolver las reclamaciones que por primera vez se presenten ante ellas en relación con dicho escrutinio y sobre los documentos objeto de verificación.
3. Decidir sobre la concesión de los recursos de apelación que se presenten contra sus decisiones.
4. Resolver el recurso de queja que se presente en esta instancia.
5. Resolver los desacuerdos, vacíos u omisiones que se hayan presentado en la instancia inmediatamente anterior.
6. Resolver las solicitudes de saneamiento de nulidad. Cuando sea procedente acoger la solicitud, la resolverá garantizando la verdad electoral en las actas que escrute.
7. Expedir las credenciales a que hubiere lugar.
ARTÍCULO 202. Competencia de la comisión escrutadora de Bogotá D. C. Es competencia de la comisión escrutadora de Bogotá D. C. realizar el escrutinio y cómputo de votos para los cargos y corporaciones de elección popular, con base en las actas de escrutinio de la comisión distrital de primer nivel en Bogotá D. C., y declarar la elección de alcalde Mayor y concejales de Bogotá D. C. en caso de apelación, así como los representantes a la Cámara de la respectiva circunscripción, salvo que se concedan apelaciones presentadas ante estas.
La comisión escrutadora del Distrito Capital, además, conocerá de los siguientes asuntos:
1. Resolver de fondo las apelaciones presentadas ante las comisiones zonales. La competencia versará exclusivamente sobre el asunto apelado.
2. Resolver las reclamaciones que por primera vez se presenten ante ellas en relación con dicho escrutinio y sobre los documentos objeto de verificación.
3. Resolver los desacuerdos, vacíos u omisiones que se hayan presentado en la instancia inmediatamente anterior.
4. Decidir sobre la concesión de los recursos de apelación que se presenten contra sus decisiones.
5. Resolver el recurso de queja que se presente en esta instancia.
6. Declarar la elección o los resultados de la correspondiente votación, salvo en aquellos casos en los que se haya concedido el recurso de apelación.
7. Resolver las solicitudes de saneamiento de nulidad. Cuando sea procedente acoger la solicitud, la resolverá garantizando la verdad electoral en las actas que escrute.
8. Expedir las credenciales a que hubiere lugar.
ARTÍCULO 203. Competencia de la comisión escrutadora del exterior. Es competencia del Consejo Nacional Electoral, a través de las comisiones designadas para el efecto, realizar el escrutinio y cómputo de votos para los cargos y corporaciones de elección popular, con base en las actas de escrutinio de los jurados de votación remitidas desde los puestos de votación de las embajadas o consulados y declarar la elección de representantes a la Cámara en la circunscripción de colombianos residentes en el exterior.
El Consejo Nacional Electoral, actuando como comisión escrutadora del exterior, además, tendrá a cargo:
1. Resolver de fondo las reclamaciones presentadas ante los jurados de votación y ante ella.
2. Verificar la inconsistencia, y en caso de persistir, recontar los votos cuando haya tachaduras, enmendaduras y no se haya dejado constancia en el acta de su razón en el espacio previsto para observaciones, como inconsistencia en el número de sufragantes en el registro de votantes y el acta de escrutinio de mesa, errores aritméticos en los formularios recibidos o dudas razonables.
3. Declarar la elección de la circunscripción del exterior.
4. Resolver las solicitudes presentadas con el fin de agotar el requisito de procedibilidad para instaurar el medio de control de nulidad electoral.
5. Expedir las credenciales a que hubiere lugar.
Parágrafo. El Consejo Nacional Electoral practicará el escrutinio para Presidente y Vicepresidente de la República, de los votos depositados por los ciudadanos colombianos residentes en el exterior, con base en los resultados consolidados de la respectiva embajada o consulado, enviados por cualquier medio viable para transmisión de datos que el Registrador Nacional del Estado Civil considere confiable, según el estado actual de la tecnología.
ARTÍCULO 204. Competencia del Consejo Nacional Electoral en materia de escrutinios. El Consejo Nacional Electoral tiene a su cargo realizar el escrutinio general de los votos para Presidencia y Vicepresidencia de la República, Senado de la República, Cámara de Representantes en las circunscripciones especiales, y Asamblea Nacional Constituyente, con base en las actas de escrutinio de las comisiones departamentales, distrital de Bogotá y del exterior. Para ello, tendrá las siguientes competencias:
1. Resolver de fondo las apelaciones que se hubieren presentado contra las decisiones de las comisiones escrutadoras departamentales y del Distrito Capital de Bogotá y, dado el caso, los desacuerdos, vacíos u omisiones que se hubieren presentado en estas.
2. Resolver las reclamaciones que por primera vez se presenten ante este, en relación con las elecciones de la circunscripción internacional y sobre los documentos objeto de verificación.
3. Resolver las solicitudes de saneamiento de nulidad. Cuando sea procedente acoger la solicitud, la resolverá garantizando la verdad electoral en las actas que escrute.
4. Resolver el recurso de queja que se presente en esta instancia.
5. Declarar la elección o los resultados de la correspondiente votación.
6. Declarar la elección de representantes a la Cámara, alcalde mayor de Bogotá D.C., gobernadores y diputados cuando resuelva las apelaciones interpuestas contra las decisiones de las respectivas comisiones escrutadoras o se presenten desacuerdos entre los integrantes de la comisión escrutadora departamental.
7. Expedir las credenciales a que hubiere lugar.
8. Trasladar por solicitud de los gobernadores, los partidos o movimientos políticos o los candidatos, la revisión del escrutinio desde el municipio a las capitales de departamento, cuando se requiera por fuerza mayor o por graves alteraciones de orden público.
ARTÍCULO 205. Revisión de escrutinios por el Consejo Nacional Electoral. Para garantizar la verdad de los resultados electorales el Consejo Nacional Electoral procederá a la revisión de los escrutinios y de todos y cada uno de los documentos electorales resultantes en cualquiera de las etapas del proceso administrativo electoral, siempre y cuando, no se haya declarado la elección o declarado los resultados de un mecanismo de participación ciudadana.
Esta facultad la asumirá cuando evidencie el incumplimiento de las obligaciones asignadas a las comisiones escrutadoras en el presente código, o cuando a su juicio existan elementos o hechos que puedan alterar la voluntad del elector; como también en aquellos procesos de participación ciudadana, y únicamente en los escrutinios de su competencia y cuando resuelva los recursos de apelación y de queja debidamente interpuestos.
La revisión procederá de oficio o a solicitud de los candidatos o de sus apoderados, los testigos electorales que ellos designen en dicha instancia, los representantes legales de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica o sus apoderados, el comité inscriptor de los grupos significativos de ciudadanos y comité promotor del voto en blanco o la Procuraduría General de la Nación.
Tratándose de los mecanismos de participación ciudadana, las solicitudes podrán ser presentadas por los respectivos promotores.
Una vez resueltos los trámites de revisión oficiosa o por solicitud de parte, será declarada la elección por el Consejo Nacional Electoral y contra sus decisiones no procederá recurso alguno.
En la revisión prevista del presente artículo, se deberá garantizar la presencia de testigos electorales acreditados y/o los candidatos, así como la del Ministerio Público.
Parágrafo. El Consejo Nacional Electoral podrá reglamentar aspectos no contemplados en el presente artículo.
ARTÍCULO 206. Causales de reclamación ante las comisiones escrutadoras. Ante las comisiones escrutadoras se podrán presentar reclamaciones por las siguientes causales:
Cuando el acta presente datos ilegibles, enmendaduras, tachaduras, borrones o cualquier otra circunstancia que implique una posible alteración de los resultados, salvo constancia aclaratoria de quienes la suscribieron.
Cuando existan variaciones injustificadas entre los datos anotados en las actas y los registrados en las actas de las etapas anteriores, sin que se haya advertido que la variación obedece a un recuento de votos.
Cuando aparezca que, en el acta de escrutinio de la mesa de votación o de la comisión escrutadora, se incurrió en un error aritmético o en un error al anotar las cifras.
Cuando los jurados hayan omitido el deber de contrastar el número de votantes registrados con el número de votos depositados en la urna para nivelar la mesa.
Cuando exista diferencia entre los resultados electorales precargados en el aplicativo de escrutinios y los consignados en las actas objeto de escrutinio.
Cuando se presenten fallas, durante la jornada electoral, en el funcionamiento de la plataforma que soporta el voto electrónico mixto para la votación.
Cuando una mesa o un puesto de votación hubieren funcionado en sitio no autorizado legalmente.
Cuando el escrutinio de mesa se hubiere realizado y las actas se hubieren firmado por menos de dos (2) jurados de votación.
Cuando se hubieren destruido o perdido los votos y no existiere acta de escrutinio de mesa.
Cuando los documentos electorales hubieren sido recibidos de forma extemporánea, de conformidad con los términos establecidos en este código para la entrega del material electoral, salvo que medie justificación expedida por autoridad competente.
Cuando el acta de escrutinio se hubiere extendido o firmado en sitio distinto de aquel autorizado por la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Cuando los candidatos a corporaciones públicas, sus cónyuges o parientes hasta el tercer grado de consanguinidad, segundo grado de afinidad o primero civil, actuaron como jurados de votación o miembros de comisiones escrutadoras o secretarios de estas dentro de la respectiva circunscripción electoral y no se hayan declarado impedidos.
Cuando en las actas de los jurados de votación aparezca una diferencia del diez por ciento (10) o más entre los votos por las listas de candidatos para las distintas corporaciones públicas que pertenezcan al mismo Partido Político, Movimiento Político, Grupo Significativo de Ciudadanos o Coalición, inscritas en listas cerradas.
Parágrafo 1. Si se encontraren fundadas las causales de reclamación de los numerales 1, 2, 3, y 13 se procederá a verificar los votos y, si fuere necesario, a corregir la inconsistencia detectada. Si hecha la verificación, persiste la duda en la comisión, esta deberá realizar el recuento de votos depositados en la correspondiente mesa y a la corrección correspondiente. Realizado el recuento de votos por los jurados de votación o una comisión escrutadora, no procederá otro alguno sobre la misma mesa de votación, sin perjuicio de la facultad de revisión del Consejo Nacional Electoral.
Cuando se configure la causal 4, la comisión deberá hacer la nivelación conforme al procedimiento de mesa de votación a cargo de los jurados.
Cuando se configure la causal 5, prevalecerá el resultado consignado en el acta objeto de escrutinio.
Cuando se configure la causal 6, el cómputo general de los votos se tomará de la sumatoria de los comprobantes físicos que arroje el medio tecnológico y los votos físicos de contingencia depositados con posterioridad a la falla.
Si las comisiones escrutadoras encontraran probadas las reclamaciones presentadas con fundamento en las causales de los numerales 7, 8, 9, 10 y 11, procederán a excluir las actas correspondientes del cómputo de votos. Para el caso de la causal 12 se excluirá la votación correspondiente al candidato.
Parágrafo 2. Los miembros de las comisiones escrutadoras no podrán negarse a recibir ni a resolver sobre la procedencia o el fondo de las reclamaciones. En caso de incumplimiento de este deber, la reclamación podrá presentarse ante el delegado del Ministerio Público, quien la remitirá a la comisión escrutadora de la instancia siguiente para su decisión, e iniciará la correspondiente investigación disciplinaria.
ARTÍCULO 207. Legitimación para reclamaciones y apelaciones. Las reclamaciones y apelaciones podrán ser presentadas ante las comisiones escrutadoras por los testigos electorales, candidatos o sus apoderados, representantes legales de los partidos y movimientos políticos o sus delegados, los comités inscriptores de los grupos significativos de ciudadanos, organizaciones étnicas, del voto en blanco y de las opciones en los mecanismos de participación ciudadana.
ARTÍCULO 208. Requisitos de las reclamaciones y recursos. Las reclamaciones, apelaciones y quejas deben presentarse por escrito antes de la declaratoria de elección, mediante el medio físico o electrónico que el Consejo Nacional Electoral disponga para tal fin; y de manera razonada y sustentadas en pruebas, con fundamento en alguna de las causales señaladas en este código debidamente motivadas; indicando, además, con precisión las mesas presuntamente afectadas, así como las razones de hecho y de derecho que las fundamentan.
ARTÍCULO 209. Acta de la diligencia de escrutinio. En todas las comisiones escrutadoras se dejará constancia de la totalidad de las actuaciones realizadas en la audiencia de escrutinio. Dicha información quedará consignada en un acta de la general de escrutinio, que será firmada por los miembros de la comisión y por el respectivo registrador.
Las actas de la diligencia de escrutinio deberán contener de manera detallada como mínimo la siguiente información:
Mesas con recuento.
Detalle de la votación con los datos antes y después de la modificación.
Si hubo nivelación de la mesa.
Si se contrastó el número de votantes con el número de votos depositados en la urna.
Relación de las reclamaciones presentadas y sus respectivas decisiones que deberán anexarse al acta.
Relación de los recursos de apelación presentados y sus respectivas decisiones, así como las solicitudes de saneamiento de nulidad electoral.
Parágrafo. El acta general de escrutinio, junto con los demás documentos electorales que se tuvieron en cuenta, comprenden una unidad que refleja los hechos ocurridos en el escrutinio y sus resultados.
ARTÍCULO 210. Acta de escrutinio en comisión. Los resultados de los escrutinios en el exterior, nacionales, departamentales, distritales, municipales y zonales se harán constar en actas de escrutinio debidamente identificadas por la Registraduría Nacional del Estado Civil, que expresarán en letras y números los votos obtenidos por cada lista o candidato, voto en blanco, votos nulos y todas las demás circunstancias determinadas en el formulario oficial.
ARTÍCULO 211. Declaratoria de la elección. La autoridad competente declarará la elección o los resultados de los mecanismos de participación ciudadana, mediante acto administrativo, previa aplicación de la fórmula electoral señalada por la Constitución Política y la ley. Contra este acto administrativo no procederán recursos ni la revocatoria directa; tan solo será susceptible de anulación por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.
ARTÍCULO 212. Fórmula electoral. Será elegido gobernador y alcalde el candidato que obtenga la mayoría simple de los votos, salvo lo dispuesto en los artículos 258 y 323 de la Constitución Política.
ARTÍCULO 213. Aplicación del estatuto de la oposición. Una vez conocidos los resultados de la elección de Presidente y Vicepresidente de la República, gobernador y alcalde, la comisión escrutadora competente de declarar la elección de Senado de la República, Cámara de Representantes, asamblea departamental y concejo municipal, verificará la aceptación o no del derecho personal durante las 24 horas siguientes a la declaratoria de la elección de los cargos uninominales. En el caso de haber aceptado, los declararán elegidos.
Los aspectos no previstos en este código respecto de la actuación del integrante de la corporación pública electo en virtud del estatuto de oposición, será reglamentado por el Consejo Nacional Electoral.
En caso de que el voto en blanco o promotores de este, obtengan la segunda votación en las elecciones de cargos uninominales, la misma no será tenida en cuenta para los efectos de los artículos 24 y 25 del Estatuto de la Oposición Política y de lo estipulado en el presente código.
Cuando el candidato que haya seguido en votación para alcaldía o gobernación asuma la curul en la corporación no tome posesión del cargo, o se presente una falta absoluta o temporal que, de lugar a reemplazo, la comisión escrutadora dejará constancia en el acta general de quién debe ser llamado a asumir la curul aplicando para tal efecto el umbral y la cifra repartidora sobre la totalidad de curules de la Corporación. El presidente de la respectiva corporación llamará inmediatamente al candidato que indique el acta general.
ARTÍCULO 214. Sorteo ante resultados iguales en el escrutinio. Si el número de votos a favor de dos o más candidatos del mismo género fuere igual, la elección se decidirá a la suerte. Para ello, se escribirán en hojas de papel el nombre de cada uno de los candidatos que hubieren obtenido igual número de votos y se introducirán dobladas en un sobre. Acto seguido, un ciudadano designado por la comisión escrutadora extraerá del sobre una de las hojas de papel con el nombre de un candidato, el cual será así el elegido y se procederá a declarar su respectiva elección.
En caso de cifra repartidora, se decidirá con el decimal que haga la diferencia y, de persistir el empate, mediante el sistema de sorteo aquí señalado.
Parágrafo. En caso de que el número de votos a favor de dos o más candidatos sea igual entre un hombre y una mujer, se elegirá a la mujer.
ARTÍCULO 215. Notificaciones en los escrutinios. Las decisiones adoptadas durante los escrutinios se notificarán en estrados.
ARTÍCULO 216. Traslado y custodia de documentos electorales. Los registradores del Estado Civil, en su calidad de secretarios técnicos de las comisiones escrutadoras, coordinarán con el apoyo de los alcaldes y la fuerza pública, el traslado y custodia de los documentos electorales resultantes de las elecciones una vez concluidos los escrutinios respectivos, de modo que se encuentren a disposición para un eventual requerimiento.
ARTÍCULO 217. Publicación de resultados y estadísticas electorales. La Registraduría Nacional del Estado Civil deberá mantener en su página web los resultados electorales de cada elección en formato de datos abiertos y dispondrá un sistema de estadísticas electorales histórico que integre los comicios realizados, acorde con el Sistema Nacional de Estadísticas, para que puedan ser consultados por cualquier particular o autoridad pública.
La Registraduría Nacional del Estado Civil contará con una subdirección de analítica de datos e implementación de tecnologías de inteligencia artificial.
Parágrafo. La Registraduría Nacional del Estado Civil deberá garantizar la presentación de datos desagregados como mínimo por sexo y grupo etario.
ARTÍCULO 218. Denuncia por doble o múltiple votación. Concluidos los escrutinios, la Registraduría Nacional del Estado Civil revisará cuidadosamente los registros de votantes y las listas de sufragantes, para establecer entre estos la doble o múltiple votación. Comprobado tal hecho, formulará la denuncia correspondiente ante autoridad competente.
CAPÍTULO 7
Procedimiento para atender solicitudes de saneamiento de vicios de nulidad
ARTÍCULO 219. Competencia. El Consejo Nacional Electoral y las comisiones escrutadoras del Distrito Capital, distrital del primer nivel de Bogotá D.C., departamentales, municipales y zonales son competentes para atender las solicitudes de saneamiento de vicios de nulidad.
ARTÍCULO 220. Solicitud de saneamiento de nulidades. Cualquier persona o el Ministerio Público podrán solicitar el saneamiento de nulidades en el proceso de votación y escrutinio con base en hechos, que puedan afectar la validez de la declaración de elección y/o la verdad de lo resultados.
La solicitud del saneamiento de nulidades deberá fundarse en las causales previstas en los numerales 3 y 4 del artículo 275 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, o norma que lo modifique, sustituya o complemente y que correspondan a hechos distintos a los de las causales de reclamación consagradas en el presente código.
En ningún caso se podrá impedir el ingreso de cualquier persona a la audiencia de escrutinio para formular la solicitud de saneamiento de nulidad.
ARTÍCULO 221. Requisitos de la solicitud. La solicitud deberá ser presentada por escrito, antes de la declaratoria de elección, con indicación precisa del departamento, municipio, zona, puesto y mesa de votación, así como la descripción de los hechos, medios de prueba y fundamentos de derecho en que se sustenta la petición.
ARTÍCULO 222. Rechazo de la solicitud. Si el escrito con el cual se formula la solicitud no se presenta con los requisitos previstos en el artículo anterior, la comisión escrutadora o el funcionario competente deberán rechazarla.
ARTÍCULO 223. De la procedibilidad, oportunidad y notificación. La decisión adoptada por la respectiva comisión escrutadora, se notificará en la misma audiencia pública de escrutinios, antes de la declaratoria de elección.
Cuando la verificación de los hechos en que se basa esta solicitud requiera de pruebas técnicas que no estén disponibles de manera inmediata para los escrutadores, estos se abstendrán de tramitarla, y así lo declararán.
TÍTULO IX
PROVISIÓN DE FALTAS Y ELECCIONES ATÍPICAS
CAPÍTULO 1
Provisión de faltas
ARTÍCULO 224. Faltas absolutas de cargos uninominales. Son faltas absolutas de los gobernadores y alcaldes:
La muerte.
La incapacidad física permanente o enfermedad superior a 180 días.
La nulidad de la elección.
La renuncia debidamente aceptada.
La sanción de destitución del cargo, declarada por autoridad judicial.
La interdicción judicial y la inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas declarada por autoridad judicial.
La revocatoria del mandato.
La condena a pena privativa de la libertad debidamente ejecutoriada, salvo que se trate de delitos políticos o a título de culpa.
ARTÍCULO 225. Faltas temporales de cargos uninominales. Son faltas temporales de los gobernadores y alcaldes:
Las vacaciones.
Los permisos y licencias debidamente conferidos.
La incapacidad física transitoria.
La suspensión del cargo por decisión de autoridad penal.
La suspensión provisional del acto de elección por decisión judicial.
La ausencia forzada e involuntaria.
ARTÍCULO 226. Encargo ante faltas de gobernadores y alcaldes. Siempre que se presente falta absoluta a menos de dieciocho (18) meses de la terminación del período, el Presidente de la República, para el caso de los gobernadores y alcaldes distritales; y los gobernadores, para el caso de los alcaldes municipales del respectivo departamento; dentro de los dos (2) días siguientes a la ocurrencia de la causal, solicitarán al representante legal del partido o movimiento político, comité inscriptor del grupo significativo de ciudadanos o la organización señalada en el acuerdo de coalición, una terna integrada por ciudadanos pertenecientes a la respectiva organización política para designar al encargado. Si dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al día en que fue recibida la solicitud, no presentaren la terna, se encargará a un ciudadano respetando su procedencia política.
Las faltas temporales de gobernadores y alcaldes, distintas a la suspensión en el cargo, serán provistas por el mismo mandatario mediante encargo a alguno de sus secretarios y si no pudiere hacerlo, asumirá el secretario de Gobierno departamental o municipal, o el secretario único municipal. Cuando la falta temporal se genere por suspensión en el cargo o suspensión provisional de la elección por decisión judicial, el Presidente de la República respecto de los gobernadores y alcaldes distritales, y los gobernadores frente a los alcaldes municipales del departamento, solicitarán dentro de los dos días siguientes a la suspensión una terna de ciudadanos a la organización política que inscribió al elegido, conforme al procedimiento previsto para las faltas absolutas en este código.
ARTÍCULO 227. Reemplazo de miembros de corporaciones de elección popular. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 134 de la Constitución Política, los miembros de las corporaciones públicas de elección popular podrán ser reemplazados en los casos de faltas absolutas o temporales que determine la ley.
Son faltas absolutas de los miembros de corporaciones públicas de elección popular:
1. La muerte.
2. La incapacidad física permanente.
3. La nulidad de la elección.
4. La renuncia aceptada.
5. La sanción de destitución el cargo decretada por autoridad judicial.
6. La no posesión en el cargo.
7. La pérdida de investidura.
8. La condena a privativa de la libertad debidamente ejecutoriada.
En ningún caso podrán ser reemplazados quienes sean condenados por delitos comunes relacionados con pertenencia, promoción o financiación a grupos armados ilegales o actividades de narcotráfico; dolosos contra la administración pública; contra los mecanismos de participación democrática, ni por Delitos de Lesa Humanidad. Tampoco quienes renuncien habiendo sido vinculados formalmente en Colombia a procesos penales por la comisión de tales delitos, ni las faltas temporales de aquellos contra quienes se profiera orden de captura dentro de los respectivos procesos.
Son faltas temporales de los miembros de corporaciones públicas de elección popular que dan lugar a reemplazo:
La licencia de maternidad.
La medida de aseguramiento por delitos distintos a los señalados en el artículo 134 de la Constitución Política.
Suspensión en el cargo por decisión de autoridad judicial penal.
La suspensión provisional del acto de elección por decisión judicial.
La ausencia forzada e involuntaria.
Los reemplazos se proveerán con los candidatos no elegidos que, según el orden de inscripción para listas sin voto preferente o votación obtenida para lista con voto preferente, le sigan en forma sucesiva y descendente en la misma lista electoral al elegido que produjo la falta.
En los casos de listas a corporaciones públicas que hayan optado por voto preferente después de adjudicada la última curul se configure un empate entre dos o más candidatos no electos, la comisión realizará un sorteo para determinar quién deberá ser llamado a ocupar la curul en caso de falta temporal o absoluta.
CAPÍTULO 2
Elecciones atípicas
ARTÍCULO 228. Definición de elecciones atípicas. Las elecciones atípicas son las que se realizan por fuera de las fechas ordinarias previstas en este código, para elegir autoridades uninominales y corporaciones públicas, por las causales consagradas en la Constitución Política y la ley.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público destinará una partida anual para que la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral puedan llevar a cabo las elecciones.
ARTÍCULO 229. Por vacancia absoluta. En caso de vacancia absoluta de cargo uninominal, y siempre que se deba efectuar una nueva elección, de conformidad con la Constitución y la ley, las votaciones se realizarán sesenta (60) días calendario después de la fecha en que se produzca la respectiva vacancia. Si la fecha de la votación no corresponde al día domingo, la misma se realizará el domingo inmediatamente siguiente.
En caso de vacancia absoluta por muerte, el término para realizar la elección se contará a partir de los cinco (5) días siguientes a la muerte.
En caso de vacancia absoluta por renuncia, el término para realizar la elección se contará a partir de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que quede en firme el acto administrativo que contenga la decisión de aceptación.
En caso de destitución, por decisión judicial, inhabilitación que no sea por discapacidad y declaratoria de nulidad electoral, se contará a partir de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que quede en firme el acto administrativo o la decisión respectiva.
En caso de incapacidad física permanente o incapacidad médica por enfermedad superior a ciento ochenta (180 días), se contará a partir de los cinco (5) días siguientes a la fecha de la certificación emitida por la autoridad competente.
Cuando una circunscripción en la Cámara de Representantes quede sin representación de manera definitiva; en este caso, la nueva votación deberá realizarse en un término no mayor de cuatro (4) meses a partir de la ocurrencia del hecho en la fecha que fije el Registrador Nacional del Estado Civil, la cual se realizará un día domingo.
En caso de revocatoria de mandato, se contará a partir de los cinco (5) días después de la fecha en que se certifiquen los resultados de la votación, siempre y cuando, no falte menos de dieciocho (18) meses para la finalización del respectivo periodo constitucional.
ARTÍCULO 230. Por voto en blanco. Cuando en elecciones uninominales y de corporaciones públicas el voto en blanco alcance la mayoría simple de la votación válida, la votación se repetirá y se realizará a los sesenta (60) días calendario después de la fecha en que la comisión escrutadora competente declare los resultados. Si la fecha de la votación no corresponde al día domingo, la misma se realizará el domingo inmediatamente siguiente.
ARTÍCULO 231. Por no tomar posesión del cargo. Cuando un candidato electo para un cargo uninominal no toma posesión del cargo sin justa causa dentro de los ocho (8) días siguientes al inicio del periodo constitucional para el cual fue elegido; la nueva elección se realizará a los sesenta (60) días calendario siguientes al pronunciamiento de la Procuraduría General de la Nación, en el que realice la respectiva calificación. Si la fecha de la votación no corresponde al día domingo, la misma se realizará el domingo siguiente.
ARTÍCULO 232. Elecciones complementarias. Cuando en elecciones ordinarias, en el caso de las corporaciones públicas resulten electos menos candidatos que el número mínimo de miembros requeridos para lograr el quórum decisorio, según su reglamento, o que por decisión administrativa o judicial se ordenen elecciones complementarias; se realizarán las votaciones a los sesenta (60) días calendario después de declarada la elección ordinaria o de la ejecutoria de la sentencia respectivamente. Si la fecha de la votación no corresponde al día domingo, la misma se realizará el domingo inmediatamente siguiente.
Si por faltas absolutas que no den lugar a reemplazo, los miembros de cuerpos colegiados elegidos, en una misma circunscripción electoral, quedan reducidos a la mitad o menos, se procederá conforme a la regla prevista en el artículo 134 de la Constitución Política.
ARTÍCULO 233. Por no declaratoria de elección. Cuando en elecciones a cargos uninominales y de corporaciones públicas, la comisión escrutadora respectiva o el Consejo Nacional Electoral no le haya podido declarar la respectiva elección por violencia, destrucción del material o la información electoral, se repetirá la jornada de votación a los sesenta (60) días calendario después de la fecha en que la comisión escrutadora notificó la decisión. Si la fecha de la votación no corresponde al día domingo, la misma se realizará el domingo inmediatamente siguiente.
ARTÍCULO 234. Convocatoria de elecciones atípicas. Para las elecciones señaladas en este título, la convocatoria le corresponderá a la Organización Electoral. La mencionada convocatoria deberá ser ampliamente divulgada y apoyada por el Gobierno Nacional y los entes territoriales respectivos.
ARTÍCULO 235. Censo de elecciones atípicas. Para las elecciones de que trata este título, se utilizará el censo electoral publicado dos (2) meses antes de la última elección.
TÍTULO X
REGLAS PARA LAS ORGANIZACIONES POLÍTICAS
CAPÍTULO 1
De las consultas
ARTÍCULO 236. Definición y tipos de consultas. Las consultas son mecanismos de democracia interna que las organizaciones políticas pueden utilizar con la finalidad de adoptar sus decisiones, escoger sus candidatos o el orden en la lista a cargos de elección popular, propios o de coalición.
Las consultas pueden ser internas, populares o interpartidistas. Serán consultas internas aquellas en las que solo pueden participar los militantes de un partido y movimiento político con personería jurídica. Serán consultas populares cuando puedan participar los ciudadanos que forman parte del censo electoral de la respectiva circunscripción.
Se denominarán consultas interpartidistas las que se convoquen entre los partidos, movimientos políticos con personería jurídica, grupos significativos de ciudadanos y/o coaliciones para escoger candidatos a cargos uninominales o de corporaciones públicas.
El Estado contribuirá al financiamiento de las consultas mediante el sistema de reposición de gastos por votos obtenidos. Los partidos y movimientos políticos podrán solicitar anticipos para estas consultas de acuerdo con la reglamentación que expida el Consejo Nacional Electoral.
ARTÍCULO 237. Términos. La realización de las consultas podrá coincidir con las elecciones ordinarias. Cada año el Consejo Nacional Electoral señalará una fecha para la realización de las consultas, cuando deban realizarse en día distinto al señalado para las elecciones ordinarias.
En todo caso, las consultas internas para seleccionar candidatos a un mismo cargo o corporación, se realizarán en la misma fecha por todas las agrupaciones políticas que decidan acudir a este mecanismo. Cuando las consultas internas se realicen en igual fecha de las elecciones ordinarias, los jurados de votación solo suministrarán la tarjeta electoral de la consulta a los votantes que la soliciten.
La campaña de proselitismo en el marco de las consultas internas, iniciará al menos dentro de los treinta (30) días anteriores a la fecha de votación de la consulta.
Los partidos, movimientos políticos y coaliciones deberán comunicar por escrito, al Consejo Nacional Electoral, por lo menos cinco (5) meses antes de la fecha establecida por dicha autoridad, la decisión de realizar consultas para la toma de decisiones y la escogencia de sus candidatos para elecciones populares.
En el caso de las consultas para la escogencia de candidatos, los precandidatos deberán ser inscritos ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, en la forma en que esta señale, cuatro (4) meses antes de la fecha de la realización de la respectiva consulta.
ARTÍCULO 238. De la formulación de la pregunta. En cuanto a las consultas que se realicen para la toma de decisiones, las preguntas a realizar deberán ser presentadas ante el Consejo Nacional Electoral, a más tardar cuatro (4) meses antes de la fecha de la realización de la respectiva consulta. El Consejo Nacional Electoral, dentro de los diez (10) días calendario siguientes a su presentación, se pronunciará sobre si las mismas se ajustan a los principios constitucionales, legales, y estatutarios de los partidos y movimientos políticos. Cumplido lo anterior, remitirá de forma inmediata a la Registraduría Nacional del Estado Civil para los fines pertinentes. En caso contrario, se devolverán al partido o movimiento político con personería jurídica para que sean subsanadas, en el término de cinco (5) días calendario. De no hacerlo, se entenderá que se desiste de la realización de la respectiva consulta.
Parágrafo. El Consejo Nacional Electoral tendrá en cuenta para su pronunciamiento que las preguntas que se formulen sean cerradas y que se encuentren presentadas en forma clara a la ciudadanía.
ARTÍCULO 239. Normas aplicables a las consultas internas. Las consultas internas seguirán las siguientes reglas:
1. Tres (3) meses antes de la fecha de la consulta se realizará un corte en el registro de los militantes a cargo del Consejo Nacional Electoral.
2. La Organización Electoral colaborará en la realización de las consultas mediante el suministro de tarjetas electorales y cubículos individuales instalados en cada mesa de votación, la recolección de los votos y la realización del escrutinio. Para tal efecto, el Estado financiará el costo correspondiente. Se podrán utilizar sistemas de asistencia tecnológica para este proceso electoral.
3. La votación podrá coincidir con la elección popular de corporaciones públicas. No obstante, el Consejo Nacional Electoral señalará una fecha para la votación de las consultas correspondientes al año en que por razón de su naturaleza u oportunidad no puedan coincidir con la elección de las corporaciones públicas. En todo caso, las consultas internas se realizarán en la misma fecha para todos los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que decidan acudir a este mecanismo.
4. Los partidos podrán escoger si utilizan las disposiciones internas sobre escrutinios o si resuelven aplicar las normas relativas a los escrutinios que contiene esta ley. Deberán informarlo a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Consejo Nacional Electoral, con una antelación de dos (2) meses a la fecha de la consulta.
5. La Registraduría Nacional del Estado Civil podrá fusionar puestos de votación, fijar el potencial de votantes por mesa y adoptar cualquier otra medida conducente a optimizar los recursos, de acuerdo con el número de partidos y movimientos políticos, al tipo de consulta y al comportamiento estadístico de las consultas anteriores.
6. El Estado contribuirá a la financiación de las campañas de las consultas internas que realicen los partidos, movimientos políticos con personería jurídica y coaliciones para la toma de decisiones y para la escogencia de sus candidatos, conformación de listas y orden dentro de las mismas, mediante el sistema de reposición de gastos por votos obtenidos. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, así como las coaliciones de estos, podrán solicitar anticipos para estas consultas, de acuerdo con la reglamentación que expida el Consejo Nacional Electoral.
Parágrafo 1. A las consultas se aplicarán, en lo pertinente, las normas sobre financiación, el acceso a medios, la propaganda electoral y el escrutinio que rige las elecciones ordinarias.
Parágrafo 2. En cuanto a los asuntos no reglados en el presente artículo de manera subsidiaria, el Consejo Nacional Electoral reglamentará las consultas garantizando la igualdad entre los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos que participen en ellas.
ARTÍCULO 240. Obligatoriedad de los resultados de las consultas. El resultado de las consultas será vinculante y obligatorio para los partidos, movimientos políticos con personería jurídica y grupos significativos de ciudadanos que las hubieren convocado, así como para los precandidatos que hubieren participado en ellas.
Quienes hubieren participado como precandidatos quedarán inhabilitados para inscribirse como candidatos, en la misma circunscripción y dentro del mismo proceso electoral, por otro partido, movimiento político, grupo significativo de ciudadanos y coalición. Serán precandidatos aquellos inscritos para participar en una consulta.
Los partidos, movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos y coaliciones, sus directivos y los precandidatos que participaron en la consulta no podrán inscribir ni apoyar candidatos distintos a los seleccionados en dicho mecanismo, a excepción de los casos de muerte, incapacidad absoluta o renuncia del candidato así seleccionado.
ARTÍCULO 241. Consultas interpartidarias. Las reglas anteriores, en lo pertinente, también se aplicarán a las consultas interpartidarias.
TÍTULO XI
DE LOS SISTEMAS DE ASISTENCIA TECNOLÓGICA A LOS PROCESOS ELECTORALES
CAPÍTULO 1
Disposiciones generales
ARTÍCULO 242. Definición. Para facilitar el desarrollo de las votaciones, la Organización Electoral podrá implementar medios tecnológicos en todas las etapas del proceso electoral, que permitan la realización de las votaciones de autoridades, corporaciones públicas, mecanismos de participación ciudadana, la garantía del secreto del voto y la verdad electoral.
El medio tecnológico utilizado para el voto electrónico mixto, permitirá al elector una vez identificado y/o autenticado, la selección electrónica de los candidatos o listas; la generación de una constancia física del voto para ser depositada en una urna; la impresión de las actas de escrutinio de mesa para los jurados de votación y registro de sufragantes; la transmisión de los resultados electorales y la auditoría ciudadana.
La consolidación de los resultados de mesa podrán realizarla los jurados de votación con la ayuda del dispositivo electrónico previsto para el desarrollo de las elecciones.
Toda implementación será gradual previo al desarrollo de los planes piloto necesarios, ejecutados por la Registraduría Nacional del Estado Civil y debidamente auditados y monitoreados.
ARTÍCULO 243. Medios tecnológicos para la votación. Los medios tecnológicos utilizados en los procesos electorales por parte de la Organización Electoral deberán asegurar la trazabilidad de los procesos, el debido tratamiento de la información en condiciones de integridad, seguridad, disponibilidad, garantizando que sea confiable, accesible, verificable, auditable, transparente y garantizar el carácter secreto del voto.
La integración de tecnologías para el voto, deben observar mecanismos que garanticen la separación de los actos de autenticación del votante, el acto de sufragio y el acto de conteo para evitar la identificación del sufragante con su voto.
ARTÍCULO 244. Progresividad. La Registraduría Nacional del Estado Civil implementará, en las circunscripciones que ella defina, de manera progresiva, los sistemas de asistencia tecnológica en los procesos electorales. Estos sistemas existirán simultáneamente con la votación tradicional.
Como paso previo a la implementación de cualquier sistema de asistencia tecnológica en los procesos electorales, la Registraduría Nacional del Estado Civil deberá adelantar de manera vinculante los correspondientes planes piloto de los diferentes tipos de tecnología, para verificar su funcionalidad y seguridad según la modalidad del voto.
Para la implementación de los sistemas de asistencia tecnológica en los procesos electorales, luego de adelantar las pruebas técnicas y las etapas de preparación tecnológica y de seguridad, se socializará con los partidos, movimientos políticos con personería jurídica y grupos significativos de ciudadanos para que puedan expresar por escrito, y en la etapa preelectoral, sus recomendaciones con el objeto de mejorar constantemente los sistemas utilizados en las diferentes elecciones que se realicen.
Parágrafo 1. Para facilitar la participación en las elecciones de Presidente y Vicepresidente de la República, los mecanismos de identificación biométrica y de voto electrónico permitirán de manera progresiva la votación de los ciudadanos en cualquier puesto.
Parágrafo 2. La selección de la tecnología empleada deberá tener en cuenta las evaluaciones que se hagan de los planes piloto y el principio de neutralidad tecnológica. La evaluación, además de los pilotos, deberá incluir estándares internacionales de seguridad digital y resultados del uso de esas tecnologías en otros países.
Parágrafo 3. La Comisión Asesora para la Implementación Progresiva de los Sistemas de Asistencia Tecnológica en los Procesos Electorales podrá advertir sobre los inconvenientes que pudiera observar en la implementación del voto electrónico mixto, y pedir la suspensión de nuevos aumentos en los planes pilotos, hasta que sean superadas las anomalías indicadas.
Parágrafo 4. La Organización Electoral regulará los procesos no previstos en este Código, cuando del uso de medios tecnológicos se trate.
Parágrafo transitorio. Los planes piloto vinculantes podrán materializarse a partir de las elecciones atípicas o de juventudes. La implementación de los planes pilotos vinculantes tratados en este artículo no aplica para las elecciones presidenciales y de Congreso del 2022. Los planes pilotos vinculantes operan a partir del año 2023.
Para garantizar la progresividad, la Registraduría Nacional del Estado Civil deberá establecer un procedimiento que permita en cada proceso electoral la implementación de planes piloto vinculantes del modelo de voto presencial electrónico mixto de hasta un diez por ciento (10%) en la totalidad de las mesas de votación.
Para la implementación de los planes pilotos vinculantes se tendrán en cuenta los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial como prioritarios, como forma de avanzar en la presencia integral del Estado.
ARTÍCULO 245. Comisión Asesora. Créase la Comisión Asesora para la Implementación Progresiva de los Sistemas de Asistencia Tecnológica en los Procesos Electorales, la cual estará integrada así:
El Registrador Nacional del Estado Civil o su delegado.
El Ministro del Interior o su delegado.
El Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado.
El Ministro de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones o su delegado
El Director del Departamento Administrativo Nacional de Planeación o su delegado.
Dos (2) magistrados del Consejo Nacional Electoral, designados por su sala plena.
Un miembro de la Comisión Especial de Vigilancia y Seguimiento al Organismo Electoral de la Cámara de Representantes.
Un miembro de la Comisión Especial de Vigilancia y Seguimiento al Organismo Electoral del Senado de la República.
Un representante legal de cada Partido o Movimiento Político con personería jurídica, y un representante de cada Grupo Significativo de Ciudadanos con representación en el Congreso, o su delegado.
La función de la Comisión para la Implementación Progresiva de los Sistemas de Asistencia Tecnológica en los Procesos Electorales es asesorar a la Organización Electoral en la construcción de los sistemas de asistencia tecnológica para los procesos electorales.
Parágrafo 1. La Comisión será presidida por el Registrador Nacional del Estado Civil. Se dará su propio reglamento, se reunirá presencial o virtualmente por derecho propio una vez cada mes y contará con el acompañamiento técnico de entidades u organismos especializados en la materia. A sus sesiones podrán asistir servidores públicos y particulares invitados por la misma.
Parágrafo 2. Si los representantes de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, y grupos significativos de ciudadanos no asisten a máximo tres (3) sesiones de la Comisión Asesora, perderán la posibilidad de participar en ella por un (1) año.
ARTÍCULO 246. Mecanismos de contingencia. La Organización Electoral adoptará los mecanismos de contingencia en todas las etapas de los procesos electorales, en los cuales se identificarán, entre otros, los riesgos, los controles, los roles, los recursos y las acciones para permitir que los ciudadanos puedan ejercer libremente su derecho al voto.
ARTÍCULO 247. Seguridad nacional y protección del proceso electoral. Todas las actividades que en cumplimiento de su misión realice la Registraduría Nacional del Estado Civil con relación al registro civil, la identificación, los procesos electorales y mecanismos de participación ciudadana son de seguridad y defensa nacional.
Las fuerzas militares y de la policía bajo la dirección del Presidente de la República, prestarán su apoyo en la custodia de los documentos electorales y la infraestructura tecnológica. Adicionalmente, cuando las circunstancias así lo obliguen colaborarán en el transporte del material electoral y de los servidores públicos.
La transmisión de resultados se realizará conforme al protocolo de seguridad y de ciberseguridad que diseñe la Registraduría Nacional del Estado Civil con el apoyo de los organismos de seguridad del Estado.
Parágrafo. Las condiciones de seguridad no pueden usarse en ningún momento para limitar la observación al proceso electoral de organizaciones nacionales o internacionales debidamente acreditadas, así como para permitir la transparencia del proceso.
ARTICULO 248. Régimen contractual. Las entidades estatales que conforman la Organización electoral se regirán en su integridad por el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública y sus normas complementarias o reglamentarias. Sus actuaciones estarán enmarcadas en el cumplimiento de los fines y postulados estatales, así como los principios de la función administrativa.
ARTÍCULO 249. Infraestructura de conectividad para las elecciones. La implementación de todas las etapas del proceso electoral deberá ser acorde con las condiciones particulares de conectividad de cada entidad territorial. El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, en el marco de las funciones que le otorga la Ley, implementará planes, programas y proyectos para garantizar el acceso y servicio universal a Internet de todos los habitantes del territorio nacional, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal y las metas del Plan Nacional de Desarrollo.
Parágrafo. Los operadores tecnológicos que presten servicios para soportar el proceso electoral deberán implementar los lineamientos y estándares para garantizar la interoperabilidad de estos servicios en concordancia con la ley 1341 de 2009 modificada por la ley 1978 de 2019.
CAPÍTULO 2
Auditoría informática electoral
ARTÍCULO 250. Auditoría informática electoral. Es el conjunto de técnicas, procedimientos y actividades, destinado a analizar, evaluar, verificar y hacer las recomendaciones que sean del caso, en aspectos relacionados con la planificación, control, eficacia y seguridad de los sistemas tecnológicos utilizados por la Organización Electoral.
Comprende un examen metódico y pormenorizado de los servicios informáticos que están involucrados en el proceso electoral, y el seguimiento en tiempo real de los procesos de preconteo y escrutinio con el fin de evaluar la funcionalidad, la trazabilidad, la seguridad de los mismos y la veracidad de los resultados electorales.
ARTÍCULO 251. Auditorías técnicas. La Organización Electoral diseñará un plan de auditoría técnica imparcial para las tecnologías que se utilizarán en cada proceso. Dicho plan deberá abarcar al menos las auditorías de funcionalidad, seguridad digital y código fuente. El Plan será socializado con los partidos, movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos, coaliciones y organizaciones de observación electoral, y deberá ponerse en marcha a más tardar seis (6) meses antes de la respectiva elección.
En la puesta en práctica del plan de auditoria informática electoral participará el Ministerio Público y tendrán derecho a intervenir los auditores de los partidos, movimientos políticos con personería jurídica, grupos significativos de ciudadanos y también podrán intervenir expertos nacionales o internacionales acreditados por la Organización Electoral.
La Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral elaborarán el compromiso de confidencialidad que deberán suscribir los expertos nacionales e internacionales y los auditores de sistemas que participen en estos ejercicios para garantizar la seguridad y reserva de la información del proceso electoral. En todo caso, este compromiso deberá permitir que los expertos nacionales e internacionales y los auditores de los partidos acreditados informen sobre los hallazgos y hagan seguimiento a las respuestas implementadas en los términos de esta ley.
El Consejo Nacional Electoral establecerá el mecanismo de acreditación para los expertos nacionales e internacionales y los auditores, a más tardar seis (6) meses antes de la puesta en marcha del Plan.
Los expertos nacionales e internacionales acreditados y los auditores de los partidos, movimientos políticos con personería jurídica, grupos significativos de ciudadanos deberán elaborar un informe de la auditoría realizada siguiendo estándares internacionales para ser radicado ante la Organización Electoral. Los hallazgos deberán ser respondidos por la Organización Electoral y si fuera necesario ejecutará los planes de acción correspondientes.
La Organización Electoral emitirá y publicará en sus páginas web un informe final donde especifique la forma en que fueron respondidos los hallazgos y sus razones técnicas.
Parágrafo. El Consejo Nacional Electoral designará un equipo de auditores internos y expertos en las áreas requeridas para monitorear el proceso electoral los cuales deberán rendir informes periódicos a la corporación.
ARTÍCULO 252. Auditorías de funcionalidad. Además de lo establecido en el artículo anterior los auditores de sistemas y expertos nacionales e internacionales de misiones electorales acreditados podrán conocer, acompañar e inspeccionar la funcionalidad de todos los procesos de sistematización de datos que utilice, la Organización Electoral para el cumplimiento de sus fines y que guarden estrecha relación con los resultados electorales con el propósito de presentar las observaciones correspondientes. Con este propósito la Organización Electoral deberá proporcionarles la información correspondiente desde la etapa de contratación de los mencionados procesos.
Por consiguiente, tendrán entre otros los siguientes derechos y garantías especiales:
Auditar la funcionalidad del proceso desarrollado por el software utilizado para la escogencia de jurados de votación.
Auditar la funcionalidad del proceso de captura de datos y la contabilización y el manejo de la información relacionada con los resultados de las votaciones de los procesos electorales.
Auditar la funcionalidad del proceso de captura del resultado de la votación de cada una de las mesas de votación.
Auditar la funcionalidad del procesamiento y la consolidación de los resultados consignados en las actas de jurados de votación.
Actuar como testigos electorales técnicos en los términos establecidos en este código.
Participar en el registro y verificación de la información técnica del código fuente y ejecutables del software de preconteo, escrutinio, digitalización, consolidación y divulgación, que para tal efecto realice la Organización Electoral.
Solicitar la entrega del Log completo de auditoría que genere el software de escrutinio.
Formular observaciones o recomendaciones sobre los documentos contractuales.
Las funciones que se deriven de los protocolos de observación electoral.
Para el ejercicio de estas facultades, los auditores de sistemas tendrán en cuenta los instructivos elaborados por la Organización Electoral, previo conocimiento de los partidos, movimientos políticos, de grupos significativos de ciudadanos y coaliciones, así como de organizaciones de observación electoral acreditadas. Los instructivos considerarán las normas legales y reglamentarias sobre la materia, las cuales deben ser razonables y proporcionales para que no limiten injustificadamente el ejercicio de velar por la transparencia del proceso.
Los instructivos serán dados a conocer a los auditores acreditados con el correspondiente plan de auditoría de funcionalidad a más tardar tres (3) meses del inicio de funcionamiento de los sistemas.
Parágrafo 1. La Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral diseñarán el compromiso de confidencialidad que deberán suscribir los auditores para garantizar la seguridad y reserva de la información del proceso electoral. En todo caso, este compromiso en ningún caso podrá evitar que los auditores acreditados informen sobre los hallazgos y hagan seguimiento a las soluciones implementadas en los términos de esta ley.
Parágrafo 2. El Consejo Nacional Electoral establecerá el mecanismo de acreditación para los auditores, antes del inicio de la etapa de contratación de los diferentes sistemas.
Parágrafo 3. Los auditores acreditados podrán realizar informes sobre las auditorías realizadas que podrán radicar a nombre de la organización que representan ante la Organización Electoral y divulgarlo luego de ser entregado. Los informes deberán ser respondidos indicando la forma como fueron atendidos los hallazgos o las razones por las que no.
TÍTULO XII
DISPOSICIONES FINALES
CAPÍTULO 1
De la capacitación electoral y la promoción de la democracia
ARTÍCULO 253. De la promoción de la democracia y la participación ciudadana. La Organización Electoral adelantará proyectos para promover la participación ciudadana, fortalecer la democracia en Colombia, difundir valores cívicos y democráticos. Con anterioridad a cada jornada electoral, pondrá a disposición de la ciudadanía información en formatos accesibles sobre los procedimientos y la logística electoral, así como de los candidatos inscritos para cada elección con el fin de hacer efectiva la participación ciudadana. También diseñará e implementará programas dirigidos a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica para promover el conocimiento de la normatividad electoral, la democratización interna de las organizaciones políticas, la administración de los registros de militantes, la realización de consultas internas, la promoción de la participación política real y efectiva de las mujeres y de las personas con discapacidad y la capacitación de sus directivos.
Parágrafo. La Registraduría Nacional del Estado Civil en articulación con los entes territoriales apoyarán las Organizaciones de Acción Comunal, en la preparación y realización de las elecciones de sus dignatarios, suministrando los cubículos de votación y capacitación necesaria en cociente electoral en aras de promover el ejercicio de la democracia y la participación ciudadana.
ARTÍCULO 254. Formación en democracia y cultura ciudadana. Los establecimientos educativos que brinden el nivel de educación media deberán incentivar la formación en democracia, participación ciudadana y cultura política, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 67 de la Constitución Política y el artículo 31 de la Ley 115 de 1994.
Los establecimientos educativos implementarán estrategias de formación y sensibilización en los procesos de elección a través de voto de instancias del Gobierno Escolar, mediante ejercicios prácticos de participación democrática, entre otras medidas.
Se fomentará la participación política pedagógica de los niños, niñas y adolescentes entre los siete (7) y diecisiete (17) años, permitiendo su ejercicio educativo y didáctico, con el fin de generar un criterio participativo, democrático y autónomo en los certámenes electorales.
El Ministerio de Educación Nacional y la Registraduría Nacional del Estado Civil, dentro del año siguiente a la sanción de la presente Ley, diseñarán y producirán herramientas pedagógicas que contribuyan a la formación en procesos de elección a través del voto, promoverán la capacitación de educadores en esta temática y podrán acompañar a las entidades territoriales certificadas para la difusión de estos temas en los establecimientos educativos del país.
CAPÍTULO 2
Disposiciones varias
ARTÍCULO 255. Definición de violencia contra las mujeres en la vida política. Se entiende por violencia contra las mujeres en política, cualquier acción, conducta u omisión, realizada de forma directa o a través de terceros que, basada en su género, causen daño o sufrimiento a una o varias mujeres, sin distinción de su afinidad política o ideológica. Así mismo, que tengan por objeto o resultado menoscabar, desestimular, dificultar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de sus derechos políticos, en el marco del proceso electoral y el ejercicio del cargo.
La violencia contra las mujeres en la vida política comprende, entre otras, violencia física, sexual, psicológica, económica y simbólica.
Se configuran como violencia política contra las mujeres, aquellas acciones, conductas u omisiones en contra de las mujeres que, basadas en su género:
a. Causen, o puedan causar, la muerte violenta de mujeres en razón de su participación o actividad política;
b. Agredan físicamente a una o varias mujeres con el objetivo de restringir o anular sus derechos políticos;
c. Violenten sexualmente a una o varias mujeres, con el objetivo de restringir o anular sus derechos políticos;
d. Realicen actos de acoso sexual, que influyan en las aspiraciones políticas de las mujeres y/o en las condiciones o el ambiente donde las mujeres desarrollan su actividad política y pública;
e. Amenacen o intimiden en cualquier forma a una o varias mujeres y/o a sus familias, y que tengan por objetivo anular o restringir sus derechos políticos, incluyendo su renuncia a cargos o funciones que ejercen;
f. Difamen, calumnien, injurien o realicen cualquier expresión que denigre a las mujeres en ejercicio de sus funciones políticas, con base en estereotipos de género, con el objetivo de afectar negativamente su imagen pública y/o limitar o anular sus derechos políticos;
g. Discriminen a la mujer en el ejercicio de sus derechos políticos, por encontrarse en estado de embarazo, parto, puerperio, licencia por maternidad o de cualquier otra licencia justificada, de acuerdo a la normativa aplicable;
h. Divulguen imágenes, mensajes o revelen información de las mujeres en ejercicio de sus derechos políticos, por cualquier medio físico o virtual, en la propaganda político-electoral o en cualquier otra que, basadas en estereotipos de género transmitan y/o reproduzcan estereotipos de género, con el objetivo de afectar negativamente su imagen pública y/o limitar sus derechos políticos;
i. Obstaculicen o impidan el acceso a la justicia de las mujeres para proteger sus derechos políticos;
j. Impongan sanciones injustificadas y/o abusivas, impidiendo o restringiendo el ejercicio de sus derechos políticos en condiciones de igualdad;
k. Limiten o nieguen arbitrariamente el uso de cualquier recurso y/o atribución inherente al cargo político que ocupa la mujer, impidiendo el ejercicio del cargo en condiciones de igualdad;
l. Obliguen a la mujer a conciliar o a desistir cuando se encuentre en un proceso administrativo o judicial en defensa de sus derechos políticos;
m. Eviten por cualquier medio que las mujeres en ejercicio de sus derechos políticos asistan a cualquier actividad que implique la toma de decisiones, en igualdad de condiciones;
n. Proporcionen a las mujeres en el ejercicio de sus derechos políticos, información falsa, errada o imprecisa y/u omitan información a la mujer, que induzca al inadecuado ejercicio de sus derechos políticos en condiciones de igualdad;
o. Restrinjan el uso de la palabra de las mujeres en ejercicio de sus derechos políticos, impidiendo el derecho a voz, de acuerdo a la normativa aplicable y en condiciones de igualdad;
p. Impongan por estereotipos de género la realización de actividades y tareas ajenas a las funciones y atribuciones de su cargo o posición o que tengan como resultado la limitación del ejercicio de la función política.
Parágrafo 1. El incumplimiento de las reglas sobre violencia contra las mujeres en política será investigado y sancionado por el Consejo Nacional Electoral de conformidad con lo previsto en el artículo 10 numeral 7 y el artículo 12 de la Ley 1475 de 2011 y en el artículo 39 de la Ley 130 de 1994 o normas que los modifiquen, adicionen o complementen, sin perjuicio de las investigaciones penales que tengan lugar.
Parágrafo 2. El Consejo Nacional Electoral podrá solicitar a las autoridades competentes el otorgamiento de las medidas preventivas y de protección a que haya lugar en los casos de violencia contra mujeres en política.
Parágrafo 3. Los partidos y movimientos políticos deberán adoptar disposiciones en sus estatutos para prevenir, sancionar y eliminar la violencia política contra las mujeres.
Parágrafo 4. El Consejo Nacional Electoral en coordinación con la Registraduría Nacional del Estado Civil y demás instancias relacionadas con la defensa de los derechos político-electorales, crearán y divulgarán el protocolo de atención, protección, y reparación para casos de violencia política contra las mujeres basada en un enfoque de género.
ARTÍCULO 256. Horario de cierre de actuaciones electorales. El cierre correspondiente a actuaciones electorales como inscripción, modificación de candidaturas, inscripción de personas habilitadas para votar, zonificación, inscripción de testigos y demás actuaciones electorales que no se encuentren reguladas en norma especial se realizará a las cinco de la tarde (5:00 p.m.) del último día fijado para la actuación correspondiente.
ARTÍCULO 257. Sedes para actividades electorales. Las actividades referidas a inscripción, modificación de candidaturas, inscripción de personas habilitadas para votar, zonificación, inscripción de testigos y demás actuaciones electorales se llevarán a cabo en las sedes de la Registraduría Nacional del Estado Civil, o en los sitios que esta disponga para tales fines, que garanticen las condiciones de seguridad y custodia de los documentos y herramientas tecnológicas utilizadas.
ARTÍCULO 258. Requisitos para convocatoria y votación de revocatorias del mandato. Cualquier ciudadano, organización social, partido o movimiento político, podrá solicitar a la Registraduría Nacional del Estado Civil correspondiente su inscripción como promotor de una revocatoria de mandato dentro del año siguiente a la aprobación del plan de desarrollo del alcalde o gobernador y hasta dieciocho (18) meses antes de la terminación del periodo constitucional del mandatario. Para el trámite de revocatoria se deberá seguir el procedimiento establecido en la Ley 1757 de 2015 en lo que no contraríe la presente ley.
Con posterioridad a la inscripción y como prerrequisito para que el comité promotor de la revocatoria del mandato solicite los formularios de recolección de apoyo ante la Registraduría del Estado Civil respectiva, deberán solicitar ante esta institución la celebración de una audiencia pública sobre el cumplimiento del programa de gobierno o la acreditación de la insatisfacción general de la ciudadanía.
Para que la revocatoria de mandato supere la etapa de recolección de apoyos, se requiere el apoyo de un número de ciudadanos, que hagan parte del censo electoral departamental, municipal o distrital correspondiente, de no menos del cuarenta por ciento (40%) de los votos obtenidos por el elegido.
La votación será obligatoria cuando esta sea aprobada por la mitad más uno de los votos ciudadanos que participen en la respectiva convocatoria, siempre que el número de sufragios no sea inferior al cincuenta y cinco (55%) de la votación total válida registrada el día en que se eligió al respectivo mandatario. Si como resultado de la votación no se revoca el mandato del gobernador o del alcalde, no podrá volver a intentarse en lo que resta de su período.
ARTICULO 259. Audiencia pública de revocatoria del mandato. A solicitud de los promotores de la Revocatoria del Mandato la Registraduría Nacional del Estado Civil informara al Consejo Nacional Electoral para que convoque a Audiencia Pública de Revocatoria del Mandato y, por intermedio de la Registraduría respectiva, causara las comunicaciones al alcalde o gobernador, comité promotor, jefe de planeación del ente territorial, concejales o diputados, e interesados.
El consejo Nacional Electoral presidirá la audiencia pública, destinara hasta treinta minutos al promotor y el alcalde para que hagan su intervención, y garantizara el cumplimiento del derecho al debido proceso. Los demás intervinientes podrán participar hasta por quince minutos en la audiencia.
Para que se surta el trámite de la audiencia pública de revocatoria del mandato se deberá tener en cuenta.
La fundamentación, por parte de los promotores, de las razones objetivas y hechos referidos al incumplimiento de los puntos específicos del programa de gobierno o la acreditación de la insatisfacción general de la ciudadanía, que justifican la solicitud de revocatoria, la cual deberá probarse. En esta etapa, también se admitirá la participación de otros ciudadanos quienes podrán referir irse solamente sobre los fundamentos expuestos por los promotores.
Los argumentos y pruebas del mandatario que se pretende revocar destinados a controvertir solamente las razones de los promotores de la revocatoria. En esta etapa, también se admitirá la participación de otros ciudadanos en defensa del cumplimiento del programa de gobierno por parte del mandatario que se quiere revocar quienes no podrán controvertir hechos diferentes a los alegados por los promotores.
El Consejo Nacional Electoral decidirá si se cumplen los requisitos formales que debe satisfacer el promotor de la revocatoria del mandato. En ningún caso, la autoridad electoral valorara las pruebas presentadas por el promotor. En caso de hallar incumplidos los requisitos, el promotor no podrá solicitar los formularios de recolección de apoyo ante la Registraduría del Estado Civil respectiva. Sobre la decisión que niega la satisfacción de los requisitos, procederá el recurso de reposición.
De la audiencia se levantará un acta donde se dejará constancia de las comunicaciones de la convocatoria, de su realización, de quienes participaron en ella y de cada una de las intervenciones.
La Registraduría Nacional del Estado Civil, el Consejo Nacional Electoral, el Departamento o Municipio en donde gobierna el mandatario y la Asamblea Departamental o el Concejo Municipal o Distrital, publicarán en sus páginas web copia de la audiencia pública, del acta y los documentos allegados por sus participantes, desde el día siguiente a la celebración de esta y hasta el día siguiente a la votación de la revocatoria del mandato.
Parágrafo 1. En caso de que el proceso de revocatoria no cumpla los requisitos para convocar a la jornada de votación, los documentos de la audiencia deberán mantenerse publicados en las páginas web de las respectivas entidades hasta el día siguiente a la terminación del proceso de revocatoria.
Parágrafo 2. De ninguna manera se considerarán razones objetivas y expresas aquellas que se encargan de reabrir el debate electoral concluido con la designación del mandatario local.
ARTÍCULO 260. Respeto del ambiente dentro de los procesos electorales. La Organización Electoral implementará las acciones, mecanismos y métodos para generar el menor impacto negativo en el ambiente en cuanto a los procesos electorales; promoverá entre todos los actores del proceso electoral el respeto ambiental en el desarrollo de sus campañas y en las jornadas electorales, de conformidad con la reglamentación que para el efecto expida con anterioridad a cada proceso electoral. Para ello procurará utilizar tecnologías limpias y reutilizar materiales.
Parágrafo. Para las fijaciones de decisiones de las autoridades electorales que ordena este código, los funcionarios procurarán el menor uso de papel y el apoyo de medios tecnológicos amigables con el medio ambiente.
Una vez se concluya cada elección, la Registraduría Nacional del Estado Civil por intermedio de los registradores departamentales adelantará un plan de manejo ambiental sobre el material electoral sobrante, distinto a las tarjetas electorales, reutilizando el que se conserve en buen estado y procurando el manejo adecuado de residuos sólidos y procesos de reciclaje del restante.
Concluidos los escrutinios y transcurridos dos meses después de declarada la elección, la Registraduría Nacional del Estado Civil podrá destruir los votos excluyendo los que se encuentren vinculados a procesos judiciales. Así mismo, solo conservará las actas y demás documentos diligenciados por los jurados de votación, las comisiones escrutadoras y el Consejo Nacional Electoral de manera física o en archivo digital. Una vez destruidos los votos, dicho material también deberá ser reciclado.
ARTÍCULO 261. Procesos de colaboración con terceros. Las entidades públicas o privadas podrán suscribir contratos o convenios interadministrativos con la Registraduría Nacional del Estado Civil para la realización de certámenes electorales internos que adelante para procesos de consultas, elecciones, asambleas o votaciones de sus órganos colegiados, entre otros.
La Organización Electoral podrá celebrar contratos y convenios de cooperación con otros organismos electorales e instituciones internacionales para fortalecer sus áreas misionales.
ARTÍCULO 262. Software de escrutinios. El software dispuesto para la consolidación nacional del escrutinio será de propiedad de la Registraduría Nacional del Estado Civil y administrado por el Consejo Nacional Electoral. El software podrá ser auditado por las delegaciones de auditoría, partidos, movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos y demás organizaciones debidamente acreditadas.
El código fuente del software de escrutinios debe ser de conocimiento del Consejo Nacional Electoral, promoviendo el uso de herramientas de software de código abierto.
ARTÍCULO 263. Acceso al software de consolidación de escrutinios. Para garantizar que no se presenten alteraciones o manipulaciones en el proceso electoral a través del software de consolidación de escrutinios, una vez hayan sido aceptadas o aprobadas las correcciones, reclamaciones y saneamientos de nulidad sobre el escrutinio, los magistrados del Consejo Nacional Electoral y el Registrador Nacional del Estado Civil o su delegado, deberán realizar los cambios correspondientes. Para ello, ingresarán con identificación biométrica y claves simultáneas que, como mínimo, contarán con ocho (8) caracteres alfanuméricos y símbolos especiales que serán insertados al mismo tiempo por cada uno de los magistrados.
Una vez adelantado cualquier tipo de cambio en el software de escrutinio; esta deberá ser aceptada por cada uno de los usuarios anteriormente señalados dentro de la plataforma.
En todas las modificaciones u operaciones deberá existir un log que identifique usuario, acción, operación y ubicación.
ARTÍCULO 264. Uso de medios tecnológicos por parte de las organizaciones políticas. Los partidos y movimientos políticos podrán adelantar las reuniones de sus convenciones, congresos, asambleas generales o de su máximo órgano de administración mediante el uso de medios tecnológicos para lo cual podrán contar con el apoyo de la Registraduría Nacional del Estado Civil, previa asignación presupuestal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
ARTÍCULO 265. Implementación. Cada Proyecto de ley anual de Presupuesto General de la Nación que se presente al Congreso de la República contendrá apropiaciones para el cumplimiento de esta Ley, las cuales estarán sujetas a las disponibilidades fiscales y al Marco de Gasto de Mediano Plazo.
ARTÍCULO 266. Modifíquese el parágrafo 4 del artículo 46 de la Ley 1622 de 2013 y adiciónese un parágrafo 6 a este mismo artículo, los cuales quedarán así:
PARÁGRAFO 4. El sistema de elección se realizará por lista única y cerrada. La tarjeta electoral usada en la votación para elegir los Consejos Municipales y Locales de Juventud, estará dividida en tres sectores: listas independientes, procesos y prácticas organizativas, y partidos o movimientos políticos con personería jurídica vigente; su ubicación estará distribuida de forma equitativa, de acuerdo con el sorteo de posiciones que realice la Registraduría en presencia de los demás integrantes del respectivo Comité Organizador.
Dentro de la tarjeta electoral también habrá un espacio para que los electores puedan marcar el voto en blanco.
Al momento del sufragio el elector deberá marcar una sola lista. Este diseño, implicará que en las campañas pedagógicas se haga énfasis a los electores, los jurados y la ciudadanía en general en que se marque en una sola de las opciones de lista, de tal manera que el voto sea efectivo y no se anule.
Para lo anterior, es necesario tener claros los siguientes conceptos de voto:
Voto Válido: El elector marca solo una lista de uno de los sectores o solamente la casilla del voto en blanco.
Voto Nulo: La marcación del elector no permite definir con claridad su intención de voto.
Voto No Marcado: Cuando no se encuentre ninguna marcación.
PARÁGRAFO 6. El voto en blanco establecido en este artículo, será simbólico”.
ARTÍCULO 267. El artículo 41 de la Ley 1622 de 2013 quedará así:
“ARTÍCULO 41. CONSEJOS MUNICIPALES DE JUVENTUD. En cada uno de los municipios del territorio nacional, se conformará un Consejo Municipal de Juventud, integrado por jóvenes procedentes de listas de jóvenes independientes, de procesos y prácticas organizativas de las y los jóvenes formalmente constituidos, y de juventudes de los partidos políticos elegidos mediante voto popular y directo de las y los jóvenes.
PARÁGRAFO 1o. En los municipios y localidades donde existan organizaciones juveniles de campesinos, pueblos indígenas, afrocolombianos, negros, palenqueros, rom, raizales de San Andrés y Providencia o en general de comunidades étnicas, y población joven víctima, cada entidad territorial deberá elegir un representante de estas comunidades o poblaciones. En este evento, habrá un miembro más en el Consejo de Juventud por cada una de tales comunidades o poblaciones.
PARÁGRAFO 2. Los Consejos Municipales de Juventud se reunirán como mínimo una (1) vez al mes de manera ordinaria y de manera extraordinaria de acuerdo a los reglamentos internos que se construyan.
PARÁGRAFO 3. El número total de integrantes del Consejo Municipal o Local de Juventud deberá ser siempre impar, incluida la representación étnica o poblacional especial que se regula en este artículo.
En el evento que de la composición ampliada resultare número par, se aumentará en una (1) las curules a proveer por votación popular y directa de los jóvenes en aquellos municipios que tengan entre 20.000 y 100.000 habitantes y se disminuirá en una (1) en los municipios de más de 100.001 habitantes.
PARÁGRAFO 4. El o la joven que represente a las jóvenes víctimas debe cumplir con el requisito de edad establecido en la presente ley, así como estar acreditado como víctima de conformidad con lo establecido en la Ley 1448 de 2011. Este representante será elegido únicamente por jóvenes víctimas. En todo caso, el proceso de su elección será autónomo.
PARAGRAFO 5. Habrá lugar a la elección del representante del sector campesino en los municipios en los que haya presencia de procesos y practicas organizativas juveniles de campesinos formalmente constituidos. Entiéndase por organización de jóvenes campesinos aquella que, además de contar con personería jurídica y registro ante autoridad competente, tiene por objeto el trabajo con población campesina en cualquiera de sus dimensiones”.
ARTÍCULO 268. Comité de seguimiento y vigilancia electrónica del proceso electoral. Créese el Comité de Seguimiento y Vigilancia Electrónica del Proceso Electoral para que realice el seguimiento y vigilancia electrónica del software establecido para el proceso electoral que estará conformado por:
Un (1) delegado de cada uno de los Partidos o Movimientos Políticos con personería jurídica.
Un (1) miembro de Asociaciones Civiles que manejen temas de Seguridad Informática; escogido entre ellas.
Un (1) representante de las Universidades que cuente con programas acreditados de Ingeniería de Sistemas y de especializaciones en seguridad informática.
Parágrafo. Los delegados que determinen los partidos deberán ser Ingenieros de Sistemas con formación en seguridad informática.
El desarrollo, implementación y administración del software será responsabilidad del Consejo Nacional Electoral.
ARTÍCULO 269. La implementación de las disposiciones contenidas en el presente código, no podrán implicar la realización de despidos masivos, ni violaciones a derechos laborales de los trabajadores actuales de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
ARTÍCULO 270. Registro Público de Contratos sobre encuestas de carácter político y electoral. Para la publicación de las encuestas de que trata la presente Ley, se depositarán todos los contratos sobre encuestas de carácter político y electoral, que se realicen para partidos políticos, movimientos políticos, o movimientos significativos de ciudadanos o candidatos, incluyendo los contratos cuyo objeto sea la realización de estudios políticos o electorales sin intención de ser publicados.
Así mismo, las firmas que hagan parte del Registro Nacional de Firmas Encuestadoras deberán aportar copia de todos los contratos que hayan celebrado en los últimos tres (3) años con personas naturales o jurídicas, de derecho público o privado, sin importar el objeto de los contratos.
Este registro deberá ser actualizado con la publicación de cada encuesta. En dicho registro se deberá publicar la fecha en que se encargó el estudio, el nombre o razón social de la firma encuestadora y el nombre o razón social de la persona que lo encargó. las firmas encuestadoras deberán depositar en el Registro Público de Contratos sobre encuestas de carácter político y electoral, el acto jurídico mediante el cual se encargó la respectiva investigación.
En caso de que las partes hayan convenido cláusulas o acuerdos de confidencialidad, el CNE garantizará la reserva de la información sobre el objeto del contrato.
ARTÍCULO 271. Financiación participativa de las campañas políticas. Las campañas políticas, podrán ser financiadas por personas naturales residentes en el país a través de plataformas de recolección de donaciones. La financiación participativa se sujetará a las siguientes reglas:
- Se garantizará la identificación del aportante y el registro de una certificación electrónica del aporte, con el fin de ser incluido en la información financiera de la respectiva campaña.
- Los aportantes deberán declarar bajo la gravedad de juramento que no están inmersos en las prohibiciones legales o constitucionales para la financiación de campañas políticas. En caso de que el aportante se encuentre inmerso en una prohibición legal o constitucional y este no lo haya manifestado, se eximirá de responsabilidad al candidato.
3. Los aportes individualmente considerados no podrán exceder el 0,1% del tope de gastos de la respectiva campaña, ni exceder el valor correspondiente a 30 unidades de valor tributarios (UVT).
4. La plataforma debe estar autorizada por la Superintendencia Financiera de Colombia, de acuerdo con la normatividad vigente.
ARTÍCULO 272. Profesionalización. Los registradores, en todos los niveles territoriales, que hayan sido nombrados con anterioridad a la entrada en vigencia del presente Código y cuenten con al menos un (1) año de antigüedad en el ejercicio de dicho cargo y la formación académica acreditada, serán reconocidos como profesionales al interior de la estructura de planta de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
ARTÍCULO 273. Modifíquese el parágrafo del artículo 18 de la Ley 130 de 1994, el cual quedará así:
Parágrafo. Todos los informes serán publicados después de haber sido certificados por la autoridad competente en su página web y en el sitio web de la organización política, por un término de quince (15) días contados a partir de su aprobación.
TÍTULO XIII
REMISIÓN NORMATIVA, DEROGATORIA Y VIGENCIA
ARTÍCULO 274. Remisión normativa. En lo no previsto en la presente ley se aplicarán el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, o en las normas que lo deroguen, modifiquen o sustituyan, y en lo no regulado en este, el Código General del Proceso, en lo que sea compatible con la función y los procedimientos electorales.
ARTÍCULO 275. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica tendrán dos años a partir de la entrada en vigencia de la presente ley para ajustar sus estatutos y celebrar las respectivas convenciones y congresos.
ARTÍCULO 276. Vigencia. El presente Código Electoral rige a partir de su promulgación, deroga el Decreto Ley 2241 de 1986 y las demás disposiciones que le sean contrarias.
ANEXO II
LISTADO DE INTERVINIENTES EN EL PROCESO PE-050
| No. | Interviniente | Condición | Fecha de radicación |
| 1 | Dagoberto Quiroga Collazos y Luis Eduardo Parra Rodríguez | Representantes del Movimiento Político Colombia Humana | 23 de febrero de 2021 |
| 2 | Hernán Lozano | Director del movimiento Político Partido Social Progresista - PSP | 3 de febrero de 2021 |
| 3 | Eduardo Carmelo Padilla Hernández | Presidente de la Red Colombiana de Veedurías - Red Vigila | 3 de marzo de 2021 |
| 4 | María Fernanda Quiñones | Representante jurídica de la Cámara Colombiana de Comercio Electrónico CCCE | 8 de marzo de 2021 |
| 5 | Luis Eduardo Parra Rodríguez | Representante del Movimiento Político Colombia Humana | 9 de marzo de 2021 |
| 6 | Bruce Mac Master | Representante legal de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia ANDI | 24 de marzo de 2021 |
| 7 | Diego Felipe Urrea Vanegas | Representante legal del Movimiento Ciudadano Indignados Colombia | 24 de marzo de 2021 |
| 8 | Edgar Daniel Bohórquez Enciso | Representante legal del Sindicato Nacional de Empleados de la Registraduría Nacional del Estado Civil (SINTRAREGINAL) | 25 de marzo de 2021 |
| 9 | Rocío Soacha Pedraza | Representante jurídica de la Superintendencia de Industria y Comercio | 25 y 26 de marzo de 2021 |
| 10 | Ana Bejarano Ricaurte, Emmanuel Vargas Penagos y Vanessa López Ochoa; Carolina Botero Cabrera, Lucía Camacho Gutiérrez y Juan Diego Castañeda Gómez; Jonathan Carl Bock Ruiz, Raissa Carrillo y Daniela Ospina; Juan Carlos Upegui Mejía, Daniel Ospina Celis y Verónica Arias Garzón; Julio Gaitán Bohórquez; Carlos Cortés Castillo y Luisa Fernanda Isaza Ibarra | En representación de las organizaciones El Veinte; de la Fundación Karisma; de la Fundación Para la Libertad de Prensa FLIP; del Centro de Estudios de Derecho Justicia y Sociedad - Dejusticia; del Centro de Internet y Sociedad de la Universidad del Rosario - ISUR y de la organización Linterna Verde | 25 de marzo de 2021 |
| 11 | Néstor Iván Javier Osuna Patiño | Representante judicial de la Unión Colegiada del Notariado Colombiano (U.C.N.C) | 23 de marzo de 2021 |
| 12 | Olga Maritza Silva Gallego | Representante legal del Partido Político MIRA | 26 de marzo de 2021 |
| 13 | Gerardo Andrés Hernández Montes | Representante legal de la Corporación Transparencia por Colombia | 26 de marzo de 2021 |
| 14 | César Augusto Abreo Méndez | Presidente Reglamentario del Consejo Nacional Electoral | 26 de marzo de 2021 |
| 15 | Heidi Abuchaibe Abuchaibe | Representante de la Defensoría del Pueblo | 26 de marzo de 2021 |
| 16 | Alejandra Barrios Cabrera, Camilo Mancera Morales, Luisa Salazar Escalante, Angélica Contreras Martínez, Luisa Cajamarca Ospina, Marlon Pabón Castro, Alejandra Pamela San Martín Ríos y Valles | Representantes de la Misión de Observación Electoral - MOE | 30 de marzo de 2021 |
| 17 | Martha Cecilia Moreno Mesa | Representante de Certicamara S.A. | 23 de abril de 2021 |
| 18 | Alberto Samuel Yohai | Representante legal de la Cámara Colombiana de Informática y Telecomunicaciones - CCIT | 9 de marzo de 2021 |
| 19 | María Claudia Lacouture Pinedo | Directora Ejecutiva de la Cámara De Comercio Colombo Americana - AMCHAM Colombia | 10 de marzo de 2021 |
| 20 | Samuel Hoyos Mejía | Representante legal de la Asociación de la Industria Móvil - ASOMOVIL | 12 de marzo de 2021 |
| 21 | Camilo Armando Sánchez Ortega | Representante legal de la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones - ANDESCO | 23 de marzo de 2021 |
| 22 | Hernando José Gómez Restrepo y José Manuel Gómez Sarmiento | En nombre propio y en representación de la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia - ASOBANCARIA | 25 de marzo de 2021 |
| 23 | Juan Andrés Carreño Cardona | Asociación de Empresas de Servicios Postales - ASOPOSTAL | 25 de marzo de 2021 |
| 24 | Jorge Luis Jaraba | Representante Legal del Partido Social de Unidad Nacional - Partido de la U | 25 de marzo de 2021 |
| 25 | Carlos Alberto Maya Restrepo | Ciudadano | 18 de enero de 2021 |
| 26 | Antonio Martín López | Ciudadano | 3 de marzo de 2021 |
| 27 | Marco Antonio Jaramillo Daza | Ciudadano | 24 de diciembre de 2020 |
| 28 | María José Pizarro | Ciudadana y Representante a la Cámara de Representantes | 23 de febrero de 2021 |
| 29 | Camilo Guzmán Candanoza Noriega | Ciudadano | 8 de marzo de 2021 |
| 30 | Paula Andrea Arias Gómez | Ciudadano | 9 de marzo de 2021 |
| 31 | Alexander Vega Rocha | Registrador Nacional del Estado Civil | 26 de marzo de 2021 |
| 32 | José Alfredo Bernal Rivera | Representante legal de la Asociación Nacional de Veedores y Veedurías Ciudadanas (ASONALVEC-VERCAFE) | 15 de octubre de 2021 |
| 33 | Luis Francisco Gaitán Puentes | Representante judicial del Registrador Nacional del Estado Civil | 17 de septiembre de 2021 |
| 34 | Antonio Luis Zabaraín | Ciudadano y Senador de la República | 3 y 8 de marzo de 2021 |
| 35 | Darío Cadena Lleras | Ciudadano | 17 de marzo de 2021 |
| 36 | Álvaro Ladino Paque | Ciudadano | 25 de marzo de 2021 |
| 37 | Antonio Francisco Berrocal Rivera | Ciudadano | 25 de marzo de 2021 |
| 38 | Melissa Jiménez Reza y Octavio Jiménez Franco | Ciudadanos | 26 de marzo de 2021 |
| 39 | Iván Cepeda Castro, Alexander López Maya, Jesús Alberto Castilla Salazar y Wilson Arias Castillo | Ciudadanos y Senadores de la República | 26 de marzo de 2021 |
| 40 | José Orlando Rodríguez Guerrero y Bismarck S. Alemán Cabrera | Ciudadanos | 7 y 8 de abril de 2021 |
| 41 | Manuel José Cepeda Espinosa | Ciudadano | 19 de marzo de 2021 |
| 42 | Juan Manuel Charry Urueña | Ciudadano | 25 de marzo de 2021 |
| 43 | Héctor Helí Rojas Jiménez | Ciudadano | 26 de marzo de 2021 |
| 44 | Harold Sua Montaña | Ciudadano | Radicó dos escritos de intervención el 26 de marzo y 5 de abril de 2021 |
| 45 | Angélica Lozano Correa | Ciudadana y Senadora de la República | 16 de marzo de 2021 |
RESUMEN DE INTERVENCIONES
El siguiente cuadro presenta un resumen general de las intervenciones allegadas al expediente y que se relacionan con el análisis de constitucionalidad del procedimiento legislativo surtido en el PLE bajo revisión.
| INTERVINIENTE | SOLICITUD | FUNDAMENTO |
| María José Pizarro | Examinar si el Congreso incurrió en un vicio de forma al discutir y aprobar el PLE de forma virtual. | La Corte Constitucional debe examinar: ¿si el Congreso de la República incurrió o no en un vicio de forma al discutir y aprobar el PLE de forma virtual?, cuando se ha establecido que la presencialidad es la regla general, sobre todo al tratarse de leyes estatutarias, y las reuniones no presenciales o mixtas, esto es, la virtualidad para el cumplimiento de las funciones del Congreso, operan con carácter excepcional y sujetas a condiciones de salubridad, las cuales, en el asunto bajo examen, no fueran ni invocadas ni acreditadas. |
| Camilo Guzmán Candanoza Noriega | Decretar como vicio de procedimiento, la eliminación por parte de la comisión de conciliación del parágrafo 2° que fue aprobado a través de una única proposición votada por la plenaria del Senado respecto del artículo 84, cuota de género o, en subsidio, declarar la constitucionalidad condicionada de dicha norma autorización de las directivas del partido o movimiento político para decidir autónomamente el género del candidato en las listas a cargos de corporaciones públicas de elección popular, cuando el número de curules a proveer sea cinco o más, en lo que hace referencia a la y el número de candidatos sea impar. | La comisión de conciliación eliminó arbitrariamente el parágrafo 2° adicionado al artículo 84 del PLE, el cual fue aprobado en sesión plenaria del Senado del 16 de diciembre de 2020. En consecuencia, considera configurado un vicio “subsanable” de procedimiento, por lo que se debe remitir de nuevo el asunto a las cámaras legislativas. |
| Paula Andrea Arias Gómez | Declarar la inconstitucional del PLE por vicios de procedimiento. | Al haberse votado la conciliación del PLE en sesión extraordinaria del 18 de diciembre de 2020, se violó el artículo 153 constitucional, ya que no se culminó el trámite dentro de los periodos ordinarios definidos en el artículo 138 constitucional. |
| Declarar la inconstitucionalidad del artículo 73. | El día de votación del informe de conciliación, esto es, el 18 de diciembre de 2020, se publicó la fe de erratas del artículo 73, con lo cual se inobservó el deber de publicación con un día de anticipación, como lo exige el artículo 161 de la Constitución. Por lo demás, la proposición que incluía la subsanación del error no fue advertida por los Secretarios ni tampoco leída en las plenarias, por lo que los congresistas no conocieron la disposición final aprobada, lo cual va en contra del principio de publicidad. | |
| Alberto Samuel Yohai, como representante de la Cámara Colombiana de Informática y Telecomunicaciones. (CCIT) | Declarar la inconstitucionalidad del artículo 44. | La norma en mención (i) atenta contra el principio de unidad de materia, al exceder el ámbito del régimen electoral, puesto que trata en general y para todos los sectores sobre el tratamiento de datos biométricos y la utilización de sistemas de autenticación e identificación. De igual manera, (ii) se aprobó sin cumplir con la exigencia del debate, pues pese a las advertencias realizadas por varios congresistas –en sede de conciliación– sobre las razones que justifican su inconveniencia, se procedió a su votación sin reflexión alguna. |
| María Claudia Lacouture Pinedo, como Directora de la Cámara de Comercio Colombo Americana (AMCHAM - COLOMBIA) | Declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 44. | Esta disposición viola el principio de unidad de materia, pues no versa sobre asuntos electorales, sino que introduce una atribución amplia para el manejo de los procesos de autenticación, que conduce a una extralimitación de las funciones constitucionales de la Registraduría Nacional del Estado Civil. De igual manera, se incurrió en una omisión del debate, pues pese a las críticas y manifestaciones en contra de la aprobación de este artículo, que se hicieron con antelación a la votación del informe de conciliación en ambas cámaras, se procedió a su aprobación sin reflexión alguna y a través de una escueta votación en bloque. |
| Samuel Hoyos Mejía, como representante legal de la Asociación de la Industria Móvil (ASOMOVIL) | Declarar la inconstitucionalidad del artículo 44. | El artículo 44 desconoce (i) el principio de unidad de materia, pues mientras el PLE tiene por finalidad regular el derecho a elegir y ser elegido y determinar las funciones de las autoridades públicas, la norma en mención tiene como propósito dejar en competencia exclusiva de la Registraduría Nacional del Estado Civil, las funciones de identificación y autenticación de las personas. Por ende, se evidencia una ausencia de conexidad causal, teleológica, temática y sistemática. Además, (ii) se vulnera el principio de consecutividad, por cuanto su aprobación solamente se dio en el segundo debate en la Plenaria de Senado, incumpliendo su discusión y aprobación en la comisión conjunta primera de las dos cámaras y en la plenaria de la Cámara de Representantes. |
| Manuel José Cepeda Espinosa | Declaratoria de constitucionalidad condicionada del artículo 44, bajo el entendido de que (i) la Registraduría Nacional solo es la encargada de la autenticación de los colombianos para efectos de los procesos electorales, y (ii) que la norma no prohíbe a otras entidades o a particulares desarrollar y ofrecer métodos de autenticación para fines distintos a los procesos electorales. | La única interpretación constitucionalmente admisible de la expresión: la Registraduría será la entidad encargada de la autenticación de todos los colombianos, es aquella que limita el alcance de dicha norma (i) a los procesos electorales, y (ii) a que no prohíbe a otras entidades o a particulares desarrollar y ofrecer métodos de autenticación para fines distintos a tales procesos. De acogerse esta interpretación sistemática y no la literal, por virtud de la cual se le otorgaría a dicha autoridad la atribución de autenticación para cualquier tipo de actividad, no se desconocería el principio de unidad de materia. En este sentido, se manifiesta que: “Teniendo en cuenta el núcleo temático del Proyecto de Ley, es claro que no existe una conexión temática entre la materia del proyecto y el artículo 44, si este se interpreta de manera extensiva, de tal forma que la Registraduría es la única encargada de los procesos de autenticación en todos los trámites públicos y privados en Colombia. Tal interpretación extensiva haría inconstitucional el artículo, ya que no habría ninguna conexión entre la regulación de las elecciones, que es el objeto del Proyecto de Ley, y la autenticación de los colombianos en contextos distintos al electoral. // [Por lo demás], no hay una conexión teleológica. El artículo 44 solo es constitucional si se interpreta en el sentido de que la función de autenticación digital de la Registraduría se restringe a las elecciones. (…) Por último, el artículo 44, en su interpretación extensiva no tendría tampoco una conexión sistemática con el Proyecto de Ley. (…)”. (cita textual página 14). |
| Camilo Armando Sánchez Ortega, como representante de la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones (ANDESCO) | Declarar la inconstitucionalidad del artículo 44. | La norma sometida a control rompe con la unidad de materia, por cuanto afecta asuntos ajenos a la materia electoral, toda vez que impide la identificación y autenticación que se hace por hospitales, bancos, empresas de seguridad o aeropuertos, a partir del uso y manejo de datos biométricos, al concentrar esas atribuciones en la Registraduría Nacional del Estado Civil. |
| Hernando Gómez Restrepo y José María Gómez, en calidad de representantes de la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia (ASOBANCARIA) | Declarar la inconstitucionalidad del artículo 44. | La autenticación en cualquier ámbito, distinto al electoral, en cabeza de la Registraduría, es una materia diametralmente opuesta a la formulada como eje rector del PLE, lo cual desborda las funciones asignadas a dicha entidad por la Constitución. En este sentido, su consagración normativa vulnera el principio de unidad de materia. |
| Juan Manuel Charry Urueña | Declarar la inconstitucionalidad del artículo 44. | La norma no tiene relación alguna con el objeto ni con el contenido de la materia de un Código Electoral y, por el contrario, “le está otorgando a la Registraduría Nacional facultades que exceden las funciones constitucionalmente asignadas, referentes a la identificación de las personas y a la organización de elecciones”. |
| Juan Carreño Cardona, en como representante de la Asociación de Empresas de Servicios Postales. (ADPOSTAL) | Declarar la inconstitucionalidad del artículo 44. | Al establecer la citada disposición (i) que la Registraduría es la única autoridad con competencia para gestionar y almacenar la información de los colombianos viola el principio de unidad de materia, toda vez que excede por completo los asuntos objeto de regulación por el PLE. Además, (ii) no se cumplió con el deber constitucional, legal y reglamentario de adelantar un proceso deliberativo, participativo, transparente y amplio, pues “de acuerdo con las actas de los debates tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado de la República, se evidencia que el artículo aquí controvertido fue votado en bloque junto con otros artículos y no se le dio debate y deliberación requerido de conformidad con la normativa aplicable”. En efecto, el texto incorporado en el proyecto de ley fue adicionado en la plenaria del Senado, y a pesar de las manifestaciones en contra de varios congresistas en el debate previo a la votación del informe de conciliación, sobre los motivos de inconveniencia e inconstitucionalidad que se derivan de su rigor normativo, el Congreso de la República continuó con su aprobación sin ninguna reflexión. |
| Héctor Helí Rojas Jiménez | Declarar la constitucionalidad de todo el proyecto de ley, en lo referente al requisito de la unidad de materia. | Para el interviniente, se satisface plenamente la unidad de materia, a pesar de que en el proyecto se incluye, además de la regulación sobre la función electoral, (i) normas sobre partidos y movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos y aspectos regulados por otras leyes estatutarias; (ii) así como asuntos técnicos, operativos o interpretativos, como sucede con la remisión al CPACA del artículo 274, en caso de presentarse vacíos, antinomias o zonas oscuras que demanden un ejercicio de complementación normativa. Son tres las razones que justifican la constitucionalidad, en primer lugar, que las normas del Código Electoral operan con carácter de complementariedad, por lo que no se trata de una regulación cuya finalidad sea la de reemplazar las leyes estatutarias existentes que regulan otras materias; en segundo lugar, que se afectaría el principio de unidad del ordenamiento jurídico, si no se incluyen algunos aspectos temáticos que aseguren la armonía de asuntos normativos que se encuentran totalmente interrelacionados; y, en tercer lugar, que el objeto del proyecto es expedir un Código Electoral, el cual exige regular de manera sistemática la materia electoral, contenida en “actos como en procesos y procedimientos contemplados en leyes diversas pero que se tramitan ante la organización electoral” (cita textual página 1 de la intervención). |
| Jorge Luis Jaraba, en calidad de representante del Partido Social de Unidad Nacional. (PARTIDO DE LA U) | Declarar la inconstitucionalidad del inciso 1° del artículo 44. | La norma objeto de control, al disponer que estará a cargo de la Registraduría Nacional del Estado Civil, “la identificación y autenticación de todos los colombianos por los diferentes medios tecnológicos de firma digital, a través de la cédula de ciudadanía y tarjeta de identidad digital y por todo tipo de biometría o sistemas de autenticación” desborda la materia electoral a la que se circunscribe el proyecto, y en clara contravía con el principio de unidad de materia, se “inmiscuye en la órbita de la identificación y autenticación de los trámites y actuaciones públicas y privadas”. (Cita textual página 7 de la intervención). |
| Alexander Vega Rocha – Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC) | Declaratoria de exequibilidad del PLE. | El proceso de elaboración de la iniciativa se desarrolló en escenarios ampliamente participativos, con consulta de los sectores interesados y con vocación de consenso. Además, el trámite de la ley estatutaria en sesiones virtuales se sujetó a las pautas fijadas por la Corte Constitucional para el efecto. La pretensión de excluir la posibilidad de que el trámite de una ley estatutaria se adelante en sesiones extraordinarias, no solo excede los requisitos especiales que de manera expresa consagra la Constitución en el artículo 153, sino que, además, surge de una lectura de la expresión “legislatura”, que no se compadece con la interpretación pacífica e histórica de la misma, y que asimila dicho concepto con el periodo continuo de un año que trascurre entre la instalación del Congreso el día 20 de julio de cada año y su cierre el 19 de julio del año siguiente. |
| Angélica Lozano Correa | Plantea la ocurrencia de varios posibles vicios de procedimiento en el trámite de aprobación del PLE. | Primero, la falta de medidas especiales para que el PLE contara con el máximo nivel de discusión pública, de carácter presencial, pone entredicho la validez formal del procedimiento cursado, a partir de lo dispuesto por la Corte en la sentencia C-242 de 2020. Segundo, se presenta un vicio que afecta el principio de consecutividad frente al artículo 274, por cuanto no fue claro qué texto se estaba votando, ni para las plenarias de la Cámara y el Senado, ni para la ciudadanía con posibilidad de ejercer control político a las actuaciones del Congreso. Sin embargo, al tratarse de un vicio subsanable, se debe aplicar una fórmula de corrección en desarrollo del artículo 241 de la Constitución. Tercero, se advierte la existencia de un vicio en el trámite PLE, específicamente, en la aprobación por el Senado del documento “fe de erratas” del artículo 73 del texto conciliado del proyecto de ley. |
| Harold Sua Montaña | Conforme con el examen del material probatorio, la Corte debe pronunciarse sobre varios aspectos de procedimiento. | "(...) La Corte debe solicitar las gacetas restantes, mirar si son constitucionalmente válidas las denominadas sesiones mixtas o semipresenciales de conformidad con la sentencia C-242 de 2020, notificada por edicto el 6 de agosto de 2020, y esta correctamente anunciado el proyecto a las Comisiones Primeras de Senado y Cámara al inicio del trámite de primer debate junto con la votación unánime hecha en sesión mixta conjunta del 11 de noviembre de 2020, determinar la existencia de anuncio previo del proyecto para la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 11 de diciembre de 202[0] y sesión plenaria del Senado de los días 16 y 18 de diciembre de 202[0] y ver la procedencia constitucional de aprobar un proyecto de ley estatutaria en sesión extraordinaria". La Corte debe entonces declarar "exequible" el PLE si "(...) encuentra que los aspectos procesales atisbados en el presente estudio están subsanados o hay evidencia de haber sido tramitado el proyecto de la referencia conforme al procedimiento establecido para tal fin". (Cita textual de las páginas 7 y 12). |
| Luis Francisco Gaitán Puentes, en condición de Jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil. | El proyecto de ley fue tramitado dentro de una sola legislatura, lo que incluye la posibilidad de recurrir a las sesiones de carácter extraordinario. | En su escrito de intervención resumió las razones que justifican su posición de la siguiente manera: "(...) ni la Constitución ni la ley han limitado la posibilidad de que el trámite de leyes estatutarias se complete en sesiones extras, mientras no se supere la duración de la respectiva legislatura; advertir, así mismo, que no existen precedentes sobre el particular, y que no se advierte la existencia de una razón de orden constitucional que impusiera la necesidad de establecer, ex novo, ese requisito por vía jurisprudencial, con detrimento de la seguridad jurídica, por el desconocimiento que ello implicaría de la práctica tanto legislativa como judicial, esta última en la medida en que en ejercicio del control integral de constitucionalidad de los proyectos de ley estatutaria, la Corte Constitucional no ha incorporado el análisis de haber tenido lugar el trámite y la aprobación del proyecto únicamente durante los periodos ordinarios de sesiones". (Cita textual de la página 4). |
ANEXO IV
TRÁNSITO LEGISLATIVO
El siguiente cuadro presenta un resumen sobre el tránsito legislativo del Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, "Por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones"
| ARTÍCULO DEL PLE | SIN CAMBIOS EN LOS 4 DEBATES | ARTÍCULOS ORIGINADOS EN PLENARIAS | ARTÍCULOS CON MODIFICACIONES EN PLENARIAS Y CUYO TEXTO SE ACOGIÓ EN CONCILIACIÓN (CÁMARA O SENADO) | ARTÍCULOS QUE HAYAN APARECIDO EN CONCILIACIÓN | ARTÍCULOS CONCILIADOS SIN SER UNA COPIA TEXTUAL DE LO APROBADO EN PLENARIAS |
| 1 | X | ||||
| 2 | X | ||||
| 3 | X | ||||
| 4 | X | ||||
| 5 | X | ||||
| 6 | X | ||||
| 7 | X | ||||
| 8 | X | ||||
| 9 | X | ||||
| 10 | X | ||||
| 11 | X | ||||
| 12 | X | ||||
| 13 | X | ||||
| 14 | X | ||||
| 15 | X | ||||
| 16 | X | ||||
| 17 | X | ||||
| 18 | X | ||||
| 19 | X | ||||
| 20 | X | ||||
| 21 | X | ||||
| 22 | X | ||||
| 23 | X | ||||
| 24 | X | ||||
| 25 | X | ||||
| 26 | X | ||||
| 27 | X | ||||
| 28 | X | ||||
| 29 | X | ||||
| 30 | X | ||||
| 31 | X | ||||
| 32 | X | ||||
| 33 | X | ||||
| 34 | X | ||||
| 35 | X | ||||
| 36 | X | ||||
| 37 | X | ||||
| 38 | X | ||||
| 39 | X | ||||
| 40 | X | ||||
| 41 | X | ||||
| 42 | X | ||||
| 43 | X | ||||
| 44 | X | ||||
| 45 | X | ||||
| 46 | X | ||||
| 47 | X | ||||
| 48 | X | ||||
| 49 | X | ||||
| 50 | X | ||||
| 51 | X | ||||
| 52 | X | ||||
| 53 | X | ||||
| 54 | X | ||||
| 55 | X | ||||
| 56 | X | ||||
| 57 | X | ||||
| 58 | X | ||||
| 59 | X | ||||
| 60 | X | ||||
| 61 | X | ||||
| 62 | X | ||||
| 63 | X | ||||
| 64 | X | ||||
| 65 | X | ||||
| 66 | X | ||||
| 67 | X | ||||
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| 249 | X | ||||
| 250 | X | ||||
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| 274 | X | ||||
| 275 | X | ||||
| 276 | X | ||||
ANEXO V
SENTENCIAS DE LA CORTE EN LAS QUE SE LIMITA LA LEGISLATURA A LA SUMATORIA DE LOS DOS PERIODOS ORDINARIOS DE SESIONES DEL CONGRESO[875]
| # | SENTENCIA Y PROYECTO OBJETO DE EXAMEN | REFERENCIA AL ASUNTO |
| 1 | C-011 de 1994 (sobre voto programático). | “2. Sólo podrán ser aprobadas por el Congreso durante una misma legislatura, es decir, su tránsito en las cámaras no puede ser diferido en el tiempo. (…) En los términos del artículo 138, 'una' legislatura del Congreso está formada por dos períodos de sesiones ordinarias. El primero comienza el 20 de julio y termina el 16 de diciembre, el segundo se inicia el 16 de marzo y concluye el 20 de junio. El artículo 153 señala que la aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias debe efectuarse dentro de una sola legislatura y que 'dicho trámite comprende la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto'. Una lectura literal y exegética de esa norma podría llevar a concluir que en una sola legislatura debería llevarse a cabo no sólo el trámite en el Congreso sino también el proceso extra legislativo, a saber, la revisión por la Corte e incluso la tramitación de las objeciones o la sanción presidenciales”. |
| 2 | C-088 de 1994 (sobre libertad religiosa y de cultos). | “B. Obsérvese que el proyecto que se examina fue tramitado dentro de la Legislatura 1992-1993, que terminó el 20 de junio del año anterior, y dentro de la legislatura correspondiente, en cumplimiento de lo establecido por el citado artículo 153 de la Constitución, lo cual descarta de plano que se pueda enmendar el proyecto por razones de fondo o materiales y de contenido”. |
| 3 | C-089 de 1994 (estatuto básico de los partidos y movimientos políticos). | “El día 28 de julio de 1992, el Ministro de Gobierno presentó el proyecto de ley estatutaria que finalmente fue aprobado por el Senado de la República el día 17 de junio de 1993. En consecuencia, el mencionado proyecto de ley fue aprobado en una sola legislatura, que se inició el 20 de julio de 1992 y concluyó el 20 de junio de 1993, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 de la Constitución”. |
| 4 | C-179 de 1994 (sobre estados de excepción). | “A más de lo anterior, el Constituyente en el artículo 153 de la Constitución, estableció requisitos adicionales para efectos de la aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias, eventos en los cuales se requiere de la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, además de que su trámite debe surtirse dentro de una sola legislatura […] Así las cosas, considera la Corte que el proyecto de ley estatutaria "Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia", cumple a cabalidad con las exigencias formales estatuidas en la Constitución, para que pueda convertirse en Ley de la República”. |
| 5 | C-180 de 1994 (sobre mecanismos de participación). | “El proyecto de ley estatutaria que se examina, cumple la exigencia constitucional contemplada en el artículo 153 de la Carta, como quiera que se tramitó en una sola legislatura al originarse el 28 de julio de 1992, fecha en que fue sometido a la consideración del Congreso por el Gobierno Nacional y culminar el 19 de junio de 1993, fecha en la cual la Plenaria del Senado de la República, aprobó el informe de la Comisión Accidental”. |
| 6 | C-353 de 1994 (sobre reglas en materia electoral). | “El proyecto en revisión, lo presentaron el Viceministro de Gobierno, Encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Gobierno y la Presidente del Consejo Nacional Electoral, a consideración de la Cámara de Representantes, el cuatro de abril de 1994, y fue aprobado finalmente, en segundo debate, por la plenaria del Senado de la República, el cuatro de mayo del año en curso. Lo que indica que el referido proyecto fue aprobado en una sola legislatura, tal como lo exige el artículo 153 de la Constitución para los proyectos de ley estatutaria”. |
| 7 | C-008 de 1995 (sobre manejo de información comercial). | “El artículo 153 de la Carta exige que la aprobación de un proyecto de ley estatutaria se efectúe en una sola legislatura. Desde este punto de vista el trámite se avino a la preceptiva constitucional, ya que se produjo en su totalidad durante la legislatura comprendida entre el 20 de julio de 1993 y 20 de junio de 1994, según consta en el expediente”. |
| 8 | C-037 de 1996 (sobre administración de justicia). | - El proyecto de ley No. 58 de 1994 “Estatutaria de la Administración de Justicia”, de iniciativa gubernamental, fue presentado por el señor ministro de Justicia y del Derecho ante la Secretaría General del Senado de la República el día treinta (30) de agosto de ese mismo año, y repartido en forma inmediata a la Comisión Primera de dicha Cámara. - El día treinta y uno (31) de agosto fue publicado el texto del proyecto de ley para primer debate en la Gaceta del Congreso No. 135. - El día veinticinco (25) de noviembre fue publicada la ponencia para primer debate del proyecto de ley, en la Gaceta del Congreso No. 216. - El proyecto de ley fue aprobado en primer debate en la sesión conjunta de las Comisiones Primera de Cámara y Senado el día cinco (5) de junio de 1995. - La ponencia para segundo debate se presentó de manera conjunta ante la plenaria de cada una de las cámaras, y fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 156 del catorce (14) de junio de 1995. - El segundo debate del proyecto de ley se surtió en el Senado de la República los días catorce (14) y quince (15) de junio de ese año, tal como consta en las Actas Nos. 51 y 52, publicadas en las Gacetas del Congreso Nos. 183 y 184 del veintiocho (28) de junio de 1995. - En la plenaria de la Cámara de representantes se le dio segundo debate al proyecto que se revisa el día dieciséis (16) de junio de 1995. - Debido a las discrepancias existentes entre el texto aprobado en la plenaria del Senado de la República y el texto aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes se conformó una “Comisión Accidental de Mediación”, la cual se reunió el día veinte (20) de junio. El Acta que recoge las conclusiones de dicha comisión fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 178 del veintitrés (23) de junio de 1995. - El informe rendido por la “Comisión Accidental de Mediación” fue aprobado de manera independiente por las plenarias de ambas cámaras el día veinte (20) de junio de 1995. […] Así las cosas, encuentra la Corte que el trámite del proyecto de ley “Estatutaria de la Administración de Justicia” se ajusta a los mandatos de los artículos 153, 157, 160 y ss., y, por tanto, habrá de declarar su exequibilidad desde el punto de vista formal”. |
| 9 | C-371 de 2000 (sobre participación efectiva de la mujer en las ramas y órganos del poder público). | “6- El día 18 de agosto de 1998, la Senadora Viviane Morales presentó el proyecto de ley estatutaria, que finalmente fue aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes el día 15 de junio de 1999. En consecuencia, el mencionado proyecto de ley fue aprobado en una sola legislatura, que se inició el 20 de julio de 1998 y concluyó el 20 de junio de 1999. Sobre este punto, vale la pena recordarle al apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública que la Constitución, en el artículo 153, exige que los proyectos de leyes estatutarias sean aprobados en una legislatura. Por tanto, la Corte no comparte su argumento, en el sentido de que el proyecto no fue tramitado dentro de aquélla, por haberse recibido en la “oficina de leyes del Senado”, después de ser aprobado, el 30 de junio de 1999. Es claro que tal hecho, es irrelevante para efectos de determinar si se cumplió o no con el requisito en mención”. |
| 10 | C-393 de 2000 (sobre modificaciones a la Ley 270 de 1996). | Luego de reconstruir el trámite concluyó que: “Es claro que, como lo ordena el artículo 153 de la Constitución, el estudio del proyecto de ley en el Congreso tuvo lugar en una sola legislatura y con las mayorías que dicho artículo exige”. |
| 11 | C-1159 de 2000 (modificación a la Ley 130 de 1994). | “De igual modo, la Corporación encuentra que se dio cabal observancia al artículo 153 de la Carta Política, que dispone que la aprobación de las leyes estatutarias se haga en una sola legislatura, pues el trámite del proyecto se inició el 21 de septiembre de 1999, fecha de su radicación en la Secretaría General de la Cámara de Representantes, y culminó el 26 de abril del 2000, fecha de la sesión en que fue aprobado por la plenaria del Senado de la República”. |
| 12 | C-169 de 2001 (sobre circunscripciones especiales). | c. El proyecto fue presentado por la senadora Piedad Córdoba en la Secretaría General del Senado el 21 de julio de 1999, y se radicó con el número 025/99; en la misma fecha, el Presidente de dicha Corporación lo repartió a la Comisión Primera Constitucional. Se publicó en la Gaceta del Congreso No. 202, de julio 22 de 1999, y el día 28 del mismo mes se designó como ponente para primer debate a la senadora Ingrid Betancourt, cuyo informe fue publicado en la Gaceta No. 277 de 1999, de agosto 26 del mismo año. […] h. En la plenaria del día 19 de junio, la Cámara de Representantes consideró y aprobó por unanimidad el informe de la Comisión Accidental de Mediación. Igual sucedió en la plenaria del Senado el día 20 de junio del mismo año (fl. 14). Por lo anterior, considera la Corte que el proyecto llenó los requisitos constitucionales y legales señalados”. |
| 13 | C-088 de 2002 (sobre la elección de candidatos secuestrados). | “En cuanto se refiere a la exigencia de que el proyecto sea tramitado en una sola legislatura, en el presente caso se cumplió con el citado requisito constitucional previsto en el artículo 153 de la Carta, ya que el trámite correspondiente se inició el 29 de agosto de 2001 con la presentación de los respectivos proyectos ante el Secretario General de la Cámara de Representantes, y culminó el 14 de diciembre de 2001 fecha en cual la plenaria de la Cámara, aprobó el informe de la Comisión Accidental de Conciliación. Ahora bien, de conformidad con la Sentencia C-011 de 1994, la revisión previa de exequibilidad de un proyecto de ley estatutaria, no necesariamente debe cumplirse dentro del término de la legislatura, pues ello constituiría una interpretación absurda del texto constitucional. De manera que, el trámite señalado en el artículo 153 de la Carta Fundamental no incluye el período destinado a la revisión previa de constitucionalidad efectuada por esta Corporación”. |
| 14 | C-295 de 2002 (que introdujo modificaciones a la Ley 270 de 1996 | “En cuanto se refiere a la exigencia de que el proyecto sea tramitado en una sola legislatura, en el presente caso se cumplió con ese requisito constitucional previsto en el artículo 153 de la Carta, toda vez que el trámite correspondiente se inició el día veinticuatro (24) de julio de dos mil (2000) con la presentación del respectivo proyecto por el senador Germán Vargas Lleras ante el Secretario General del Senado de la República, y culminó el 20 de junio de 2001 fecha en la cual las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, aprobaron el informe de la Comisión Accidental de Conciliación”. |
| 15 | C-179 de 2002 (sobre unas modificaciones introducidas a las leyes 131 y 134 de 1994). | “a. En cuanto tiene que ver con la exigencia de que el proyecto sea tramitado en una sola legislatura, en el presente caso se cumplió con dicha exigencia constitucional prevista en el artículo 153 de la Carta, toda vez que el trámite correspondiente se inició el día quince (15) de agosto de dos mil (2000) con la presentación del respectivo proyecto por el h. senador José Renán Trujillo García ante el Secretario General del Senado de la República, y culminó el 19 de junio de 2001 fecha en la cual las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, aprobaron el informe de la Comisión Accidental de Conciliación”. |
| 16 | C-292 de 2003 (sobre veedurías ciudadanas). | “Al respecto conviene aclarar que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corte, la Constitución ordena que dentro de la legislatura el proyecto haga tránsito en el Congreso, esto es, que sea modificado y aprobado por las Cámaras en ese lapso, pero la revisión constitucional por la Corte y la sanción presidencial pueden ocurrir por fuera de la legislatura. Y es que, como lo explicó la sentencia C-011 de 1994, si el trámite que debe ser surtido en una sola legislatura incluyese la revisión por la Corte, o las objeciones y sanción presidenciales, sería prácticamente imposible aprobar, modificar o derogar leyes estatutarias, o éstas tendrían que ser tramitadas en el Congreso con excesiva celeridad, sin una adecuada discusión democrática, e incluso con improvisación. Además, teniendo en cuenta que el proyecto fue presentado el 20 de julio de 2001 y aprobado por las plenarias los días 19 y 20 de junio de 2002, es claro que el trámite en el Congreso se realizó en una sola legislatura, a saber, aquella comprendida entre el 20 de julio de 2001 y el 20 de junio de 2002”. |
| 17 | C-307 de 2004 (sobre el mecanismo electrónico de votación). | “De conformidad con lo dispuesto por el artículo 138 de la Constitución, cada legislatura está conformada por dos períodos de sesiones ordinarias, que van, en conjunto, del 20 de julio al 20 de junio del siguiente año. En el caso objeto de consideración, el trámite correspondiente se inició el 17 de septiembre de 2002, fecha en la que fue radicado el proyecto en la Secretaría General del Senado de la República, y culminó el 20 de junio de 2003, fecha en la cual las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes aprobaron el informe de las Comisiones Accidentales de Conciliación. Dado que la referida exigencia del artículo 153 Superior se predica únicamente en relación con el trámite que se surte en el Congreso de la República, hasta la aprobación del proyecto, constata la Corte que en el presente caso se ha cumplido con tal requisito constitucional”. |
| 18 | C-1056 de 2004 (Proyecto de ley sobre habeas corpus) | “Es pertinente precisar que el requisito señalado en el artículo 153 superior según el cual la aprobación de las leyes estatutarias deberá efectuarse dentro de una misma legislatura, -a que la Corporación hizo alusión en anteriores decisiones en las que concluyó en el carácter insubsanable de los vicios analizados en esos procesos-, solamente es predicable del trámite dado por el Congreso pero no de la revisión previa encomendada a la Corte Constitucional por el mismo texto. […] Así dado que el trámite que se deberá surtir es una consecuencia del ejercicio del control efectuado por la Corte en relación con el proyecto de ley estatutaria sub examine, no puede entenderse que se ha desconocido en el presente caso el requisito de que el trámite se surta en una sola legislatura, pues este se predica de la actuación del legislador -que efectivamente tramitó y votó el proyecto de ley en dicho plazo como se desprende del expediente legislativo analizado por la Corte -, pero no de las consecuencias que se deriven del ejercicio del control de constitucionalidad, las cuales se rigen por los mandatos superiores y legales que permiten el saneamiento de los vicios de procedimiento (parágrafo del artículo 241 C.P., artículo 202 de la Ley 5 de 1992 y artículo 45 del Decreto 2067 de 1991)”. |
| 19 | C-473 de 2005 (sobre mecanismos de búsqueda urgente). | “[…] finalmente, el proyecto fue aprobado en el curso de una legislatura, entre el día 13 de agosto de 2003, cuando fue radicado por el Defensor del Pueblo, y el día 17 de junio de 2004, cuando fue aprobado el informe de la comisión accidental por la plenaria del Senado de la República”. |
| 20 | C-238 de 2006 (sobre voto de extranjeros en Colombia). | “El artículo 138 de la Carta de 1991, establece que una legislatura corresponde a dos periodos de sesiones ordinarias. El primero comprendido entre el 20 julio y el 16 de diciembre y el segundo entre el 16 de marzo y el 20 de junio de año siguiente. De lo que se puede concluir que una legislatura se entiende como dos periodos de sesiones ordinarias, en un lapso de tiempo comprendido entre el 20 de julio y el 20 de junio del año siguiente. En el caso objeto de revisión, la Corte encuentra que el proyecto de ley estatutaria inició su trámite en el Congreso el 20 de agosto de 2004, con su radicación y publicación en la Gaceta del Congreso (Gaceta Nº 461 del 24 agosto de 2004 página 2, Cuad. 1 Fl. 140), y culminó con la aprobación en cuarto debate en la sesión del 20 de junio de 2005 (Gaceta del Congreso No. 522 de agosto de 2005, Cuad 1 Fls. 216 y 217). De lo cual se desprende que el proyecto en comento fue aprobado en la legislatura 2004-2005, cumpliéndose con ello el requisito consistente en que el trámite de los proyectos de leyes estatutarias debe surtirse en una sola legislatura”. |
| 21 | C-187 de 2006 (sobre la reglamentación del habeas corpus). | “El artículo 153 de la Constitución Política prevé que las leyes estatutarias deben ser tramitadas en una sola legislatura. En el asunto que se examina encuentra la Sala que el proyecto fue presentado en la Cámara de Representantes el día 12 de noviembre de 2004 y aprobado el día 20 de junio de 2005; es decir, fue tramitado durante la legislatura iniciada el 20 de julio de 2004 y que culminó el 20 de junio de 2005. Por lo tanto, a este respecto el Congreso de la República actuó de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 de la Carta Política”. |
| 22 | C-502 de 2007 (sobre elección de parlamento andino). | “El artículo 153 de la Constitución y el numeral 1° del artículo 208 de la Ley 5ª de 1992 establecen que los proyectos de ley estatutaria deben ser tramitados en una sola legislatura. La legislatura consta de dos períodos de sesiones ordinarias (C.P., art. 138), el primero de los cuales corre entre el 20 de julio y el 16 de diciembre, mientras que el segundo transcurre entre el 16 de marzo y el 20 de junio. Esto indica que el proyecto debió ser aprobado en el período que se extiende entre el 20 de julio y el 20 de junio del año posterior. En el presente caso el proyecto de ley estatutaria inició su trámite en el Congreso el día 28 de julio de 2005, cuando fue radicado en la Secretaría del Senado de la República. El curso del proyecto en el Congreso de la República terminó el día 14 de junio de 2006, cuando fue aprobado el informe presentado por la Comisión de Conciliación en la Plenaria del Senado de la República. Por lo tanto, este requisito se cumplió debidamente”. |
| 23 | C-1011 de 2008 (sobre habeas data financiero). | “Los proyectos de ley que, acumulados, dieron lugar a la iniciativa objeto de examen fueron radicados en la Secretaría General del Senado de la República el 21 de julio de 2006. A su vez, el informe de conciliación al Proyecto de Ley fue aprobado por las plenarias del Senado y de la Cámara el 12 de junio de 2007. En ese sentido, la iniciativa fue considerada y aprobada en la legislatura comprendida entre el 20 de julio de 2006 y el 20 de junio de 2007, cumpliéndose de esta manera con el requisito exigido en el artículo 153 de la Constitución. Como se indicó anteriormente, este requisito es predicable solo del trámite original del proyecto de ley, por lo que no se extiende al periodo de revisión de la iniciativa ante la Corte Constitucional, término en el que están comprendidos los plazos que otorgue esta Corporación para la subsanación de vicios de procedimiento, como sucedió para el asunto objeto de estudio”. |
| 24 | C-713 de 2008 (sobre reforma a la ley estatutaria). | “De conformidad con lo previsto en el art. 153 de la Constitución, la aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias deberá efectuarse en una sola legislatura. En el presente caso dicho requisito se cumple, por cuanto el proyecto de ley fue presentado al Congreso de la República, por el Ministro del Interior y de Justicia, el 20 de julio de 2006, como consta en la Gaceta 245 de 25 de julio de 2006. El proyecto culminó su trámite mediante la aprobación del informe de conciliación, en Senado y Cámara, el 19 de junio de 2007, según costa en las Gacetas 416 de 28 de agosto de 2007 y 428 de 5 de septiembre de 2007, respectivamente, es decir, dentro de una sola legislatura”. |
| 25 | C-748 de 2011 (sobre habeas data general). | “El proyecto de ley estatutaria fue radicado en el Congreso de la República el 3 de agosto de 2010, publicándose su texto con la exposición de motivos el 4 de agosto de 2010, en la Gaceta del Congreso No. 488 de esa fecha. El proyecto de ley fue finalmente aprobado por las plenarias de las cámaras con informe de conciliación, en sesiones del 16 de diciembre de 2010. Así las cosas, esta Sala verifica que el proyecto de ley bajo estudio fue aprobado dentro de una sola legislatura, en este caso, dentro de la que se inició el 20 de julio de 2010 y finalizó el 20 de junio de 2011, cumpliéndose con lo dispuesto en el artículo 153 de la Carta”. |
| 26 | C-490 de 2011 (sobre organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos). | “El Proyecto de Ley Estatutaria fue publicado en la Gaceta del Congreso 636 del 13 de septiembre de 2010 e inició el debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes el 29 de septiembre del mismo año. El informe de conciliación fue aprobado por las plenarias de las cámaras en sesiones del 13 y 15 de diciembre de 2010. De estos datos la Sala concluye que el Proyecto fue tramitado en el primer periodo de sesiones de la legislatura 2010-2011, cumpliéndose con ello lo ordenado por el artículo 153 C.P”. |
| 27 | C-862 de 2012 (sobre el estatuto de ciudadanía juvenil). | “Para su aprobación, los proyectos de ley estatutaria deben satisfacer las condiciones propias del trámite legislativo ordinario (C.P., arts. 157 ss.), además de las exigidas especialmente para ellos (C.P., art. 153). De esta manera, un proyecto de ley estatutaria debe cumplir los siguientes requisitos: […] (iv) Haber sido aprobado por el Congreso en una sola legislatura (Art. 153 C.N y num. 1º art 298 L. 5ª/92) En cuarto lugar, el proyecto de ley ahora estudiado agotó la totalidad del trámite legislativo requerido para su aprobación en el primer periodo de sesiones de la legislatura 2011 – 2012, por lo que se cumple la exigencia de no superar una legislatura en el trámite de su aprobación”. |
| 28 | C-765 de 2012 (sobre derechos de las personas en situación de discapacidad). | “En efecto, el proyecto inició su trámite en el mes de septiembre de 2011, y lo concluyó, habiendo agotado todas sus etapas, en el mes de diciembre del mismo año. Así, se cumple sin ninguna dificultad el requisito relacionado con el trámite dentro de una sola legislatura, que para este caso fue la comenzada el 20 de julio de 2011, concluida el 20 de junio del presente año”. |
| 29 | C-540 de 2012 (sobre mecanismos de inteligencia y contrainteligencia). | “3.7.1. Aprobación dentro de una sola legislatura. Esta Corporación encuentra satisfecho este presupuesto por cuanto el proyecto de ley estatutaria 263/11 Senado y 195/11 Cámara, fue presentado, junto con la exposición de motivos, el día 28 de marzo de 2011 y finalmente aprobado por la Plenaria de la Cámara con informe de conciliación el 16 de junio de 2011. Por tanto, el proyecto se aprobó dentro de una sola legislatura, esto es, la comprendida entre el 20 de julio de 2010 y el 20 de junio de 2011”. |
| 30 | C-274 de 2013 (sobre acceso a la información pública). | “El proyecto de ley bajo estudio agotó la totalidad del trámite legislativo requerido para su aprobación en el primer periodo de sesiones de la legislatura 2011 – 2012, por lo que se cumple la exigencia de no superar una legislatura en el trámite de su aprobación”. |
| 31 | C-406 de 2013 (sobre una modificación a la Ley 270 de 1996). | “Finalmente, en lo que concierne a la exigencia prevista en el artículo 153 del Texto Superior, por virtud de la cual este tipo de leyes debe aprobarse en una sola legislatura, esta Corporación encuentra plenamente satisfecho este requisito constitucional, en la medida en que el Proyecto de Ley Estatutaria No. 189 de 2011 Senado, 104 de 2011 Cámara (acumulado con el Proyecto de Ley No. 109 de 2011), “por medio de la cual se modifica el numeral 9° del artículo 35 de la Ley 270 de 1996”, fue presentado –junto con la exposición de motivos– el día 21 de septiembre de 2011 y finalmente aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes –previo informe de conciliación– el 14 de junio de 2012. Por tanto, el citado proyecto se aprobó dentro de una sola legislatura, esto es, la comprendida entre el 20 de julio de 2011 y el 20 de junio de 2012”. |
| 32 | C-951 de 2014 (sobre derecho de petición). | “Toda vez que los Proyectos de Ley que posteriormente serían acumulados fueron radicados el 01 de Agosto de 2012 (Proyecto de Ley 031 de 2012 Senado presentado por el Consejero Gustavo Eduardo Gómez Aranguren) y el 8 de Agosto de 2012, y fue votado favorablemente por la Plenaria de la Cámara de Representantes en Sesión del 12 de junio de 2012, se evidencia que el Proyecto fue aprobado dentro de una sola legislatura, comprendida entre el 20 de julio de 2012 y el 20 de junio de 2013”. |
| 33 | C-784 de 2014 (sobre reglas aplicables a referendos en el marco del Acuerdo Final). | “La Constitución establece que “[l]a aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias […] deberá efectuarse dentro de una sola legislatura” (CP art 153). Una legislatura está integrada por dos periodos, el primero comienza el 20 julio y termina el 16 de diciembre, y el segundo empieza el 16 de marzo y concluye el 20 de junio (CP art 138). El término constitucional para la aprobación de los proyectos de ley estatutaria se refiere al tránsito del proyecto en el Congreso, y no comprende el control constitucional por parte de la Corte (CP arts. 153 y 241 núm. 8). Por lo cual, tras observar que el Proyecto de Ley Estatutaria 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara se radicó en el Congreso el 22 de agosto de 2013, y que la votación final –al informe de conciliación en Plenaria de la Cámara- se surtió el 5 de noviembre de 2013, la Corte concluye que se aprobó en el Congreso dentro de una sola legislatura, conforme lo exige el artículo 153 de la Constitución. No hay en esto irregularidades o vicios de que afecten la constitucionalidad del Proyecto”. |
| 34 | C-313 de 2014 (sobre derecho a la salud). | “Por lo que concierne al trámite en una sola legislatura, ninguna duda queda dado que el procedimiento se llevó a cabo en el periodo de sesiones del primer semestre de 2013”. |
| 35 | C-256 de 2014 (sobre la derogatoria de la Ley 1157 de 2007). | “De otro lado, el Proyecto de Ley Estatutaria fue radicado en el Congreso de la República el 1 de noviembre de 2013, y se publicó su texto con la exposición de motivos en la Gaceta del Congreso No. 890 del 5 de noviembre de 2013. El proyecto de ley fue finalmente aprobado por las plenarias de las cámaras, en sesiones del 10 y 11 de diciembre de 2013. Así las cosas, esta Sala verifica que el proyecto de ley bajo estudio fue aprobado dentro de una sola legislatura, en este caso, dentro de la que se inició el 20 de julio de 2013 y finaliza el 20 de junio de 2014, cumpliéndose con lo dispuesto en el artículo 153 de la Carta”. |
| 36 | C-150 de 2015 (sobre mecanismos de participación y participación democrática). | “La Corte Constitucional encuentra cumplidos los requisitos de trámite del proyecto de ley estatutaria en cuestión […] (v) originalmente fue aprobado en una sola legislatura”. |
| 37 | C-379 de 2016 (sobre el plebiscito para la refrendación del acuerdo final). | “El Proyecto de Ley Estatutaria fue publicado en la Gaceta del Congreso 698 del 11 de septiembre de 2015 e inició el debate en comisiones primeras conjuntas del Senado y la Cámara de Representantes el 18 de noviembre del mismo año. El informe de conciliación fue aprobado por las plenarias de las cámaras en sesiones del 10 y 14 de diciembre de diciembre de 2015. De estos datos la Sala concluye que el Proyecto fue tramitado en el primer periodo de sesiones de la legislatura 2015-2016, cumpliéndose con ello lo ordenado por el artículo 153 C.P”. |
| 38 | C-154 de 2016 (modificaciones a la Ley 270 de 1996). | “De acuerdo con lo establecido en el artículo 153 Superior y el 208 de la Ley 5ª de 1992, la aprobación de un proyecto de ley estatutaria debe efectuarse dentro de una sola legislatura. El artículo 138 de la Constitución Política establece lo siguiente: “[e]l Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias, durante dos períodos por año, que constituirán una sola legislatura. El primer período de sesiones comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el segundo el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio […] En el presente caso, este requisito está cumplido, toda vez que el proyecto inició su trámite el 1º de septiembre de 2014 en el Senado de la República y culminó con la aprobación en la Plenaria de las dos cámaras, el 11 de junio de 2015”. |
| 39 | C-487 de 2017 (modificación de la ley sobre consejos de ciudadanía juvenil). | “Fue aprobado por el Congreso en una sola legislatura (art. 153 C. Pol. y núm. 1º artículo 208 de Ley 5ª de 1992). En cuanto al límite temporal se comprueba que el proyecto de ley estatutaria se tramitó y aprobó en una sola legislatura, ya que fue radicado en el Senado el 29 de julio de 2015 y fue aprobado el informe de conciliación por las plenarias de las Cámaras en las sesiones del 14 y 15 de junio de 2016. De esta forma, fue aprobado en el transcurso de una sola legislatura, en este caso de la legislatura iniciada el 20 de julio de 2015 y finalizada el 20 de junio de 2016”. |
| 40 | C-074 de 2021 (sobre rendición de cuentas de los miembros del Congreso). | “El artículo 153 de la Constitución y el artículo 208 de la Ley 5 de 1992 establecen, además, que la aprobación de un proyecto de ley estatutaria debe efectuarse dentro de una sola legislatura. La Constitución Política prevé en el artículo 138, de una parte, (i) que el Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias, durante dos períodos por año, que constituirán una sola legislatura y, de otra, (ii) que el primer período de sesiones comienza el 20 de julio y termina el 16 de diciembre al tiempo que el segundo el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio. El trámite legislativo inició con la publicación del proyecto en la Gaceta 740 de 2018 el 20 de septiembre de 2018 y concluyó con su aprobación, en la Cámara de Representantes, el 20 de junio de 2019 según consta en la Gaceta 146 de 2020. Ello implica que su trámite no superó el término de la legislatura que inició el 20 de julio de 2018”. |
| 41 | C-032 de 2021 (sobre el registro de deudores morosos de alimentos). | “Estos requisitos son cumplidos en el caso examinado. El proyecto de ley fue publicado para su trámite ante el Congreso el 13 de septiembre de 2018, presentándose ponencia favorable para primer debate en la Cámara de Representantes el 20 de septiembre del mismo año. Fue aprobado en ese primer debate el 3 de octubre de 2018 y la discusión y votación de la iniciativa en segundo debate ante la plenaria de la Cámara ocurrió el 20 de noviembre de 2018. El primer debate ante la Comisión Primera del Senado de la República se realizó el 5 de junio de 2019 y el segundo debate ante la plenaria de esa corporación tuvo lugar el 17 de junio siguiente. Por último, la aprobación del informe de la comisión accidental de conciliación se verificó en sendas sesiones plenarias de ambas cámaras del 19 de junio de 2019. Según lo expuesto, se cumplieron los plazos mencionados y el PLE fue discutido y aprobado durante la legislatura que inició el 20 de julio de 2018 y finalizó el 20 de junio de 2019”. |
[1] Según informe secretarial del 22 de enero de 2021.
[2] En concreto, se pidió información (i) sobre las fechas de las sesiones; (ii) la realización del requisito del anuncio previo; (iii) las publicaciones de las actas y gacetas correspondientes; (iv) el término que debe mediar en los debates entre comisiones y plenarias, y entre una y otra cámara; (v) el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 153 de la Constitución; y (vi) la realización del proceso de consulta previa.
[3] Expresamente se pidió lo referente al quórum deliberatorio, al quórum decisorio, a las mayorías, a la modalidad de votación y al número exacto de votos con los cuales se aprobó el proyecto en todas y cada una de las etapas del proceso legislativo.
[4] El listado de invitados a participar en este proceso fue el siguiente: la Defensoría del Pueblo; el Consejo de Estado; la Academia Colombiana de Jurisprudencia; la Misión de Observación Electoral (MOE); Congreso Visible; Transparencia por Colombia; los partidos y movimientos políticos con personería jurídica; y las Facultades de Derecho y de Política de las Universidades Externado de Colombia, EAFIT, Javeriana, Mariana, Santo Tomás, Sergio Arboleda, Pontificia Bolivariana, Nacional de Colombia, de Antioquia, de los Andes, de Caldas, del Cauca, de Nariño, del Norte y de la Sabana.
[5] Entre los múltiples asuntos de trámite que fueron resueltos con anterioridad a la expedición de la sentencia se destacan los siguientes: (i) el 16 de febrero de 2021, la magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado rechazó una demanda presentada por el ciudadano Marco Antonio Jaramillo Daza contra los artículos 10, 13 y 111 del proyecto de ley y ordenó tenerla como intervención ciudadana dentro de esta actuación; (ii) el 5 de mayo de 2021, la Sala Plena de la Corte, por medio del auto 214, rechazó una solicitud de recusación formulada por el señor José María Aristizábal Perdomo contra todos los magistrados de esta corporación y la Procuradora General de la Nación, por falta de legitimación del incidentante, al no acreditar, ni siquiera de forma sumaria, su condición de ciudadano, aunado a que no intervino en el término de fijación en lista y a que formuló la recusación cuando este última actuación ya había fenecido; (iii) el 13 de mayo de 2021, en el auto 232, se rechazó por improcedente la solicitud de prejudicialidad realizada por el señor Harold Sua Montaña, respecto de las demandas radicadas con los números D-13887, D-13926 y D-13933, al considerar que esta figura es ajena a los procesos de constitucionalidad, pues su uso puede convertirse en una herramienta que atenta contra la economía y celeridad procesal (lo anterior fue ratificado en el auto 340 de 2021); (iv) el mismo 13 de mayo de 2021, a través del auto 235, se rechazó una recusación formulada contra la Procuradora General de la Nación por el Colectivo de Víctimas de Inhabilidades Contrarias a la Constitución, por los mismos tres motivos que fueron invocados en el auto 214 de 2021; (v) el 2 de junio de dicho año, por medio del auto 278, se rechazó una recusación impetrada contra la Procuradora General de la Nación por el señor Camilo Avendaño Rozo, al no acreditar su condición de ciudadano y al no haber presentado una intervención dentro del término de fijación en lista; (vi) el 14 de julio de 2021, mediante el auto 373, se rechazó una recusación formulada por los señores Edison Pablo Zárate, Martha Camila Páez, Andrés Fabian Moreno y Delio Camilo Zúñiga contra el magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar y la Procuradora General de la Nación, dado que ninguno de los solicitantes acreditó la condición de ciudadano y no se hizo partícipe del proceso en la etapa de fijación en lista; (vii) el 5 de agosto de 2021, a través del auto 442, la Sala Plena rechazó una nueva solicitud de recusación radicada por los señores Edison Pablo Zárate, Martha Camila Páez, Andrés Fabian Moreno y Delio Camilo Zúñiga contra todos los magistrados de la Corte y la Procuradora General de la Nación, con sustento en las mismas tres razones expuestas en el auto 214 de 2021 (postura que se reiteró en el auto 470 del 11 de agosto de 2021, con ocasión de una solicitud de adición del auto 442 de 2021); y, por último, (viii) el 25 de agosto de 2021, en el auto 588, la Sala Plena resolvió rechazar por ser manifiestamente impertinentes, las solicitudes de nulidad y recusación presentadas por quien dijo llamarse Karena Mejía Borda, compulsando copias de lo actuado a la Fiscalía General de la Nación, al advertir una conducta en principio fraudulenta, pues se invocó una persona que no existe, para proponer el inicio de estas actuaciones, incurriendo en un actuar contrario a la moralidad procesal y a la recta administración de justicia.
[6] En la Gaceta Constitucional # 79, referente al informe de ponencia para primer debate, se advierte la siguiente descripción realizada por los Constituyentes respecto de la ley estatutaria: "(...) acerca de la morfología de la ley y de la jerarquía de las normas dentro del orden constitucional colombiano: ¿son todas las leyes iguales? No, la Constitución distingue entre ellas. (...)". "De estos párrafos surg[e] (...) una categoría que no había encontrado expresión ni desenvolvimiento en el sistema constitucional colombiano: las leyes estatutarias[,] (...) [que] (...) se definen como una prolongación de la Constitución, que organizan la República, que da normas estables que no pueden cambiarse caprichosamente, como no se cambia la Constitución". Énfasis por fuera del texto original.
[7] En el caso puntual del estatuto de la oposición, el artículo 112 refuerza la exigencia de recurrir a la reserva de ley estatutaria, cuando dispone: "Una ley estatutaria reglamentará íntegramente la materia".
[8] Énfasis por fuera del texto original.
[9] Corte Constitucional, sentencia C-425 de 1994. Énfasis por fuera del texto original.
[10] Corte Constitucional, sentencia C-135 de 1996.
[11] Corte Constitucional, sentencia C-141 de 2010.
[12] Corte Constitucional, sentencia C-191 de 1998.
[13] Al respecto, en la sentencia C-578 de 1995 se señaló que: "(...) las normas contenidas en la ley estatutaria que regula los estados de excepción, que establecen limites o prohibiciones absolutas para la restricción, limitación o suspensión de derechos, durante la anormalidad, se convierten en pauta de control de las leyes que tratan sobre el uso de la fuerza en el escenario de la normalidad. Es importante precisar que siempre que se habla de bloque de constitucionalidad, se hace porque en la Constitución una norma suya así lo ordena y exige su integración, de suerte que la violación de cualquier norma que lo conforma se resuelve en últimas en una violación del Estatuto Superior." Énfasis por fuera del texto original.
[14] Corte Constitucional, sentencias C-756 de 2008, C-818 de 2011, C-902 de 2011, C-053 de 2019, C-370 de 2019 y C-127 de 2020.
[15] Véanse, entre otras, las sentencias C-037 de 1996, C-713 de 2008, C-1011 de 2008, C-490 de 2011, C-748 de 2011, C-540 de 2012 y C-862 de 2012.
[16] Corte Constitucional, sentencia C-406 de 2013.
[17] La norma en cita dispone que: "Artículo 154. (...) Los proyectos de ley relativos a los tributos iniciarán su trámite en la cámara de representantes y los que se refieran a relaciones internacionales en el senado".
[18] El artículo 2 de la Ley 3ª de 1992, en el aparte pertinente, establece que: "Artículo 2. Tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes funcionarán Comisiones Constitucionales Permanentes, encargadas de dar primer debate a los proyectos de acto legislativo o de ley referente a los asuntos de su competencia. (....) // Comisión Primera. (...) conocerá de: reforma constitucional; leyes estatutarias; organización territorial; reglamentos de los organismos de control; normas generales sobre contratación administrativa; notariado y registro; estructura y organización de la administración nacional central; de los derechos, las garantías y los deberes; rama legislativa; estrategias y políticas para la paz; propiedad intelectual; variación de la residencia de los altos poderes nacionales; asuntos étnicos". Énfasis por fuera del texto original.
[19] "Artículo 163. El Presidente de la República podrá solicitar trámite de urgencia para cualquier proyecto de ley. En tal caso, la respectiva cámara deberá decidir sobre el mismo dentro del plazo de treinta días. Aun dentro de este lapso, la manifestación de urgencia puede repetirse en todas las etapas constitucionales del proyecto. Si el Presidente insistiere en la urgencia, el proyecto tendrá prelación en el orden del día excluyendo la consideración de cualquier otro asunto, hasta tanto la respectiva cámara o comisión decida sobre él. // Si el proyecto de ley a que se refiere el mensaje de urgencia se encuentra al estudio de una comisión permanente, ésta, a solicitud del Gobierno, deliberará conjuntamente con la correspondiente de la otra cámara para darle primer debate."
[20] "Artículo 169. Comisiones de ambas Cámaras o de la misma. Las Comisiones Permanentes homólogas de una y otra Cámara sesionaran conjuntamente: (...) 2. Por solicitud gubernamental. Se presenta cuando el Presidente de la República envía un mensaje para el trámite de urgencia sobre cualquier proyecto de ley. (...)". Sobre la base de lo expuesto, y conforme con lo señalado en el inciso 1° del artículo 163 del Texto Superior, en la sentencia C-256 de 2014 la Corte admitió que las facultades de enviar mensaje de urgencia y de solicitar la sesión conjunta de las comisiones constitucionales permanentes, así como la puesta en práctica de ambas por parte del Congreso, son igualmente aplicables al procedimiento de aprobación de los proyectos de ley estatutaria. Lo anterior se reiteró en la sentencia C-784 de 2014.
[21] "Artículo 41. Atribuciones. Como órgano de orientación y dirección de la Cámara respectiva, cada Mesa Directiva cumplirá las siguientes funciones: (...) 5. Disponer la celebración de sesiones conjuntas de las Comisiones Constitucionales Permanentes de la misma o de ambas Cámaras (...). Sendas resoluciones así lo expresaran".
[22] En este punto debe tenerse en cuenta que el artículo 157 de la Constitución señala que ningún proyecto será ley sin que previamente se haya dada su aprobación "en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara" y sin que se haya "aprobado en cada cámara en segundo debate". Por su parte, el artículo 146 establece que "[en] el Congreso pleno, en las cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial", como ocurre con lo dispuesto en el artículo 153 del Texto Superior frente a las leyes estatutarias, en las que se impone la mayoría absoluta.
[23] "Artículo 117. (...) La mayoría requerida, establecido el quórum decisorio, es la siguiente: (...) 2. Mayoría absoluta. La decisión es adoptada por la mayoría de los votos de los integrantes".
[24] Expresamente en la sentencia C-784 de 2014 se manifestó que: "(...) cuando se ha presentado mensaje de urgencia del Presidente de la República, el trámite ordinario del proceso legislativo se altera (...). En lo que tiene que ver con la exigencia constitucional del término entre debates (Art. 160 C.P.), la Corte ha señalado que en estos casos solo debe respetarse el lapso de ocho (8) días mínimo entre el primer debate (sesión conjunta de comisiones) y el segundo debate (plenarias de las cámaras), teniendo en cuenta que el término de 15 días entre Cámaras no es imperativo, cuando se ha dado un debate conjunto de las comisiones con anterioridad. La justificación de esta conclusión radica en que el artículo 183-2 de la Ley 5ª de 1992, establece que las plenarias podrán aprobar simultáneamente el proyecto en una y otra Cámara, si éste ha sido debatido en comisiones conjuntas previamente, ya que el objetivo del trámite de urgencia es reducir el tiempo que se emplea en el procedimiento legislativo ordinario". La norma del reglamento interno a la que se hace referencia establece lo siguiente: "Artículo 183. Proyecto a la otra Cámara. (...) Entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra deberán transcurrir, por lo menos, quince (15) días, salvo que el proyecto haya sido debatido en sesión conjunta de las comisiones constitucionales, en cuyo caso podrá presentarse la simultaneidad del segundo debate en cada una de las Cámaras".
[25] Artículos 186 a 189 de la Ley 5ª de 1992 y artículo 17 de la Ley 974 de 2005.
[26] CP art. 161.
[27] Sobre el particular, el artículo 158 de la Constitución dispone que: "Artículo 158. Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas." A lo cual se agrega lo dispuesto en el artículo 169 de la Carta, en el que se establece lo siguiente: "Artículo 169. El título de las leyes deberá corresponder a su contenido (...)".
[28] Este principio emana de lo dispuesto en el artículo 160 de la Constitución, en cuyos apartes pertinentes se señala que: "(...) Durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. // En el informe a la cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo". Este principio ha sido objeto de desarrollo en la jurisprudencia de la Corte, entre otras, en las siguientes sentencias C-1040 de 2005, C-648 de 2006, C-539 de 2008, C-033 de 2009, C-469 de 2011, C-748 de 2011, C-1052 de 2012, C-256 de 2014, C-726 de 2015, C-373 de 2016 y C-094 de 2017.
[29] Corte Constitucional, sentencia C-713 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[30] Corte Constitucional, sentencias C-222 de 1997, C-370 de 2004, C-208 de 2005, C-332 de 2005, C-1047 de 2005, C-535 de 2008, C-040 de 2010, C-252 de 2012, C-882 de 2014 y C-044 de 2015.
[31] "Artículo 6. 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente (...)". Por su parte, el artículo 1.1. del mismo Convenio define a los pueblos tribales como aquellas comunidades "(...) cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial".
[32] En el mismo sentido, el artículo 208 de la Ley 5ª de 1992 dispone que: "Artículo 208. Condiciones. Los proyectos que se refieran a leyes estatutarias serán tramitados, además, bajo las siguientes condiciones: 1. Deberán expedirse en una sola legislatura (...)".
[33] Sobre este punto se ha dicho que: "Al respecto, conviene aclarar que conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corte, la Constitución ordena que dentro de la legislatura el proyecto haga tránsito en el Congreso, esto es, que sea modificado y aprobado por las Cámaras en ese lapso, pero la revisión constitucional por la Corte y la sanción presidencial pueden ocurrir por fuera de la legislatura. Y es que como se explicó en la Sentencia C-011 de 1994, si el trámite que debe ser surtido en una sola legislatura incluyese la revisión por la Corte, o las objeciones y sanción presidenciales, sería prácticamente imposible aprobar, modificar o derogar leyes estatutarias, o éstas tendrían que ser tramitadas en el Congreso con excesiva celeridad, sin una adecuada discusión democrática, e incluso con improvisación. (...)". Sentencia C-748 de 2011. En el mismo sentido se pueden consultas las sentencias C-011 de 1994, C-179 de 1994, C-180 de 1994, C-037 de 1996 y C-371 de 2000.
[34] CP art. 153.
[35] Véanse, entre otras, las sentencias C-011 de 1994, C-292 de 2003, C-523 de 2005, C-1153 de 2005, C-802 de 2006, C-713 de 2008, C-546 de 2011, C-490 de 2011y C-748 de 2011.
[36] El artículo 39 del Decreto Ley 2067 de 1991 establece que: "Artículo 39. El Presidente del Congreso enviará a la Corte Constitucional copia auténtica de los proyectos de leyes estatutarias inmediatamente después de haber sido aprobados en segundo debate. Si faltare a dicho deber, el Presidente de la Corte solicitará copia auténtica del mismo a la Secretaría de la Cámara donde se hubiere surtido el segundo debate."
[37] "Artículo 242. Los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional en las materias a que se refiere este título, serán regulados por la ley conforme a las siguientes disposiciones: 1. Cualquier ciudadano podrá ejercer las acciones públicas previstas en el artículo precedente, e intervenir como impugnador o defensor de las normas sometidas a control en los procesos promovidos por otros, así como en aquellos para los cuales no existe acción pública. (...)". Énfasis por fuera del texto original.
[38] Corte Constitucional, sentencia C-282 de 2021.
[39] Así, por ejemplo, el parágrafo final del artículo 241 de la Constitución establece que: "(...) Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto." Énfasis por fuera del texto original.
[40] Supra, num. 14.
[41] El listado completo de intervinientes se presentará como Anexo II.
[42] Se trata de los siguientes intervinientes: (i) la ciudadana y Representante a la Cámara, María José Pizarro; (ii) el ciudadano Camilo Guzmán Candanoza Noriega; (iii) la ciudadana Paula Andrea Arias Gómez; (iv) el ciudadano Alberto Samuel Yohai, en calidad de Presidente y representante legal de la Cámara Colombiana de Informativa y Telecomunicaciones -CCIT; (v) la ciudadana María Claudia Lacouture Pinedo, en condición de Directora Ejecutiva de la Cámara de Comercio Colombo Americana -AMCHAM Colombia; (vi) el ciudadano Samuel Hoyos Mejía, invocando la calidad de representante legal de la Asociación de la Industria Móvil -ASOMOVIL; (vii) el ciudadano Manuel José Cepeda Espinosa; (viii) el ciudadano Camilo Armando Sánchez Ortega, el cual manifiesta actuar como representante legal de la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones -ANDESCO; (ix) los ciudadanos Hernando José Gómez Restrepo y José Manuel Gómez Sarmiento, quienes actúan en nombre propio y en representación de la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia -ASOBANCARIA; (x) el ciudadano Juan Manuel Charry Urueña; (xi) el ciudadano Juan Andrés Carreño Cardona, quien invoca la condición de representante legal de la Asociación de Empresas de Servicios Postales -ADPOSTAL; (xii) el ciudadano Héctor Helí Rojas Jiménez; (xiii) el ciudadano Jorge Luis Jaraba, en representación del Partido Social de Unidad Nacional (Partido de la U); (xiv) el ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña (quien radicó dos escritos de intervención: el 26 de marzo de 2021 y 5 de abril de ese mismo año); (xv) el Registrador Nacional del Estado Civil, Alexander Vega Rocha; (xvi) la ciudadana y Senadora de la República, Angelica Lozano Correa; y (xvii) el funcionario Luis Francisco Gaitán Puentes, quien manifiesta actuar en condición de Jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
[43] En este sentido se pronunciaron (i) la ciudadana Paula Andrea Arias Gómez, y (ii) el ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña.
[44] Se cita la sentencia C-011 de 1994.
[45] Intervención de la ciudadana Paula Andrea Arias Gómez, p. 4.
[46] En este sentido se pronunciaron (i) la ciudadana y Representante a la Cámara, María José Pizarro; (ii) la ciudadana y Senadora de la República, Angélica Lozano Correa; y (iii) el ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña.
[47] Sobre el particular se cita la siguiente declaración que, según informa la interviniente, fue realizada por el presidente de la Cámara de Representantes en sesión del 3 de noviembre de 2020, a saber: "Señor Secretario, vamos entonces a iniciar, (...) esta que es la primera sesión que de manera presencial se cita, para la discusión de un Acto Legislativo, dando cumplimiento al fallo de la Corte Constitucional que ampliamente ustedes conocen, que obviamente permite que quienes estén exentos por medio de los decretos de salud pública nacional y distrital, pues puedan participar en la plataforma en sus intervenciones". Intervención de la ciudadana y Representante a la Cámara, María José Pizarro, p. 3. Énfasis conforme con el texto original transcrito en la intervención. Cabe aclarar que no señala la fuente de la información.
[48] Intervención de la ciudadana y Representante a la Cámara, María José Pizarro, p. 4.
[49] Intervención de la ciudadana y Senadora de la República, Angélica Lozano Correa, p. 4.
[50] Ibidem.
[51] Intervención del ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña.
[52] En cuanto a esta pretensión se encuentra tanto la intervención del Registrador Nacional del Estado Civil (Alexander Vega Rocha) como la formulada por el Jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
[53] Intervención del Jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil, p. 2. Cabe aclarar que no se hace ninguna cita o se refiere a alguna fuente sobre el particular.
[54] Intervención del Jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil, p. 2.
[55] Ibidem, p. 3.
[56] Para efectos de claridad, en el aparte pertinente, la sentencia en cita se señaló que: "Las sesiones extraordinarias se efectúan, en cambio, no por la iniciativa y el impulso de los congresistas ni por derecho propio, sino, por fuera del tiempo de las ordinarias, por la convocación que haga el Ejecutivo mediante decreto, y, en tal evento, el Congreso únicamente puede ocuparse en el estudio y decisión de aquellos asuntos que el Presidente señale en el Decreto convocatorio, sin perjuicio del control político que, por expresa disposición del artículo 138 de la Carta, 'podrá ejercer en todo tiempo'. // Es lógico que el llamado del Gobierno al Congreso en estas ocasiones tenga que ver, entre otros temas, con la necesidad de que inicie, prosiga o culmine un proceso legislativo -no así uno sobre reforma constitucional, por mandato perentorio del artículo 375 de la Carta, ni acerca de ley estatutaria, reservada al término de una sola legislatura según el artículo 153 C.P.- y, por supuesto, los debates que se tramiten y las decisiones que se voten durante las sesiones extraordinarias, mientras observen las demás disposiciones constitucionales y reglamentarias, tienen plena validez y concurren eficientemente a la formación de la ley." Énfasis por fuera del texto original.
[57] Intervención del Registrador Nacional del Estado Civil, pp. 15 y 16.
[58] Intervención del Registrador Nacional del Estado Civil, pp. 10 a 14.
[59] Ibidem, p. 14.
[60] El texto legal aprobado señala lo siguiente: "Artículo 44. Identificación y autenticación por medios digitales. La Registraduría Nacional del Estado Civil será la encargada de la identificación digital y autenticación de todos los colombianos por los diferentes medios tecnológicos de firma digital, a través de la cédula de ciudadanía y tarjeta de identidad digital y por todo tipo de biometría o sistemas de autenticación, y se regirá por la regulación y disposiciones que para tal efecto expida la entidad. // La Registraduría Nacional del Estado Civil deberá permitir a las entidades públicas el acceso a los medios tecnológicos de identificación y autenticación de los colombianos para el cumplimiento de sus funciones constitucionales, en virtud del principio de coordinación establecido en el artículo 209 de la Constitución Nacional. // Lo anterior sin perjuicio del resto de mecanismos de autenticación descritos en la Ley 527 de 1999 que promueven la digitalización de los colombianos. // Parágrafo. La Registraduría Nacional del Estado Civil implementará la consulta y expedición en línea del registro civil, el cual no incorporará la inscripción de las huellas plantares."
[61] Se trata de los siguientes intervinientes: (i) el ciudadano Alberto Samuel Yohai, en calidad de Presidente y representante legal de la Cámara Colombiana de Informativa y Telecomunicaciones -CCIT; (ii) la ciudadana María Claudia Lacouture Pinedo, en condición de Directora Ejecutiva de la Cámara de Comercio Colombo Americana -AMCHAM Colombia; (iii) el ciudadano Samuel Hoyos Mejía, invocando la calidad de representante legal de la Asociación de la Industria Móvil -ASOMOVIL; (iv) el ciudadano Manuel José Cepeda Espinosa; (v) el ciudadano Camilo Armando Sánchez Ortega, el cual manifiesta actuar como representante de la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones -ANDESCO; (vi) los ciudadanos Hernando José Gómez Restrepo y José Manuel Gómez Sarmiento, quienes actúan en nombre propio y en representación de la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia -ASOBANCARIA; (vii) el ciudadano Juan Manuel Charry Urueña; (viii) el ciudadano Juan Andrés Carreño Cardona, quien invoca la condición de representante legal de la Asociación de Empresas de Servicios Postales -ADPOSTAL; y (ix) el ciudadano Jorge Luis Jaraba, en representación del Partido Social de Unidad Nacional (Partido de la U).
[62] Sobre el particular, en la intervención de ASOMOVIL se transcribe el siguiente apartado de la exposición de motivos: "Así las cosas, el momento en que se somete a consideración del Congreso de la República el presente proyecto de ley estatutaria para expedir el 'Código Electoral Colombiano' resulta oportuno para adecuar el marco legal al uso progresivo de las tecnologías de la información y las comunicaciones en todas las etapas de los procesos electorales. De este modo, el Estado colombiano podrá avanzar hacia la democracia digital, garantizando la identificación de los colombianos y la realización de sus certámenes democráticos aún en condiciones excepcionales que impidan adelantarlos según las formas tradicionales. // El objetivo de esta iniciativa es consolidar la Organización Electoral del Siglo XXI, adjuntado los preceptos normativos electorales preconstitucionales al contexto participativo actual y a los adelantos tecnológicos que permiten realizar elecciones seguras, accesibles, transparentes y legítimas". GC # 871 de 2020, p. 38.
[63] Sobre la base de un concepto que en el trámite legislativo la Superintendencia de Industria y Comercio envió al Congreso, se sostiene por ANDESCO que el artículo 44 impediría que hospitales, empresas de seguridad privada, bancos y aeropuertos pudiesen tener datos biométricos, esto es, huellas dactilares, fotos, tipos de sangre, escaneo de rostro y de palma de la mano, registro de voz, lectura de retina, etc. Intervención de ANDESCO, p. 3.
[64] Intervención de ASOMOVIL, p. 18.
[65] Intervención de ADPOSTAL, p. 10.
[66] Intervención de ASOMOVIL, p. 18.
[67] Intervención de ASOMOVIL, p. 18.
[68] Intervención de ASOMOVIL, p. 19.
[69] Intervención de ASOBANCARIA, p. 15.
[70] Intervención de ASOBANCARIA, p. 14.
[71] Intervención del ciudadano Juan Manuel Charry Urueña, p. 3.
[72] Intervención de ASOMOVIL, p. 21.
[73] Intervención de ASOMOVIL, p. 21 y 22.
[74] Intervención de ADPOSTAL, p. 11 y 12. En este mismo sentido, la Cámara de Comercio Colombo Americana sostiene que: "Frente al aspecto formal de este artículo, es importante mencionar que la disposición objeto de controversia fue votada en bloque sin que se haya dado una debida discusión en las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República. Como este, varios artículos y en general todo el código no tuvo el tiempo de discusión adecuado, considerando no solo la profundidad de los cambios sugeridos sino también la cantidad de artículos que hacen parte de la reforma". Escrito de intervención, p. 6.
[75] En este sentido se expresan ADPOSTAL, la Cámara Colombiana de Informática y Telecomunicaciones y la Cámara de Comercio Colombo Americana.
[76] Intervención de la Cámara de Comercio Colombo Americana, p. 7.
[77] "Artículo 73. Definición de aval. Aval es la designación que hace un partido o movimiento político con personería jurídica a una persona natural que pueda representar a la colectividad, aspirando a ser elegido como resultado de una elección popular. Será otorgado mediante un documento suscrito por el representante legal o su delegado, en el momento del periodo de inscripciones de candidaturas. La delegación deberá señalar de manera expresa si se extiende a la posibilidad de avalar en el periodo de modificación de inscripciones. // En el caso de listas para corporaciones públicas, el aval expedido para un candidato que va a reemplazar a otro durante el periodo de modificaciones deberá indicar expresamente cuál es el renglón que se pretende modificar. // Los avales se expedirán sin costo alguno y se observarán las reglas establecidas en los estatutos y las leyes previstas para la selección de candidatos; y no podrán ser revocados por las organizaciones políticas con posterioridad a la inscripción de las candidaturas. // Los candidatos solo pueden solicitar aval en las organizaciones políticas donde se encuentran formalmente registrados como militantes durante los tres (3) meses inmediatamente anteriores a la inscripción. En ningún caso los partidos o movimientos políticos podrán entregar más de un aval para la elección de un cargo uninominal. Tampoco se podrá entregar a una persona aval para más de un cargo o lista. Tampoco podrán entregar más avales que curules a proveer en la correspondiente lista para corporaciones públicas; excepto en las que se eligen hasta dos (2) miembros, las cuales podrán estar integradas hasta por tres (3) candidatos. // En los casos que se expidan avales desconociendo estas prohibiciones, el funcionario electoral competente dará validez únicamente al primero que se haya expedido. // Parágrafo. El aval entregado por parte de los partidos o movimientos políticos será válido para la inscripción de la candidatura y tendrá vigencia máxima hasta el día en que se declare la elección, en caso de que se haya hecho efectiva la inscripción."
[78] Intervenciones de la ciudadana Paula Andrea Arias Gómez; y de la ciudadana y Senadora de la República, Angélica Lozano Correa.
[79] Intervención de la ciudadana y Senadora de la República, Angélica Lozano Correa, p.8. El texto en la Cámara de Representantes, en el aparte pertinente, señalaba que: "Los candidatos solo pueden solicitar aval en las organizaciones políticas donde se encuentran formalmente registrados como militantes durante los tres (3) meses inmediatamente anteriores a la inscripción". Por su parte, en el Senado disponía lo siguiente: "Los candidatos solo pueden solicitar aval en las organizaciones políticas donde se encuentran formalmente registrados como militantes durante el año inmediatamente anterior a la inscripción".
[80] Tal como consta en el video de la sesión.
[81] Intervención de la ciudadana y Senadora de la República, Angélica Lozano Correa, pp. 8 y 9.
[82] Intervención del ciudadano Camilo Guzmán Candanoza Noriega.
[83] "Artículo 84. Cuota de género. En atención a la aplicación progresiva de los principios de equidad de género, paridad, alternancia y universalidad consagrados en los artículos 40, 107 y 262 de la Constitución Política; en las listas donde se elijan cinco (5) o más curules para corporaciones de elección popular o las que se sometan a consulta, a excepción de su resultado, incluyendo aquellas relativas a la elección de directivos, cuando las agrupaciones políticas opten por este mecanismo para elección, deberán conformarse por un mínimo de cincuenta por ciento (50%) de mujeres, sobre el número de candidatos inscritos a la corporación que se pretenda postular. // Para las listas de menos de cinco (5) curules, se les aplicará el treinta por ciento (30%) para la conformación de la cuota de género. // Parágrafo 1. Constituirá como causal de revocatoria de inscripción las listas que no cumplan con la cuota de género, estipulada en el presente artículo. Lo anterior, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias o multas que se puedan interponer a las agrupaciones políticas ante este incumplimiento."
[84] Intervención de la ciudadana y Senadora de la República, Angélica Lozano Correa.
[85] "Artículo 247. Seguridad nacional y protección del proceso electoral. Todas las actividades que en cumplimiento de su misión realice la Registraduría Nacional del Estado Civil con relación al registro civil, la identificación, los procesos electorales y mecanismos de participación ciudadana son de seguridad y defensa nacional. // Las fuerzas militares y de la policía bajo la dirección del Presidente de la República, prestarán su apoyo en la custodia de los documentos electorales y la infraestructura tecnológica. Adicionalmente, cuando las circunstancias así lo obliguen colaborarán en el transporte del material electoral y de los servidores públicos. // La transmisión de resultados se realizará conforme al protocolo de seguridad y de ciberseguridad que diseñe la Registraduría Nacional del Estado Civil con el apoyo de los organismos de seguridad del Estado. // Parágrafo. Las condiciones de seguridad no pueden usarse en ningún momento para limitar la observación al proceso electoral de organizaciones nacionales o internacionales debidamente acreditadas, así como para permitir la transparencia del proceso." Se resalta la expresión que, en especial, da origen a la controversia planteada por la interviniente.
[86] GC # 1515 de 2020, p. 43. Énfasis conforme con la controversia que propone la interviniente.
[87] GC # 1493 de 2020, p. 39.
[88] Esta explicación consta en el minuto 1:37:10 de la sesión, según afirma la interviniente.
[89] Intervención de la ciudadana y Senadora de la República, Angélica Lozano Correa, p. 6.
[90] Corte Constitucional, sentencia C-557 de 2000.
[91] Intervención de la ciudadana y Senadora de la República, Angélica Lozano Correa, p. 7.
[92] Concepto de la Procuradora General de la Nación, p. 11.
[93] Ibidem.
[94] Concepto de la Procuradora General de la Nación, p. 16.
[95] Concepto de la Procuradora General de la Nación, p. 18.
[96] Concepto de la Procuradora General de la Nación, p. 19.
[97] Concepto de la Procuradora General de la Nación, p. 20.
[98] Ibidem.
[99] Sobre el particular, en la sentencia C-557 de 2009, la Corte señaló que: "[En] lo que toca con el tema de las leyes orgánicas como parámetros de análisis de constitucionalidad, esta Corporación en múltiples oportunidades ha señalado que por su especial naturaleza y la relevancia normativa que el Constituyente [les] otorgó (...), éstas constituyen parámetros de control de constitucionalidad en sentido lato, por mandato del artículo 151 Superior, en cuanto condicionan el ejercicio de la actividad legislativa y, por consiguiente, la validez de las leyes posteriores. Así, estas leyes de naturaleza supralegal por disposición de la propia Constitución no solamente constituyen un límite a la actuación de las autoridades sino también restringen la libertad de configuración legislativa, pues el Legislador ordinario necesariamente debe atenerse a lo establecido en ellas". En el mismo sentido se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-283 de 1997, C-985 de 2006, C-238 de 2010 y C-084 de 2018.
[100] Esta corporación ha utilizado la expresión "reserva de ley estatutaria", entre otras, en las sentencias C-313 de 1994, C-247 de 1995, C-292 de 2003, C-280 de 2007, C-713 de 2008, C-398 de 2010, C-818 de 2011, C-619 de 2012 C-035 de 2015, C-007 de 2017, C-147 de 2018, C-497 de 2019, C-465 de 2020 y C-022 de 2021.
[101] Corte Constitucional, sentencia C-034 de 2009.
[102] "Por la cual se expide el reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes".
[103] "Por la cual se expiden normas sobre las Comisiones del Congreso de Colombia y se dictan otras disposiciones".
[104] "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones.", en cuanto al deber de realizar el análisis del impacto fiscal que ordena el artículo 7.
[105] "Por la cual se establecen las excepciones a que se refiere el artículo 133 de la Constitución Política", sobre la votación nominal y pública.
[106] Corte Constitucional, sentencias C-731 de 2008 y C-1124 de 2008.
[107] Corte Constitucional, sentencia C-551 de 2003.
[108] Sobre el particular, el artículo 214.2 de la Constitución establece que: "Los estados de excepción a que se refieren los artículos anteriores se someterán a las siguientes disposiciones: (...) 2. (...) Una ley estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante los estados de excepción y establecerá los controles judiciales y las garantías para proteger los derechos, de conformidad con los tratados internacionales. (...)".
[109] Esta distinción fue desarrollada en la sentencia C-282 de 2021, en los siguientes términos: "(...) como se aprecia en la doctrina y en la jurisprudencia, la declaratoria de inexequibilidad de una norma es posterior al momento en el que se advierte su contradicción con la Constitución (esto es, que se concluye que es inconstitucional), y su alcance se concreta en impedir que dicha norma continúe produciendo efectos jurídicos. Así, es exequible aquello que puede seguir cumpliéndose o ejecutándose; mientras que, es inexequible, aquello que ya no puede seguir teniendo ningún valor y que, por ello, debe expulsarse del ordenamiento jurídico. // La inconstitucionalidad supone entonces la incompatibilidad de un precepto respecto la Constitución, mientras que la inexequibilidad consiste en expulsar las normas inconstitucionales del ordenamiento jurídico, sobre base de que ellas estén produciendo efectos en derecho, al disponer, precisamente, que no continúen haciéndolo. (...) // Esta distinción conceptual entre inconstitucionalidad e inexequibilidad se proyecta en el control preventivo y en el control represivo. En efecto, dado que el control preventivo se realiza respecto de textos normativos que aún no han sido sancionados ni promulgados, como es el caso de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, los proyectos de leyes estatutarias y los tratados internacionales, la Corte habrá de declarar su 'constitucionalidad' o 'inconstitucionalidad', al revisar o examinar de forma previa su conformidad o disconformidad con la Carta, ya que no se trata de preceptos respecto de los cuales se pueda impedir que continúen produciendo efectos jurídicos. En los demás casos, esto es, cuando se adelanta el control represivo o posterior, como el mismo se lleva a cabo frente a normas que producen consecuencias en derecho, o respecto de las cuales existe certeza de que lo van a hacer, la Corte declarará su 'exequibilidad' o 'inexequibilidad', luego de determinar si las mismas se ajustan o no a los preceptos del texto superior, es decir, de determinar su constitucionalidad. En este orden de ideas, la inexequibilidad supone expulsar del ordenamiento jurídico una norma que, produciendo efectos jurídicos, no se ajuste a la Constitución."
[110] Corte Constitucional, sentencias C-737 de 2001, C-481 de 2019, C-451 de 2020, C-282 de 2021 y C-294 de 2021.
[111] Corte Constitucional, sentencia C-134 de 2014, C-633 de 2016 y C-481 de 2019.
[112] En varias oportunidades, la Corte ha aplicado el principio in dubio pro legislatoris, conforme con el cual, en caso de duda razonable sobre la ocurrencia de un vicio de procedimiento, aquella debe ser resulta a favor de la decisión mayoritaria adoptada por un cuerpo deliberante, como lo es el Congreso de la República. Sobre este tema se pueden consultar, entre otras, las siguientes sentencias C-031 de 2009, C-608 de 2010, C-941 de 2010, C-076 de 2012, C-332 de 2012, C-367 de 2012, C-457 de 2012, C-786 de 2012 y C-298 de 2016.
[113] Véanse, entre otras, las sentencias C-737 de 2001, C-872 de 2002, C-473 de 2004, C-131 de 2009, C-685 de 2011, C-730 de 2011, C-537 de 2012, C-406 de 2013, C-258 de 2014, C-044 de 2017, C-674 de 2017, C-029 de 2018, C-080 de 2018, C-084 de 2018, C-084 de 2018, C-415 de 2020 y C-074 de 2021.
[114] Corte Constitucional sentencia C-737 de 2001.
[115] Corte Constitucional, sentencia C-872 de 2002.
[116] CP art. 145.
[117] CP arts. 157 y 160.
[118] Corte Constitucional, sentencia C-816 de 2004.
[119] Corte Constitucional, sentencias C-084 de 2018 y C-481 de 2019.
[120] Ley 1431 de 2011.
[121] Ley 5ª de 1992, art. 2, núm. 2. La disposición en mención consagra que: "En la interpretación y aplicación de las normas del presente Reglamento, se tendrán en cuenta los siguientes principios: (...). 2. Corrección formal de los procedimientos. Tiene por objeto subsanar los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el entendido de que así se garantiza no sólo la constitucionalidad del proceso de formación de las leyes, sino también los derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones".
[122] La norma en cita establece que: "Parágrafo.- Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto". En términos similares puede consultarse lo previsto en el artículo 202 de la Ley 5ª de 1992 y el artículo 45 del Decreto Ley 2067 de 1991.
[123] En el aparte pertinente del artículo 160 del texto superior se dispone que: "(...) El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a aquélla en la cual se realizará la votación".
[124] Precisamente, en la sentencia C-576 de 2006, se consideró que en materia de leyes que aprueban tratados o convenios internacionales, el vicio referente al desconocimiento del anuncio previo adquiere el carácter subsanable, solo en el caso de que el Senado se haya pronunciado de forma correcta en el proceso de formación de ley, pues en tal caso, a partir de las reglas sobre iniciativa que tiene esta regulación (CP art. 154), se habría cumplido con una de las etapas estructurales del trámite sin vicio alguno.
[125] En concreto, sobre este punto, en la mencionada providencia se afirmó que: "(...) la Corte consideró que en este caso era imposible devolver el acto legislativo al Congreso para que subsanara el vicio, por las siguientes (...) razones: (...) porque incluso si el vicio fuera en principio subsanable, no es posible subsanarlo en este caso, pues su corrección se realizaría por fuera de los dos períodos ordinarios consecutivos que el artículo 375 de la Constitución exige para la aprobación de los actos legislativos". Énfasis por fuera del texto original.
[126] Corte Constitucional, auto 031 de 2012.
[127] Esta posición se ha reiterado de forma unánime desde la sentencia C-576 de 2006, en la que se manifestó lo siguiente: "(...) se debe entender que en materia de leyes que aprueban tratados o convenios internacionales, la condición esencial de subsanabilidad es que el Senado se haya pronunciado de tal forma que la Cámara donde por mandato constitucional ha de iniciarse el trámite de los proyectos de leyes aprobatorias de un tratado ha expresado de manera completa su voluntad. Así, una de las etapas estructurales del trámite, v.gr., la aprobación por el Senado, habrá concluido a plenitud sin vicio alguno." Énfasis por fuera del texto original.
[128] "Artículo 146. En el Congreso pleno, en las Cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial."
[129] Corte Constitucional, sentencia C-307 de 2004 y C-256 de 2014.
[130] Énfasis por fuera del texto original.
[131] Corte Constitucional, sentencias C-687 de 2002, C-162 de 2003, C-643 de 2011, C-038 de 2018 y C-022 de 2021.
[132] Corte Constitucional, sentencia C-406 de 2013.
[133] "Por el cual se adopta el Código Electoral."
[134] Informe ponencia para primer debate en plenaria, Gaceta Constitucional # 79, miércoles 22 de mayo de 1991, pp. 13 y 14.
[135] Una aproximación en este mismo sentido se realizó en la sentencia C-242 de 2020.
[136] En la sentencia C-756 de 2008 se señaló que: "la delimitación de las leyes estatutarias se inspiró en los artículos 19.2 de la Constitución Alemana y 53, numeral 1°, de la Constitución Española, según los cuales corresponde al legislador cualificado (mediante leyes orgánicas) el desarrollo de materias estructurales para la organización y funcionamiento del Estado y de la sociedad". Por su parte, en la sentencia C-748 de 2011 se precisó que el particular trámite dispuesto por el artículo 153 superior para las leyes estatutarias "tiene como fin esencial salvaguardar la entidad de las materias que regula (...)", las cuales "comportan una importancia cardinal para el desarrollo de los artículos 1° y 2° de la Carta, pues su regulación especial garantiza la vigencia de principios básicos constitucionales y propende por la consecución de los fines esenciales del Estado (...)". Este fallo fue reiterado en la sentencia C-242 de 2020.
[137] Véase, entre otras, las sentencias C-135 de 1996, C-228 de 2009, C-141 de 2010 y C-178 de 2016.
[138] Corte Constitucional, sentencias C-756 de 2008, C-818 de 2011, C-233 de 2014, C-385 de 2015 y C-100 de 2022.
[139] Informe ponencia para primer debate en plenaria, Gaceta Constitucional # 79, miércoles 22 de mayo de 1991, pp. 13 y 14.
[140] Corte Constitucional, sentencias C-566 de 1993, C-385 de 2015 y C-100 de 2022.
[141] Una regulación especial es aquella que se presenta como un conjunto de normas que proclaman su existencia frente a un género al cual pertenecen, pero que fijan una diferencia particular en su regulación sobre ciertos aspectos, por virtud de la cual se separan, en ese punto, del marco común que le sería propio.
[142] Informe ponencia para primer debate en plenaria, Gaceta Constitucional # 79, miércoles 22 de mayo de 1991, pp. 13 y 14.
[143] Corte Constitucional, sentencias C-786 de 2008 y C-385 de 2015.
[144] Énfasis por fuera del texto original. Informe ponencia para primer debate en plenaria, Gaceta Constitucional # 79, miércoles 22 de mayo de 1991, pp. 13 y 14.
[145] La figura de la revocatoria del mandato se relaciona con la institución del voto programático prevista en el artículo 259 del texto superior. Por su parte, el artículo 40 de la misma Carta señala que los supuestos y requisitos para su ejercicio son los previstos en la Constitución y en la ley.
[146] El inciso 1° del precepto en cita establece que: "Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará."
[147] Informe ponencia para debate del proyecto del artículo 120 de la Carta. Gaceta Constitucional # 59, p. 13.
[148] Énfasis por fuera del texto original. Por este motivo, se estima incluso que la primera de las funciones públicas es la función electoral, al advertir que la posibilidad de expedir una ley, de reglamentarla o de resolver conflictos derivados de su aplicación exige definir previamente, por ejemplo, quiénes integrarán el Congreso de la República, o quién será investido de la condición de jefe de gobierno, o quiénes administrarán justicia.
[149] DUDH, art. 21.3. Énfasis por fuera del texto original. En términos similares, el artículo 23.1 de la CADH establece lo siguiente: "1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: (...) b. de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores (...)".
[150] CP art. 3°.
[151] La doctrina define al acto electoral como "la manifestación del derecho político del ciudadano a votar, razón por la cual no goza de los atributos que le son propios al acto administrativo como lo es el de ejecutoriedad, pues si bien es decisivo en la conformación de los cargos de representación dentro del Estado democrático, por sí solo no genera situaciones jurídicas que afecten positiva o negativamente el ámbito de derechos y libertades de un individuo o conglomerado específico". YEPES BARREIRO, Alberto, Apuntes sobre la autonomía de la función electoral en Colombia, en: Derecho Electoral de Latinoamérica, CS de la Jud., Bogotá, 2013, p. 564
[152] En la sentencia C-475 de 1997 se manifestó que: "La Corte Constitucional, en numerosas oportunidades ha señalado que los derechos constitucionales no tienen carácter absoluto, sino que éstos contienen 'estándares de actuación', de suerte que el legislador pueda armonizar los distintos derechos y valores constitucionales".
[153] En el aparte pertinente, la norma en cita dispone que: "Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, (...)".
[154] Corte Constitucional, sentencias T-049 de 1993, C-179 de 1994, SU-747 de 1998, entre otras.
[155] Corte Constitucional, sentencia C-142 de 2001.
[156] Informe ponencia para debate del proyecto del artículo 120 de la Carta. Gaceta Constitucional # 59.
[157] CP arts. 113 y 120.
[158] Corte Constitucional, sentencias C-551 de 2003, C-1081 de 2005 y C-497 de 2019.
[159] Corte Constitucional, sentencias C-319 de 2006 y C-616 de 2008.
[160] Corte Constitucional, sentencias C-145 de 1994, C-616 de 2008, C-256 de 2014 y C-283 de 2017.
[161] Énfasis por fuera del texto original.
[162] Énfasis por fuera del texto original.
[163] En este sentido, por ejemplo, en la sentencia C-145 de 1994 se manifestó que: "(...) si bien en materia de derechos fundamentales se impone una interpretación restrictiva de la reserva de ley estatutaria –por cuanto una interpretación diversa vaciaría de contenido la actividad del Legislador ordinario–, en materia electoral la situación es diversa: (...) [i] (...) porque es la propia Constitución la que ordena regular las funciones electorales mediante ley estatutaria y no solamente los aspectos esenciales de las mismas[;] [ii] (...) porque –como se ha señalado anteriormente en esta sentencia– una definición restrictiva de la noción de funciones electorales haría perder su especificidad normativa al mandato constitucional del artículo 152 literal c), ya que las funciones electorales se disolverían en los mecanismos y derechos de participación. [Y] [iii] (...) porque no se puede aducir que una reglamentación exhaustiva de las funciones electorales vacía al Legislador ordinario de su competencia –como sí sucede en el caso de los derechos fundamentales– puesto que las funciones electorales son un campo jurídico delimitado."
[164] Énfasis por fuera del texto original.
[165] Reiterada en la sentencia C-169 de 2001.
[166] Reiterada en la sentencia C-224 de 2004.
[167] Reiterada en las sentencias C-972 de 2004, C-523 de 2005, C-443 de 2011 y C-490 de 2011.
[168] Corte Constitucional, sentencia C-145 de 1994.
[169] Ibidem
[170] Ibidem.
[171] Corte Constitucional, sentencia C-156 de 1996.
[172] Ibidem.
[173] Corte Constitucional, sentencia C-431 de 1997.
[174] Corte Constitucional, sentencia C-401 de 2001.
[175] Según se advirtió en los numerales 84 y subsiguientes de esta providencia.
[176] CP art. 152, literal c).
[177] En materia de los mecanismos de participación ciudadana se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-011 de 1994, C-180 de 1994, C-179 de 2002 y C-150 de 2015.
[178] El impacto de Internet en el ejercicio de los derechos ha sido una cuestión reconocida por otros tribunales en el mundo. Por ejemplo, en: Packingham vs. North Carolina, 582 Opinion (2017), la Corte Suprema de los Estados Unidos señaló: "While in the past there may have been difficulty in identifying the most important places (in a spatial sense) for the exchange of views, today the answer is clear. It is cyberspace– the "vast democratic forums of the Internet, and social media in particular."
[179] ELAINE FORD, El reto de una democracia digital: Hacia una ciudadanía interconectada, 1ra Ed. Konrad-Adenauer-Stiftung, Bogotá, 2019, p. 39.
[180] La norma en cita, en el aparte pertinente, dispone que: "(...) Los ministros, en relación con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a las cámaras los proyectos de ley (...)".
[181] "La Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, tienen la facultad de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones." Específicamente, en el caso del CNE, la atribución para presentar proyectos de ley igualmente se consagra en el numeral 5 del artículo 265 de la Constitución.
[182] Por lo demás, se advierte que el Decreto 1010 de 2000 (Por el cual se establece la organización interna de la Registraduría Nacional del Estado Civil y se fijan las funciones de sus dependencias; se define la naturaleza jurídica del Fondo Social de Vivienda de la Registraduría Nacional del Estado Civil; y se dictan otras disposiciones), establece en el artículo 5.1 lo siguiente: "Artículo 5o. Funciones. Son funciones de la Registraduría Nacional del Estado Civil, las siguientes: 1. Proponer las iniciativas sobre proyectos de ley y presentarlos a consideración del Consejo Nacional Electoral por conducto del Registrador Nacional, así como los decretos y demás normas relacionadas con la función de registro civil". Énfasis por fuera del texto original. la norma. De la transcripción de la norma en cita, se refuerza la conclusión respecto de la ausencia de iniciativa legislativa en cabeza de la referida autoridad, quien debe recurrir, en caso de estimarlo necesario, al conducto del CNE.
[183] En términos concordantes con el inciso 3° del artículo 144 de la Ley 5ª de 1992.
[184] En el aparte pertinente, la disposición en mención señala que: "Para expresar sus opiniones toda persona, natural o jurídica, podrá presentar observaciones sobre cualquier proyecto de ley o de acto legislativo cuyo examen y estudio se esté adelantando en alguna de las Comisiones Constitucionales Permanentes. (...)".
[185] GC # 871 de 2020, p.44.
[186] Expediente Digital Senado de la República, Tomo I, folio 255.
[187] Nótese que, al regular la figura de las sesiones conjuntas, el inciso 2° del artículo 163 de la Constitución dispone que tal actuación se realiza entre las dos comisiones de ambas cámaras "para darle primer debate" a la iniciativa.
[188] "Artículo 171. Ponencia. En el término indicado se presentará la ponencia conjunta. Si ello no fuere posible, el informe radicado en el primer orden será la base. En caso de duda, resolverá el Presidente."
[189] CP art. 157.
[190] "Artículo 172. Quórum. Cuando sesionen conjuntamente las Comisiones Constitucionales Permanentes, el quórum decisorio será el que se requiera para cada una de las comisiones individualmente consideradas." // "Artículo 173. Votación. En estos casos, concluido el debate, cada Comisión votará por separado."
[191] Corte Constitucional, sentencia C-784 de 2014. Énfasis por fuera del texto original.
[192] Ley 5ª de 1992, art. 106.
[193] Ley 1431 de 2011, art. 1.
[194] Ley 5ª de 1992, art. 134.
[195] Corte Constitucional, sentencia SU-150 de 2021.
[196] Corte Constitucional, sentencias C-446 de 2009 y C-784 de 2014.
[197] Corte Constitucional, sentencia C-446 de 2009.
[198] Ley 5ª de 1992, art. 169.2.
[199] El resumen se realizó entre los numerales 84 a 87 de esta providencia.
[200] "Cada cámara elegirá, para el respectivo período constitucional, comisiones permanentes que tramitarán en primer debate los proyectos de acto legislativo o de ley. // La ley determinará el número de comisiones permanentes y el de sus miembros, así como las materias de las que cada una debe ocuparse. (...)".
[201] Expediente Digital Senado de la República, Tomo I, folio 255.
[202] "Son fines esenciales del Estado: (...) facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación (...)". Énfasis por fuera del texto original.
[203] Este artículo se citó previamente al momento de examinar las reglas sobre iniciativa legislativa.
[204] Sobre el particular, el artículo 232 de la Ley 5ª de 1992 establece lo siguiente: "Artículo 232. Contenido de la ponencia. El ponente del respectivo proyecto deberá consignar la totalidad de las propuestas o modificaciones planteadas que considere importantes y las razones para su aceptación o rechazo, siempre que las observaciones se hayan efectuado a más tardar tres (3) días antes de la presentación del informe con entrega personal de las exposiciones".
[205] En el informe de ponencia para primer debate se condensan y resumen las posiciones planteadas por Gustavo Petro (Colombia Humana), Gabriel Becerra (Unión Patriótica), Javier Navarro (Alianza Verde), Héctor Riveros (Partido Liberal), Luis Mario Hernández (Cambio Radical), Olga Maritza Silva (Partido Mira), Álvaro Echeverry (Partido de la U), Nubia Stella Martínez (Centro Democrático), Hollman Ibáñez (Colombia Justa y Libres), Martín Tengana (AICO), Orlando Caballero Díaz (Universidad del Atlántico), Esteban Salazar Giraldo (Fundación Paz y Reconciliación), Edwin Ferley Ochoa León (estudiante), Joan López (Fundación Carisma), Alejandra Barrios (MOE), Camilo Mancera (MOE), Marlon Pabón (MOE), Luisa Salazar Escalante (MOE), Praexer Ospino (Partido MAIS), Lucía Camacho (Fundación Karisma), Natali Ratiitiva (Instituto Holandés para la Democracia Multipartidaria), Diego Angulo (estudiante), David Flórez (Viva la Ciudadanía), Alberto Yohai (Cámara Colombiana de Informática y Telecomunicaciones), Joaquín José Vives (exmagistrado del CNE), Héctor Elí Rojas Jiménez (excongresista y exmagistrado del CNE), Armando Novoa García (exmagistrado del CNE), Pilar Sáenz (Fundación Karisma), Guillermo Gómez (ACODRES), Pedro Felipe Gutiérrez (Magistrado del CNE), Luis Guillermo Pérez (Magistrado del CNE), Marco Emilio Hincapié (exmagistrado del CNE), Ana Alzamora (Seamos), Beatriz Elena Jaramillo (Industria de Bebidas Alcohólicas) y Álvaro Namén (Presidente del Consejo de Estado). GC # 1170 de 2020, pp. 2-7. Con base en ellas y luego de explicar el contenido del articulado, se procedió a plantear el pliego de modificaciones, el cual aparece publicado en la misma gaceta entre las páginas 12 a 131.
[206] Tal norma señala que: "La designación de ponentes será facultad de la mesa directiva de la respectiva comisión. Cada proyecto de ley tendrá un ponente, o varios, si las conveniencias lo aconsejan. En todo caso habrá un ponente coordinador quien además de organizar el trabajo de la ponencia ayudará al presidente en el trámite del proyecto respectivo. // (...) // Cuando la ponencia sea colectiva la mesa directiva debe garantizar la representación de las diferentes bancadas en la designación de los ponentes".
[207] Folio 1 del cuaderno 3.
[208] GC # 1170 de 2020. p. 1.
[209] Partido de la U.
[210] Partido de la U.
[211] Partido Liberal.
[212] Partido Liberal.
[213] Partido Cambio Radical.
[214] Partido Cambio Radical.
[215] Partido Conservador Colombiano.
[216] Partido Conservador Colombiano.
[217] Partido Polo Democrático Alternativo.
[218] Partido Alianza Verde.
[219] Partido Alianza Verde.
[220] Partido Centro Democrático.
[221] Partido Centro Democrático.
[222] Partido Mira.
[223] Colombia Justas Libres.
[224] Colombia Humana.
[225] Partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común.
[226] GC # 1170 de 2020. p. 1.
[227] Partido Cambio Radical.
[228] Partido Liberal.
[229] Partido de la U.
[230] Partido Liberal.
[231] Partido Liberal.
[232] Partido de la U.
[233] Partido de la U.
[234] Partido Centro Democrático.
[235] Partido Centro Democrático.
[236] Partido Centro Democrático.
[237] Partido Conservador Colombiano.
[238] Partido Conservador Colombiano.
[239] Partido Cambio Radical.
[240] Partido Alianza Verde.
[241] Partido Cambio Radical.
[242] Partido Polo Democrático Alternativo.
[243] Partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común.
[244] Colombia Humana.
[245] CP art. 160, y Ley 5ª de 1992, art. 157.
[246] CP art. 160, inciso 5.
[247] Ley 5ª de 1992, artículos 157 y 176.
[248] CP art. 157, numerales 2° y 3°.
[249] Ley 5ª de 1992, art. 115.
[250] CP art. 133, en armonía con lo previsto en los artículos 1° y 2° de la Ley 1431 de 2011.
[251] Sobre el particular, el artículo 1° de la Ley 1431 de 2011 establece que: "(...) Teniendo en cuenta el principio de celeridad de los procedimientos, de que trata el artículo 3° de este reglamento, se establecen las siguientes excepciones al voto nominal y público de los congresistas, según facultad otorgada en el artículo 133 de la Constitución Política, tal como fue modificado por el artículo 5° del Acto Legislativo 1 de 2009 y cuyas decisiones se podrán adoptar por el modo de votación ordinaria antes descrito: (...) 16. Tampoco se requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad del articulado se someterán a votación nominal y pública las diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan discrepancias."
[252] Según el resumen realizado entre los numerales 84 a 86 de esta sentencia.
[253] En la GC # 1170 de 2020, en la página 131, se señala lo siguiente: "Por lo anteriormente expuesto, y por cumplir el proyecto con los requisitos constitucionales, los ponentes proponemos a los integrantes de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara dar primer debate al Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 (Senado) y No. 409 de 2020 (Cámara) 'Por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones' de acuerdo con el pliego de modificaciones aquí planteado". Cabe aclarar que el informe no aparece suscrito por los senadores Roy Barreras Montealegre, Temístocles Ortega, German Varón Cotrino, Alexander López Maya, Gustavo Petro Urrego y Paloma Valencia Laserna. Por su parte, el senador Luis Fernando Velasco dejó una constancia con la idea de insistir en la aprobación del artículo 228 del texto original, y otros congresistas firmaron con varias salvedades y aclaraciones como ocurrió con Carlos Eduardo Guevara, Ángela María Robledo y Juanita Goebertus. Ninguna de estas circunstancias invalida el trámite realizado, pues como se plasmó en la sentencia C-106 de 2013, lo que demanda la Constitución y la ley es que exista por lo menos un informe, así no sea firmado por todos los ponentes designados para ello. Expresamente, se dijo que: "De otro lado, la designación de algún o algunos miembros de una comisión o plenaria como ponentes implica la materialización de su derecho de participación, el cual se garantiza, no con la efectiva participación sino, con la oportunidad de que dicha participación se lleve a cabo. En este sentido, si alguno de ellos decide no presentar informe de ponencia, no debe entenderse que se afectó alguno de los principios fundantes del procedimiento de formación normativa, pues principios como el pluralismo político y la participación tienen diversas formas de concreción, siendo posible que la no intervención en alguna de las actividades de creación normativa que cumple el Congreso sea el medio escogido por algún o algunos de sus miembros para manifestar su parecer respecto del acto en consideración. // Lo contrario sería otorgar un arma desproporcionada de bloqueo u obstrucción del procedimiento legislativo a todas y cada una de las fuerzas políticas que integran el Congreso, pues su abstención en la presentación del informe de ponencia obligaría a reanudar todo el proceso de elaboración del informe sobre el cual se debe debatir. // Por las razones anotadas, que alguno de los miembros de un grupo plural de ponentes no rinda informe de ponencia, no implica vicio alguno desde el punto de vista constitucional en el ordenamiento colombiano. Lo anterior, sin perjuicio de las consecuencias disciplinarias que su actitud reticente al cumplimiento de los deberes congresuales pueda ocasionarle." Énfasis por fuera del texto original.
[254] Las normas en cita disponen que: "Artículo 156. Presentación y publicación de la ponencia. El informe será presentado por escrito, en original y dos copias, al secretario de la Comisión Permanente. Su publicación se hará en la Gaceta del Congreso dentro de los tres (3) días siguientes. (...)". "Artículo 157. Iniciación del debate. La iniciación del primer debate no tendrá lugar antes de la publicación del informe respectivo. (...)".
[255] En los apartes pertinentes de cada una de las normas en cita se señala que: "Artículo 142. Cada cámara elegirá, para el respectivo período constitucional, comisiones permanentes que tramitarán en primer debate los proyectos de acto legislativo o de ley (...)". "Artículo 160. (...) Todo proyecto de ley o de acto legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente".
[256] Corte Constitucional, sentencia C-644 de 2004.
[257] Corte Constitucional, sentencia C-674 de 2017.
[258] Sobre la materia se pueden consultar el auto 038 de 2004 y las sentencias C-533 y C-644 de 2004.
[259] Corte Constitucional, sentencia C-644 de 2004.
[260] Énfasis por fuera del texto original.
[261] Sobre la materia se puede consultar el artículo 83, inciso 2, de la Ley 5ª de 1992.
[262] En idéntico sentido se puede examinar la sentencia C-780 de 2004.
[263] Corte Constitucional, sentencias C-400 de 2005, C-930 de 2005 y C-649 de 2006.
[264] Sobre la materia se pueden consultar las sentencias C-576 de 2006, C-864 de 2006 y C-141 de 2010.
[265] GC # 1524 de 2020, p. 8. Énfasis por fuera del texto original.
[266] GC # 1362 de 2020, p. 34. Énfasis por fuera del texto original.
[267] "La sesión conjunta será presidida por el Presidente de la respectiva Comisión senatorial, y como Vicepresidente actuará el Presidente de la Comisión de la Cámara. Cuando se trate del estudio de los proyectos de ley de origen privativo en la Cámara de Representantes se procederá en sentido contrario."
[268] Esta subcomisión se integró por el senador Armando Benedetti y los representantes Julio Cesar Triana Quintero, Jorge Eliécer Tamayo y Alejandro Vega Pérez, esto es, por quienes habían sido designados como Coordinadores Ponentes en cada cámara. GC # 20 de 2021, p. 50.
[269] Ibidem. Énfasis por fuera del texto original.
[270] Ibidem. Textualmente, se dijo lo siguiente: "(...) primero vamos señor secretario a anunciar proyectos para la sesión de mañana a las 9:00 a. m. (...)".
[271] La cual consta en el Acta # 02 de esa misma fecha y cuya publicación se realizó en la GC # 21 de 2021.
[272] https://www.youtube.com/watch?v=UaKtuKRNIC0
[273] GC # 21 de 2021, p. 203. Énfasis por fuera del texto original.
[274] GC # 21 de 2020, p. 253.
[275] La cual consta en el Acta # 03 del 9 de noviembre de 2020 y cuya publicación se realizó en la GC # 22 de 2021.
[276] https://www.youtube.com/watch?v=UaKtuKRNIC0
[277] GC # 22 de 2021, p. 80. Énfasis por fuera del texto original.
[278] Ibidem.
[279] Sesión del 10 de noviembre de 2020, la cual consta en el Acta # 04 de esa misma fecha y cuya publicación se realizó en la GC # 23 de 2021, p. 4. Énfasis por fuera del texto original.
[280] Ibidem.
[281] Sesión del 11 de noviembre de 2020, la cual consta en el Acta # 05 de esa misma fecha y cuya publicación se realizó en la GC # 24 de 2021, p. 4. Énfasis por fuera del texto original.
[282] GC # 24 de 2021, p. 46.
[283] Ley 5ª de 1992, art. 93.
[284] Textualmente, se dijo que: "La Presidencia interviene para un punto de orden: Bueno, por ahora ya está ha anunciado el proyecto, el proyecto fue anunciado desde temprano, vamos a levantar la sesión, la convocamos para mañana a las nueve de la mañana (...)." GC # 24 de 2021, p. 46.
[285] Sesión que consta en el Acta # 06 de esa misma fecha y cuya publicación se realizó en la GC # 25 de 2021.
[286] GC # 25 de 2021, p. 4.
[287] "La Presidencia interviene para un punto de orden: Las decisiones al final si no hay un acuerdo votamos democráticamente como corresponde y se suman los votos de las dos comisiones, solamente para dar un espacio para que puedan resolver a ver si hay alguna posibilidad de acuerdo con la proposición. (...). // Entonces para ponernos de acuerdo cuál va [a] ser el procedimiento de votación en torno a esas proposiciones, pues suspendemos 20 minutos, son las 7:52" "La Presidencia interviene para un punto de orden: Por eso, vamos para que puedan conversar precisamente para eso es que estamos haciendo la suspensión de 20 minutos, volvemos a retomar a las 8:12, de la noche para que no se retiren de la plataforma, y puedan ustedes reunirse." "Siendo las 7:53 p. m. la Presidencia declara un receso de una hora". "Siendo las 9:20 la Presidencia reanuda la sesión". GC # 25 de 2021, pp. 62, 63 y 66.
[288] GC # 25 de 2021, p. 66.
[289] La cual consta en el Acta # 07 de esa misma fecha y cuya publicación se realizó en la GC # 26 de 2021.
[290] La norma en cita dispone que: "Los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley". Sobre este punto, en la sentencia C-1017 de 2012, se expuso que: "La votación nominal y pública ha sido definida como aquella en la cual cada uno de los congresistas vota siguiendo el orden alfabético de apellidos o mediante el uso de cualquier procedimiento electrónico, de suerte que de manera individual contestarán de viva voz el sentido de su decisión o el mismo quedará consignado en un sistema electrónico que permita su visualización en tiempo real. Esta modalidad de votación es, por querer del constituyente, la regla general. Sin embargo, en la misma disposición superior en la que se expresó este mandato, se delegó en el Legislador el señalamiento de las hipótesis exceptivas en las cuales dicha votación no tendría ocurrencia".
[291] La mayoría absoluta exige que la decisión sea adoptada por "la mayoría de los votos de los integrantes" de una cámara o comisión, según se consagra en el artículo 117 de la Ley 5ª de 1992.
[292] El artículo 117 de la Ley 5ª de 1992 define a la mayoría simple como aquella cuyas decisiones "se toman por la mayoría de los votos de los asistentes".
[293] Así lo destaca el artículo 119 de la Ley 5ª de 1992 cuando dispone que: "Artículo 119. Mayoría absoluta. Se requiere para la aprobación de: (...) 4. Leyes estatutarias en una sola legislatura. Su modificación o derogación se adelante con la misma votación (artículo 153 constitucional). (...)". Énfasis por fuera del texto original.
[294] Lo anterior se ratifica en la Ley 1828 de 2017, en la que se dispone que: "Artículo 62. Impedimentos. De conformidad con la Constitución Política, el reglamento del Congreso y las leyes concordantes, los Congresistas pondrán en conocimiento del Presidente de la Cámara o Comisión a la que pertenezcan, antes del respectivo debate y por escrito, las situaciones de conflicto de intereses por las cuales se consideren impedidos para conocer y participar en la discusión y aprobación de determinado proyecto o actuación, así como las razones o motivos que las fundamentan. // Una vez recibida dicha comunicación, el Presidente someterá de inmediato a consideración de la Plenaria o de la Comisión correspondiente el impedimento presentado, para que sea resuelto por mayoría simple. // Los Congresistas que formulen solicitud de declaratoria de impedimento no podrán participar en la votación en la que se resuelva su propio impedimento. Si el impedimento resulta aprobado, tampoco podrá participar en la votación de impedimentos presentados por otros congresistas. // De ser rechazado el impedimento, el Congresista quedará habilitado para participar en la discusión del proyecto o actuación y votar en el referido trámite. // Cuando se trate de actuaciones en Congreso Pleno o Comisiones Conjuntas, el impedimento será resuelto previa votación por separado en cada Cámara o Comisión. (...)". Énfasis por fuera del texto original.
[295] https://www.comisionprimerasenado.com/
[296] https://www.camara.gov.co/comision/comision-primera-constitucional-permanente/
[297] Todo conforme consta en la GC # 20 de 2021.
[298] Entre la votación del informe y esta actuación tan solo medió la siguiente manifestación: "La presidencia abre la discusión del articulado". GC # 20 de 2021, p. 46.
[299] Todo conforme con la GC # 21 de 2021.
[300] GC #22 de 2021, p. 11.
[301] El artículo 30 conforme con proposición del representante Luis Alberto Albán; y el artículo 185 según proposición del senador Armando Benedetti.
[302] Relativo al incumplimiento de las reglas sobre publicidad y propaganda electoral.
[303] Sobre la creación de cuentas únicas.
[304] Sobre el Comité de Seguimiento y Vigilancia Electrónica del proceso electoral.
[305] Un artículo modificando el artículo 46 de la Ley 1622 de 2013 y otro realizando cambios en el artículo 41 de la misma ley. Esta última corresponde a aquella a través de la cual "se expide el estatuto de ciudadanía juvenil y se dictan otras disposiciones".
[306] Sobre los Tribunales de Vigilancia y Garantías Electorales.
[307] Todo conforme con la GC # 22 de 2021.
[308] Todo conforme con la GC # 22 de 2021.
| Para decir que todos los cargos de la Registraduría se regirán por el régimen de carrera administrativa especial por concurso de méritos. |
[310] Todo conforme con la GC # 23 de 2021.
[311] En el aparte pertinente, el artículo 114 dispone que "Artículo 114. Clasificación de las proposiciones. Las proposiciones se clasifican, para su trámite, en: (...) 2. Proposición sustitutiva. Es la que tiende a reemplazar a la principal, y se discute y decide primero en lugar de la que se pretende sustituir. Aprobada la sustitutiva, desaparece la principal. (...) 4. Proposición modificativa. Es la que aclara la principal; varía su redacción sin cambiarle el contenido esencial de la misma; hace dos o más de la principal para su mayor comprensión o claridad; obtiene que dos o más temas, dos o más artículos que versen sobre materia igual, o similar, se discutan y resuelvan en una sola; o traslada lo que se discute a otro lugar del proyecto, o tema que se debate, por razones de conveniencia o coordinación que se aduzcan. (...) Parágrafo. No puede hacerse proposición sustitutiva de sustitutiva, ni modificativa de modificativa, (...) ni más de una proposición de las contempladas en este artículo fuera de la principal." Por su parte, el artículo 115 establece lo siguiente: "Artículo 115. Condición para las proposiciones. En la discusión de las proposiciones se tendrá, por consiguiente, en cuenta: (...) 2. Propuesta una modificación no será admitida otra hasta tanto la respectiva Cámara no resuelva sobre la primera. // 3. Negada una proposición de modificación continuará abierta la discusión sobre la disposición original. Sobre ella podrá plantearse una nueva y última modificación. // (...) 5. Aprobada una modificación, se tendrá por rechazado el artículo original, y podrá intervenirse para nuevas proposiciones."
[312] En la página 39 de la GC # 23 de 2021 consta lo siguiente: "La Presidencia interviene para un punto de orden: Si completamente, totalmente eliminado todo el artículo. (...)".
[313] Todo conforme con la GC # 24 de 2021.
[314] Todo conforme con la GC # 25 de 2021.
[315] "Artículo 135. Empates. En caso de empate o igualdad en la votación de un proyecto, se procederá a una segunda votación en la misma o en sesión posterior, según lo estime la Presidencia. En este último caso, se indicará expresamente en el orden del día que se trata de una segunda votación. Si en esta oportunidad se presenta nuevamente empate, se entenderá negada la propuesta."
[316] Todo conforme con la GC # 26 de 2021.
[317] GC # 26 de 2021, pp. 37 a 80.
[318] En particular, el artículo 2° de la Ley 1431 de 2011, en el aparte pertinente, dispone que: "(...) Las actas de las sesiones plenarias, comisiones, los proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las ponencias y demás información que tenga que ver con el trámite legislativo deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso. Órgano de publicación de la Rama Legislativa, la cual se publicarán en la página web de cada cámara; con esta publicación se dará por cumplido el requisito de publicidad. (...)". Énfasis por fuera del texto original.
[319] GC # 1401 de 2020, p. 2.
[320] Tal norma, según se manifestó con anterioridad, señala que: "La designación de ponentes será facultad de la mesa directiva de la respectiva comisión. Cada proyecto de ley tendrá un ponente, o varios, si las conveniencias lo aconsejan. En todo caso habrá un ponente coordinador quien además de organizar el trabajo de la ponencia ayudará al presidente en el trámite del proyecto respectivo. // (...) // Cuando la ponencia sea colectiva la mesa directiva debe garantizar la representación de las diferentes bancadas en la designación de los ponentes". Énfasis por fuera del texto original.
[321] No consta la firma de los representantes Jorge Eliecer Tamayo Marulanda, John Jairo Hoyos García y Carlos German Navas. Como ya se explicó, la ausencia de firma de un congresista en una ponencia colectiva no invalida el trámite dado, pues dicha circunstancia no afecta el principio de participación y, por el contrario, podría llegar a ser utilizado como una herramienta para bloquear u obstruir el procedimiento legislativo. Corte Constitucional, sentencia C-106 de 2013.
[322] "Por lo anteriormente expuesto, y por cumplir el proyecto con los requisitos constitucionales, los ponentes nos permitimos proponer a la Plenaria de la H. Cámara de Representantes dar segundo debate al Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 (Senado) y No. 409 de 2020 (Cámara) 'Por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones', de acuerdo con el texto que se propone a continuación y el pliego de modificaciones incluido en este informe de ponencia". GC # 1404 de 2020, p. 32.
[323] Se relacionan los artículos 4, 15, 17, 22, 23, 24, 25, 27, 28, 29, 30, 31, 71, 83, 86, 101, 106, 146, 157, 158, 161, 182, 183, 184, 242, 244, 245, 247, 249, 250, 251, 254, 260 y 262.
[324] "Por las razones expuestas, proponemos a la Plenaria, DAR SEGUNDO DEBATE al Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado y No. 409 de 2020 Cámara 'Por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones', según el texto propuesto con el pliego de modificaciones". GC # 1443 de 2020, p. 16.
[325] En relación con las normas en cita se destaca la parte final del artículo 174, en el que se menciona que "[t]oda ponencia deberá terminar con una proposición que será votada por (...) la plenaria de la respectiva Corporación"; así como lo señalado en el encabezado del artículo 175, en el que se exige la elaboración de un informe de ponencia para la "cámara plena para segundo debate".
[326] En particular, el artículo 2 de la Ley 1431 de 2011, en el aparte pertinente, dispone que: "(...) Las actas de las sesiones plenarias, comisiones, los proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las ponencias y demás información que tenga que ver con el trámite legislativo deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso. Órgano de publicación de la Rama Legislativa, la cual se publicarán en la página web de cada cámara; con esta publicación se dará por cumplido el requisito de publicidad. (...)". Énfasis por fuera del texto original.
[327] GC # 1456 de 2020.
[328] "En el informe a la cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo."
[329] "Artículo 175. Contenido de la ponencia. En el informe a la cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo. La omisión de este requisito imposibilitará a la Cámara respectiva la consideración del proyecto hasta cuando sea llenada la omisión".
[330] Se incluyeron los antecedentes del proyecto, su objeto, el estado en el que estaba y las consideraciones explicativas sobre las razones que justificaban el pliego de modificaciones.
[331] GC # 179 de 2021, p. 90. En esta Gaceta se publicó el Acta # 197 del 9 de diciembre de 2020.
[332] Ibidem, pp. 90-98.
[333] Ibidem, pp. 98-111.
[334] Ibidem, p. 111.
[335] Ibidem, p. 125.
[336] La subcomisión se integró por los representantes Alejandro Vega, Óscar Sánchez, Julio César Triana, Juanita Goebertus, German Navas Talero, Buenaventura León, Jorge Burgos, Jennifer Arias y Franklin Lozano.
[337] Ibidem, p. 126.
[338] GC # 237 de 2021, en la que consta el Acta # 198 del 10 de diciembre de 2020.
[339] Ibidem, p. 90.
[340] Ibidem, p. 194.
[341] GC # 298 de 2021, en la que consta el Acta # 199 del 11 de diciembre de 2020.
[342] Ibidem, pp. 21-122
[343] Ibidem, pp. 123 y 124.
[344] Ley 1828 de 2017, art. 62.
[345] La reducción del quórum y las mayorías se explica por la aplicación del artículo 134 de la Constitución, pues existían dos curules que no eran susceptibles de reemplazo (las de Seuxis Paucias Hernández Solarte y Jimmy Harold Díaz Burbano) y, además, no se había reglamentado la elección del representante de la curul asignada a la comunidad raizal de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
[346] Todo conforme consta en la GC # 179 de 2021.
[347] GC # 179 de 2021, p. 125.
[348] Todo conforme consta en la GC # 237 de 2021.
[349] GC # 237 de 2021, p. 90.
| La representante María José Pizarro explicó su proposición en estos términos: "(...) nosotros proponemos que las personas que conformen estos tribunales sean designados mediante un concurso de méritos, este concurso de méritos deberá ser reglamentado por el Consejo Nacional Electoral durante los dos (2) meses siguientes a la entrada en vigencia de este proyecto de ley y el tiempo de duración de los funcionarios se limite una vez quede en firme el acto que declaran los respectivos resultados electorales". |
| El Secretario General explicó esta proposición en los siguientes términos: "busca que los jurados de votación inmersos en conductas reprochables del presente artículo sean objeto de investigaciones disciplinarias y penales a que diere lugar por parte de las autoridades competentes". |
| Proposición sobre el artículo 138 del representante Mauricio Toro Orjuela, consistente en añadir que "una de las acciones que serán objeto de sanción para los jurados electorales es para aquellos que impidan o torpedeen el trabajo que tienen que hacer las observaciones electorales y los testigos" y la proposición del artículo 22 presentada por el representante Alejandro Vega, con la finalidad de agregar "estos tribunales serán designados por el Consejo Nacional Electoral de conformidad con la ley[,] el reglamento que expida la corporación y funcionarán hasta tres meses pasadas las elecciones." |
| Proposición del artículo 65 explicada por el Secretario General: "propone que se suprima la parte inicial del artículo que dice, la persona o candidato que por medio de sí o un tercero". Proposición al artículo 73, consistente en añadir: "los candidatos solo pueden solicitar aval en las organizaciones políticas donde se encuentren formalmente registrados, como militantes durante los tres meses inmediatamente anteriores a la inscripción". La proposición del artículo 104 dirigida a eliminar el parágrafo y la proposición del artículo 105 para ajustar su redacción y contenido. |
| La proposición radicada por el representante David Racero, la cual buscaba modificar el artículo en el sentido de decir que la póliza no podía exceder 100 salarios mínimos. |
| La proposición fue formulada por los representantes María José Pizarro y otros, para añadir que "en ningún caso las campañas aseguradoras podrán exigir como requisito para la expedición de pólizas de seriedad de la candidatura la constitución de contragarantías de cualquier naturaleza por el riesgo asegurable." |
| La representante Juanita Goebertus propuso que las actividades electorales no se entiendan como de seguridad nacional. |
| El representante Juan Carlos Losada "propone que en el artículo 261 se agregue en el último párrafo lo siguiente, los recursos que se contraten deberán ser publicados en el sistema electrónico para la contratación pública SECOP, indistintamente de su régimen jurídico o modalidad incluyendo los ejecutados a través de la cooperación internacional y solo se podrán contratar con pliegos tipo establecidos por el Gobierno nacional." |
| El representante Gabriel Santos propuso una modificación en la fecha contenida en el 1° inciso del artículo, así: "los registradores en todos los niveles territoriales que hayan sido nombrados antes del 31 de diciembre 2019." |
[359] Todo conforme consta en la GC # 298 de 2021.
| La discusión se enfocó en la necesidad de crear a los registradores departamentales, cuando ya existen delegados seccionales. Se trató de una propuesta acompañada por los representantes Juanita Goebertus, David Racero y Ángela María Robledo. |
| "Gabriel Santos propone funciones especiales para los registradores departamentales y el Distrital de Bogotá, modifíquese el Capítulo 5 en su artículo 29 del proyecto de ley estatutaria 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, propone que no diga delegados seccionales sino funciones especiales para los registradores departamentales y el Distrito de Bogotá Distrito Capital en registro civil e identificación y en lo electoral propone que el artículo 29, entonces se suprima la parte que dice delegado seccionales en cada departamento, habrá dos delegados seccionales en el registro civil e identificación y en lo electoral de los cuales al menos uno y será una mujer quienes tomarán posesión de su cargo ante el registrador departamental y tendrán las siguientes funciones, propone que se ha eliminado y que quede, en el registro civil e identificación funciones especiales para los registradores departamentales y el distrito capital en registro civil e identificación en lo electoral. Y donde dice 2, delegación seccional electoral lo suprime y deja como viene en la ponencia lo demás." |
| La representante Gloria Betty Zorro propuso: "Proposición modificativa al Proyecto de Ley Estatutaria número 409 Cámara, 234 de 2020 Senado, artículo 29, adiciónese un literal al numeral 2 del artículo 29 del Proyecto de Ley Estatutaria, el cual quedará así: Numeral 2 artículo 29. Delegado Seccional en lo Electoral. Literal nuevo. Informar de forma coordinada al nivel central de la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Consejo Nacional Electoral de aquellos casos de violencia política contra la mujer que sean de su conocimiento". |
| Se trataba de artículos que estaban pendientes de la eliminación del artículo 29, y al no ocurrir ello, se decidió votar en bloque todas las proposiciones que no habían sido avaladas y en la que se buscaba su modificación. |
| En cuanto al artículo 23, se trataba de una proposición de los representantes Jorge Bustos y Jennifer Arias, en la que se adicionaba a las funciones del registrador la de "[f]ijar los valores de los documentos de identificación personal tanto físico como digital y de los demás servicios que presta la entidad." Por su parte, frente al artículo 30, se proponía eliminar las palabras "libre remoción" presentada por el representante Gabriel Santos. |
| "Artículo 25 de los registradores distritales. En el Distrito Capital de Bogotá habrá un Registrador Distrital del Estado Civil quien tendrá la responsabilidad de vigilancia y el funcionamiento de las dependencias de la registraduría en el ámbito distrital, el registrador distrital tomará posesión de su cargo ante el Registrador Nacional del Estado Civil, esa proposición lo que busca es que se elimine uno de los dos registradores distritales, sólo queda uno." Presentada por el representante Gabriel Santos. Por su parte, el representante David Racero propuso "que se elimine donde dice, los registradores distritales y dice lo siguiente, y lo de dos registradores también quedaría en el sentido siguiente, en el Distrito Capital de Bogotá habrá un Registrador Distrital del Estado Civil, quien tendrá la responsabilidad, la vigilancia, el funcionamiento de las dependencias de la Registraduría en el ámbito distrital". |
| "Se abre el registro para votar el artículo 162 con las proposiciones avaladas presentadas por Juanita Goebertus, Ángela María Robledo, María José Pizarro, Katherine Miranda, Catalina Ortiz, Wilmer Leal, Juan Fernando Reyes, Luis Alberto Albán, Carlos Carreño, Omar de Jesús Restrepo, León Freddy Muñoz, Mauricio Toro, en el sentido de eliminar en el numeral primero del artículo 162, donde dice previa autenticación biométrica queda eliminado si se aprueba la proposición y la del doctor José Daniel López donde señala en el voto anticipado en el párrafo primero se agrega donde dice, con las siguientes características aplicable únicamente a las mesas de votación ubicadas en el exterior". |
| "Proceso de escrutinio en el exterior, finalizados los días de la jornada electoral los jurados de votación consignarán diariamente en el formato E11 o el formato que aplique, el número de electores que emitieron su sufragio ese día en los términos previstos en este Código, después del último día de votación se realizará el escrutinio de los votos de acuerdo con el proceso de escrutinio de mesa previsto en este Código. Firman: Alejandro Vega, Julio César Triana, Juanita Goebertus." |
| En cuanto al alcance de la progresividad en el voto electrónico mixto. |
| "la proposición ha sido modificada presentada por el doctor Alejandro Vega y el doctor Julio César Triana y queda de la siguiente manera, en lo que respecta el numeral C voto anticipado, quedaría así: Voto anticipado es el depositado con anterioridad a la fecha del evento electoral correspondiente en el lugar que se determine para tal fin, esta modalidad aplicará solo para votaciones en el exterior de acuerdo a lo establecido en el artículo 51 de la Ley 1475 de 2011 o las normas que lo sustituyan, no se podrán dar a conocer los resultados de manera anticipada, el escrutinio se realizará en la forma indicada en el artículo 185 de este Código, es decir, queda eliminada según esta proposición lo que dice todos los días se cumplirán los protocolos de apertura y cierre de las jornadas electoral, habrá cierre diario de la jornada laboral y se realizará el escrutinio y entregarán resultados diariamente, esa parte queda eliminada según esta proposición y en el parágrafo se elimina el parágrafo transitorio se deja el parágrafo como viene en la ponencia como viene en las elecciones posteriores que aparece en la proposición anterior, señor Presidente esto para que quede ajustado a lo que ha manifestado Óscar Darío Pérez, Juan David Vélez y otros representantes, firman: Alejandro Vega y Julio César Triana señor Presidente." |
| GC # 298 de 2021, p. 68. |
| GC # 298 de 2021, pp. 70-71. |
| Sobre las auditorias de los sistemas electrónicos que se utilicen en las jornadas de votación. |
| "Artículo 37 hay una proposición del doctor Mauricio Toro que dice lo siguiente, modifíquese es el artículo 37 del Proyecto de Ley Estatutaria número 409 de 2020 Cámara 234 de 2020 Senado, propone el doctor Mauricio Toro que se elimine el párrafo 3 y 4 y que se agregue el siguiente parágrafo ha dicho artículo. Parágrafo. La Registraduría Nacional del Estado Civil de la presente era presentar un informe anual que especifique los montos de los recaudos provenientes de sanciones pecuniarias y/o de todos los hechos generadores por los servicios que preste la entidad y el uso de los mismos; dicho informe deberá ser de público conocimiento y deberá estar disponible en los canales oficiales de la entidad. Firma Mauricio Toro Orjuela." |
| Se trata de varias proposiciones con la idea de limitar la función de autenticación otorgada a la RNEC a asuntos de carácter electoral. |
| "Artículo 47. Identificación y autenticación por medio digitales. La Registraduría Nacional del Estado Civil será la encargada de la identificación digital y autenticación de todos los colombianos por los diferentes medios tecnológicos de firma digital a través de la cédula de ciudadanía y tarjeta identidad digital y por todo tipo de biometría o sistemas de autenticación y se regirá por la regulación y disposiciones que para tal efecto expida la entidad. Lo anterior sin perjuicio de los mecanismos de autenticación que se desarrollen autónomamente desde la iniciativa privada y desde las diferentes ramas del poder público para promover la digitalización de los colombianos y su interacción digital con el sector público y privado, la Registraduría Nacional del Estado Civil deberá permitir a las entidades públicas el acceso a los mecanismos de identificación y autenticación de los colombianos para el cumplimiento de sus funciones constitucionales en virtud del principio de coordinación establecido en el artículo 209 de la Constitución Nacional. Parágrafo. La Registraduría Nacional del Estado Civil implementará la consulta y expedición en línea del registro civil el cual no incorporará la inscripción de las huellas plantares. César Augusto Lorduy." |
| GC # 298 de 2021, p. 90. Se trata de modificaciones puntuales sobre las funciones de la RNEC. |
| GC # 298 de 2021, p. 92. Se trata de modificaciones puntuales sobre las funciones de la RNEC. |
| GC # 298 de 2021, p. 94. Se trata de modificaciones puntuales sobre las funciones de la RNEC. |
| "la proposición nuestra frente al artículo 172 sobre transporte del día de las elecciones tiene cuatro componentes, primero, el inciso 1° del artículo 72, planificar que el transporte gratuito es el día de las elecciones porque hay una omisión en el inciso 1°, en el inciso segundo igualmente hay otra omisión y lo que mejoramos es la redacción donde expresamos que el día de las elecciones de transporte público será presentado de manera gratuita, igualmente en el inciso 3° contemplamos la obligación de garantizar los recursos con cargo al Presupuesto Nacional para el transporte del día de las elecciones y un parágrafo que quiero invitar a los compañeros ponentes y a la plenaria de la Cámara que lo revisemos, un parágrafo como si se va a prestar el transporte gratuito como se va a prestar, que no encontremos que los mandatarios locales sectoricen y se envíen transporte para unos sectores para otros no y por eso nosotros proponemos un parágrafo que los entes territoriales juntos con las personerías municipales, organizando un comité auditor para definir las rutas y para definir todo el tema de transporte." |
| "Dice lo siguiente: Artículo 172, proponen que en el párrafo 2 al final del mismo se agregue donde dice: Vigencia de la presente ley y reglamentará el Gobierno nacional, reimplementará con los entes territoriales las disposiciones contenidas en el inciso anterior a la entrada en vigencia de la presente ley y las reglamentará las condiciones para la prestación de este servicio, propone que se agregue lo siguiente: Los incentivos y las sanciones a que haya lugar, el resto del artículo como que viene en la ponencia. Firma: Jennifer Arias y Alejandro Vega." |
| GC # 298 de 2021, pp. 119-121 |
[382] GC # 26 de 2021, p. 80.
[383] "Por lo anteriormente expuesto, y por cumplir el proyecto de ley con los requisitos constitucionales, los ponentes nos permitimos proponer: Dese segundo debate al Proyecto de Ley Estatutaria No.234 de 2020 (Senado) y No. 409 de 2020 (Cámara) 'Por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones' de acuerdo con el pliego de modificaciones aquí planteado." GC # 1452 de 2020, p. 36. No consta la firma de los senadores Luis Fernando Velasco, Alexander López Maya, Angelica Lozano y Gustavo Petro Urrego. Sin embargo, como ya se ha explicado con anterioridad, tal circunstancia no invalida la presentación de la ponencia, siguiendo lo señalado por este tribunal en la sentencia C-106 de 2013.
[384] "En el informe a la cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo."
[385] "Artículo 175. Contenido de la ponencia. En el informe a la cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo. La omisión de este requisito imposibilitará a la Cámara respectiva la consideración del proyecto hasta cuando sea llenada la omisión".
[386] GC # 171 de 2021, p. 95.
[387] GC # 148 de 2021, p. 37. Correspondiente al Acta # 39 de esa misma fecha.
[388] En este sentido se pronunció, por ejemplo, la senadora Angélica Lozano (GC # 148 de 2021, p. 75). Sobre el particular, se destaca que el texto definitivo aprobado en la Cámara se publicó ese mismo día en la GC # 1493 de 2020.
[389] GC # 148 de 2021, pp. 77 y 78.
[390] Ibidem, p. 78. La subcomisión fue integrada por los senadores Armando Benedetti Villaneda, Angélica Lozano Correa, Luis Fernando Velasco Chaves, Santiago Valencia, Antonio Zabaraín y Juan Carlos García Gómez.
[391] Ibidem, p. 15.
[392] Ibidem, p. 96.
[393] GC # 149 de 2021. En la cual consta el Acta # 40 de esa misma fecha.
[394] "El Presidente de la Corporación honorable Senador Arturo Char Chaljub: Vamos a continuar con los proyectos de ley de los congresistas mientras se organizan los bloques, bloques, tiene que ser bloques porque por dos artículos, tres artículos faltan 80 artículos, entonces cuando tengamos los bloques, claritos, señor". GC # 149 de 2021, p. 151.
[395] Ibidem, p. 15.
[396] Ibidem, p. 157.
[397] GC # 150 de 2021, en la que consta el Acta # 41 de esa misma fecha.
[398] Ibidem, pp. 30-160.
[399] Ibidem, pp. 161 y 162.
[400] Lo anterior, como ya se dijo, siguiendo la jurisprudencia planteada en las sentencias C-780 de 2004 y C-473 de 2005.
[401] Véase, al respecto, el numeral 26 de esta providencia.
[402] Ley 1828 de 2017, art. 62.
[403] La reducción del quórum y las mayorías se explica por la aplicación del artículo 134 de la Constitución, pues existían dos curules que no eran susceptibles de ser reemplazadas (las correspondientes a Aida Merlano e Iván Márquez).
[404] Todo conforme consta en la GC # 148 de 2021.
[405] Todo conforme consta en la GC # 149 de 2021.
[406] Todo conforme consta en la GC # 150 de 2021.
[407] En esta sesión cabe aclarar que se hizo por los ponentes una referencia tangencial a la mayoría de los artículos y de las proposiciones, motivo por el cual algunos congresistas cuestionaron la forma como se estaban tomando las decisiones. Así, por ejemplo, la senadora Claudia Castellanos manifestó que: "Gracias señor Presidente, bueno un debate como este, el de este proyecto es de una importancia inmensa para definir el proceso electoral como es el del Código Electoral, pues no se puede limitar a la discusión de unos pocos y a la negación de las propuestas de los Senadores, eso no es el sentido de tener un Congreso bicameral, sino que se requiere un Congreso sólido, en donde cada cámara debata con libertad, sin someterse a la otra hubiese aprobado; en particular yo me quiero referir a la proposición que presenté para eliminar el numeral 2 del artículo 16, que en el informe de la subcomisión aparece como 17, el Senador ponente lo presentó como un tema de redacción y de superficialidad, lo que no es así y bajo este argumento saco de taco la proposición del artículo 16, un tema de toda la profundidad y sustancia. (...)". Ibidem, p. 98.
| Estos artículos fueron inicialmente sometidos a votación y se negó su aprobación (la secretaria informó que no hubo decisión), al no alcanzar la mayoría absoluta requerida (49 senadores por el sí y 28 por el no). En la medida en que fueron propuestos junto con los artículos 165 y 245, se decidió, en la práctica, reabrir su debate, excluyendo estos últimos, con lo cual se logró su aprobación con la mayoría absoluta requerida. Ningún senador se opuso al esquema de solución que se planteó por los ponentes. En cuanto a esta figura, la Corte se pronunció en la sentencia SU-150 de 2021, allí manifestó que: "(...) pese a que ni la Constitución ni la Ley 5ª de 1992 regulan el fenómeno de la reapertura, tal herramienta ha sido identificada como una práctica congresional, avalada en varios pronunciamientos de la Corte, como se advierte en las sentencias C-140 de 1998, C-277 de 2007 C-240 de 2012 y C-590 de 2019. De ellas se infiere que (1) la decisión de optar por una reapertura se sujeta a la valoración autónoma de cada cámara; (2) no existe una instancia procesal que esté excluida de la misma; y (3) la materia objeto de resolución debe ser distinta, con miras a no desconocer el carácter inmutable y definitivo del resultado de una votación preexistente, así como en respuesta a que, por vía reglamentaria, solo se admite una segunda votación del mismo tema en casos de empate". Adicionalmente, y en el escenario de la existencia de varios informes de conciliación, se aclaró que: "(...) la reapertura corresponde a una figura cuyas formas han sido delineadas por la práctica parlamentaria (...) [y] (...) su desarrollo no depende de la observancia de una determinada solemnidad. De manera que, así como (i) es válido llegar a esta decisión mediante la presentación de una proposición que explícitamente sea aprobada por las mayorías requeridas, también es posible (ii) arribar a este mismo resultado de modo implícito, esto es, a través de la votación del nuevo informe, en el que se reemplace el preexistente y se logre el fin de aprobar un mismo texto unificado, siempre que se cumpla con el quórum y las mayorías requeridas. Al ser ello así, (a) no cabe duda de que se impone el principio democrático y (b) que se acoge un nuevo texto, en el que tácitamente se da el beneplácito a la reapertura." En el asunto bajo examen, (1) la reapertura operó de forma implícita y con plena autonomía de la plenaria del Senado; (2) ella ocurrió en el segundo debate a cargo de dicha corporación; y (3) la materia objeto de resolución fue distinta, pues se advirtió que la dificultad recaía en los artículos 165 y 245, los cuales fueron excluidos de la toma de decisión, para ser considerados de forma independiente. Una vez ocurrido lo anterior y, como ya se manifestó, fueron votados los artículos 14, 22, 24, 26, 33, 44, 121 y 158, los cuales obtuvieron la mayoría requerida. |
| Estos artículos fueron votados en el mismo bloque anterior, por lo que respecto de ellos se extienden las mismas consideraciones ya señaladas en la anterior nota a pie de página. |
| Proposición de los senadores Angélica Lozano y Antonio Sanguino, en el sentido de aclarar que la información del proceso electoral no estará sometida a reserva legal de seguridad nacional a la que hace referencia la Ley 57 de 1985. De igual manera, la seguridad nacional no podrá ser invocada para los procesos de contratación del CNE y la RNEC. |
| Se propone añadir al artículo que las fuerzas militares y de policía, bajo la dirección del Presidente de la República, prestarán su apoyo en la custodia de documentos electorales. Se trató de una proposición del senador Roy Leonardo Barreras Montealegre. |
| La senadora Paloma Valencia propone que las entidades que integran los organismos electorales se rijan en su integridad por el estatuto general de la contratación pública. |
| Se trata de una proposición del senador Richard Aguilar, en la que se autoriza a los jurados de votación para solicitar la cédula o su "equivalente funcional electrónico", cuando el elector llega al puesto de votación. |
| "La Organización Electoral diseñará un Plan de auditoría técnica imparcial para las tecnologías que se utilizarán en cada proceso. Dicho Plan deberá abarcar al menos las auditorías de funcionalidad, seguridad digital y código fuente. El Plan será socializado con los partidos, movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos, coaliciones y organizaciones de observación electoral y deberá ponerse en marcha a más tardar seis meses antes de la respectiva elección. // En la puesta en práctica del Plan de auditoría informática electoral, participará el ministerio Público y tendrá derecho a intervenir los auditores de los partidos, movimiento político con personería jurídica, grupos significativos de ciudadanos y también podrán intervenir expertos nacionales e internacionales acreditados por la organización electoral. // La Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral elaborarán el compromiso de confidencialidad que deberán suscribir los expertos nacionales e internacionales y los auditores de sistemas que participen en estos ejercicios para garantizar la seguridad y reserva de la información del proceso electoral. En todo caso, este compromiso deberá permitir que los expertos nacionales e internacionales y los auditores de los partidos acreditados, informen sobre los hallazgos y hagan seguimiento a las respuestas implementadas en los términos de esta ley. // El Consejo Nacional Electoral establecerá los mecanismos de acreditación para los expertos nacionales e internacionales y los auditores a más tardar seis meses antes de la puesta en marcha del Plan. Los expertos nacionales e internacionales acreditados y los auditores de los partidos, movimientos políticos con personería jurídica, grupos significativos de ciudadanos, deberán elaborar un informe a la auditoría realizada siguiendo estándares internacionales para ser radicado ante la organización electoral. Los hallazgos deberán ser respondidos por la organización electoral y si fuere necesario ejecutarán los planes de acción correspondientes. // La organización electoral emitirá y publicará en sus páginas web un informe final donde especifique la formar en que fueron respondidos los hallazgos y sus razones técnicas. // Parágrafo. El Consejo Nacional Electoral designará un equipo de auditores internos y expertos con las áreas requeridas para monitorear el proceso electoral los cuales deberán rendir informes periódicos a la corporación." Proposición presentada por el senador Juan Carlos García. |
| Proposiciones de la senadora Paloma Valencia respecto de los artículos 127 y 128 (en ambos casos excluyendo de la calidad de jurados de votación a los servidores públicos) y de los senadores Paloma Valencia, Ernesto Macías, José Luis Pérez, Alejandro Corrales, Juan Diego Gómez y Santiago Valencia frente al artículo 131 (incluyendo todo un procedimiento para la integración de la lista de jurados de votación). |
| Proposición del senador Roy Leonardo Barreras Montealegre, incluyendo la siguiente adición al artículo propuesto: "De conformidad con lo previsto en el artículo 263 de la Constitución Política, en la asignación de las curules en las corporaciones públicas de elección popular se garantizará la paridad de género con independencia del mecanismo de elección. // Cuando las curules asignadas a una organización política correspondan a un número impar, la asignación de curules equivalente al número entero superior siguiente a la mitad, será para las mujeres y las demás para los hombres con mayor votación en la correspondiente lista. // Si se trata de lista cerrada habrá alternancia de género en la ubicación de los candidatos y si se trata de voto preferente las curules se asignarán entre quienes hayan obtenido la mayor votación en orden descendente tanto de mujeres como de hombres, de modo que la asignación de curules garantice la paridad de género". |
| El senador Antonio Luis Zabarain Guevara propone adicionar un parágrafo 2°: "En las listas a cargos de corporaciones públicas de elección popular, cuando el número de curules a proveer sea cinco (5) o más y el número de candidatos de la lista sea impar, el género correspondiente a este último cupo será definido por las directivas del respectivo partido o movimiento político, o por quienes estos autónomamente determinen". |
[418] Como ya se dijo, la norma en cita dispone que: "(...) Las actas de las sesiones plenarias, comisiones, los proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las ponencias y demás información que tenga que ver con el trámite legislativo deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso. Órgano de publicación de la Rama Legislativa, la cual se publicarán en la página web de cada cámara; con esta publicación se dará por cumplido el requisito de publicidad. (...)". Énfasis por fuera del texto original.
[419] Folio 201 del cuaderno 2.
[420] Véase, al respecto, el numeral 14 de esta providencia.
[421] Véase, al respecto, el numeral 14.
[422] Sobre la revisión constitucional del Proyecto de Ley Estatutaria No. 063 de 2013 Senado, 073 de 2013 Cámara, 'por medio de la cual se dictan las reglas para el desarrollo de referendos constitucionales con ocasión de un Acuerdo Final para la terminación del conflicto armado'.
[423] Énfasis por fuera del texto original.
[424] El artículo 186 de la Ley 5ª de 1992 establece que: "Para efecto de lo previsto en el artículo 161 constitucional, corresponderá a los Presidentes de las Cámaras integrar las comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto (...)".
[425] El artículo 187 de la Ley 5ª de 1992 dispone: "Estas Comisiones estarán integradas por miembros de las respectivas Comisiones Permanentes que participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las Plenarias. // En todo caso las Mesas Directivas asegurarán la representación de las bancadas en tales Comisiones."
[426] Esta norma, que aparece transcrita en la parte final de la anterior nota a pie, fue avalada en su constitucionalidad en la sentencia C-453 de 2006, en la que se aclaró que siempre que se conformen comisiones plurales, la integración por bancadas no es "opcional" sino "obligatoria", asegurando la representación efectiva de todas las vertientes políticas que integran el Congreso.
[427] Dispone el artículo 188 de la Ley 5ª de 1992: "Las comisiones accidentales de mediación presentarán los respectivos informes a las Plenarias de la Cámaras en el plazo señalado. En ellos se expresarán las razones acerca del proyecto controvertido para adoptarse, por las corporaciones, la decisión final"
[428] Ibidem.
[429] La forma como opera esta figura fue explicada por la Corte en la sentencia SU-150 de 2021.
[430] El artículo 186 de la Ley 5ª de 1992, en el aparte pertinente, establece que: "(...) serán consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta de la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas".
[431] Véanse, entre otras, las sentencias C-1488 de 2000, C-198 de 2001 y C-282 de 1995.
[432] Corte Constitucional, sentencia C-370 de 2011.
[433] Corte Constitucional, sentencia C-313 de 2004.
[434] "Si bien podría afirmarse que el vicio al que se ha aludido fue subsanado al haberse aprobado con posterioridad el informe de conciliación en las condiciones anotadas por las plenarias de cada cámara y que[,] por lo tanto, el defecto detectado no permite declarar la inexequibilidad de la disposición normativa objeto de control, la Sala precisa que dicha interpretación transgrede los principios que informan el proceso de formación de la ley e impide siquiera aplicando, en el presente caso, el principio de instrumentalidad de las formas llegar a esa conclusión. // Lo anterior, por cuanto del artículo 161 y de las demás normas que reglan el trámite legislativo contenidas en la Carta Política y en la Ley Orgánica 5ª de 1992 no se desprende, conforme a las consideraciones precedentes, que la decisión final sobre el informe de conciliación que deben adoptar las plenarias permita convalidar la extralimitación de la competencia material asignada a las comisiones accidentales, que se reitera, sólo pueden actuar sobre los textos de los proyectos de ley respecto de los cuales existan discrepancias, lo cual no acaeció en el presente caso. // De esta manera, al haberse demostrado la existencia de un vicio insubsanable en el proceso de formación del texto normativo acusado consistente en la violación del límite material de competencia de la comisión accidental de conciliación, se declarará su inexequibilidad."
[435] Gacetas del Congreso Nos. 152 y 153 de marzo de 2017.
[436] Corte Constitucional, sentencia C-406 de 2013.
[437] Énfasis por fuera del texto original.
[438] El senador Armando Benedetti Villaneda y el representante Julio César Triana Quintero.
[439] El senador Fabio Amín Saleme y el representante Alejandro Vega Pérez.
[440] Como ocurrió con el Partido Cambio Radical, el Partido Conservador Colombiano, el Partido Polo Democrático Alternativo, el Partido Alianza Verde, el Partido Centro Democrático, el Partido Mira, el Partido Colombia Justas Libres y el Partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común.
[441] En el caso resuelto en la sentencia C-313 de 2014, uno de los intervinientes cuestionó la integración de la comisión, con la aclaración adicional de que fue miembro del Congreso al momento en que se tramitó la iniciativa. Por dicho motivo, la Corte aclaró que se requiere una protesta formal de alguna de las bancadas, no siendo suficiente la sola "manifestación de rechazo por parte de un miembro de uno de los partidos no incluidos en la comisión de conciliación", pues la garantía prevista en la ley orgánica en favor de las bancadas opera con carácter institucional y no personal.
[442] Párrafo que consta en los mismos términos en ambas providencias citadas.
[443] La senadora Paloma Valencia: "(...) Y señor Presidente frente a la conciliación yo sí quedo muy preocupada sobre todo con el tema de que se restrinja la posibilidad de que los privados puedan estar en el negocio de la biometría, de la autenticación y de todo lo referente porque una cosa es que digamos que la biometría tiene que tener el consentimiento de los ciudadanos, una cosa es que digamos que los ciudadanos son finalmente los que deben decidir quién quiere que tenga su información privada y confidencial y, otra muy distinta es, que a través de una ley estén pretendiendo montar un monopolio. Yo recuerdo que los monopolios están prohibidos por la ley, los monopolios estatales y los únicos permitidos son los que la propia Constitución nacional ha permitido. (...)". GC # 151 de 2021, p. 8. El senador Carlos Abraham Jiménez: "(...) llamar la atención, como lo han hecho el resto de mis compañeros, con el artículo 44. Cuando nosotros estábamos votando el Plan de Desarrollo el anterior registrador quiso meter un artículo muy parecido a este y nosotros viendo que podría ir en contra de la seguridad del ciudadano en materia de protección de datos no lo aprobamos. Nos preocupa mucho que se reitere en cada norma y que ese artículo lo quieran revivir en este Código Electoral, por eso hacemos un llamado al señor registrador Alex Vega que se ha portado a la altura de este debate para que revise este artículo si se puede retirar y no sea votado". GC # 151 de 2021, p. 9. El representante Fabio Arroyave: "(...) Artículo 47, identificación y autenticación por medios digitales, artículo 47 Cámara, artículo 44 en Senado. Hay una gran preocupación en este artículo, el Senado solicitó en la conciliación y se aceptó en el texto del Senado eliminar el parágrafo 2° de dicho artículo; y yo vuelvo y repito, no quiero abrir la discusión, simplemente lo que quiero es una respuesta de ¿cuál fue el sentido de ese cambio? y dependiendo de eso, dejar mi constancia, porque entiendo que estamos en un informe de conciliación (...) // Entonces yo sí quiero una explicación de ¿cuál fue el sentido de aceptar esta directriz del Senado?, y ¿cuál fue el sentido que tienen nuestros queridos conciliadores para cambiar el texto que venía en Cámara?, obviamente, si la respuesta simplemente es un tema de forma y no pone en riesgo que hoy cualquier entidad privada pueda tener, contando obviamente, con previa autorización de la persona, pueda tener la posibilidad del enrolamiento de datos, entonces se está poniendo en riesgo la función de muchas empresas privadas, que hoy realizan esta labor, autorizadas por la ley. Si la respuesta es favorable, que no se tiene en cuenta y que el sentido de alguna manera no es tal cual, como lo estoy interpretando en este momento, entonces no procedería mi constancia, si no tenemos esa claridad (...)" GC # 288 de 2021, p. 13. El representante Gabriel Santos: "(...) Pero para mí es muy importante que se sepa porque se tomaran estas decisiones, ¿cuál fue la discusión que llevó a que tomaran esta decisión?, por supuesto, que esto de ninguna forma, la delegación para una conciliación de ninguna forma significa que esto es un conclave secreto, sino por el contrario, me parece importante que podamos nosotros saber quién insistió en mantener las cosas, en algunas de las cuales, considero se cometió un error enorme. ¿Por qué?, ¿cuál fue su argumentación?, y así poder tomar una decisión del voto." GC # 288 de 2021, p. 21.
[444] El representante Wilmer Leal Pérez: "(...) Lamentar Presidente, este es un precedente que tiene que marcarnos para el futuro, colegas. Ni un solo Congresista de la oposición, absolutamente ninguno de Cámara, fue tenido en cuenta para ser parte del equipo conciliador de este importante proyecto para la democracia de nuestro país, ni uno, absolutamente ninguno, a pesar de que en este trabajaron Ángela María, Juanita, Inti y demás compañeros de las Comisiones Primeras y de las demás Comisiones, con valiosos aportes y que no fueron tenidos en cuenta en un tema tan relevante como estos para la democracia. Y no pudo hacer parte ninguno de este equipo conciliador, cosa que lamentamos." GC # 288 de 2021, p. 28.
[445] Véase, al respecto, los numerales 70 y subsiguientes de esta providencia.
[446] GC # 1516 de 2020 (Senado de la República) y 1517 de 2020 (Cámara de Representantes).
[447] Para el efecto, se transcribe el texto que había sido aprobado en la Cámara de Representantes y se acompaña de la firma de los cuatro conciliadores.
[448] GC # 150 de 2021, p. 165. Énfasis por fuera del texto original.
[449] GC # 150 de 2021, p. 144.
[450] Énfasis por fuera del texto original.
[451] Así, por ejemplo, este tribunal se pronunció en la sentencia C-765 de 2012, al descartar la existencia de un vicio de inconstitucionalidad en el trámite de la ley estatutaria sobre los derechos de las personas con discapacidad, referente a que en un mismo día se aprobó la iniciativa en cuarto debate, se reunió la comisión de conciliación para superar las divergencias existentes en los textos aprobados, se elaboró y publicó el informe de conciliación y se acreditó la satisfacción del requisito del anuncio previo.
[452] "(...) el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias. (...)"
[453] Corte Constitucional, sentencia C-076 de 2012, en igual sentido se pueden consultar las sentencias C-298 de 2016 y C-044 de 2017.
[454] Corte Constitucional, sentencia C-053 de 1995.
[455] Véase, entre otras, las sentencias C-872 de 2002, C-957 de 1999 y C-386 de 1996.
[456] Corte Constitucional, sentencia C-386 de 1996.
[457] La relación entre el ejercicio de la función legislativa (a partir del conocimiento que otorga el principio de publicidad) y la forma como ella incluye en la materialización del principio democrático ha sido expuesta por la Corte en los siguientes términos: "El principio de publicidad se encuentra inescindiblemente ligado a la participación democrática en la actividad parlamentaria, puesto que su debida observancia garantiza la materialización del principio democrático en la creación de los preceptos normativos. Por esta razón, la participación dentro del debate parlamentario debe entenderse no sólo como el correcto funcionamiento de un órgano del Estado, sino como (...) la participación de la sociedad misma en la producción de las normas." Corte Constitucional, sentencia C-298 de 2016.
[458] Corte Constitucional, sentencia C-760 de 2001. En línea con lo expuesto, en la sentencia C-557 de 2000, este tribunal expuso que: "(...) [l]as normas superiores y las legales de naturaleza orgánica que rigen el trámite de las leyes, buscan siempre que los congresistas conozcan a cabalidad el tenor literal de las disposiciones que se someten a su consideración y aprobación, y que aquello que es finalmente adoptado como ley sea expreso en su texto y de público conocimiento. Todas las disposiciones relativas a la publicación del proyecto de ley en el órgano de difusión del Congreso –Gaceta del Congreso–, a la publicación en el mismo del proyecto aprobado en primer debate, a la necesidad de que medie un lapso entre dicho debate y el segundo durante el cual los congresistas puedan conocer el texto y reflexionar sobre su contenido, al debate que debe darse respecto de las normas sometidas a la consideración de los legisladores, a la publicación del texto aprobado, y a la necesidad de reunir una comisión de conciliación que supere las divergencias literales aprobadas en una y otra Cámara, indican claramente que lo que corresponde a éstas es aprobar textos conocidos, explícitos, expresos e idénticos, que sólo así pueden devenir en leyes de obligatorio cumplimiento. Entonces, la posibilidad de aprobar textos implícitos o determinables (...) resulta completamente ajena a la voluntad del constituyente." Énfasis por fuera del texto original.
[459] "Artículo 144. Publicación y reparto. Recibido un proyecto, se ordenará por Secretaría su publicación en la Gaceta de Congreso, y se repartirá por el Presidente a la Comisión Permanente Respectiva. (...)".
[460] "Artículo 156. Presentación y publicación de la ponencia. El informe será presentado por escrito, en original y dos copias, al secretario de la Comisión Permanente. Su publicación se hará en la Gaceta del Congreso dentro de los tres (3) días siguientes (...)".
[461] Ibidem.
[462] Ley 5ª de 1992, art. 114.
[463] Textualmente, en la sentencia en cita se dijo que: "Si bien los actores, quien intervino por el Instituto Colombiano de Derecho Procesal y el Procurador General de la Nación, consideran que la ausencia de una doble lectura de las propuestas presentadas con relación a los artículos 14 y 16 de la Ley 1142 de 2007, conllevó a la ausencia de debate, la realidad es que nos encontramos ante una irregularidad que no afectó la garantía de la publicidad y el respectivo debate, como quiera que fue subsanada por la forma como fueron explicadas las propuestas, para proceder a la votación que en definitiva las negó; cumpliendo entonces con el fin perseguido por las instituciones procesales que regulan ese procedimiento". "Visto lo anterior, la Sala concluye que no les asiste razón a los demandantes, ni a quienes respaldan la presunta inexequibilidad de las normas censuradas, como quiera que está demostrado que la aludida irregularidad fue subsanada durante el trámite de la Plenaria en la Cámara de Representantes de los artículos 14 y 16 del proyecto que se convertiría en Ley 1142 de 2007, pues la publicidad de las propuestas se adelantó mediante otros medios también idóneos."
[464] GC # 1523 de 2020, p. 1.
[465] Ley 5ª de 1992, arts. 114 y 115.
[466] "Artículo 125. Cerrada la discusión se dará lectura nuevamente a la proposición que haya de votarse".
[467] GC # 150 de 2021, p. 3.
[468] https://www.youtube.com/watch?v=kW3Rc3SRrgI La lectura del orden del día se encuentra entre los minutos 1:31:18 a 1:31:47.
[469] https://www.youtube.com/watch?v=kW3Rc3SRrgI La lectura de la proposición sometida a votación se aprecia entre los minutos 2:56:14 a 2:56:34.
[470] GC # 151 de 2021, pp. 3 y 14.
[471] Se acoge en este punto lo señalado por los intervinientes (la ciudadana Paula Andrea Arias Gómez y la senadora Angélica Lozano Correa) que solicitaron la declaratoria de inconstitucionalidad de este artículo. Véase, al respecto, los numerales 45 a 47 de esta providencia.
[472] GC # 123 de 2021, p. 12.
[473] Ibidem, p. 12.
[474] En uno de los apartes de la sesión, se señaló lo siguiente: "Dirección de Presidencia Germán Alcides Blanco Álvarez: Certifique señor Secretario que esa conciliación está debidamente registrada en la secretaría y publicada. Secretario General Jorge Humberto Mantilla Serrano: Sí señor Presidente. Está registrada señor Presidente su presentación, a las 7:53 de la noche del día 17 de diciembre de 2020, tiene la Gaceta del Congreso número 1517 de 2020 y está publicada en la página Web de la Cámara de Representantes para consulta de los honorables Representantes." Ibidem, p. 12.
[475] GC # 288 de 2021, p. 25.
[476] GC # 288 de 2021, p. 43. "Subsecretario General Raúl Enrique Ávila Hernández: Por orden de la Presidencia, se abre el registro para votar el informe de conciliación de esta ley estatutaria, Código Electoral. // Proyecto de Ley Estatutaria. // Se está votando el informe de conciliación con la fe de erratas, honorables representantes".
[477] https://www.youtube.com/watch?v=kW3Rc3SRrgI La lectura del orden del día se encuentra entre los minutos 1:31:18 a 1:31:47.
[478] https://www.youtube.com/watch?v=kW3Rc3SRrgI La lectura de la proposición sometida a votación se aprecia entre los minutos 2:56:14 a 2:56:34.
[479] Corte Constitucional, sentencia C-1152 de 2003.
[480] Véase, al respecto, los numerales 48 a 54 de esta providencia.
[481] Intervención del ciudadano Camilo Guzmán Candanoza Noriega.
[482] "Artículo 84. Cuota de género. En atención a la aplicación progresiva de los principios de equidad de género, paridad, alternancia y universalidad consagrados en los artículos 40, 107 y 262 de la Constitución Política; en las listas donde se elijan cinco (5) o más curules para corporaciones de elección popular o las que se sometan a consulta, a excepción de su resultado, incluyendo aquellas relativas a la elección de directivos, cuando las agrupaciones políticas opten por este mecanismo para elección, deberán conformarse por un mínimo de cincuenta por ciento (50%) de mujeres, sobre el número de candidatos inscritos a la corporación que se pretenda postular. // Para las listas de menos de cinco (5) curules, se les aplicará el treinta por ciento (30%) para la conformación de la cuota de género. // Parágrafo 1. Constituirá como causal de revocatoria de inscripción las listas que no cumplan con la cuota de género, estipulada en el presente artículo. Lo anterior, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias o multas que se puedan interponer a las agrupaciones políticas ante este incumplimiento."
[483] Lo anterior se advierte al revisar las Gacetas del Congreso 1493 de 2020, 1515 de 2020, 1516 de 2020 y 1517 de 2020.
[484] Véase, al respecto, los numerales 63 y subsiguientes de esta providencia.
[485] Intervención de la ciudadana y Senadora de la República, Angélica Lozano Correa.
[486] "Artículo 247. Seguridad nacional y protección del proceso electoral. Todas las actividades que en cumplimiento de su misión realice la Registraduría Nacional del Estado Civil con relación al registro civil, la identificación, los procesos electorales y mecanismos de participación ciudadana son de seguridad y defensa nacional. // Las fuerzas militares y de la policía bajo la dirección del Presidente de la República, prestarán su apoyo en la custodia de los documentos electorales y la infraestructura tecnológica. Adicionalmente, cuando las circunstancias así lo obliguen colaborarán en el transporte del material electoral y de los servidores públicos. // La transmisión de resultados se realizará conforme al protocolo de seguridad y de ciberseguridad que diseñe la Registraduría Nacional del Estado Civil con el apoyo de los organismos de seguridad del Estado. // Parágrafo. Las condiciones de seguridad no pueden usarse en ningún momento para limitar la observación al proceso electoral de organizaciones nacionales o internacionales debidamente acreditadas, así como para permitir la transparencia del proceso." Se resalta la expresión que, en especial, da origen a la controversia planteada por la interviniente.
[487] GC # 1515 de 2020, p. 43. Énfasis conforme con la controversia que propone la interviniente.
[488] GC # 1493 de 2020, p. 39.
[489] Intervención de la ciudadana y Senadora de la República, Angélica Lozano Correa, p. 6.
[490] Según lo publicado en las GC # 1493 y 1515 de 2020, así como conforme con el texto enviado a este tribunal.
[491] Lo que igualmente se puede advertir en la GC # 1517 de 2020.
[492] Véase, al respecto, los numerales 69 y subsiguientes de esta providencia.
[493] Corte Constitucional, sentencia C-481 de 2019.
[494] La norma en cita dispone que: "Artículo 2. Principios de interpretación del reglamento. En la interpretación y aplicación de las normas del presente Reglamento, se tendrán en cuenta los siguientes principios: (...) / 2. Corrección formal de los procedimientos. Tiene por objeto subsanar los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el entendido que así se garantiza no sólo la constitucionalidad del proceso de formación de las leyes, sino también los derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones."
[495] También llamado identidad relativa, como se puede observar en la sentencia C-469 de 2011.
[496] Énfasis por fuera del texto original.
[497] Véanse, entre otras, las sentencias C-025 de 1993, C-390 de 1996, C-714 de 2008, C-748 de 2011, C-540 de 2012, C-765 de 2012, C-373 de 2016, C-359 de 2016, C-285 de 2017, C-360 de 2017, C-373 de 2017, C-080 de 2018, C-590 de 2019, C-121 de 2020, C-507 de 2020, C-032 de 2021 y C-162 de 2021.
[498] Corte Constitucional, sentencia C-896 de 2012.
[499] En la sentencia C-674 de 2017 se explicó que el principio de unidad de materia no es exigible respecto de actos legislativos.
[500] Corte Constitucional, sentencia C-032 de 2021.
[501] Corte Constitucional, sentencia C-333 de 2010.
[502] Corte Constitucional, Sentencia C-032 de 2021.
[503] Corte Constitucional, sentencia C-158 de 2021.
[504] Véase, entre otras, las sentencias C-025 de 1993, C-786 de 2004, C-832 de 2006, C-714 de 2008, C-1067 de 2008, C-400 de 2010 y C-490 de 2011.
[505] Lo anterior fue reiterado en la sentencia C-438 de 2019, en la que se manifestó lo siguiente: "para respetar el amplio margen de configuración del órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y para diseñar las políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad con la cual se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia es de nivel bajo, en la medida en que si es posible encontrar algunas relación entre el tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por ese concepto, exequible".
[506] Las citas textuales corresponden a la sentencia C-162 de 2021.
[507] Corte Constitucional, sentencia C-162 de 2021.
[508] Así, en la sentencia C-531 de 1995, esta corporación expresó que: "(...) la ley es pues formalmente inatacable, sin embargo, algunos de sus artículos pueden ser declarados inexequibles por violar la regla de unidad de materia, si su contenido normativo no tiene una conexidad razonable con la temática general de la ley. Y sin embargo, se repite, la ley es formalmente inatacable, pues se surtió de manera regular todo el proceso de aprobación, sanción y promulgación." Esto significa que el vicio de inconstitucionalidad por desconocer la regla de unidad de materia no es exclusivamente formal, pues la irregularidad en que incurra el Congreso puede provenir de no tener competencia para verter unos determinados contenidos normativos de forma particular en una ley específica y, por ello, son inconstitucionales, a pesar de que el trámite formal de la ley haya sido ajustado a la Constitución.
[509] Véase, al respecto, los numerales 33 a 41 de esta providencia.
[510] Véanse, entre otras, las sentencias C-551 de 2003, C-713 de 2008, C-540 de 2012 y C-674 de 2017.
[511] CP art. 157
[512] Véase, al respecto, los numerales 132 y subsiguientes de esta providencia.
[513] CP art. 160.2.
[514] Corte Constitucional, sentencia C-332 de 2005.
[515] Corte Constitucional, sentencia C-706 de 2005.
[516] Corte Constitucional, sentencia C-332 de 2005.
[517] Corte Constitucional, sentencia C-540 de 2012.
[518] Sobre este tema, entre otras, se pueden consultar las siguientes sentencias C-702 de 1999, C-922 de 2000, C-801 de 2003, C-305 de 2004, C-669 de 2004, C-706 de 2005, C-453 de 2006, C-427 de 2008, C-765 de 2012 y C-674 de 2017.
[519] Corte Constitucional, sentencia C-332 de 2005.
[520] Corte Constitucional, sentencia C-702 de 1999.
[521] CP art. 157.
[522] Este último se advirtió expresamente en lo que atañe al artículo 73 del PLE, conforme consta en el numeral 303 de esta providencia.
[523] Este método consistente en revisar el articulado del proyecto de ley en diferentes grupos fue utilizado por la Sala Plena en la sentencia C-080 de 2018, por medio de la cual se adelantó la revisión del proyecto de ley estatutaria de administración de justicia de la JEP.
[524] Véase, al respecto, el numeral 42 de esta providencia.
[525] Intervención de ASOMOVIL, p. 21
[526] Intervención de ASOMOVIL, pp. 21 y 22.
[527] GC # 871 de 2020, p. 7.
[528] Ibidem, p. 41
[529] GC # 1170 de 2020, p. 37.
[530] GC # 21 de 2021, p. 27
[531] Ibidem, p. 195.
[532] GC # 1404 de 2020, p. 42.
[533] GC # 298 de 2021, pp. 81-87.
[534] GC # 298 de 2021, p. 87. Énfasis por fuera del texto original. Esta proposición aparece igualmente suscrita por los representantes Jorge Enrique Benedetti, Julio Cesar Triana, Jennifer Arias y Alejandro Vega.
[535] GC # 298 de 2021, p. 87.
[536] GC # 1452 de 2020, p. 46.
[537] GC # 150 de 2021, pp. 104–107.
[538] GC # 150 de 2021, p.118.
[539] GC # 150 de 2021, p. 115.
[540] Pp. 33 de ambas Gacetas.
[541] Como previamente se manifestó, el informe de conciliación fue aprobado en la Cámara de Representantes por 132 representantes que votaron sí, mientras que 22 votaron no. Y, en el Senado, con una votación de 82 senadores a favor y 20 en contra.
[542] CP arts. 2, 40 y 103.
[543] El Convenio 169 de la OIT define a los pueblos tribales, como aquella población que al interior de cada Estado presenta "condiciones sociales, culturales y económicas [que los distinguen] de otros sectores de la colectividad nacional, y que [están] regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial".
[544] Corte Constitucional, sentencia SU-123 de 2008.
[545] Véase, entre otras, las sentencias T-129 de 2011, C-187 de 2011, C-389 de 2016, SU-133 de 2017, SU-217 de 2017, T-298 de 2017, T-103 de 2018, SU-123 de 2018 y T-444 de 2019.
[546] Las normas en cita, en los apartes pertinentes, disponen que: "Artículo 329. La conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la ley orgánica de ordenamiento territorial, y su delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial"; "Artículo 330. (...) La explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas. En las decisiones que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la participación de los representantes de las respectivas comunidades".
[547] Véase, entre otras, sentencias SU-039 de 1997, SU-383 de 2003, C-461 de 2008, T-002 de 2017, SU-217 de 2017, C-484 de 2017, SU-123 de 2018, T-011 de 2019 y C-248 de 2021.
[548] Corte Constitucional, sentencia C-208 de 2007.
[549] Énfasis por fuera del texto original.
[550] En esta providencia se hace igualmente referencia a la definición del ethos o identidad étnica de los grupos indígenas como supuesto de afectación directa, en los mismos términos expuestos en la citada sentencia C-175 de 2009.
[551] Corte Constitucional, sentencia C-461 de 2008. Énfasis por fuera del texto original.
[552] Corte Constitucional, sentencia C-196 de 2012.
[553] Corte Constitucional, sentencia C-317 de 2012.
[554] En la que se adoptó una posición restringida en la materia, al circunscribir el desarrollo de la consulta previa a lo previsto en los artículos 329 y 330 de la Constitución, y a los mandatos legales en que tales normas superiores se concretaban. Por esta razón, en el asunto bajo examen y para ese momento en particular, se concluyó que no cabía la consulta del proyecto de ley estatutaria que reglamentaba el artículo 176 de la Constitución Política, sobre las circunscripciones especiales en la Cámara de Representantes.
[555] "Para el presente asunto, la Corte encuentra que la previsión contenida en el inciso tercero del artículo 28 del Proyecto afecta directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes, por lo que debió someterse al procedimiento de consulta previa. En efecto, de acuerdo con esa previsión se fija la regla según la cual en las circunscripciones especiales por minorías étnicas la inscripción de las listas solo podrá ser realizada por partidos y movimientos que hubiesen obtenido su personería jurídica con fundamento en el régimen excepcional previsto en la ley para tales minorías o por organizaciones sociales integradas por miembros de dichas comunidades, reconocidas por el Ministerio del Interior y de Justicia. // Se observa que esta disposición fija reglas sobre la representación democrática de las comunidades diferenciadas y, por ende, afectan directamente sus intereses en tanto grupos étnicos reconocidos por la Constitución. Cabe anotar, del mismo modo, que esa conclusión no es aplicable al inciso segundo del mismo artículo, en cuanto determina que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica podrán inscribir candidatos y listas, 'excepto para la elección de congresistas por las circunscripciones especiales de minorías étnicas'. Esto en razón de que el destinatario de esas reglas no son las comunidades tradicionales, sino los partidos y movimientos no minoritarios, de modo que no se cumple con la condición que el precepto legal afecte directamente a aquellas." En la medida en que la norma en mención no fue objeto de consulta, la Corte Concluyó que: "[se] declarará inexequible el inciso tercero que señala que: 'En las circunscripciones especiales por minorías étnicas la inscripción de las listas solo podrá ser realizada por partidos y movimientos que hubiesen obtenido su personería jurídica con fundamento en el régimen excepcional previsto en la ley para tales minorías o por organizaciones sociales integradas por miembros de dichas comunidades, reconocidas por el Ministerio del Interior y de Justicia', contenido en el artículo 28 del Proyecto de Ley."
[556] En esta oportunidad, entre otras normas, la Corte evaluó la siguiente disposición: "Artículo 42. Consejos Municipales de Juventud. En cada uno de los municipios del territorio nacional, se conformará un Consejo Municipal de Juventud, integrado por Jóvenes procedentes de listas de jóvenes independientes, de procesos y prácticas organizativas de las y los jóvenes formalmente constituidos, y de juventudes de los partidos políticos elegidos mediante voto popular y directo de las y los jóvenes. // Parágrafo 1°. En los municipios y localidades donde existan organizaciones juveniles de campesinos, comunidades de indígenas, afrocolombianos, rom, raizales de San Andrés y Providencia o en general de comunidades étnicas, cada entidad territorial deberá elegir un representante de estas comunidades. En este evento, habrá un miembro más en el Consejo de Juventud por cada una de tales comunidades. (...)". Al momento de pronunciarse sobre su alcance y sobre la obligatoriedad de la consulta previa, se expuso lo siguiente: "El parágrafo prevé que cada entidad territorial deberá elegir un representante los grupos étnicos minoritarios. Hay dos posibilidades de entendimiento de este aparte del parágrafo 1º: (i) Que sea el municipio de forma unilateral sea el que realice la elección del representante de las comunidades étnicas que son minoritarias en su territorio; // (ii) Que la elección sea llevada a cabo como resultado de un proceso consultado –e, incluso, concertado- con las comunidades étnicas presentes en el municipio, siguiendo las reglas que, con la participación de la comunidad o comunidades, se crearon para que sea una realidad la elección de un representante legal en cada municipio en que existan minorías étnicas. // Ninguno de los dos contenidos es per se contrario a los parámetros constitucionales, pues, por el contrario, en ambos casos se está creando una garantía de representación en un mecanismo de participación ciudadana, lo cual resulta concreción de principios como el de participación en democracia -artículo 3 de la Constitución- y del principio de diversidad étnica y cultural -artículo 7 de la Constitución-. Sin embargo, la diferencia radica en que si se entiende que la elección la realiza el municipio de forma unilateral, la norma debió ser consultada con las comunidades étnicas, pues implicaría un contenido que les afecta directamente, ya que establece el mecanismo para que éstas sean representadas en los Consejos Municipales de Juventud. Por el contrario, si se interpreta que la norma únicamente crea un espacio de representación para las comunidades étnicas, sin establecer el proceso para nombrar el representante de las mismas que, por consiguiente, deberá ser fruto de un proceso de consulta previa con cada una de las comunidades que vaya a ser representada en el municipio, se estará ante una norma que atiende las exigencias del parámetro de constitucionalidad, que en este caso, además de la Constitución, se integra por el artículo 6º del convenio 169 de 1989 de la OIT. Siendo estas las posibilidades interpretativas, y siguiendo el principio de interpretación conforme a la Constitución –artículo 4º de la Constitución-, la Sala declarará la exequibilidad del parágrafo primero, en el entendido que dicho precepto exige que la elección del representante de cada comunidad étnica minoritaria sea fruto de un proceso en el que la consulta previa a dicha comunidad haya sido uno de los pasos seguidos por el respectivo municipio." Énfasis por fuera del texto original.
[557] "Cabe afirmar que el Proyecto de Ley Estatutaria objeto de control contiene disposiciones que regulan asuntos susceptibles de afectar directamente a las comunidades étnicamente diferenciadas, es decir, a los pueblos y comunidades indígenas, negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y Rrom, tales como los artículos 3, 8, 12, 18, 35, 79 en los literales m, u y en el parágrafo, 80 inciso cuarto , 87 literal j, 114 numeral 15, 117 inciso cuarto, 129, 137 inciso cuarto y 143, en cuanto regulan aspectos relacionados estrechamente con el ejercicio de sus derechos al gobierno propio, a la autonomía, al territorio, a la participación, al acceso a la justicia, al debido proceso y a que en el diseño e implementación de la política pública se tenga en cuenta el enfoque diferencial étnico, en razón de sus particulares características, pues en el marco de conflicto armado se puso en riesgo su pervivencia física y cultural, por las graves afectaciones de las que fueron víctimas." Sin embargo, en este punto, la ley fue declarada exequible, pues se acreditó que el procedimiento de consulta "efectivamente se surtió frente a las comunidades étnicamente diferenciadas del país, esto es, los pueblos y las comunidades indígenas, negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y Rrom, tal como se desprende del material probatorio allegado por el Ministerio del Interior." Por fuera de lo mencionado en la citada providencia, en la que se constató el cumplimiento del requisito de consulta previa, en otras ocasiones la Corte ha descartado su obligatoriedad frente a ciertas leyes estatutarias, luego de proceder con su examen, al advertir que la regulación no afectaba de manera directa, ni tampoco de forma diferencial a los pueblos étnicos Al respecto, entre otras, se pueden consultar las sentencias C-748 de 2011, C-540 de 2012, C-765 de 2012, C-313 de 2013, C-154 de 2016, C-379 de 2016, C-484 de 2017, C-018 de 2018 y C-032 de 2021.
[558] Corte Constitucional, sentencia C-461 de 2008.
[559] Corte Constitucional, sentencia C-175 de 2009.
[560] Sobre este punto, se puede consultar la sentencia C-461 de 2008.
[561] Sobre la materia, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas señala: "Artículo 10. Los pueblos indígenas no serán desplazados por la fuerza de sus tierras o territorios. No se procederá a ningún traslado sin el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas interesados, ni sin un acuerdo previo sobre una indemnización justa y equitativa y, siempre que sea posible, la opción del regreso." "Artículo 29. (...) 2. Los Estados adoptarán medidas eficaces para asegurar que no se almacenen ni eliminen materiales peligrosos en las tierras o territorios de los pueblos indígenas sin su consentimiento libre, previo e informado."
[562] En la Guía para la aplicación del Convenio 169 se afirma que: "ningún segmento de la población nacional de cualquier país tiene derecho a vetar las políticas de desarrollo que afecte a todo el país. Durante las discusiones encaminadas a la adopción del Convenio, algunos representantes indígenas afirmaban que esto permitiría a los gobiernos hacer lo que quisieran. La Conferencia no entendió de esta manera el contenido de este artículo del Convenio. // El artículo 7 exige a los gobiernos realizar verdaderas consultas en las que los pueblos indígenas y tribales tengan el derecho de expresar su punto de vista y de influenciar el proceso de toma de decisiones. Lo anterior significa que los gobiernos tienen la obligación de crear las condiciones que permitan a estos pueblos contribuir activa y eficazmente en el proceso de desarrollo. En algunos casos, esto puede traducirse en acciones dirigidas a ayudar a los referidos pueblos a adquirir el conocimiento y las capacidades necesarias para comprender y decidir sobre las opciones de desarrollo existentes". Énfasis por fuera del texto original. Adicional a lo expuesto, la Corte ha señalado que cuando no sea posible llegar a un acuerdo o concertación con las comunidades étnicas, o estas por algún motivo se nieguen a participar en los procesos de consulta previa, las autoridades preservan la competencia para tomar una determinación final sobre la imposición de la medida. Al respecto, en la sentencia C-175 de 2009 se expuso que: "cuando luego de agotado un procedimiento previamente definido, con pretensión de incidencia en la medida a adoptar y llevado a cabo bajo los postulados de la buena fe, las comunidades tradicionales no prestan su consentimiento, no por ello el Estado se ve inhabilitado para proferir la medida legislativa." Esta misma doctrina se reiteró en la sentencia C-068 de 2013, al sostener lo siguiente: "la Corte considera que las entidades gubernamentales encargadas de la organización de los distintos escenarios de discusión del proyecto de ley de regalías (Ley 1530 de 2012), cumplieron con su obligación constitucional de someter a consideración de las comunidades indígenas dicho proyecto de ley, acorde con el principio de la buena fe y de manera libre e informada, con el propósito de que éstas pudieran intervenir activamente en la redacción final de su articulado, al tiempo que se observa la renuencia a participar y la decisión autónoma por parte de los pueblos indígenas de apartarse del proceso de consulta, con fundamento en varias razones que –más allá de la especial protección que demandan del Estado– exteriorizan su derecho a decidir sobre sus prioridades y estrategias de desarrollo. // Por consiguiente, en criterio de la Corte, está acreditado que el Gobierno Nacional facilitó y procuró los espacios para lograr la consulta previa del proyecto de ley de regalías, conforme a los principios fundamentales de participación y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación. Con todo, como ya se dijo, el derecho a la consulta previa no es un derecho absoluto, por lo que de ninguna manera puede entenderse que la existencia de un consenso sobre el proyecto sea un requisito sine qua non para radicar una iniciativa, pues, como ocurre en el asunto bajo examen, en aquellos casos en que se frustra la realización del acuerdo, las autoridades competentes preservan sus potestades legislativas, entre ellas la potestad de radicar un proyecto de ley, en respuesta al carácter prevalente del interés general, cuando de por medio se encuentra la ejecución de un mandato específico previsto en la Constitución, el logro de objetivos superiores o la salvaguarda del principio democrático."
[563] Corte Constitucional, sentencias C-891 de 2002, C-030 de 2008 y C-674 de 2017.
[564] Corte Constitucional, sentencia C-615 de 2009.
[565] Corte Constitucional, sentencias C-461 de 2008, C-175 de 2009 y C-196 de 2012.
[566] La norma demandada establecía que: "[l]os Partidos y Movimientos Políticos que habiendo obtenido su Personería Jurídica como producto de la circunscripción especial de minorías étnicas podrán avalar candidatos sin más requisitos que su afiliación a dicho partido, con una antelación no inferior a un año respecto a la fecha de la inscripción."
[567] Puntualmente, la Corte dijo que: "Ahora bien, la sola lectura de la disposición superior impugnada pone de manifiesto que ella afecta en forma directa el derecho de las comunidades étnicas a elegir representantes para tal circunscripción especial consagrada a su favor por el Constituyente de 1991; por lo tanto, toca de lleno con el derecho a la identidad cultural en el contexto de la participación política. En efecto, antes de la reforma, el artículo 108 de la Constitución no incluía las restricciones introducidas por el inciso agregado por el Acto Legislativo 01 de 2009, que claramente modifican las reglas de acceso de los candidatos al Congreso de la República avalados por los partidos políticos que gozan de personería jurídica por la circunscripción nacional especial de minorías étnicas. // Así las cosas, sin considerar si las nuevas reglas afectan positiva o negativamente a dichas minorías, asunto de conveniencia que no es de la incumbencia de esta Corporación, la Sala detecta que la norma superior cuyo trámite de adopción ahora examina sí afecta en forma directa a las comunidades étnicas, por lo cual ha debido ser sometida a consulta previa, en las condiciones explicadas por la jurisprudencia de esta Corporación antes expuestas".
[568] En el resolutivo se dispuso lo siguiente: "TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 5 del Decreto Ley 589 de 2017, salvo el literal f) del numeral 3 que se declara CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE, en el entendido de que, en caso de que la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas decida dictar sus propios protocolos para garantizar la entrega digna a los familiares de los cuerpos esqueletizados de las personas dadas por desaparecidas, deberá asegurar que tanto las víctimas y sus organizaciones puedan exponer sus ideas o propuestas sobre la manera como deberá realizarse dicho proceso, empleando para el efecto el enfoque diferencial y de género, como el derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas y tribales, en lo que refiere a la forma como se atenderán sus tradiciones étnicas y culturales, en materia religiosa y espiritual." "CUARTO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 6 del Decreto Ley 589 de 2017, en el entendido de que, además de los requisitos que allí se consagran, cuando la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas tome la decisión de ingresar a territorios étnicos donde se tenga conocimiento de la presunta ubicación de personas, cuerpos o cuerpos esqueletizados de personas dadas por desaparecidas, deberá coordinar previamente con las autoridades propias de esos territorios, con el fin de darles a conocer las labores que se adelantarán y de asegurarles un espacio para que puedan proponer medidas encaminadas a precaver cualquier riesgo sobre la integridad o preservación de sus valores, creencias y prácticas culturales, religiosas o espirituales." Énfasis por fuera del texto original.
[569] Las normas en cita disponen que: "(...) Cada departamento y el Distrito Capital de Bogotá conformará una circunscripción territorial. Habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno más por cada 365.000 habitantes o fracción mayor de 182.500 que tengan en exceso sobre los primeros 365.000. La circunscripción territorial conformada por el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina elegirá adicionalmente un (1) representante por la comunidad raizal de dicho departamento, de conformidad con la ley. // (...) // Las circunscripciones especiales asegurarán la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de los colombianos residentes en el exterior. Mediante estas circunscripciones se elegirán cuatro (4) representantes, distribuidos así: dos (2) por la circunscripción de las comunidades afrodescendientes, uno (1) por la circunscripción de las comunidades indígenas, y uno (1) por la circunscripción internacional. En esta última, sólo se contabilizarán los votos depositados fuera del territorio nacional por ciudadanos residentes en el exterior".
[570] CP arts. 2, 3, 40.
[571] Convenio 169 de la OIT, art. 6.1. literal b).
[572] Énfasis por fuera del texto original.
[573] "Artículo 4. Principios de la función electoral en los procesos electorales. Al interpretar las disposiciones de la presente ley, se tendrán en cuenta, además de los principios constitucionales que rigen las actuaciones administrativas, los siguientes principios de orden electoral: (...) 19. No discriminación. La participación política de toda persona es un derecho reconocido en una sociedad democrática, representativa, participativa e inclusiva, que se garantizará de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política, la ley y los tratados internacionales ratificados por Colombia, sin discriminación alguna por motivos de raza, etnia, sexo, género, orientación sexual e identidad de género, edad, religión, credo, discapacidad u otra condición entre los ciudadanos." Énfasis por fuera del texto original.
[574] "Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. (...)".
[575] "Artículo 5. Derecho al voto. El voto o sufragio es el derecho de los ciudadanos a participar en la conformación y el control del poder político, mediante el ejercicio de los derechos a elegir y ser elegido en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democráticas independientemente de su procedencia, raza, etnia, sexo, género, edad, creencias, religión, en condición de discapacidad o condición social. Las autoridades protegerán el ejercicio del derecho al sufragio, otorgarán plenas garantías a los ciudadanos en el proceso electoral y actuarán con imparcialidad." Énfasis por fuera del texto original.
[576] Énfasis por fuera del texto original.
[577] "Artículo 51. Conformación. El censo electoral estará conformado por los datos necesarios para la plena identificación de los electores. Incluirá, según aplique, los nombres, apellidos, números de cédulas de ciudadanía, fecha de nacimiento, género, correos o medios electrónicos de notificación, número de teléfono de contacto, nivel de escolaridad, información respecto a si sabe sumar, leer y escribir, comunidad o población étnica, tipo de diversidad funcional o con discapacidad, y la última dirección del domicilio electoral, datos suministrados por el ciudadano o extranjero residente en el país." Énfasis por fuera del texto original.
[578] "Artículo 141. Postulación y acreditación de testigos electorales. El Consejo Nacional Electoral o quien este delegue, será el competente de la acreditación a razón de un (1) testigo electoral por cada mesa de votación o por cada comisión escrutadora, y, así mismo, por partido o movimiento político, grupo significativo de ciudadanos, organización étnica y coalición. // La relación de los ciudadanos postulados como testigos electorales deberá ser presentada desde la fecha que para el efecto establezca anualmente el Consejo Nacional Electoral y a más tardar tres (3) días calendario antes de la fecha de la elección, por el representante legal o por quien este delegue; si se trata de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica o coaliciones, organizaciones étnicas, o por el comité inscriptor o su vocero, en el caso de grupos significativos de ciudadanos, de campañas del voto en blanco y mecanismos de participación ciudadana. // La Organización Electoral podrá implementar una plataforma tecnológica que permitirá su acreditación escrita o digital, en la que aparecerán nombres, documento de identidad, nombre del partido, movimiento político, grupo significativo de ciudadanos, coalición o comité promotor que representa, el puesto para el que ha sido acreditado y firma digital o electrónica de la autoridad electoral que la expide. (...)". Énfasis por fuera del texto original.
[579] "Artículo 171. Transporte en la jornada electoral. El Estado garantizará el funcionamiento del servicio público de transporte individual, masivo y colectivo, y del transporte especial terrestre y fluvial, y demás que la autoridad de transporte habilite el día de las elecciones. El día de las elecciones el transporte público deberá ser prestado garantizando rutas hasta los puestos de votación urbanos y rurales, en el horario comprendido entre las siete de la mañana (7:00 a. m.) y las seis de la tarde (6:00 p.m.) // El Gobierno Nacional implementará con los entes territoriales las disposiciones contenidas en el inciso anterior a la entrada en vigencia de la presente ley y reglamentará las condiciones para la prestación de este servicio. // Parágrafo. Los partidos, movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos, coaliciones, organizaciones étnicas y candidatos que ofrezcan el servicio de transporte de votantes deberán reportarlo en el momento de presentar los informes de ingresos y gastos de campañas, de conformidad con la ley." Énfasis por fuera del texto original.
[580] "Artículo 172. Definición y finalidad del preconteo. El sistema de conteo preliminar o preconteo integra el conjunto de recursos utilizados para la transmisión, recepción y procesamiento de los resultados de las elecciones en Colombia y en el exterior. El preconteo se adelanta de manera ágil, el mismo día de las votaciones, con el propósito de brindar, en tiempo, real información a la ciudadanía, a los partidos y a los movimientos políticos con personería jurídica, a los grupos significativos de ciudadanos, a las organizaciones étnicas, a los candidatos y a las autoridades. // El sistema de conteo preliminar o preconteo no tiene carácter vinculante ni obligatorio. Su función es meramente informativa. Los únicos datos de resultados oficiales son los derivados de los escrutinios." Énfasis por fuera del texto original.
[581] "Artículo 207. Legitimación para reclamaciones y apelaciones. Las reclamaciones y apelaciones podrán ser presentadas ante las comisiones escrutadoras por los testigos electorales, candidatos o sus apoderados, representantes legales de los partidos y movimientos políticos o sus delegados, los comités inscriptores de los grupos significativos de ciudadanos, organizaciones étnicas, del voto en blanco y de las opciones en los mecanismos de participación ciudadana." Énfasis por fuera del texto original.
[582] "Uno de los relatos más tradicionales del pueblo indígena Awá dice que, hace mucho tiempo, los árboles y las aves conversaban entre ellos y, a su vez, conversaban con las personas. Cuando una mujer estaba embarazada y a punto de dar a luz, los árboles, en sus conversaciones, deseaban que naciera una niña porque ellas no los cortarían. Por su parte, los pájaros siempre esperaban que el bebé fuera un niño, pues se podrían alimentar de sus cultivos al tumbar la selva y sembrar. Así que siempre, cuando nace un niño, los pájaros cantan y están felices; mientras que cuando llega al mundo una niña awá, son la selva y los árboles los que celebran." Véase, al respecto, https://www.wwf.org.co/?363350/Mujeres-Mujeres-madres-y-naturaleza
[583] Véase, al respecto, ARROYO REYES, Deisy, y otro, Resignificación de la maternidad en la procreación, en las mujeres indígenas del Cabildo Menor Escobar Abajo, Sampués-Sucre, Universidad de Cartagena, Cartagena, 2021., y https://periodico.unal.edu.co/articulos/dar-a-luz-en-la-amazonia-una-cuestion-de-autonomia-y-respeto
[584] https://periodico.unal.edu.co/articulos/dar-a-luz-en-la-amazonia-una-cuestion-de-autonomia-y-respeto
[585] UNICEF, Los pueblos indígenas en Colombia, Derechos, política y Desafíos, Bogotá, p. 53.
[586] El artículo 48 del PLE señala que: "(...) Con base en el domicilio electoral reportado por el ciudadano, la Registraduría Nacional del Estado Civil le asignará un puesto de votación entre los más cercanos a él."
[587] Convenio 169 de la OIT, art. 27.1.
[588] Ello ocurre, por ejemplo, con los pueblos indígenas Nukak Makú, los Sikuani, los Cuiva, los Makaguanes, los Jitnu y los Jiw (https://www.acnur.org/noticias/noticia/2009/7/5b0c1c921f/colombia-nomadismo-sin-nomadas.html), o con algunos colectivos que, por razones culturales, tienen como una de sus características el trasladarse de forma frecuente por el territorio, como ocurre con el pueblo Rrom.
[589] "Las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución y leyes de la República. (...)". Énfasis por fuera del texto original.
[590] "Parágrafo 1o. En los municipios y localidades donde existan organizaciones juveniles de campesinos, comunidades de indígenas, afrocolombianos, negros, palenqueros, rom, raizales de San Andrés y Providencia o en general de comunidades étnicas, y población joven víctima, cada entidad territorial deberá elegir un representante de estas comunidades o poblaciones. En este evento, habrá un miembro más en el Consejo de Juventud por cada una de tales comunidades o poblaciones."
[591] Énfasis por fuera del texto original.
[592] Archivo digital, certificación p. 3.
[593] Archivo digital, certificación p. 9.
[594] Sobre el particular se pueden consultar las sentencias C-030 de 2008, C-068 de 2013 y SU-123 de 2018.
[595] El capítulo I de la ley contempla un conjunto de normas orgánicas de presupuesto para la transparencia fiscal y la estabilidad macroeconómica, por lo que antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, el Gobierno nacional debe presentar a las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara de Representantes, un marco fiscal de mediano plazo. Esta misma obligación recae en los departamentos, en los distritos y en los municipios, en los cuales el gobernador o alcalde deberá presentar a la respectiva asamblea o concejo, un marco fiscal de mediano plazo. En la exposición de motivos del proyecto que dio origen a la ley se indicó, entre otras cosas, que este "(...) hace parte del conjunto de reformas estructurales que tienen como propósito mejorar la situación fiscal del país en el largo plazo y retornar la economía a una senda de crecimiento elevado y sostenido", con el fin de asegurar "(...) que se mantenga la disciplina fiscal hacia el futuro", con base en "una propuesta para establecer unas reglas fiscales que limiten el déficit fiscal y garanticen la sostenibilidad de la deuda pública". GC # 86 de 2002.
[596] Para tales propósitos la norma señala que deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. Asimismo, indica que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior y, en ningún caso, este concepto podrá ir en contravía del MFMP. De otra parte, se señala que este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.
[597] La Corte ha resaltado que las obligaciones previstas en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 "constituyen un parámetro de racionalidad legislativa, que está encaminado a cumplir propósitos constitucionalmente valiosos, entre ellos el orden de las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica y la aplicación efectiva de las leyes". Corte Constitucional, sentencia C-315 de 2008, reiterada en las sentencias C-373 de 2009 y C-170 de 2021.
[598] Reiterada en las sentencias C-322 de 2021, C-395 de 2021, C-075 de 2022 y C-085 de 2022.
[599] La sentencia refiere que, según la doctrina, esta disposición parte de la distinción entre gastos presupuestales y gastos fiscales como dos formas de gasto público.
[600] De acuerdo con la sentencia C-110 de 2019.
[601] Ibidem.
[602] En la misma línea se puede consultar la sentencia C-110 de 2019.
[603] La sentencia expone las razones que fundamentan el alcance de las citadas cargas, las cuales se fundamentan en los siguientes argumentos: "Primero, (i) los requisitos establecidos en el artículo 7 deben ser cumplidos estrictamente dado que el Gobierno Nacional 'cuenta con la información relacionada con el impacto fiscal de los proyectos de ley, su fuente de financiamiento y su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, pues precisamente el Ministerio de Hacienda y Crédito Público cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica'. Segundo, (ii) el cumplimiento de esa obligación por parte del Gobierno tiene una 'particular importancia para que el Congreso pueda realizar el debate del proyecto con la suficiente ilustración acerca de sus implicaciones fiscales[,] razón por la cual éstas cobran particular relevancia desde la perspectiva del principio de publicidad dentro del trámite legislativo'. A diferencia de lo que ocurre en los proyectos que son de iniciativa de los congresistas y en los cuales el silencio del Gobierno no conduce a la invalidez constitucional de la ley. [Tercero,] (iii) la omisión de tales exigencias cuando el proyecto es de iniciativa gubernamental configura un vicio de trámite insubsanable. Según ha dicho este tribunal los importantes poderes del Gobierno nacional en materia gasto público, (...) se verían reforzados en detrimento del Congreso[,] si a pesar de contar con la información relacionada con la consistencia del impacto fiscal y de la fuente de financiamiento de un proyecto de ley de su iniciativa, al igual que sobre la compatibilidad del mismo con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, no estuviera obligado a proporcionarla a los congresistas". Para la Corte "[e]n este caso (...) se altera gravemente el equilibrio de poderes y se obstaculiza la labor legislativa del Congreso".
[604] Énfasis por fuera del texto original.
[605] "por medio de la cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de los miembros de las asambleas departamentales." Proyecto que fue iniciativa del Gobierno Nacional.
[606] Dichas normas se referían a la remuneración de los diputados y a su régimen prestacional.
[607] "(...) por medio de la cual se establecen lineamientos para el trabajo desarrollado por las personas que prestan sus servicios en los programas de atención integral a la primera infancia y protección integral de la niñez y adolescencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), sus derechos laborales, se establecen garantías en materia de seguridad alimentaria y se dictan otras disposiciones".
[608] Los artículos 5 y 6 del proyecto reconocían un subsidio permanente de vejez, sus destinatarios, las condiciones para acceder a este y su cuantía.
[609] "[p]or medio de la cual se modifica el régimen vigente para la liquidación de honorarios de los concejales en los municipios de cuarta, quinta y sexta categoría; se adoptan medidas en seguridad social y se promueve el derecho al trabajo digno". El proyecto que originó la ley fue iniciativa de varios miembros del Congreso de la República.
[610] Al respecto, advirtió que "a lo largo de la deliberación persistió en los legisladores una preocupación por el impacto fiscal de las medidas objeto de discusión. Sin embargo, tal inquietud, que por demás nunca se disipó, en manera alguna permite concluir que aquellos efectivamente cumplieron con su obligación de analizar el impacto fiscal de la iniciativa. Muy por el contrario, queda claro que esta fue aprobada sin una mínima comprensión (i) del costo real del aumento de los honorarios de los concejales y el pago de su seguridad social, o cuando menos una estimación fundada y confiable del valor de tales gastos; como tampoco (ii) del grado de afectación que las medidas generarían en la capacidad presupuestal de los municipios atendiendo que no todos se encuentran en la misma situación fiscal; y menos aún (iii) del origen de los ingresos adicionales con los que se financiarían tales emolumentos para efectos de garantizar la sostenibilidad fiscal. Estos aspectos constituían los referentes básicos para la discusión, sobre los que debían existir datos suficientes para que los congresistas pudiesen debatir y decidir de manera informada" (subrayado fuera de texto). De otra parte, se indicó que en los antecedentes legislativos del proyecto no se encontró que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público haya conceptuado sobre el impacto fiscal de la iniciativa, y precisó que "la ausencia de dicha opinión técnica no impide que el Congreso adopte medidas que ordenan gasto público, siempre y cuando este haya cumplido con su deber efectuar una mínima consideración sobre dicho impacto –supra núm. 73–, el cual, por las razones señaladas, en este caso no se satisfizo".
[611] En la tabla jurisprudencial únicamente se incluyen aquellas sentencias en las que efectivamente se haya estudiado la necesidad de cumplir con los requerimientos del impacto fiscal en relación con el procedimiento legislativo, sin incluir aquellas que, sin un análisis de fondo, enuncian que la norma bajo revisión cumplía con los requisitos del artículo 7º de la Ley 819 de 2003.
| Revisión constitucional del PLE No. 34 de 2005 Senado, 207 de 2005 Cámara, "Por la cual se desarrolla el artículo 227 de la Constitución Política, con relación a la elección directa de parlamentarios andinos." Proyecto presentado por varios miembros del Congreso de la República. |
| Revisión de constitucionalidad del PLE No. 263 de 2011 Senado, 195 de 2011 Cámara, "Por medio del cual se expiden normas para fortalecer el marco jurídico que permite a los organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia cumplir con su misión constitucional y legal, y se dictan otras disposiciones". El proyecto fue presentado por el Gobierno Nacional y dos congresistas. |
| Revisión de constitucionalidad del PLE No. 092 de 2011 Cámara, 167 de 2011 Senado, "por medio de la cual se establecen disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad". Proyecto presentado por el Gobierno Nacional. |
| Revisión constitucional del PLE No. 228 de 2012 Cámara, 156 de 2011 Senado, "por medio de la cual se crea la ley de transparencia y del derecho de acceso a la información pública nacional". Proyecto presentado por varios miembros del Congreso de la República. |
| Revisión de constitucionalidad del PLE No. 187 de 2014 Cámara, 078 de 2014 Senado, "Por la cual se modifican los artículos 15 y 16 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia". Proyecto presentado por varios miembros del Congreso de la República. |
| Revisión de constitucionalidad del PLE No. 213 de 2018 Senado, 091 de 2018 Cámara, "por medio de la cual se crea el registro de deudores alimentarios morosos (REDAM) y se dictan otras disposiciones". Proyecto presentado por varios miembros del Congreso de la República. |
| Revisión de constitucionalidad del PLE No. 062 de 2019 Senado, 314 de 2019 Cámara, "Por medio de la cual se modifica y adiciona la Ley Estatutaria 1266 de 2008, y se dictan disposiciones generales de hábeas data con relación a la información financiera, crediticia, comercial de servicios y la proveniente de terceros países, y se dictan otras disposiciones". Proyecto presentado por varios miembros del Congreso de la República. |
[619] Corte Constitucional, sentencia C-765 de 2012.
[620] En algunas ocasiones se trata de órdenes explícitas (en la medida en que directamente se crea en el PLE un gasto que debe ser asumido por el Estado) y en otras de órdenes implícitas (por cuanto se dispone de una obligación directa e imperativa a cargo iguamente del Estado, que se convierte en un gasto de funcionamiento o de inversión).
[621] "Artículo 9. La organización electoral estará a cargo: a) Del consejo Nacional Electoral; b) Del Registrador Nacional del Estado Civil; c) De los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil; d) De los Registradores Distritales, Municipales y Auxiliares, y e) De los Delegados de los Registradores Distritales y Municipales."
[622] Según lo mencionado en los numerales 335 y 336 de esta providencia.
[623] "Artículo 272. Profesionalización. Los registradores, en todos los niveles territoriales, que hayan sido nombrados con anterioridad a la entrada en vigencia del presente Código y cuenten con al menos un (1) año de antigüedad en el ejercicio de dicho cargo y la formación académica acreditada, serán reconocidos como profesionales al interior de la estructura de planta de la Registraduría Nacional del Estado Civil."
[624] "Artículo 7. Identificación y autenticación del elector. Los ciudadanos colombianos se identifican con la cédula de ciudadanía o su equivalente funcional, electrónico y/o digital expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil. Los extranjeros residentes en Colombia se identificarán para los mismos efectos con la cédula de extranjería vigente. // Parágrafo 1. La Registraduría Nacional del Estado Civil dispondrá para la verificación y/o autenticación del elector, de sistemas biométricos o cualquier otro mecanismo electrónico que considere pertinente e idóneo para tal fin. El Consejo Nacional Electoral, el Ministerio Público y delegados de los Partidos y Movimientos Políticos con personería jurídica auditarán el sistema tecnológico que sea adoptado. // Para ejercer el derecho al voto se deberá presentar la cédula de ciudadanía vigente o su equivalente funcional, ya sea electrónico y/o digital expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, caso en el cual se podrá ejercer el derecho al voto siempre y cuando se identifique y autentique al votante por medios biométricos, cuando la persona presente huella desdibujada y otro tipo de problema que impida su validación de identidad, deberá usarse otro mecanismo idóneo de identificación, de acuerdo a los previamente establecido por la Registraduría. Para la cédula de extranjería no aplicará la figura de equivalente funcional para ejercer el derecho al voto. (...)".
[625] "Artículo 10. Voto de personas con diversidad funcional o en situación de discapacidad. El Estado garantizará los derechos políticos y civiles a las personas con diversidad funcional o en situación de discapacidad. Las autoridades adoptarán las medidas necesarias para su ejercicio libre de obstáculos, de fácil acceso y con el material electoral adecuado para su comprensión y uso, incluidos los casos de sistemas de asistencia tecnológica para la votación. // Las autoridades electorales deberán realizar los ajustes razonables para garantizar el derecho al voto de las personas con discapacidad en condiciones de igualdad. Por ajustes razonables se entenderán las modificaciones y adaptaciones necesarias y adecuadas que no impongan una carga desproporcionada, cuando se requieran en un caso particular. // Parágrafo. Para efectos de lo dispuesto en este artículo, la Registraduría Nacional del Estado Civil implementará en los puestos de votación mesas especiales de fácil acceso para las personas con diversidad funcional o con discapacidad."
[626] "Artículo 36. Registro civil por medios tecnológicos. La inscripción de los nacimientos en el registro civil y la individualización de los inscritos podrán realizarse a través de plataformas digitales, sistemas biométricos u otros sistemas idóneos. No se requerirá la impresión de las huellas plantares del inscrito menor de siete (7) años de edad. // Parágrafo. La Registraduría Nacional del Estado Civil reglamentará el registro civil en línea y la base de datos única."
[627] "Artículo 38. (...) El documento de identificación personal de los colombianos se elaborará con base en la captura y almacenamiento de los datos biográficos, biométricos y morfológicos que constituyen los elementos identificadores. // Cada diez (10) años después del trámite de la cédula de ciudadanía por primera vez, todos los colombianos deberán renovar, sin costo, la cédula a efectos de actualizar sus rasgos biométricos."
[628] "Artículo 44. Identificación y autenticación por medios digitales. la registraduría nacional del estado civil será la encargada de la identificación digital y autenticación de todos los colombianos por los diferentes medios tecnológicos de firma digital, a través de la cédula de ciudadanía y tarjeta de identidad digital y por todo tipo de biometría o sistemas de autenticación, y se regirá por la regulación y disposiciones que para tal efecto expida la entidad. // la registraduría nacional del estado civil deberá permitir a las entidades públicas el acceso a los medios tecnológicos de identificación y autenticación de los colombianos para el cumplimiento de sus funciones constitucionales, en virtud del principio de coordinación establecido en el artículo 209 de la constitución nacional. // lo anterior sin perjuicio del resto de mecanismos de autenticación descritos en la ley 527 de 1999 que promueven la digitalización de los colombianos. (...)".
[629] "Artículo 45. (...) La Registraduría Nacional del Estado Civil y las autoridades judiciales implementarán los mecanismos tecnológicos y de interoperabilidad que permitan optimizar la remisión de la información."
[630] "Artículo 48. (...) Tanto el registro como la actualización se realizarán en las sedes de la Registraduría Nacional del Estado Civil o a través de los mecanismos y lugares que esta implemente, así como en los consulados de Colombia, habilitados por el Gobierno en el exterior. Se podrán utilizar medios tecnológicos para el registro, que garanticen la identificación y autenticación del ciudadano." "Artículo 49. (...) Parágrafo 1. Para la actualización del domicilio electoral la Registraduría Nacional del Estado Civil, establecerá la posibilidad de adelantar este proceso a través de su página web o cualquier otro mecanismo tecnológico que establezca. El trámite de actualización solo podrá ser solicitado por cada ciudadano directamente, y no podrá ser realizado por tercera persona ni mandatario."
[631] "Artículo 54. (...) Parágrafo 2. La Registraduría Nacional del Estado Civil implementará y/o pondrá a disposición las herramientas tecnológicas que faciliten las inclusiones, actualizaciones y/o modificaciones por parte de los ciudadanos y jóvenes."
[632] "Artículo 158. Instrumentos de votación. La Registraduría Nacional del Estado Civil diseñará los instrumentos de votación físicos y/o a través de sistemas tecnológicamente asistidos, con las debidas y necesarias medidas de seguridad y accesibilidad. (...) Parágrafo 2. Cuando en la mesa se utilicen los medios tecnológicos para asistir al ciudadano en la votación, la tecnología empleada permitirá que la interfaz que suple las tarjetas electorales muestre cada circunscripción electoral de forma separada independiente y, así mismo, permita al elector seleccionar una para cada corporación o cargos uninominales. De presentarse alguna falla en el medio tecnológico, deberá existir material electoral de contingencia. // Parágrafo 3. En la votación electrónica mixta, la interfaz del software o plataforma solo permitirá la selección de una opción de voto para cada corporación o cargo uninominal."
[633] "Artículo 163. Identificación biométrica de electores. Como condición al ejercicio del voto se implementará la identificación biométrica de los electores en todas las mesas de votación. Con el fin de racionalizar y hacer más eficiente el trabajo de los jurados, la Registraduría Nacional del Estado Civil podrá reglamentar la utilización de herramientas tecnológicas para la distribución de electores entre mesas al interior del puesto de votación, y la generación automática del registro de votantes mediante los dispositivos de biometría. // Parágrafo. Si no es posible validar la identificación biométrica del elector por fallas o límites atribuibles al medio tecnológico usado, no podrá limitarse el ejercicio del derecho al voto. Para este fin, se usarán métodos manuales de identificación biométrica del elector y de no haberlos, se permitirá el ejercicio del voto al elector con la sola presentación de la cédula de ciudadanía."
[634] "Artículo 178. Plataformas tecnológicas para los escrutinios. La Registraduría Nacional del Estado Civil dispondrá de una plataforma tecnológica para soportar las diligencias de escrutinios adelantadas por las diferentes comisiones, en el ámbito local, municipal, distrital, departamental y del Consejo Nacional Electoral, con todas las garantías de funcionalidad y seguridad. // El Consejo Nacional Electoral contará con un módulo de auditoría de las diferentes comisiones de escrutinio, que permitirá monitorear en tiempo real el desarrollo de los escrutinios y consolidar todo lo acontecido en cada uno de los niveles de las comisiones escrutadoras. // La Organización Electoral garantizará el acceso a este módulo de auditoría de manera permanente y en tiempo real a los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, promotores del voto en blanco, así como a los candidatos y auditores de sistemas, observadores electorales y opciones de mecanismos de participación ciudadana. La Organización Electoral también garantizará a las organizaciones políticas la consulta de este módulo con posterioridad a los escrutinios para efectos de ejercer el medio de control de nulidad electoral, si fuere el caso. // Esta plataforma tecnológica de escrutinios también permitirá guardar copias digitales del trabajo y de los resultados de todas las comisiones escrutadoras; copias que deberán ser custodiadas por la Registraduría Nacional del Estado Civil y estar disponibles para las investigaciones de las autoridades de control y judiciales."
[635] "Artículo 242. Definición. Para facilitar el desarrollo de las votaciones, la Organización Electoral podrá implementar medios tecnológicos en todas las etapas del proceso electoral, que permitan la realización de las votaciones de autoridades, corporaciones públicas, mecanismos de participación ciudadana, la garantía del secreto del voto y la verdad electoral. // El medio tecnológico utilizado para el voto electrónico mixto, permitirá al elector una vez identificado y/o autenticado, la selección electrónica de los candidatos o listas; la generación de una constancia física del voto para ser depositada en una urna; la impresión de las actas de escrutinio de mesa para los jurados de votación y registro de sufragantes; la transmisión de los resultados electorales y la auditoría ciudadana. // La consolidación de los resultados de mesa podrán realizarla los jurados de votación con la ayuda del dispositivo electrónico previsto para el desarrollo de las elecciones. // Toda implementación será gradual previo al desarrollo de los planes piloto necesarios, ejecutados por la Registraduría Nacional del Estado Civil y debidamente auditados y monitoreados."
[636] "(...) Parágrafo transitorio. Los planes piloto vinculantes podrán materializarse a partir de las elecciones atípicas o de juventudes. La implementación de los planes pilotos vinculantes tratados en este artículo no aplica para las elecciones presidenciales y de Congreso del 2022. Los planes pilotos vinculantes operan a partir del año 2023. // Para garantizar la progresividad, la Registraduría Nacional del Estado Civil deberá establecer un procedimiento que permita en cada proceso electoral la implementación de planes piloto vinculantes del modelo de voto presencial electrónico mixto de hasta un diez por ciento (10%) en la totalidad de las mesas de votación."
[637] Según lo mencionado en los numerales 335 y 336 de esta providencia.
[638] CP art. 346, inc. 2°.
[639] "Artículo 123. Distribución de los puestos de votación. La Registraduría Nacional del Estado Civil establecerá la División Política Electoral en la que se definirá cuántos y cuáles puestos de votación funcionarán para cada elección o mecanismo de participación ciudadana, en todo el territorio nacional y en el exterior, en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores. // Deberán instalarse puestos de votación en las cabeceras municipales, comunas y corregimientos. Para que se instalen puestos de votación en un corregimiento, es necesario que esté creado con no menos de seis (6) meses de antelación a la fecha de las elecciones. // También se podrán instalar puestos permanentes o móviles en las zonas determinadas como suburbanas y centros poblados rurales, en resguardos indígenas y consejos comunitarios que atiendan la existencia de unas mínimas condiciones de distancia entre el área urbana y la rural, la población, la accesibilidad, la seguridad, las instalaciones bajo techo, la salubridad, el acceso a redes de energía y telecomunicaciones, entre otros. // Para garantizar la facilidad para el ejercicio del sufragio y el acceso de toda la ciudadanía, la Registraduría Nacional del Estado Civil podrá crear, fusionar y trasladar puestos de votación. Previo a cada elección fijará el número de sufragantes por mesa y dos (2) meses antes de la elección publicará los puestos de votación a funcionar en cada circunscripción. // Así mismo, deberán instalarse puestos de votación en los centros de formación juvenil del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes, donde se encuentren jóvenes privados de la libertad que hayan cumplido la mayoría de edad. // Una vez definidos los puestos de votación, solo procederán a su traslado por fuerza mayor, caso fortuito o circunstancias de orden público, por solicitud de la Comisión Municipal para la Coordinación y Seguimiento de los Procesos Electorales y aprobación de su equivalente en el ámbito departamental. // Parágrafo 1. Según las necesidades del servicio, la Registraduría Nacional del Estado Civil podrá flexibilizar la disposición de puestos y mesas según el horario, el género y la edad. // Parágrafo 2. En la creación, fusión, traslado e instalación de puestos de votación, la Registraduría Nacional del Estado Civil velará porque los mismos sean adecuados y accesibles, de conformidad con el artículo 11 del presente Código."
[640] "Artículo 173. Sistema de preconteo. La Registraduría Nacional del Estado Civil organizará un sistema de trasmisión que le permita la dirección, control y coordinación del desarrollo de la transmisión confiable, accesible, verificable y auditable, en tiempo real de resultados electorales desde los puestos de votación hacia los puestos de recepción de datos, centros de procesamiento de información, de consolidación de los resultados y de divulgación de los mismos. // En su gestión, integrará componentes para garantizar la seguridad e integridad de la información, como la adecuación de recursos y capacidades tecnológicas que le permitan dotar de todas las seguridades y publicidad a esta fase, así como optimizar su procesamiento, con el fin de que los resultados sean conocidos por los auditores y delegados de los partidos y movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos y comités promotores del voto en blanco, a medida que se van trasmitiendo en tiempo real, y por la ciudadanía en el menor tiempo posible. El sistema debe estar dotado de las seguridades tecnológicas necesarias. // Con las mismas características, será organizado el sistema de recepción de datos, centros de procesamiento de información, de consolidación de los resultados del preconteo y de divulgación de los mismos, que también será auditado por los partidos y movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos y promotores del voto en blanco en tiempo real." "Artículo 174. Entrega de resultados preliminares. La Registraduría Nacional del Estado Civil dispondrá los recursos necesarios para garantizar la entrega, a más tardar al día siguiente de las votaciones, de los datos derivados del proceso de transmisión, digitalización, verificación, consolidación y publicación de resultados electorales producto del preconteo. De igual manera, la Registraduría Nacional del Estado Civil tendrá la obligación de publicar por cualquier medio digital las actas de escrutinio de mesa, una vez finalizada la jornada electoral y hasta el día siguiente."
[641] Corte Constitucional, sentencias C-621 de 2007, C-600 de 2015 y C-388 de 2016.
[642] En el aparte pertinente, la norma en cita dispone que: "Artículo 11. Estímulos a los electores. Las personas que ejerzan el derecho al voto en elecciones de cargos y corporaciones de elección popular gozarán, a partir del día siguiente a la fecha de la votación, de los siguientes beneficios: (...) 2. (...) También procederá la aplicación de un descuento del veinte por ciento (20%) en la cuota de compensación militar para aquellos que no ingresen al servicio militar obligatorio y sean calificados. // (...) 4. Descuentos del 10%: (...) b) Sobre el valor de expedición, por una sola vez, del pasaporte, del ciudadano o menor de edad entre catorce (14) y diecisiete (17) años. Este porcentaje se descontará del valor del pasaporte que se destina a la Nación. // c) Sobre el valor a cancelar por concepto de trámite inicial y expedición de duplicados de la libreta militar. // d) Sobre el valor del duplicado de la cédula de ciudadanía, o tarjeta de identidad de los jóvenes de catorce (14) a diecisiete (17) años por una sola vez. // (...) // El Ministerio de Hacienda y Crédito Público garantizará las apropiaciones necesarias para la implementación efectiva y permanente de estos descuentos, los cuales serán girados prioritariamente a través de las transferencias corrientes. // Parágrafo 1. Además de los anteriores estímulos, los colombianos residentes en el exterior tendrán los siguientes descuentos, si acreditan haber sufragado en la última votación realizada con anterioridad al inicio de cada una de las siguientes situaciones: a) Del diez por ciento (10%) en el valor de cualquier servicio consular, incluido el de la expedición del pasaporte. // b) Del treinta por ciento (30%) en el impuesto de timbre nacional por salida del país en el que reside, a fin de visitar el país del que es ciudadano por un término no mayor de cuarenta y cinco (45) días. // Parágrafo 2. En lo que resulte procedente, los ciudadanos extranjeros en Colombia que ejercen el derecho al voto tendrán los mismos estímulos previstos en el presente artículo."
[643] GC # 1170 de 2020, p. 163.
[644] CG # 20 de 2021, p. 46.
[645] GC # 20 de 2021, pp. 49- 50.
[646] GC # 1404 de 2020, p. 78.
[647] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=24584
[648] GC # 179 de 2021, p. 126.
[649] GC # 237 de 2021, p. 105.
[650] GC # 237 de 2021, p. 112.
[651] GC # 1452 de 2020, p. 35.
[652] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=24587
[653] GC # 150 de 2021, p. 77.
[654] Gaceta del Congreso. No. 1516 de 2020, p. 204
[655] Gaceta del Congreso. No. 1517 de 2020, p. 204.
[656] Corte Constitucional, sentencias C-288 de 2012, C-870 de 2014 y C-322 de 2021.
[657] "El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso." Lo anterior, según el inciso 3° del artículo 7 de la Ley 819 de 2003.
[658] En este sentido, se ha dicho que, por una parte, si el MHCP no cumple con su deber de conceptualizar sobre la materia, ello no afecta la labor adelantada por el Congreso, siempre que este haya observado las exigencias de trámite a su cargo; y, por la otra, si el MHCP atiende la obligación de emitir su concepto, se radica en el Congreso el deber de estudiarlo y discutirlo, en términos acordes con el principio de racionalidad legislativa.
[659] "(...) En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo".
[660] CP art. 334.
[661] GC # 1189 de 2020, p. 166.
[662] "La Presidencia concede el uso de la palabra al Honorable Senador Germán Varón Cotrino: Muchas gracias presidente, mire tal vez la primera observación que no tiene que ver con el proyecto es la paradoja de priorizar temas de orden electoral en un país donde una pandemia lo que ha generado es hambre, desempleo, quiebras, y donde la mayoría de la gente está en circunstancias muy difíciles. // Yo lo vengo manifestando desde que se presentó el proyecto, y creo que eso es lo que hace que la opinión pública vea un Congreso totalmente ajeno y lejano de sus circunstancias, ¿a quién le cabe alguna lógica empezar que es más importante mirar cómo nos vamos a elegir que seguir pensando en cómo reactivar la economía? En dar debate sobre temas de la mayor importancia sobre cómo se van a otorgar los subsidios, si fueron eficientes, si no lo fueron, si fueron entregados, si no lo fueron. // (...) yo no comparto la reestructuración y la ampliación de esta figura del Consejo Nacional Electoral para los departamentos, me parece que lo que debemos hacer y obviamente este no es el tema, porque es por medio de un acto legislativo, es revisar las competencias y el origen de ese Consejo Nacional Electoral. (...) Creo también que en el caso de la Registraduría no es conveniente incrementar en un número excesivo, ni en un pequeño número lo que corresponde a la planta de personal, entrégale unas facultades al presidente para que de acuerdo con lo que se defina no en este recinto, sino lo que acuerden en la Registraduría y el gobierno, la reestructuración de toda la planta de personal es un exabrupto (...) Si miran la ley de presupuesto encontrarán un artículo en donde se establece que la Registraduría podrá pedirle al gobierno los recursos que considere necesarios, y resulta que los recursos no tienen cuantía, entonces si en un momento dado lo que pretenden es implementar nuevos sistemas y la ley establece que dentro del año anterior a las elecciones se establecen las fechas, lo que nos vemos obligados es a autorizarle a la entidad aquí que contrate de manera directa. (...)".
[663] Ibidem, p. 46.
[664] Ibidem, p. 42.
[665] GC # 21 de 2021, p. 16.
[666] Ibidem, p. 196.
[667] Ibidem, pp. 226 y 227.
[668] Ibidem, p. 199.
[669] GC # 1443 de 2020, p. 2.
[670] GC # 237 de 2021, p. 82.
[671] Véase, entre otras, las sentencias C-502 de 2007, C-490 de 2011, C-540 de 2012, C-765 de 2012, C-274 de 2013, C-154 de 2016, C-032 de 2021 y C-282 de 2021.
[672] En este punto se retoman las consideraciones expuestas entre los numerales 88 a 96 de esta providencia.
[673] En dicha oportunidad, la Corte señaló que: "A pesar de tal conclusión, es necesario preguntarse el tipo de decisión que debe adoptarse en esta oportunidad. Y esta cuestión se suscita dado que la jurisprudencia previa de este tribunal no había indicado que beneficios tributarios como los examinados –contenidos en un instrumento internacional– estuvieran sujetos a las exigencias previstas en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. En efecto, pronunciamientos sobre tratados que han establecido privilegios en materia tributaria –entre ellos los contenidos en las sentencias C-1156 de 2008 (Corte Penal Internacional), C-267 de 2014 (OPAQ), C-812 de 2014 (Gobierno alemán) y C-098 de 2020 (OCDE)– no abordaron un examen relativo a su cumplimiento".
[674] Lo anterior, sin excluir el ejercicio de la iniciativa funcional en cabeza del CNE, como se explicó en los acápites 130 a 133 de esta providencia.
[675] En este caso se examinó un proyecto de ley estatutaria presentado por algunos congresistas y por el MHCP, y aunque descartó la violación al artículo 7 de la Ley 819 de 2003, por cuanto no existía una orden de gasto, se admitió que este requisito de trámite es exigible, sin importar el origen múltiple de la iniciativa. Al respecto, la Corte indicó que: "Verificado el texto del Proyecto de Ley, la Corte advierte que no concurren normas que ordenen gasto o que estipulen beneficios tributarios, de modo tal que para el presente caso no resulta exigible la condición prevista en el artículo 7º de la Ley Orgánica de Presupuesto, (...) en el sentido de exigir que la iniciativa determine la compatibilidad entre sus efectos presupuestales y el Marco Fiscal de Mediano Plazo, al igual que la fuente de financiamiento correspondiente. Por ende, tampoco resultarían exigibles las condiciones para la iniciativa en la presentación de proyectos de ley, de que trata el artículo 154 de la Carta".
[676] Aunque este caso corresponde al pronunciamiento sobre una objeción gubernamental, al desarrollar la explicación sobre la articulación del requisito previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, se dijo que: "Cuando la iniciativa legislativa ha sido presentada conjuntamente por el Gobierno y algunos congresistas, el cumplimiento de los requisitos de valoración del impacto fiscal de la medida en el curso del trámite se evalúa bajo un escrutinio deferente de las decisiones adoptadas."
[677] En la sentencia C-110 de 2019, se advirtió que la rigurosidad en el examen del impacto fiscal se reduce, por ejemplo, en aquellos casos en que el gasto se previó en el curso del cuarto debate y no existió la oportunidad formal para que el MHCP, se pronuncie. Sobre el particular se cita la sentencia C-911 de 2007.
[678] Así, por ejemplo, en la sentencia C-502 de 2007 se dijo que: "(...) el mencionado artículo debe interpretarse en el sentido de que su fin es obtener que las leyes que se dicten tengan en cuenta las realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras insalvables en el ejercicio de la función legislativa ni crear un poder de veto legislativo en cabeza del Ministro de Hacienda. Y en ese proceso de racionalidad legislativa la carga principal reposa en el Ministerio de Hacienda, que es el que cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica. Por lo tanto, en el caso de que los congresistas tramiten un proyecto incorporando estimativos erróneos sobre el impacto fiscal, sobre la manera de atender esos nuevos gastos o sobre la compatibilidad del proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, le corresponde al Ministro de Hacienda intervenir en el proceso legislativo para ilustrar al Congreso acerca de las consecuencias económicas del proyecto. Y el Congreso habrá de recibir y valorar el concepto emitido por el Ministerio. No obstante, la carga de demostrar y convencer a los congresistas acerca de la incompatibilidad de cierto proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo recae sobre el Ministro de Hacienda." Énfasis por fuera del texto original.
[679] No sobre recordar que, como se resaltó en la misma sentencia C-110 de 2019, en lo referente a los cambios que se van presentando en una iniciativa desde su radicación: "(...) la carga principal se encuentra radicada en el MHCP por sus conocimientos técnicos y por su condición de principal ejecutor del gasto público. En consecuencia, (v) el incumplimiento del Gobierno no afecta la decisión del Congreso cuando éste ha cumplido su deber. A su vez (vi) si el Gobierno atiende su obligación de emitir su concepto, se radica en el Congreso el deber de estudiarlo y discutirlo".
[680] "Artículo 12. Reuniones no presenciales en los órganos colegiados de las ramas del poder público. Sin perjuicio de las disposiciones contenidas en las normas vigentes, los órganos, corporaciones, salas, juntas o consejos colegiados, de todas las ramas del poder público y en todos los órdenes territoriales, podrán realizar sesiones no presenciales cuando por cualquier medio sus miembros puedan deliberar y decidir por comunicación simultánea o sucesiva. En este último caso, la sucesión de comunicaciones deberá ocurrir de manera inmediata de acuerdo con el medio empleado. // Las convocatorias deberán realizarse de conformidad con los respectivos reglamentos y garantizar el acceso a la información y documentación requeridas para la deliberación. Las decisiones deberán adoptarse conforme a las reglas de decisión previstas en los respectivos reglamentos, de todo lo cual deberá quedar constancia en las actas correspondientes a dichas sesiones, cuya custodia estará a cargo de sus secretarios. // Excepto los asuntos y deliberaciones sujetas a reserva, como las de los órganos colegiados de la rama judicial, las sesiones no presenciales deberán ser públicas, para lo cual se deberá utilizar únicamente los medios o canales habilitados para el efecto en el reglamento. // Lo dispuesto en el presente artículo tendrá vigencia hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social."
[681] "Cuando en el presente Reglamento no se encuentre disposición aplicable, se acudirá a las normas que regulen casos, materias o procedimientos semejantes y, en su defecto, la jurisprudencia y la doctrina constitucional."
[682] "El Congreso tiene su sede en la capital de la República. // Las cámaras podrán por acuerdo entre ellas trasladar su sede a otro lugar y, en caso de perturbación del orden público, podrán reunirse en el sitio que designe el presidente del Senado".
[683] CP art. 138, inciso 4°.
[684] CP art. 215, inciso 5°. Para reforzar su argumento, este tribunal manifestó que: " (...) la aceptación de una tesis contraria a la que ahora sostiene la Corte equivaldría a admitir que, así como la Rama Ejecutiva podría autorizar al Congreso para sesionar de cierta manera, en ejercicio de tal facultad también podría prohibir que el Parlamento sesionara de dicho u otro modo o, inclusive, que simplemente sesionara; situaciones éstas que, además de implicar una constitucionalmente inadmisible subordinación del Legislativo al Ejecutivo y de subvertir el sistema de frenos y contrapesos que prevé la Constitución Política, permitiría la concentración del poder público en una de sus ramas y daría al traste con el carácter democrático del Estado (...)".
[685] Énfasis por fuera del texto original.
[686] Énfasis por fuera del texto original.
[687] Esta subregla se reiteró de forma permanente a lo largo de la sentencia. En este sentido, entre otras, se manifestó lo siguiente: "(...) se impone decir que la virtualidad es ultima ratio, esto es, una forma de deliberación subsidiaria y excepcional".
[688] Al respecto, se expuso que: "(...) el grado de presencialidad se hace más exigible dependiendo del peso de las decisiones por adoptar (v.gr. actos legislativos, leyes estatutarias, normas tributarias, normas penales, etc.)"
[689] Énfasis por fuera del texto original.
[690] Énfasis por fuera del texto original.
[691] Expresamente se dijo lo siguiente: "(...) el Congreso de la República y las demás corporaciones públicas de elección popular directa deben darles prioridad a las sesiones presenciales sobre las virtuales en la medida en que las condiciones de bioseguridad lo permitan y para ello debe agotar todos los medios a su alcance." Énfasis por fuera del texto original.
[692] Énfasis por fuera del texto original.
[693] GC # 20 de 2021, p. 1.
[694] https://www.youtube.com/watch?v=CcCbBwHZ2i0 No es posible acreditar la manera cómo asistieron aquellos que se unieron a la sesión, una vez se produjo al inicio de la misma, el respectivo llamado a lista.
[695] GC # 20 de 2021, p. 10.
[696] "La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Representante Óscar Hernán Sánchez León: Gracias señor presidente, la constancia la hago en el siguiente sentido, hoy fuimos citados a sesión conjunta en la Comisión, a nivel presencial, muchos contados el que les habla estamos en el lobby del Senado, y en ese escenario no tenemos las garantías para participar. // Tecnológicamente el sonido es cero, igual no estamos haciendo nada con la presencia como lo han podido determinar, tenemos que ingresar al recinto del Senado para poder votar, yo le pido señor presidente nos permita a quienes no tenemos las medidas técnicas o tecnológicas en el escenario nos permita como retirarnos para participar a través de la plataforma desde nuestras oficinas. // Hoy no estamos haciendo nada acá y veo un desorden total con el mayor respeto del proceso de las normas de bioseguridad, nos habían dicho que nos iban a ubicar en el salón del Senado, y en el salón de la Comisión Primera de Senado, en la Comisión Primera de Senado no hay ni internet, yo acabo de venir de allá y no hay internet. (...)". Ibidem, p. 19.
[697] "La Presidencia concede el uso de la palabra a la honorable Representante Adriana Magaly Matiz Vargas: Presidente muchas gracias, muy buenos días para todos, en el mismo sentido del doctor Óscar Sánchez, creo que no están dadas las condiciones presidente, pero además y quiero dejar esa constancia expresa, no estamos cumpliendo con lo que establece la sentencia de la Corte Constitucional. // Esta es una ley estatutaria y debe garantizarse la presencialidad, así que presidente yo sí quiero dejar esa constancia, porque en el lobby de aquí del Senado realmente no se escucha absolutamente nada, no están dadas las condiciones para poder llevar a cabo esa sesión, así que solicito que por favor nos permite retirarnos a cada una de las oficinas para poder participar desde las oficinas en esta sesión tan importante." Ibidem, p. 19.
[698] "(...) ustedes pueden hacerlo como lo están haciendo los demás desde su oficina, mientras se hace la exposición y después llamaremos a votar para que ustedes hagan presencia en el recinto de manera presencial como se ha solicitado, como lo acaban de decir en cumplimiento de la propia sentencia". Ibidem, p. 19.
[699] "(...) Tenemos que regresar a votar que es complejo, hace bien compleja la situación, yo quiero advertir que debe garantizarse bajo cualquier circunstancia la presencialidad para votar esta ley estatutaria, esa es mi constancia que quiero dejar señor Presidente." Ibidem, p. 20.
[700] "La Presidencia concede el uso de la palabra a la honorable Senadora Angélica Lisbeth Lozano Correa: Gracias presidente, yo celebro el comentario el Representante Juan Carlos Losada porque el atropello que él señala y les pide a sus compañeros en Cámara no permitan es el atropello que cometieron con los Senadores que estamos inscritos, ponentes, no somos espectadores, somos ponentes y no nos permitieron la deliberación de la intervención. // Le pido señor secretario que me responda ¿cuántos Senadores de la Comisión Primera estamos participando y votamos presencialmente? ¿Cuántos virtualmente y cuántas excusas médicas están radicadas a la fecha? Siendo las 12 del día, en mi opinión estamos viciando este proyecto que por ser reforma estatutaria salvo las personas con excusa médica radicada, tendríamos que estar deliberando. // No votando sin deliberar, vicio madre de lo que acaban de aplastarlos en el Senado, entonces pido la respuesta señor secretario, y celebro esa Cámara de siempre deliberante, que no se deja mangonear, ni que van a deliberar antes de votar como debe ser punto aparte nos llevaron a votar negativamente al Senador Varón y a mí. Por qué impiden la deliberación, quieren cambiar las reglas de juego electoral escondo prácticamente ya comenzaron, y además pupitreado". Ibidem, p. 28.
[701] "La Presidencia concede el uso de la palabra al Honorable Senador Rodrigo Lara Restrepo: Gracias presidente muy amable, yo quisiera presidente que después de mi intervención el señor secretario nos certificara si el quórum se está conformando aquí en el recinto, tanto en Cámara como en Senado, porque la esencia de una votación mixta, presencial o semipresencial consiste en que el quórum para leyes de esta importancia debe conformarse en el recinto del Senado de la República.// Y accesoriamente se pueden conectar personas que en teoría deberían estar justificadas y autorizadas por la plenaria a través de la plataforma señor presidente, si queremos acatar en estricto sentido el fallo y respetar en estricto sentido el fallo de la Corte, el quórum debe conformarse en el recinto del Senado de la República a menos que por alguna razón motivada y justificada un Senador o un Representante no pueda desplazarse al recinto del Senado de la República como lo están haciendo hoy un número muy nutrido importante de Senadores (...)". Luego insistió en su requerimiento: "La Presidencia concede el uso de la palabra al Honorable Senador Rodrigo Lara Restrepo: Yo quisiera insistir básicamente en la solicitud que le hice a los dos secretarios de ambas comisiones, para que por favor certifiquen qué quórum se conformó presencialmente y cuántas personas están conectadas a la plataforma y cuántos han respondido aquí en el recinto, gracias." Y así lo hizo en dos ocasionales adicionales: "La Presidencia concede el uso de la palabra al Honorable Senador Rodrigo Lara Restrepo: Gracias presidente, previo al inicio de la votación de los artículos que no tienen proposición, yo le pido señor presidente que el secretario de la Comisión Primera del Senado certifique ¿cuántos Senadores están presentes en el recinto, a la hora de votar en bloque todos estos artículos que no tienen proposición? Yo quisiera que se precisara y que el señor secretario me diga ¿cuántos Senadores van a votar aquí en el recinto, y cuántos están presentes en el recinto?, gracias, señor Presidente." "La Presidencia concede el uso de la palabra al Honorable Senador Rodrigo Lara Restrepo: Presidente antes de la votación le pido por favor que me certifique ¿cuántos Senadores están presentes?" "La Presidencia concede el uso de la palabra al Honorable Senador Rodrigo Lara Restrepo: No veo Senadores, o muy poco Senadores en el recinto, yo voy a anunciar mi retiro del recinto, veo tres o cuatro Senadores en el recinto para votar una norma de esta categoría, entonces me parece por eso importante que quede constancia previamente antes de iniciar una votación del número de Senadores que están aquí presentes." Lo anterior, se puede constatar en las páginas 37, 39, 47 y 48 de la Gaceta en cita.
[702] "La Presidencia concede el uso de la palabra al Honorable Senador Rodrigo Lara Restrepo: Bueno no quiso usted autorizar presidente que se haga una verificación del quórum presencial aquí señor presidente, pero sí solicito que el señor secretario nos certifique cuántas excusas existen por parte de Senadores de la Comisión Primera que no están presentes aquí porque esta es una sesión presencial. // Por consiguiente solo es válida la constitución del quórum en el recinto señor presidente y le pido que se proceda inmediatamente a que el señor secretario nos certifique cuántas excusas han sido radicadas y quiénes no asisten hoy". "La Presidencia interviene para un punto de orden: Señor secretario por favor informe cuántas excusas hay en estos momentos en el recinto." "Secretario: Señor presidente, no sé si en la última hora hayan llegado excusas porque yo no he tenido tiempo de mirar el correo, pero hasta hace una hora, hora y media no me había llegado excusas". Ibidem, p. 48.
[703] "Secretario: El Senador Lara pide que certifique cuántos votaron presencialmente once (11) Senadores votaron presencialmente, y virtualmente votaron seis (6) Senadores, con la constancia de la Senadora María Fernanda Cabal." Ibidem, p. 50.
[704] GC # 21 de 2021, p. 1.
[705] https://www.youtube.com/watch?v=UaKtuKRNIC0
[706] GC # 22 de 2021, p. 4.
[707] "(...) Para que quien como usted quieran asistir de manera presencial, está plenamente habilitado el salón para que quienes no se encuentren de los márgenes bioseguridad o de aislamiento correspondiente a lo acontecido la semana pasada lo pueden hacer de manera presencial. Por eso la sesión hoy es presencial mixta, y el recinto de la Comisión Primera está abierto, bien pueda, caso como usted lo ha expresado que quiero participar de manera presencial, el salón se ha dispuesto para Senadores y Representantes que quieran hacerlo de manera presencial, fundamentalmente los que no asistieron la semana pasada al recinto." Ibidem, p. 5.
[708] GC # 22 de 2021, p. 5.
[709] GC # 22 de 2021, p. 7.
[710] GC # 22 de 2021, p. 7.
[711] https://www.youtube.com/watch?v=mSXvCPBN38E
[712] https://www.youtube.com/watch?v=2gBNWcpmSnI
[713] https://www.youtube.com/watch?v=vNmhstoybv4
[714] GC # 25 de 2021, p. 5.
[715] https://www.youtube.com/watch?v=O657gFMpS-U
[716] GC # 179 de 2021, p. 15.
[717] Ibidem.
[718] GC # 179 de 2021, p. 15-17.
[719] GC # 237 de 2021, p. 237.
[720] Ibidem.
[721] GC # 237 de 2021, p. 8-9.
[722] GC # 298 de 2021, p. 15.
[723] Ibidem.
[724] GC # 298 de 2021, p. 8-10.
[725] Al respecto, el citado Senador expresó: "Es que no sé presidente y es un interrogante que tenemos varios colegas presentes en esta sesión entre otras cosas muy pocos asistentes a este debate. La Corte Constitucional ha dicho que para efectos de tramitar un proyecto de esta naturaleza solo se eximen de estar en este recinto los que tengan alguna prescripción médica". GC #148 de 2021, p. 70.
[726] Añadió el senador Sanguino: "Pero además señor Presidente, es que no sabemos qué estamos discutiendo, porque no se han rendido las ponencias que vienen del debate en comisión y tampoco sabemos si estamos discutiendo lo que se aprobó en Cámara; y además no sabemos qué se votó en Cámara, entonces estamos haciendo una serie de intervenciones, una suerte de taller de oratoria con opiniones sobre el Código Electoral sin tener certeza sobre qué estamos discutiendo señor Presidente. Entonces yo le quisiera solicitar que aclaremos qué estamos discutiendo, si las ponencias de Senado, porque si son las ponencias de Senado entonces que nos las presenten para poder opinar sobre ellas. O si vamos a discutir el texto de Cámara que nos presenten el texto de Cámara para que podamos además ganar tiempo en el trámite, estamos contra el tiempo, el 16 se acaban digamos este periodo y entraríamos a un receso de fin de año y no sabemos señor Presidente con un proyecto de esta magnitud y de esta naturaleza qué estamos discutiendo" GC #148 de 2021, p. 70.
[727] Sobre este particular, la senadora Lozano manifestó que: "Hoy es 14 de diciembre 8:22 de la noche. Dicen por ahí queridos colegas que nos quieren poner a pupitrear lo que aprobó la Cámara, ¿Senador Motoa donde está la publicación de la gaceta de lo que aprobó la Cámara?, por favor secretario, ¿dónde está la Gaceta?, queremos leer lo que quieren que pupitriemos, no cometan acá otra reforma a la justicia, no tiene presentación que quieran cambiar las reglas de juego de las elecciones del 22 pupitreando algo que no existe a esta hora. 8:23 de la noche del lunes 14 de diciembre, no existe texto Senador Pacheco, es un proyecto y es una ley demasiado importante para sacarla de taquito, por la puerta de atrás y sin leer // Señor Registrador, cuente con mi voluntad y mi capacidad aquí de hacer aportes, pero no nos van a traer disque un proyecto aquí a pupitrearlo a media noche y que mañana a conciliación y listo, no, yo no sé aquí quiénes se hicieron elegir para ser notarios // pero aquí bien lo dijo el Senador Sanguino, no hemos discutido las ponencias y nos tienen quemando tiempo, hablemos y hablemos mientras llega el texto que nadie conoce, que no se ha publicado y votémoslo los poquitos gatos que estamos acá // aquí tenemos tiempo, esta ley tiene plazo de sobra para ser aprobada, señor Presidente, en marzo podemos hacer de aquí hasta marzo cuantos foros sean necesarios sobre el texto aprobado de cámara y nuestras ponencias. Pero aquí sí tenemos un problema y que quede en el acta, si nos quieren hacer pupitrear sin leer no cuenten con nosotros, señores Magistrados de la Corte Constitucional, esto está lleno de vicios y viene el moño, votar sin leer. Por favor donde está la publicación o no vamos a considerar lo de cámara y discutamos la ponencia y manos a la obra, pero estamos quemando tiempo Senador Motoa, bien lo dijo el Senador Sanguino, hemos radicado muchas proposiciones y nos cuentan que en Cámara mejoró el texto, pero como no vale lo que nos cuentan, tenemos que leer el texto, señor Presidente muchas gracias. GC #148 de 2021, p. 75.
[728] Sobre la asistencia presencial al reciento, la citada senadora expresó: en el recinto yo le pido señor presidente que este proyecto tan serio por favor tratémoslo con la seriedad que amerita, colegas, señores Corte Constitucional, 13 senadores estamos en el recinto, pero les cuento un detalle, 5 Representantes a la Cámara en el recinto votaron la semana pasada el texto de Cámara que no conocemos // Esto no es un comentario contra los colegas que están conectados por internet, la Corte Constitucional dijo que una ley estatutaria como esta se debe votar presencialmente salvo por supuesto, salvo las excepciones de salud, las preexistencias y las personas que tienen el contagio. Entonces queremos votar y pupetrear sin leer algo y desde la casa cuando no hay preexistencias". GC #148 de 2021, p. 75.
[729] GC #150 de 2021, pp. 1 y 2.
[730] https://www.youtube.com/watch?v=n5-xIXmZE9k
[731] "El otro aspecto es que el trámite es abiertamente ilegal. Ya la Corte Constitucional dijo que estas normas estatutarias se tienen que votar en presencialidad lo que ha ocurrido. Que no se diga que no se puede hacer presencialidad porque se eligió Procurador y otros cargos se han elegido en presencialidad, lo que es evidente que la Corte Constitucional tendrá que hundir este Código por estas y otras razones, puede ser.", p. 5.
[732] "Resaltamos, como lo dijo el Senador Robledo, que la Corte Constitucional dejó claro que las reformas constitucionales y leyes estatutarias ameritan votación presencial con la excepción, por supuesto, por todas las razones médicas y de prexistencia en este contexto de pandemia (...)". Ibidem, p. 6.
[733] "No compartimos votar una ley estatutaria en la virtualidad negando el derecho y el deber constitucional de hacerlo en forma presencial. Es más importante para este Congreso venir a elegir magistrados, eso sí no falta casi ninguno, y cuando necesitamos adoptar un nuevo Código Electoral la ausencia en la presencialidad es bastante grande (...)". Ibidem, p. 7.
[734] Los picos durante el año 2020 se produjeron (i) en la semana de julio 27 a agosto 2 con 8007 defunciones registradas, y (ii) en la semana de diciembre 28 a enero 3 de 2021 con 7640 defunciones. MINISTERIO DE SALUD, Vigilancia demográfica de la mortalidad por covid-19 en Colombia 2020, Bogotá, 2021, pp. 4-6.
[735] Véase, al respecto, los numerales 88 y subsiguientes de esta providencia.
[736] GC # 25 de 2021, p. 5.
[737] MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, Resolución 666 de 2020.
[738] Corte Constitucional, sentencia C-230A de 2008. En la parte resolutiva de esta providencia, se dispuso que: "EXHORTAR al Congreso de la República, para que antes del 16 de diciembre de 2008, profiera la ley que tenga por objeto armonizar el Código Electoral con el modelo de organización electoral adoptado por la Constitución de 1991, con la reforma expedida mediante el Acto Legislativo 01 de 2003 y en particular, la reglamentación de la carrera administrativa especial prevista en el artículo 266 de la Carta Política."
[739] En la sentencia C-242 de 2020, por ejemplo, la Corte refirió a la necesidad de asegurar el funcionamiento permanente de la democracia.
[740] Corte Constitucional, sentencia C-242 de 2020.
[741] GC # 22 de 2021, p. 7.
[742] Corte Constitucional, sentencias C-446 de 2009 y C-784 de 2014.
[743] CP art. 163.
[744] "Artículo primero: Convocar al Senado de la República a partir de la fecha, a sesiones no presenciales, por las razones dadas en la parte considerativa, la cual garantiza el debate, la deliberación, la confidencialidad, la privacidad, la seguridad, la comunicación simultánea, las proposiciones, los acuerdos, el control político, decisiones y elecciones, la participación ciudadana, en los términos establecidos en la Ley 5ª de 1992, concordante con la Ley 1437 de 2014 y observando la sentencia C-242 del 9 de julio de 2020, hasta tanto no se profiera otra norma que la reemplace".
[745] "Artículo 2. Mientras subsista la declaración de una emergencia sanitaria, que signifique grave riesgo para la salud o la vida y, por tanto, impiden la participación física de los Representantes a la Cámara para el desempeño de sus labores, se permite que todas y cada una de las funciones que le corresponden a los Representantes a la Cámara de acuerdo con la Ley 5ª de 1992, así como la de sus funcionarios, y trabajadores, puedan realizarse a través de medios virtuales, digitales o de cualquier otro medio tecnológico, de tal manera que se garantice el ejercicio de los derechos y deberes que le corresponden a los Representantes a la Cámara según el reglamento del Congreso, bajo el principio de asegurar que en todos los casos, que se den a conocer oportunamente a los Representantes a la Cámara y de la sociedad en su conjunto, el contenido de los proyectos, las sesiones, discusiones, votaciones y, general, todo lo relacionado con el trabajo legislativo que se adelanta en las comisiones y plenarias de la Cámara de Representantes".
[746] "(...) Dentro de las medidas más relevantes del protocolo de la Cámara de Representantes y que seguirán vigentes se encuentran: 1. Honorables Representantes, funcionarios y contratistas mayores de 60 años, con enfermedades crónicas enmarcadas por el Ministerio de Salud como de alto riesgo y mujeres en estado de embarazo o lactancia, deberán seguir realizando sus labores mediante el trabajo en casa. Los Honorables Representantes mayores de 60 años que deseen asistir pueden hacerlo por su cuenta y riesgo. (...)".
[747] "(...) Se prohíben las reuniones de más de 50 personas al interior de los recintos de la entidad (...)". Esta misma limitación se encontraba en el Protocolo # 00839 del 11 de mayo de 2020: "A los recintos de la plenaria y de las comisiones de la Cámara de Representantes y los salones de apoyo, solo ingresaran un máximo de 50 personas entre Honorables Representantes, funcionarios encargados para el correcto desarrollo de la labor misional de las sesiones, invitados del Gobierno nacional y personal de aseo y cafetería, siempre y cuando se conserve el distanciamiento establecido por el Gobierno nacional de 2 mts entre cada persona."
[748] Resolución No. 450 de 2020, entre otras, prorrogada con las Resoluciones Nos. 1462 de 2020 y 2230 de 2020.
[749] Corte Constitucional, sentencia C-737 de 2001. Véase, al respecto, los numerales 70 y subsiguientes de esta providencia.
[750] CP arts. 1 y 3.
[751] Corte Constitucional, sentencias C-816 de 2004 y C-040 de 2010.
[752] Así lo destacó al declarar inexequible el Acto Legislativo 02 de 2012, sobre el fuero penal militar, con ocasión de la violación a la prohibición de la simultaneidad en las sesiones prevista en el reglamento. Puntualmente, se dijo que: " (...) la Sala encuentra evidente que el cumplimiento de esta regla es un presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad democrática dentro de las cámaras legislativas, pues como se explicó, su transgresión podría conducir a que algunos de los legisladores, todos los que conformen cada una de las dos células legislativas citantes, se queden sin participar en el debate y en la subsiguiente decisión que se adopte sobre los proyectos de ley y/o sobre cualesquiera otras iniciativas que en una o en ambas de tales sesiones se discutan. Indudablemente, esas posibles ausencias pueden incidir en la suerte, de prosperidad o no, de todas y cada una de esas propuestas, lo que esta Corte consideraría una circunstancia irregular y contraria a los principios democráticos, pues esa contingencia solo debería depender de la voluntad política de las cámaras, determinada a partir del debate y la argumentación de sus integrantes, y no de casualidades evitables, e incluso manipulables, como las que pueden resultar de la simultánea citación de dos sesiones parlamentarias. // Ahora bien, aún en el caso de quienes logren concurrir a las distintas sesiones, la prohibición de reuniones simultáneas pretende rodear a cada uno de los debates que en ellas se desarrollen de la plenitud de las condiciones necesarias para que puedan ser, para todos los integrantes del Congreso, verdaderas oportunidades de participación y de construcción colectiva de una voluntad democrática, pues sin duda ese proceso se vería gravemente interferido si los concurrentes acuden en circunstancias de afán, apremio o incertidumbre, de manera precipitada, o con información errada o insuficiente, situaciones todas que podrían presentarse, incluso en forma generalizada, en el evento de producirse citaciones simultáneas. Por ello, al excluir tajantemente esa posibilidad, el Reglamento del Congreso busca entonces contribuir a garantizar la existencia del contexto necesario para el correcto y adecuado ejercicio de la función parlamentaria, razón por la cual el cumplimiento de estas reglas tiene significativa incidencia en el proceso de formación de la voluntad colectiva del órgano legislativo."
[753] En el auto 118 de 2013, al detectar un vicio subsanable en el cuarto debate reglamentario consistente en que no se acreditó la votación nominal y pública, la Corte llamó la atención sobre la importancia del debate en el trámite de una ley estatutaria, al considerar que, si bien la votación es el acto cumbre y por ello el más importante en el proceso de formación de la ley, para llegar a dicho estado es indispensable el debate, como "suma de las voluntades individuales de los parlamentarios [que] permite que cada una de las cámaras o sus comisiones exprese la decisión colectiva, a favor o en contra, en relación con el asunto presentado a su consideración". Tanto la votación como el debate no pueden "presumirse ni suprimirse", y a la primera tan solo se llega cuando se cuenta "con la suficiente ilustración".
[754] Corte Constitucional, sentencias C-776 de 2003 y C-481 de 2019. En la primera de las providencias en cita, se manifestó que el principio de legalidad en materia tributaria está relacionado con una carga mínima de deliberación pública en el Congreso, sobre todo cuando se trata de medidas que impactan en el mínimo vital de las personas o en el desarrollo de los mandatos de equidad y progresividad del sistema tributario, como ocurrió en este caso con el IVA en la canasta familiar. Al respecto, se dijo que: "(...) cualquier norma que establezca o modifique una obligación tributaria deba haber surtido todos los pasos necesarios para haber sido adoptada como ley de la República. Esta es la expresión instrumental del principio concerniente a la creación y definición del tributo por ley, así como al trámite para la formación de las leyes (...). La manifestación material de dicho principio se refiere a la deliberación acerca del tributo impuesto a cada bien y servicio en el seno del órgano representativo de elección popular. Esta deliberación hace efectivo el principio de representación política, puesto que traduce la posición de los representantes del pueblo, expresada en razones públicas por todos conocidas o, al menos, identificables, lo cual a su turno facilita el control del ejercicio del poder público, que es un derecho fundamental de los ciudadanos (art. 40, C.P.). // Lo anterior resulta altamente relevante para la resolución del asunto bajo revisión, en la medida en que es necesario determinar si la ampliación de la base gravable del IVA fue una decisión legislativa respetuosa de este principio, especialmente en la medida en que fue objeto de una deliberación pública mínima en el Congreso en cuanto a sus implicaciones para la equidad y progresividad del sistema tributario." En el segundo de los fallos en mención, al destacar la importancia del principio de publicidad para realizar los objetivos del debate, se expuso que: "[este último] que se produce en el seno del órgano legislativo tiene una importancia fundamental dentro de la Constitución de 1991, la cual optó por fortalecer el sistema democrático tanto en su contenido representativo como participativo. Así, la capacidad deliberativa del Congreso es esencial a la función legislativa del poder público, y se erige en una manifestación de la autonomía de la Rama Legislativa. Al respecto, en la sentencia C-332 de 2016, este tribunal señaló que la competencia para la producción normativa radica en el Congreso debido a que se trata de una instancia que garantiza la participación. (...) Lo anterior, por cuanto, 'la posibilidad de deliberación de las iniciativas es un presupuesto para el pluralismo político y el respeto por los derechos de las minorías. La idea central que apoya esta conclusión es que mientras el acto de votación está gobernado por el principio de mayoría, la deliberación política es el escenario más incluyente en términos de exposición de las diferentes posturas' Con fundamento en lo anterior, como se reiteró en la referida providencia, se entiende que el debate 'se materializa en la garantía reconocida a los miembros del parlamento de la posibilidad de discernir, de hacer pública su opinión, de manifestar sus ideas o de expresar su desacuerdo con lo debatido. Sólo cuando esto no es posible, es decir, cuando no se brindan las condiciones para que el debate tenga lugar, la decisión que se adopte en el seno de las Cámaras no tiene validez. Lo que se pretende garantizar en el debate parlamentario es la discusión libre de ideas, conceptos y criterios, antes de procederse a la votación del respectivo proyecto de ley' (...)". Énfasis por fuera del texto original
[755] Corte Constitucional, sentencia C-644 de 2012. En esta oportunidad se manifestó que: "Finalmente, el tercer elemento del test es la justificación de la medida regresiva. El Legislador debe dar cuenta de las razones por las cuales la medida regresiva está justificada. Las reglas sobre el tipo de justificación y la forma en que debe adelantarse el escrutinio varían de caso a caso. Está ordenado por el texto de los tratados en la materia, en especial el PIDESC y el Protocolo de San Salvador, que las restricciones a los derechos sociales solamente podrán ser introducidas mediante leyes formales 'promulgadas con el objeto de preservar el bienestar general' y en la medida 'en que no contradigan el propósito y razón' de los derechos sociales (art. 4 del Protocolo de San Salvador) o que 'sea[n] compatible[s] con la naturaleza de esos derechos' (art. 4 del PIDESC). En este sentido, el Comité PIDESC ha indicado que 'las medidas de carácter deliberadamente retroactivo (...) requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto'. (...)" Énfasis por fuera del texto original.
[756] CP art. 157, nums. 2° y 3°.
[757] CP art. 161.
[758] CP art. 160, inciso 2°.
[759] CP arts. 157.1, 160.5 y 161.2.
[760] CP art. 160, incisos 3° y 4°.
[761] Corte Constitucional, sentencias C-222 de 1997, C-702 de 1999, C-760 de 2001, C-776 de 2003, C-803 de 2003, C-816 de 2004, C-040 de 2010, C-786 de 2012, C-882 de 2014, C-044 de 2015 y C-481 de 2019.
[762] En este sentido, por ejemplo, si sobre una iniciativa existe consenso mayoritario y ha habido un debate mínimo sobre aquello que se pretende aprobar, es posible que no se presente un intercambio contrario de opiniones. Por tal motivo, por ejemplo, se pueden presentar casos extraordinarios de unanimidad.
[763] Corte Constitucional, sentencia C-473 de 2004.
[764] Corte Constitucional, sentencia C-026 de 1993.
[765] En la sentencia C-760 de 2001 se manifestó que: "el supuesto mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria es el conocimiento de los textos de los proyectos y de las modificaciones propuestas respecto de los mismos", por lo cual "el desconocimiento del texto a aprobar equivale a la carencia de objeto de discusión o debate".
[766] Corte Constitucional, sentencias C-839 de 2003, C-1056 de 2003, C-1147 de 2003, C-1152 de 2003, C-314 de 2004, C-372 de 2004, C-754 de 2004, C-208 de 2005, C-332 de 2005, C-1047 de 2005, C-535 de 2008, C-040 de 2010, C-786 de 2012, C-882 de 2014, C-044 de 2015 y C-481 de 2019.
[767] Corte Constitucional, sentencia C-044 de 2015.
[768] Corte Constitucional, sentencia C-1047 de 2005.
[769] Véase, al respecto, los numerales 477 a 519 de esta providencia.
[770] Véase, entre otras, las sentencias C-256 de 2014 y C-784 de 2014.
[771] Supra, num. 177.
[772] Supra, num. 179.
[773] Supra, nums. 181 a 193.
[774] Supra, nums. 212 y 213.
[775] Supra, nums. 215 a 217.
[776] Supra, nums. 235 a 238. Cabe aclarar que las proposiciones que incluían artículos nuevos prácticamente fueron votadas en bloque y negadas al final de la sesión.
[777] "(...) La niña que está ahí, Paula (...) fue la persona que coordinó escribir la redacción de este código, se lo digo porque miren, en el Senado (...) hubo 105 proposiciones de los ponentes[,] Deluque y de la Cámara 417, o sea que tuvimos mal contadas 522 proposiciones que armonizarnos, que se tuvieron en cuenta, que se estuvieron durante 30 días repito de cinco a siete horas. Esto no lo hago para tirármelas de mártir, lo hago es para que no se me vayan a poner algunos creativos que por temas personales o políticos que tengan con el registrador, o porque tengan con algún otro miembro del gobierno, no me vengan a mí a fregar la vida sólo por fregar la vida, no se ría doctor Roosevelt que es así y usted sabe que es así. Entonces, yo voy a tratar de ser bien rápido, porque teniendo el consenso como digo que lo traigo, que se trabajó de forma extenuante, de forma impecable (...)". GC # 20 de 2021, p. 23.
[778] "(...) Pero también tenemos que buscar un mecanismo ágil que nos permita avanzar, entonces nosotros quisiéramos de una u otra manera puede recoger de los honorables Senadores y Representantes la posibilidad de que un buen número de estas proposiciones que han entrado nuevas puedan ser dejadas como constancia, para que en las plenarias de cada una de las dos cámaras se puedan debatir al interior de ellas, y en conciliación mirar la integración de textos y poder tratar de avanzar en ello. Centrarnos en las discusiones en esta Comisión de los temas grandes, gruesos, para sacar un producto lo más concertado posible sobre los mismos, como tratar de identificar los, nosotros hemos identificado tres o cuatro temas, aquí pueden ayudarnos ustedes a construir, que otro tema también puede ser de ese orden de discusión de mayor dimensión y nosotros sacar adelante esta iniciativa." GC # 20 de 2021, p. 25.
[779] El senador Germán Varón Cotrino: "(...) yo le pediría que por lo menos a quienes soliciten el uso de la palabra se les permita intervenir en aras de poder dejar aspectos que me parecen importantes que se conozcan por parte de esas comisiones. Yo tengo un inconveniente y no se trata de delatarme ni mucho menos, pero un proyecto de semejante relevancia, o empezar a votar sin dar unas intervenciones, y menos en condición de ponente me parece que no es lo apropiado, de tal manera que yo sí le pido que me permita intervenir después de los ponentes para dar a conocer algunas observaciones señor Presidente." GC # 20 de 2021, p. 25. El representante John Jairo García: "(...) Por eso señor presidente y honorables Senadores y Representantes, es esencial que en la discusión de este proyecto, en este debate, en comisiones primeras de Senado y Cámara se da amplitud para discutir todas las proposiciones de Representantes y Senadores, porque usted sabe doctor Milton Córdoba que en la plenaria cogen y agrupan todas las proposiciones de artículos nuevos y artículos no avalados y de una sola votación la sacan negándolas. En las plenarias no existe posibilidad de que revisemos las propuestas de los diferentes Representantes y Senadores por lo tanto doctor Tamayo se hace esencial que ustedes como coordinadores ponentes permitan la discusión de los más de 100 artículos que hoy los Representantes y los Senadores hemos propuesto, porque lo que está en juego es la democracia completa (...)" GC # 20 de 2021, p. 41. El senador Eduardo Enríquez Maya: "(...) No voy a intervenir en el fondo del proyecto señor presidente, sino a dar unos consejos, y tal vez un solo consejo, hagan uso del tiempo despacio, no se afanen, a mí me da un poco de temor intervenir en estas sesiones porque le dicen a uno tiene 3 minutos, tiene 10 segundos para redondear la idea, por Dios estamos haciendo un código electoral, para recobrar la confianza perdida de la sociedad, para tratar de tener el abstencionismo, el fraude, característico en este país. Por eso no se afanen, ¿cuál es el afán? Aprobar esto a pupitrazo limpio, pues no señores, mire lo que tenemos hasta ahora señores Representantes, señores Senadores, en 29 años de vigencia de la Carta Política se han expedido 2060 leyes, eso es anormal."
[780] "(...) es que yo les dije a ustedes que yo había tenido 500 proposiciones doctor Petro, 500, que durante dos meses nos sentamos desde el 11 de septiembre con el Senado y desde el 13 de octubre con la Cámara, oiga esto doctor Roy y doctor Petro, 522, y ayer me imagino que en el mundo de los vivos que están de este lado que del de ustedes me metieron 680 nuevas proposiciones. ¿Eso cómo se llama mi amigo Santos? Saboteo, sí, porque si estuve dos meses preparando una ponencia donde hubo más o -500, y tú me metes 20, Juanita me emite otras 40, eso me perdona que se los diga pero eso se llama saboteo, pero a mí me gusta el saboteo, a mí me gusta todo eso (...)". GC # 21 de 2021, p. 8.
[781] "(...) Luego hablaremos de unos temas en los que definitivamente no nos pudimos poner de acuerdo y vamos a pedir la generosidad de muchos de ustedes para que nos ayuden dejándolas como constancias y poder avanzar al tercer aspecto que son los artículos nuevos que también son un cúmulo de artículos nuevos." GC # 21 de 2021, p. 8.
[782] El representante José Daniel López: "(...) yo sí les pediría el favor que el informe merece una oportunidad de ser estudiado. Claro que es clave que lo pueda sustentar el Senador Armando, pero también que todos nosotros tengamos también al menos un mínimo de tiempo para leerlo y entender la suerte de nuestras proposiciones, entonces en ese sentido va el llamado Presidente, a que antes de ponernos a debatir o a votar nos permitan al menos un tiempo mínimo de lectura, porque de lo contrario pues estaríamos deliberando y votando un poco a ciegas. (...)"
[783] El senador Eduardo Enríquez Maya: "(...) Mi última recomendación, del afán solo queda el cansancio, vamos a tratar este tema con despacio, con responsabilidad para enviarle un mensaje serio y coherente a la ciudadanía en nuestro país, muchas gracias, señor Presidente, muchas gracias, señores Representantes y señores Senadores." GC # 21 de 2021, p. 16.
[784] "(...) Nosotros ¿qué le sugerimos a ellos? En la forma como se está haciendo el trabajo nosotros estamos en una revisión, no tenemos temas exclusivos, ni puntos de honor, simplemente nos llevan la racionalidad de lo que se propone, de lo que se plantea, y entonces que no lo planteen, las dejen como constancias, y no solo las miramos en la situación de ponencia para segundo debate en plenaria el Senado y plenaria de Cámara". GC # 21 de 2021, p. 190.
[785] GC # 149 de 2021, p. 151.
[786] GC # 150 de 2021.
[787] El representante Juan Carlos Lozada: "(...) Cómo puede ser que haya gente inscrita para hablar sobre la ponencia, y que aquí simplemente se diga que se les dé la palabra después de la votación, hasta donde yo recuerdo en mis cortos años, usted tiene mucha más experiencia que yo Presidente en esto, uno discute la ponencia antes de votarla y no después. Yo le pido a los congresistas de la Cámara de Representantes que le demos la dignidad a este debate que merece, esto a que no quiero porque ser un trámite expedito, aquí no estamos en ningún tipo de fast track, aquí lo que nosotros necesitamos es deliberar de cara al país porque presidente lo que ustedes aquí llaman una reforma electoral no es otra cosa distinta a los mecanismos a través de los cuales se disputa el poder en Colombia." GC # 20 de 2021, p. 27. La senadora Angélica Lozano: "(...) no permitan (...) el atropello que cometieron con los Senadores que estamos inscritos, ponentes, no somos espectadores, somos ponentes y no nos permitieron la deliberación de la intervención. (...) //. No votando sin deliberar, vicio madre de lo que acaban de aplastarlos en el Senado, entonces pido la respuesta señor secretario (...) Por qué impiden la deliberación, quieren cambiar las reglas de juego electoral (...) y además pupitreado". GC # 20 de 2021, p. 28. El representante Luis Alberto Albán: "(...) Muchas gracias señor presidente, reiterando el saludo para todos y todas a quienes nos escuchan, yo celebro que hayamos podido adelantar este debate, porque de verdad que no entendía esa forma de discusión, aprobar primero y discutir después." GC # 20 de 2021, p. 33.
[788] "Radiqué otra porque en la evolución de la discusión identifiqué otro tema que amerita debate y mejoría, el mío es sobre el 119 que no se ha votado. Presidente, hay que dejar el afán y la molestia porque entonces que no haya ley, la saquen por decreto, si aquí somos es notarios, es para mejorar el tema y poner de relevancia una discusión que madure". GC # 23 de 2021, p. 27.
[789] "Sí, presidente, mi ánimo es mejorar el articulado porque caí en cuenta a lo largo del debate, no, y que con esa proposición por eso la presenté tarde, entonces cero ánimos de dilatar, yo la puedo dejar como constancia y la discutimos en el grupo de ponentes, lo que le pido a los representantes y senadores y se la voy a enviar a Amparito para que, por favor, se la envíe a toda la Comisión de Cámara es que le echen cabeza. Porque no surge por necedad, es una propuesta de lapso que unifica con otras limitaciones que ya existen, y deja la diferencia entre publicar y difundir que es donde está la propaganda y manipulación, pero mantiene la realización privada de partidos y campañas y que no se publique, entonces yo la dejo como constancia, cero ánimo de molestar, es por mejorar." GC # 23 de 2021, p. 28.
[790] Se trataba del artículo 159. GC # 24 de 2021, p. 11.
[792] La senadora Angélica Lozano: "Ante este artículo que lo que quede constancia que es una vulgaridad, proteger con seguridad nacional para la contratación garantiza que en el tal 22 cerró en las elecciones que quieran, este artículo no fue discutido, no fue debatido, no fue argumentado, aquí nadie sustentó que sea necesario que el registrador autónomamente sin controles, con planta hecha a la medida tome las decisiones sobre contratación. Corte Constitucional tomé nota, esto no tuvo deliberación, ni argumentación, y están protegiendo que se haga contratación a dedo de todos los procesos electorales." La representante Juanita Goebertus: "Gracias presidente, quisiera señalar que en el momento en el cual usted de manera muy rápida abre para discusión al mismo tiempo varios de nosotros estamos tratando de concertar la otra proposición frente al tema de las modalidades de voto, este es un tema supremamente delicado que merecía una discusión amplia además del argumento de la Senadora Lozano está el tema de que volver un tema de seguridad y defensa nacional todo lo relacionado con el registro civil, la identificación, procesos electorales y mecanismos de participación hace que se colige con una reserva legal que va a ser muy poco transparente todo el proceso además de los riesgos frente a contratación que ya señaló la Senadora Lozano. Yo realmente creo que dado como se está dando esta discusión este artículo estaría viciado por ausencia de discusión parlamentaria, gracias presidente." El senador Rodrigo Lara Restrepo: "También dejo constancia que no hubo suficiente discusión y deliberación presidente de este artículo, presidente yo considero que no se tuvo el espacio necesario para la discusión de la deliberación de este artículo." La representante Ángela Robledo: "(...) Entonces realmente aquí no se puede decir que llegan estos artículos con un debate y que todos estamos de acuerdo, o sea eso no es verdad, ahí hay una minoría que no es posible muchas veces a pesar de argumentar y de presentar digamos alertas como en este caso, no se recogen, entonces creo que no se puede decir que quienes aprobaron esto y que ahí está nuestro voto, no. No, en estas comisiones para ponencias muchas veces no es posible que se recojan las proposiciones que hemos presentado, también me sumo a la alerta sobre esta ausencia de deliberación y creo que es un asunto que quizás deba resolverse en las plenarias." GC $ 24 de 2021, pp. 16 a 17.
[793] "Señor Senador Benedetti, con qué artículo continuamos y luego al final miramos la reapertura, perdón reabrir dice el Representante Germán Navas, reabrir la discusión de cualquiera de los artículos la someteremos en su momento a consideración (...)". GC $ 24 de 2021, p. 17.
[794] "(...) voy a votar la proposición en el entendido de que elimina la posibilidad de ese voto remoto y que se discutirá luego en plenaria (...)". GC # 25 de 2021, p. 21.
[795] El representante Buenaventura León: "(...) Presidente admirable, lo admiro poder usted presidir la Comisión Primera de Senado, donde no se respetan los mínimos protocolos del desarrollo del debate, Presidente, yo creo que es de las grandes novedades que trae el proyecto del Código Electoral innovaciones era la modalidad del voto. (...) Entonces, si esa es la decisión, acompañaré la propuesta que hay hoy firmada por algunos senadores, por algunos representantes, sin que eso implique un consenso, porque particularmente ni siquiera hemos sido consultados, pero si lamentar y también expresar como a título de constancia, que vamos a insistir ante la plenaria la cámara por el voto no presencial." La representante Adriana Vargas: "Yo no estoy de acuerdo con esa proposición que se hizo entre comillas en consenso, creo que el paso lo debemos en las comisiones constitucionales, y que es esta la oportunidad que tenemos para hablar de ese voto electrónico mixto, de ese voto anticipado, de ese voto electrónico remoto que debe quedar inmerso en este Código Electoral porque ese es uno de sus pilares fundamentales. Así que invitar a todos los integrantes de estas comisiones a queremos ese paso ya, y que no tengamos que esperar a las plenarias de Senado y de Cámara para introducir esas modificaciones tan importantes con las más tecnologías." El representante Jorge Enrique Burgos: "Muy buenas tardes a usted y a todos los compañeros colegas del Senado y de la Cámara de Representantes, es que estamos viendo que estamos debatiendo sobre un consenso que no fue socializado por los 37 coordinadores de este proyecto, entonces yo quiero en nombre mío y del Partido de la U qué votemos esta proposición negativa porque no estamos de acuerdo en una socialización que no causó posible. No estoy yo creo con esa proposición de consenso, muchas gracias. (...)". GC # 25 de 2021, pp. 10-20.
[796] GC # 25 de 2021, pp. 40 y ss.
[797] "(...) Entonces en esa consideración la votación de la vigencia puede ser cualquiera, incluso podemos hasta dejar de constancia todo el artículo de la vigencia, no se votaría tampoco ninguno y podemos continuar con los artículos nuevos que hay aquí por discutir para poder sacar adelante esto, porque como le digo el artículo de la vigencia va a sufrir una amplia modificación en el acuerdo que hagan para las dos plenarias. (...) Luego el texto de lo que hoy se apruebe en el artículo de la vigencia da igual cualquiera que se apruebe porque va a ser supeditado a esas modificaciones. (...)".
[798] Así, intervinieron los representantes Inti Raúl Asprilla (de forma presencial); María José Pizarro (de forma presencial); César Augusto Lorduy Maldonado (de forma remota); John Arley Murillo Benítez (de forma remota); Martha Patricia Villalba Hodwalker (de forma remota); Alfredo Rafael Deluque Zuleta (de forma remota); Jorge Alberto Gómez Gallego (de forma remota) y cuya intervención tuvo dificultades debido a problemas de conexión (GC # 237 de 2021, p. 29); Buenaventura León (de forma remota); Irma Herrera Rodríguez (de forma remota); David Ricardo Racero (de forma presencial); Abel David Jaramillo Largo (de forma remota); Ángela María Robledo Gómez (de forma remota); Carlos Eduardo Acosta Lozano (de forma remota); Edward David Rodríguez (de forma remota) y quien inicialmente se encontraba en un automóvil (https://www.youtube.com/watch?v=9DCzzicaqmw minuto: 1:44:42), por lo cual pidió que se continuara con los otros intervinientes mientras lograba "ubicarse bien"; y Luis Alberto Albán Urbano (de forma remota).
[799] Una vez culminada la votación la Presidencia señaló: "Perfecto señor Secretario, como eran artículos sin proposición, en los 5 bloques nos demoramos 17 minutos, o sea, que perfectamente lo habíamos podido hacer así" (subrayado fuera de texto). GC # 237 de 2021, p. 56.
[800] Al respecto, manifestó: "Yo quiero resumirles todo esto en un solo consenso, la ponencia que se aprobó en Cámara, prácticamente está concertada por el querer de las fuerzas políticas y de las comisiones primeras // El Registrador quien les habla, no le interesa sacar un Código Electoral con el apoyo de las mayorías, lo que busca un Código Electoral es que salga concertado con todas las fuerzas políticas, obviamente acá no hay puntos de honor y, habrá sucedido que hay partidos que no quedaron complacidos con un artículo otro, pero de eso se trata el consenso, en lo esencial ya nos pusimos de acuerdo // las proposiciones que llegaban de Senado, las íbamos incluyendo en la ponencia de Cámara, para facilitarles a ustedes acá el debate, la idea es que hagan el debate, pero tampoco la idea es reabrir debates sobre lo que ya está concertado, estamos ad portas de sacar un Código más que aprobado, concertado y en eso pido su ayuda señor Presidente". GC # 148 de 2021, p. 53.
[801] La senadora Emma Claudia Castellanos manifestó: "Señor registrador si debemos debatir, no podemos ser notarios del documento propuesto en Cámara, si los códigos electorales representan mecanismos neorreglamentarios que tienen por objetivo conducir a la madurez democrática, entonces sí necesitamos mayor deliberación". GC # 148 de 2021, p. 68. La senadora Angélica Lozano: "Hoy es 14 de diciembre 8:22 de la noche. Dicen por ahí queridos colegas que nos quieren poner a pupitrear lo que aprobó la Cámara, ¿Senador Motoa donde está la publicación de la gaceta de lo que aprobó la Cámara?, por favor secretario, ¿dónde está la Gaceta?, queremos leer lo que quieren que pupitriemos, no cometan acá otra reforma a la justicia, no tiene presentación que quieran cambiar las reglas de juego de las elecciones del 22 pupitreando algo que no existe a esta hora. 8:23 de la noche del lunes 14 de diciembre, no existe texto Senador Pacheco, es un proyecto y es una ley demasiado importante para sacarla de taquito, por la puerta de atrás y sin leer // Señor Registrador, cuente con mi voluntad y mi capacidad aquí de hacer aportes, pero no nos van a traer disque un proyecto aquí a pupitrearlo a media noche y que mañana a conciliación y listo, no, yo no sé aquí quiénes se hicieron elegir para ser notarios // pero aquí bien lo dijo el Senador Sanguino, no hemos discutido las ponencias y nos tienen quemando tiempo, hablemos y hablemos mientras llega el texto que nadie conoce, que no se ha publicado y votémoslo los poquitos gatos que estamos acá // aquí tenemos tiempo, esta ley tiene plazo de sobra para ser aprobada, señor Presidente, en marzo podemos hacer de aquí hasta marzo cuantos foros sean necesarios sobre el texto aprobado de cámara y nuestras ponencias. Pero aquí sí tenemos un problema y que quede en el acta, si nos quieren hacer pupitrear sin leer no cuenten con nosotros, señores Magistrados de la Corte Constitucional, esto está lleno de vicios y viene el moño, votar sin leer. Por favor donde está la publicación o no vamos a considerar lo de cámara y discutamos la ponencia y manos a la obra, pero estamos quemando tiempo Senador Motoa, bien lo dijo el Senador Sanguino, hemos radicado muchas proposiciones y nos cuentan que en Cámara mejoró el texto, pero como no vale lo que nos cuentan, tenemos que leer el texto, señor Presidente muchas gracias. GC # 148 de 2021, p. 75. Esta misma senadora, más adelante y en el mismo sentido, expuso que: "(...) en el recinto yo le pido señor presidente que este proyecto tan serio por favor tratémoslo con la seriedad que amerita, colegas, señores Corte Constitucional, 13 senadores estamos en el recinto, pero les cuento un detalle, 5 Representantes a la Cámara en el recinto votaron la semana pasada el texto de Cámara que no conocemos // Esto no es un comentario contra los colegas que están conectados por internet, la Corte Constitucional dijo que una ley estatutaria como esta se debe votar presencialmente salvo por supuesto, salvo las excepciones de salud, las preexistencias y las personas que tienen el contagio. Entonces queremos votar y pupetrear sin leer algo y desde la casa cuando no hay preexistencias". GC # 148 de 2021, p. 75.
[802] GC # 149 de 2021, p. 150.
[803] "El Presidente de la Corporación honorable Senador Arturo Char Chaljub (...) Vamos a continuar con los proyectos de ley de los congresistas mientras se organizan los bloques, bloques, tiene que ser bloques porque por dos artículos, tres artículos faltan 80 artículos, entonces cuando tengamos los bloques claritos, señor. La Presidencia indica a la Secretaría continuar con el siguiente proyecto."
[804] La senadora Claudia Castellanos: "un debate como este, el de este proyecto es de una importancia inmensa para definir el proceso electoral como es el del Código Electoral, pues no se puede limitar a la discusión de unos pocos y a la negación de las propuestas de los Senadores, eso no es el sentido de tener un Congreso bicameral, sino que se requiere un Congreso sólido, en donde cada cámara debata con libertad, sin someterse a la otra hubiese aprobado" GC # 150 de 2021, p. 98. La senadora Angélica Lozano: "Presidente yo quiero que aquí se aclare, como caen del cielo articulitos, Roy dicen que tu hiciste esa proposición, la contratación directa por seguridad nacional es un adefesio y es el artículo 245. (...) Presidente ustedes tienen los votos y las mayorías para aprobarlo, Presidente y señor Registrador, no sean esto de vicios, dejamos unos temas para el debate, si quieren pueden seguirlo votando así, ustedes tienen los votos pero la Corte también tiene la competencia, entonces aclárenme porque y está el video era un paquete y era un bloque de articulados del grueso de proposiciones de Ana María Castañeda para crear los seccionales y la burocracia que habíamos perdido en la votación inmediatamente anterior y aparecen de ñapa" GC # 150 de 2021, p. 114.
[805] Véase, al respecto, los numerales 173 a 195 de esta providencia.
[806] Véase, al respecto, los numerales 212 a 219 de esta providencia.
[807] Véase, al respecto, los numerales 235 a 240 de esta providencia.
[808] Corte Constitucional, sentencias C-155 de 1998, C-880 de 2003 y C-044 de 2015.
[809] Corte Constitucional, sentencia C-044 de 2015. En esta providencia, además, se incluyen otros supuestos para verificar que la negativa de acoger la votación por partes no corresponda a la manifestación de un acto arbitrario.
[810] En la sentencia C-880 de 2003 se señaló lo siguiente: "De lo expuesto, observa la Corte que la Plenaria de la Cámara de Representantes al haber votado en bloque dieciséis artículos del proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 790 de 2002, no violó ni la Constitución ni el reglamento del Congreso. Adicionalmente, es importante destacar que del expediente legislativo que obra en el proceso, se pudo constatar que la votación de esos artículos fue el producto de una discusión previa, sin que hubieran sido objeto de proposiciones sustitutivas, aditivas o supresivas, como si lo fueron cinco restantes, respecto de los cuales su votación se realizó en forma individual. Siendo ello así, la Corte considera que el cargo expuesto por el demandante en relación con la votación en bloque no es procedente." Énfasis por fuera del texto original.
[811] De los representantes César Augusto Pachón y Gabriel Santos García, quienes intervinieron de forma remota.
[812] GC # 179 de 2021, p. 98-99.
[813] https://www.youtube.com/watch?v=UaKtuKRNIC0 Lo anterior se advierte entre el minuto 1:31 hasta el 3:43. A diferencia de lo anterior, en la publicación que consta en la Gaceta se introduce el texto con las aclaraciones respectivas.
[814] GC # 21 de 2021, p. 17.
[815] GC # 149 y 150 de 2021. En esta última se dijo lo siguiente: "Se presenta a continuación el informe de proposiciones de la subcomisión en los siguientes términos: Artículos nuevos y con proposiciones avaladas con modificaciones acogidas en la proposición sustitutiva que se proponen votar en el siguiente bloque: 4°, 7°, 9°, 46, 50, 55, 59, 79, 81, 82, 90, 107, 108, 109, 119, 125, 129, 144, 155, 169, 182, 241, 242, 159, 247, 69, 249, 251, 255, 260, 262, 265, 266, 66, 187, 130, 183, 184, 185 y 186. Segundo bloque de artículos que se propone votar de acuerdo con el texto de la ponencia para segundo debate: artículos 1°, 2°, 3°, 8°, 85, 13, 16, 17, 28, 29, 30, 36, 49, 51, 58, 71, 76, 86, 93, 95, 99, 102, 104, 134, 137, 179, 168, 181, 195, 204, 253, 257, 269, 172, 234 y 240. Tercero, bloque sin consenso para ser debatidos en Plenaria. En este bloque, por su envergadura y discusión, la subcomisión considera conveniente, aquí con la auditoría del senador Fabio Amín, que sea sometidas a la discusión de la Plenaria del Senado y tome la decisión pertinente: los artículos 14, 22, 23, 24, 26, 27, 44, 127, 128, 131, 165, 243, 245, 91, 248 y 158. Finalmente, a continuación se relacionan las proposiciones negadas por la subcomisión: artículo 1°, senadora Ruby Chagüí objeto e igualdad "ya aplica en la ley". artículo 2°, Ruby Chagüí observaciones de redacción. artículo 3°, Emma Claudia Castellanos y Germán Varón, concepto de ciudadanía electoral "el únicamente". artículo 4°, Manuel Bitervo Palchucan, María del Rosario Guerra, Ruby Chagüí y Alejandro Corrales, enfoque diferencial en materia electoral prosufragio, tratados internacionales, no se requiere, ya aplica el tratado y sin discriminación alguna ya está en la ley. Artículo 8°, de la senadora Milla Romero y John Milton Rodríguez derecho a voto. En el artículo 9°, Milla Romero y John Milton Rodríguez voto de extranjeros residentes. artículo 13, Milla Romero, John Milton Rodríguez definición de certificación electoral. artículo 16, Milla Romero, John Milton Rodríguez, funciones del Consejo Nacional Electoral, Emma Claudia Castellanos, Germán Varón, sancionar particulares, Emma Claudia Castellanos, Germán Varón ajuste marco mediano plazo, Angélica Lozano, Antonio Sanguino María del Rosario Guerra, sancionar particulares, número 24 reconocimiento de días. Artículo 17, Harry González, proceso de revisión. artículo 19, Milla Romero, John Milton Rodríguez, registrador departamental. artículo 28, Emma Claudia Castellanos y Germán Varón, eliminación del literal 2, artículo 28 condiciones para carteles, Ana María Castañeda funciones excepcionales. Artículo 29, Milla Romero y John Milton Rodríguez, funciones del delegado, Alexánder López de libre remoción, Ana María Castañeda funciones auxiliares. artículo 30, votaciones al residente, ley vigente Milla Romero, Milla Romero, John Milton Rodríguez. Ley vigente, aumento de gastos de funcionamiento de la entidad y vinculación. En el artículo 32, Fernando Nicolás Araújo Rumié vinculación a la nómina estatal. artículo 33 Fernando Nicolás Araújo Rumié, restricciones a la contratación pública, Milla Romero, calidades de experiencia profesional y de John Milton Rodríguez, Ana María Castañeda delegados registradores distritales. artículo 36, Milla Romero y John Milton Rodríguez, funciones del delegado. artículo 37, John Milton Rodríguez recursos fondo rotatorio de la Registraduría. artículo 38, Fernando Nicolás Araújo Rumié, convenios interadministrativos. Artículo 51, Richard Aguilar, confirmación censo electoral. artículo 58, Milla Romero, John Milton Rodríguez, cédulas de extranjería. artículo 66, Richard Aguilar, acreditación de apoyos. artículo 69, Richard Aguilar, Carlos Manuel Meisel, derechos de postulación y ventana única. Artículo 71, Ana María Castañeda, autoridades competentes. artículo 73, Mario Alberto Castaño, requisitos para inscripción. artículo 75, Juan Carlos García, modalidades de póliza de seriedad. artículo 76, Juan Carlos García, verificación de requisitos, Ciro Alejandro Ramírez, verificación de requisitos. Artículo 81, Carlos Manuel Meisel, John Milton Rodríguez, Eduardo Pacheco y Richard Aguilar, la cuota de género, Carlos Meisel, Cuota de Género acuerdo, Eduardo Pacheco, Richard Aguilar, Acuerdo, cuota de género, acuerdo Gustavo Bolívar, cuota de género acuerdo Manuel Bitervo Palchucan, Gustavo Bolívar, cuota de género acuerdo. artículo 86, Ana María Castañeda, rechazo de inscripciones. Artículo 93, Milla Romero, John Milton Rodríguez, supresión. artículo 95, Milla Romero y John Milton Rodríguez, causales de inhabilidad a 20 años. artículo 99, Antonio Sanguino y Angélica Lozano propaganda electoral. Artículo 102, Richard Aguilar Límites de Propaganda. artículo 104 Antonio Sanguino y Angélica Lozano, violencia política en propaganda electoral. artículo 134 Richard Aguilar, estímulos a los jurados de votación. artículo 137, Richard Aguilar estímulos a los jurados de votación. Artículo 155, Antonio Sanguino y Angélica Lozano, modalidades de voto; Richard Aguilar modalidades de voto, Richard Aguilar, redacción. artículo 159, Antonio Sanguino, Angélica Lozano, voto participación aclaración de artículo, María del Rosario Guerra Voto Anticipado. artículo 168, Richard Aguilar calificación del voto, Maritza Martínez, transporte gratuito, Bitervo Palchucan transporte en la jornada electoral y Feliciano Valencia; María de Rosario Guerra resultados de escrutinio, Jorge Eduardo Londoño, hora de cierre 6:30 p. m., Antonio Sanguino y Angélica Lozano custodia en materia electoral. artículo 195, Alexánder López, 2 comisión electoral escrutadora y zonal. Artículo 240, Antonio Sanguino, Angélica Lozano, desarrollo de la votación de la organización electoral. El 247 Alexánder López, auditoría informática electoral. El 249, Alexánder López, facultades a los auditores de sistemas. Artículo 251, Armando Benedetti, auditorías técnicas. El 253, Alexánder López, procesos de colaboración de terceros. El 257, María del Rosario Guerra software dispuesto para el escrutinio, artículo 260 Liliana Ortiz, María del Rosario Guerra, Carlos Abraham Jiménez y Paloma Valencia implementación. artículo 265, Carlos Abraham Jiménez información biométrica. artículo 269 Alejandro Corrales, Paloma Valencia ley de garantías". GC # 150 de 2021, pp. 30-31.
[816] En la citada sentencia, se manifestó que: "En este sentido las proposiciones deben ser presentadas por al menos un congresista por escrito; ser leídas en dos oportunidades: antes de su discusión y antes de su votación; ser explicadas por sus autores; y constar en las actas de las sesiones. // Las reglas de publicidad de las proposiciones así planteadas, guardan coherencia con la dinámica y el proceso de formación de la voluntad del Legislador en el seno de sus células legislativas. La proposición constituye un proyecto de norma que debe ser completa, suficiente, veraz y precisa, de manera que, tras ser comunicada a todos los miembros de la respectiva comisión o plenaria -por la vía de la doble lectura o, como se verá a continuación, mediante el uso de los mecanismos admitidos por la jurisprudencia constitucional, en aplicación del principio de instrumentalidad de las formas-, solo reste la votación afirmativa, pura y simple, con las mayorías requeridas del órgano colegiado, para que opere el consentimiento de dicho órgano y el proyecto se convierta en ley. // Así pues, el contenido de la proposición -el proyecto de norma- es de aquellos elementos de su esencia, pues de lo contrario, la manifestación de voluntad de la respectiva comisión o plenaria no iría dirigida a un objeto determinado y concreto. Por esta misma razón, la jurisprudencia constitucional ha señalado que "[l]as normas superiores y las legales de naturaleza orgánica que rigen el trámite de las leyes, buscan siempre que los congresistas conozcan a cabalidad el tenor literal de las disposiciones que se someten a su consideración y aprobación, y que aquello que es finalmente adoptado como ley sea expreso en su texto y de público conocimiento. [...] Entonces, la posibilidad de aprobar textos implícitos o determinables resulta completamente ajena a la voluntad del constituyente". Énfasis conforme con el texto original.
[817] Véase, al respecto, los numerales 282 a 303 de esta sentencia.
[818] Supra, nums. 300 a 303.
[819] Véase, al respecto, los numerales 317 a 325 de esta providencia.
[820] Véase, al respecto, los numerales 322 a 324 de esta providencia.
[821] Véase, al respecto, los numerales 491 a 519 de esta providencia.
[822] Véase, al respecto, los numerales 480 a 492 de esta providencia.
[823] Así, por ejemplo, el representante Edwin Alberto Valdés señaló que hubo falla de energía en todo el departamento y que, desde las 7 pm, se encontraba sin acceso a internet (GC # 179 de 2021, p. 127 y GC 237 de 2021, p. 195), a la vez que el representante José Luis Pinedo también reportó problemas de conectividad desde Santa Marta (GC # 298 de 2021). Lo mismo ocurrió con las representantes Astrid Sánchez Montes de Oca (GC # 298 de 2021, p. 15), Gloria Betty Zorro Africano (GC # 298 de 2021, p. 36) y Neyla Ruiz Correa (GC # 298 de 2021, p. 99), y con el representante Augusto Pacho Achury (GC # 298 de 2021, p. 151). Lo anterior también se puede constatar entre las páginas 6 y 7 de la GC # 123 de 2021, en la que 14 representantes en sesión plenaria manifestaron inconvenientes de conexión con la plataforma Meet.
[824] Aun cuando lo anterior fue un denominador común en todas las sesiones, cada uno de los ejemplos previamente expuestos se pueden corroborar en la primera sesión de las comisiones conjuntas del 3 de noviembre de 2020. Véase: https://www.youtube.com/watch?v=CcCbBwHZ2i0 y https://www.youtube.com/watch?v=GL97wbP7kDU
[825] Véase, al respecto, los numerales 428 a 467 de esta providencia.
[826] Véase, al respecto, los numerales 392 a 414 de esta providencia.
[827] Véase, al respecto, los numerales 21 y 22 de esta providencia. Por su parte, el resumen de las razones expuestas por quienes defienden el procedimiento surtido se encuentra entre los numerales 28 a 30 de esta sentencia.
[828] En el Senado de la República se manifestaron en este sentido varios congresistas. Así, la senadora Claudia Rodríguez señaló que: "Gracias Presidente. Antes de que empiece esta discusión quiero hacer una pregunta que es de toda la importancia para el ponente, el Senador Fabio Amín, si puede confirmar o explicar. La Constitución Política de Colombia establece en el artículo 153 que la aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias, como la que actualmente estamos discutiendo en conciliación, debe efectuarse dentro de una sola legislatura. Ahora bien, la misma Constitución en su artículo 138 nos da la claridad que una legislatura, pues está compuesta por dos periodos de sesiones ordinarias, es decir, entre el 20 de julio y 16 de diciembre y entre el 16 de marzo y el 20 de junio. // Sobre esto también miramos algunas sentencias de la Corte Constitucional especialmente la C-474 del 2000, del 2013 que la voy a citar textualmente, el proceso de formación de este tipo de iniciativas normativas las de reforma constitucional y las estatutarias no pueden tener lugar en sesiones extraordinarias. Volviendo a la sentencia de constitucionalidad del año 2013 se nos dijo que hacen parte y deben entenderse como trámite del proyecto los debates en cada una de las Cámaras y como reza las comisiones de conciliación que eventualmente deban conformarse. Esto, ajustado a lo dicho en esta sentencia que es la C-506-605 del 97, según la cual el término determinado para la ley estatutaria debe debatirse en periodos ordinarios por mandato perentorio constitucional, es decir, no puede extenderse más allá de lo estrictamente establecido. // En conclusión, la convocatoria a sesiones extraordinarias para estudiar y votar el informe de conciliación del Código Electoral puede tener una inconstitucional y solo obraría en desmedro de la misma necesidad de esta reforma. Por eso, pido que el ponente amablemente nos pueda aclarar esta situación y que ojalá, de ser así, tenga a bien el Congreso no entrar en este vicio de procedimiento legislativo, sino esperar al próximo periodo de sesiones ordinarias, es decir, marzo. No vaya a ser que por intentar hacer más terminemos haciendo menos y viciando todo el Código Electoral con su modernización del proceso electoral. Gracias, señor Presidente." (GC # 151 de 2021, p. 7). El senador Carlos Jiménez expuso lo siguiente: "Y lo segundo, ya lo expresó mi compañera de bancada, Claudia, no podemos arriesgar este proyecto que se ha hecho con tanto juicio, que se nos vaya a caer por algo de constitucionalidad, que se revise si puede ser votado hoy porque del afán no queda sino el cansancio (...)" (GC # 151 de 2021, p. 8), y el senador Julián Gallo reiteró que: "De manera que es lamentable que todos estos aspectos se vayan a perder porque no solamente está en este momento en riesgo el proyecto desde el punto de vista legal, sino también de su legitimidad al imponer unas mayorías y excluir la posibilidad que los movimientos significativos de ciudadanos puedan participar en las coaliciones y limitar así expresiones políticas que terminan reiterando ese talante que ha tenido la democracia colombiana que es la exclusión, por eso desde la bancada del Partido Farc anunciamos nuestro voto negativo a este informe de conciliación. Gracias Presidente." (GC # 151 de 2021, p. 9). Por su parte, en la Cámara de Representantes consta la siguiente manifestación de la representante Ángela María Robledo: "Yo tengo Presidente, colegas, una preocupación porque hemos estado leyendo algunos aportes de analistas y algunas preguntas que tengo yo y es sobre la legalidad de esta Sesiones Extraordinarias para conciliar esta Ley Orgánica. Estuvimos buscando en las sentencias de la Corte Constitucional y lo que hemos encontrado es la prohibición expresa de que en Sesiones Extraordinarias se tramiten Actos Legislativos. // No encontramos de manera expresa y esa es como la pregunta, yo no soy una abogada, pero estamos indagando respecto a si existe esa prohibición para hacer conciliaciones de Leyes Orgánicas, que de alguna manera tienen algo de analogía, no son lo mismo, estoy diciendo tienen algo de analogía; porque estamos reglamentando un Derecho Fundamental, un Derecho Político. Es lo que yo quisiera decir." (GC # 288 de 2021, p. 19).
[829] En el caso del Senado, el Secretario General Gregorio Eljach señaló que: "Gracias Senador. Brevemente, para despejar cualquier asomo de duda sobre la posibilidad que tiene el Congreso de tramitar leyes estatutarias durante las sesiones extraordinarias. // La única advertencia que hay de que tiene que ser dentro de los periodos es sobre actos legislativo, aquí estamos hablando es de una ley estatutaria, pero además de eso, no estamos al final del período, este proyecto se radicó del 20 de julio hacia acá y tiene vigencia hasta el 20 de junio, posibilidad de ser tramitado, luego no hay ni riesgo de que se esté venciendo el período para tramitar la estatutaria dentro de las fechas constitucionales. Luego, la convocatoria del gobierno está bien fundamentada y el Congreso tiene la obligación de acudir por Constitución a cumplir su deber cuando se lo convoca a extraordinarias. // De manera que la secretaría no ha encontrado. Es más, una revisión de jurisprudencia con el apoyo del asesor, el doctor Alfonso Palacios, mi profesor, entre otras cosas, de esa materia, no se encontró ni un solo precedente constitucional que vaya en esa orientación y una referencia tangencia que hay del año 97, es en un caso diferente que no tiene directa relación con la pregunta central, ¿si se puede o no tramitar en extraordinarias un proyecto de ley estatutaria? no hace referencia hace caso. Luego, tampoco sería ni remotamente aplicable, una sola insularmente frente a un mar de jurisprudencias que hablan de lo que yo estoy explicando, de manera que no encontramos ningún motivo para preocuparnos." (GC # 151 de 2021, p. 14). Por su parte, en la Cámara de Representantes se advierte la siguiente consideración del representante Cesar Lorduy: "Lo primero que hay que precisar, es que todavía estamos en la legislatura, esta legislatura inició el 20 de julio y termina el 19 de junio, en consecuencia, y si nos atenemos a lo que establece la Corte, la Constitución, tenemos que, efectivamente, las Leyes Estatutarias deben aprobarse en una sola legislatura; pues todavía estamos en esta legislatura y así lo ratifica la Sentencia C- 565 de noviembre 6 del año 97, la Sentencia C-524 del 14 de agosto del año 2013, la Sentencia C-150 de abril 8 de 2015, un concepto del Consejo de Estado en la Sala de Consulta y Servicio Civil de junio 22 de 2010. Así que, yo creo que no hay ninguna duda, ni puede dejarse duda alguna, acerca de que aún, en convocatoria de estas sesiones extraordinarias, todavía estamos en la legislatura y, en consecuencia, el Código Electoral es una Ley Estatutaria, es totalmente válida su aprobación en el día de hoy, sí así, obviamente, lo decide la Plenaria." (GC # 288 de 2021, p. 38).
[830] "Artículo 147. Las mesas directivas de las cámaras y de sus comisiones permanentes serán renovadas cada año, para la legislatura que se inicia el 20 de julio, y ninguno de sus miembros podrá ser reelegido dentro del mismo cuatrienio constitucional".
[831] "Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (...) 12. Presentar un informe al Congreso, al iniciarse cada legislatura, sobre los actos de la administración, sobre la ejecución de los planes y programas de desarrollo económico y social, y sobre los proyectos que el Gobierno se proponga adelantar durante la vigencia de la nueva legislatura".
[832] "Artículo 346. El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura. (...)".
[833] "Sin duda la reforma de la institución legislativa colombiana constituye uno de los aspectos vitales del actual proceso de renovación constitucional a cargo de esta Asamblea Constituyente, al punto de que puede decirse, sin temor a equivocaciones, que si algún mandato recibió dicha Asamblea del pueblo colombiano fue la de modificar sustancialmente la estructura y funcionamiento del Congreso Nacional". Énfasis por fuera del texto original. Informe de Ponencia para primer debate en Plenaria, Gaceta Constitucional # 79 del 22 de mayo de 1991, pág. 2.
[834] "Pero no es tan sólo la degradación en la que cayó el Congreso de la República la que justifica la introducción de profundos y eficaces correctivos a su institucionalidad. Es también la urgencia de su modernización que permita colocarlo nuevamente como instrumento productivo de la voluntad popular, como espacio privilegiado a la solución de las necesidades ciudadanas a fin de propiciar una nueva era de paz y progreso social para todos los colombianos". (Cursivas originales). Ibidem.
[835] "El pueblo colombiano quiere que su sistema congresional trabaje todo el año. Al durar 240 días las sesiones, se cumple esta aspiración". Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia No. 93. Autor: Arturo Mejía Borda. Gaceta Constitucional # 24 del 20 de marzo de 1991, pág. 32. En el mismo sentido, en el informe de ponencia para el primer debate de plenaria se señaló que: "Todas las razones aconsejan establecer un nuevo régimen de sesiones similar al que por un lapso fugaz introdujo el Acto Legislativo No. 1 de 1936, en su tiempo censurado como propio de una «Congreso permanente», en cuya virtud el Legislativo fue convocado por la Constitución a reunirse durante noventa días a partir del primero de febrero y durante ciento veinte a partir del 20 de julio". Informe de Ponencia para primer debate en Plenaria, Gaceta Constitucional # 79 del 22 de mayo de 1991, pág. 8.
[836] "Artículo 68. Las Cámaras legislativas se reunirán ordinariamente por derecho propio cada dos años el día 20 de julio en la capital de la República. // Las sesiones ordinarias durarán ciento veinte días, pasados los cuales el Gobierno podrá declarar las Cámaras en receso".
[837] "Artículo 1. En lo sucesivo las Cámaras legislativas se reunirán ordinariamente por derecho propio cada dos años, el día 1° de febrero,, en la capital de la República". "Artículo 2. Las sesiones ordinarias durarán noventa días, pasados los cuales el Gobierno podrá declarar las Cámaras en receso".
[838] Anales de la Asamblea Nacional, serie única, Nos. 50 y 51, Bogotá, septiembre 7 de 1910, pp. 396-397. Véase: https://babel.banrepcultural.org/digital/collection/p17054coll26/id/2993.
[839] "Título VI. Artículo 8. Las Cámaras Legislativas se reunirán por derecho propio cada año, el día 20 de julio, en la capital de la República. Si por cualquier causa no pudieren hacerlo en la fecha indicada, se reunirán tan pronto como fuere posible dentro del año. // Las sesiones del Congreso durarán noventa días, y podrán prorrogarse hasta por treinta más, si así lo disponen los dos tercios de los votos de una y otra Cámara. Podrá también reunirse el Congreso por convocación del Gobierno, y entonces se ocupará en primer lugar en los negocios que éste someta a su consideración. En tal caso durará reunido por el tiempo que el mismo Gobierno determine".
[840] El artículo 68 de la Constitución 1886, conforme con la reforma de 1938, señalaba que: "Las Cámaras Legislativas se reunirán conjuntamente, por derecho propio, el veinte de julio de cada año, en la capital de la República. // Si por cualquier causa no pudieren hacerlo en la fecha indicada, se reunirán tan pronto como fuere posible dentro del año. // Las sesiones ordinarias del Congreso durarán ciento cincuenta días. // También se reunirá el Congreso, por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo que éste señale, en sesiones extraordinarias. En este caso no podrá ocuparse sino en los negocios que el Gobierno someta a su consideración". Énfasis por fuera del texto original.
[841] Énfasis por fuera del texto original.
[842] "Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (...) 8. Instalar y clausurar las sesiones del Congreso en cada legislatura".
[843] El reglamento del Congreso incluye (i) las sesiones especiales, que se definen como aquellas que el Congreso convoca por derecho propio, para ejercer el control a su cargo en virtud de los estados de excepción; (ii) las sesiones permanentes, que permiten continuar con el orden del día de una sesión hasta que se finalice la respectiva jornada; y (iii) las sesiones reservadas, que se sujetan a la discusión de asuntos que tienen tal naturaleza (Ley 5ª de 1992, arts. 85 y 86).
[844] "Artículo 139. Las sesiones del Congreso serán instaladas y clausuradas conjunta y públicamente por el Presidente de la república, sin que esta ceremonia, en el primer evento, sea esencial para que el Congreso ejerza legítimamente sus funciones".
[845] Este mandato constitucional se complementa con lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 200 del texto superior, conforme con el cual: "Artículo 200. Corresponde al Gobierno, en relación con el Congreso: (...) 2. Convocarlo a sesiones extraordinarias. (...)".
[846] Lo anterior sin perjuicio de las sesiones legislativas especiales que vienen desde el Acto Legislativo 01 de 1968 y que se reiteran en el artículo 143 de la Constitución, conforme con el cual: "El Senado de la República y la Cámara de Representantes podrán disponer que cualquiera de las comisiones permanentes sesione durante el receso, con el fin de debatir los asuntos que hubieren quedado pendientes en el período, de realizar los estudios que la corporación respectiva determine y de preparar los proyectos que las cámaras les encarguen".
[847] Énfasis por fuera del texto original.
[848] "(...) El trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos. (...)".
[849] Énfasis por fuera del texto original.
[850] En los debates en la Asamblea Nacional Constituyente se dijo que: "No solo los supuestos del bicameralismo, a (...) sino también la intensificación de las funciones del Congreso mediante la acentuación que recibe la de control político, y que plantea por lo mismo idénticas exigencias a la solución unicameral, hacen ver insuficiente el tradicional régimen de sesiones del órgano Legislativo concentradas en un solo semestre del año. // La experiencia demuestra que en el breve lapso de ciento cien cincuenta días apenas alcanza a madurar el trámite de la ley que debe tener inicio y terminación en él, y eso cuando se trata de proyectos que empiezan el itinerario procedimental al comienzo mismo de la legislatura. Esta insuficiencia se refleja en el apremio con que habitualmente se desarrollan, respecto de los proyectos más importantes, los episodios finales del iter legislativo, para desprestigio tanto del producto como del órgano de donde emana, mediante la práctica que el repudio popular denomina del ´pupitrazo´. // (...) Todas estas razones entonces aconsejan establecer un nuevo régimen de sesiones similar al que por un lapso fugaz introdujo el Acto Legislativo No. 1 de 1936, en su tiempo censurado como propio de un 'Congreso permanente', en cuya virtud el Legislativo fue convocado por la Constitución a reunirse durante noventa días a partir del 1 de febrero y durante ciento veinte a partir del 20 de julio. (...) No se requiere sobreabundar en razones para descubrir la justificación de una iniciativa tan generalizada: Lo dicho atrás ya indica los valores políticos a cuya obtención apunta, esto es, a la promoción de una estructura congresarial más apta para el cumplimiento de sus funciones tanto de control como de producción legislativa. A este último respecto conviene recordar que el sentido general de las reformas que se postulan desde las más variadas fuentes proponen recuperar para el órgano colegiado de representación nacional el monopolio tendencial de la función legislativa que perdió en un largo e incesante proceso de desplazamiento hacia el Ejecutivo de diversas manifestaciones de la capacidad de legislar que naturalmente habrían debido permanecer siempre en su órbita. La nueva distribución de funciones legislativas entre ambos poderes, para incrementar el acervo de las manifestaciones de ella que competen al Congreso, implica forzosamente que éste asuma el ejercicio de sus tareas durante un lapso mayor que el actualmente previsto, tanto más si se toman en consideración la creciente complejidad que reviste esa función en una sociedad moderna, que no permite cumplirla satisfactoriamente en el seno de un cuerpo cuya característica entitativa es la discontinuidad de su presencia institucional y la interposición de largos interregnos entre dos períodos de actividad". Informe de ponencia, Gaceta Constitucional # 67, 4 de mayo de 1991, pp. 3-4.
[851] Ibidem.
[852] CP art. 150, num. 10.
[853] Informe de ponencia, Gaceta Constitucional # 67, 4 de mayo de 1991, p. 4.
[854] "Por ellos el Congreso debe ser reformado para restablecer su capacidad funcional, en los siguientes aspectos: (...) g) Periodo de sesiones ordinarias de las comisiones constitucionales antes del 20 de julio, para adelantar las tareas legislativas preparatorias, pudiendo durante tales sesiones ejercer tareas de investigación, vigencia y control político sobre le gobierno". Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia # 130. Gaceta # 26A del 26 de marzo de 1991, pág. 34.
[855] Énfasis por fuera del texto original.
[856] Véase, al respecto, las sentencias C-611 de 2012 ("En relación con el cumplimiento del artículo 162 Constitucional, se evidencia que no se excedieron las dos legislaturas, con lo cual se da estricto cumplimiento al precepto superior, por cuanto el 8 de junio de 2011 fue el primer debate dado al proyecto en la Comisión Segunda del Senado y la aprobación en la plenaria de la Cámara de Representantes se dio el 14 de diciembre de 2011, esto es, el proyecto comenzó a discutirse en el segundo período de la legislatura comprendida entre el 20 de julio de 2010 al 20 de junio de 2011 y finalizó su procedimiento para convertirse en ley en el primer período de la legislatura comprendida entre el 20 de julio de 2011 y 20 de junio de 2012") y C-360 de 2016 ("observa la Corte que durante el trámite de la Ley 1762 de 2015 se dio cabal cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 162 Superior. Lo anterior, se verifica al observar la fecha en que el proyecto fue radicado en el Senado de la República y la fecha en que fue aprobado en cuarto debate. // El proyecto fue radicado en el Senado de la República el 18 de septiembre del año 2013, es decir, en la legislatura que empezó el 20 de julio de 2013 y que terminó el 20 de junio de 2014. Fue aprobado en primer debate el 17 de junio de 2014 y en segundo debate el 9 de diciembre de 2014. // Por su parte, el proyecto fue aprobado en primer debate por la Cámara de Representantes el 2 de junio de 2015 y en segundo debate, por la Plenaria de dicha cámara el 16 de junio de 2015, o sea en la siguiente legislatura que empezó el 20 de julio de 2014 y que terminó el 20 de junio de 2015. // Finalmente, el informe de conciliación fue aprobado por la Cámara de Representantes el 17 de junio de 2015 según consta en las Acta de Plenaria No. 74 y por el Senado de la República el día 18 de junio de 2015, de conformidad con el Acta de Plenaria No. 68, cumpliendo así el mandato constitucional de no exceder dos legislaturas.) En el mismo sentido se pueden consultar las sentencias C-683 de 2009, C-293 de 2012, C-909 de 2013, C-106 de 2016, C-057 de 2019 y C-098 de 2020.
[857] Corte Constitucional sentencia C-933 de 2006. Allí, expresamente se dijo que: "El proyecto fue radicado en el Senado de la República por el Gobierno Nacional, el día 25 de marzo de 2004, y fue considerado y aprobado en primer debate por la Comisión Segunda del Senado el día 4 de mayo de 2004, y en segundo debate por la Plenaria del Senado el día 17 de junio de 2004. Eso significa que los dos primeros debates en las dos cámaras del Senado se [cumplieron] en una primera legislatura, la legislatura que inició el día 20 de julio de 2003 y que concluyó el día 20 de junio de 2004. // El proyectó pasó a la Cámara de Representantes y el mismo fue publicado para tercer debate el 22 de octubre de 2004; siendo considerado y aprobado por la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes el día 24 de noviembre de 2004. Ello significa que el tercer debate en la comisión de la Cámara se cumplió en una segunda legislatura, la legislatura que inició el día 20 de julio de 2004 y que concluyó el día 20 de junio de 2005. // Posteriormente, el proyecto fue publicado para cuarto debate en la Plenaria de la Cámara de representantes el día 1° de noviembre de 2005 y fue considerado y aprobado por dicha plenaria el día 15 de diciembre de 2005. Ello significa que el cuarto debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes se cumplió en una tercera legislatura, la legislatura que inició el día 20 de julio de 2005 y que concluyó el día 20 de junio de 2006. // Como puede observarse, no existe duda acerca de que el Proyecto de Ley 203/2004 Senado - 005/2005 Cámara, se debatió y aprobó en más de dos legislaturas, violándose el mandato contenido en el artículo 162 de la Carta, que ordena expresamente que 'Ningún proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas'. Conforme se mencionó, el primero y segundo debate se realizaron en la legislatura del 20 de julio de 2003 y 20 de junio de 2004 (primera legislatura); el tercero debate en la legislatura del 20 de julio de 2004 y 20 de junio de 2005 (segunda legislatura); y finalmente, el cuarto y último debate en el curso de la legislatura del 20 de julio de 2005 y 20 de junio de 2006 (tercera legislatura). // Por lo tanto, considerando que la falta de observancia del requisito previsto en el artículo 162 Superior es constitutivo de un vicio insubsanable, también por este aspecto la Ley 1019 del 28 de febrero de 2006 debe ser declarada inexequible." (Énfasis conforme con el texto original). Lo mismo se advierte en la sentencia C-168 de 2001, en la que se expuso que: "Olvida el Congreso, a juicio de esta Corte, que las Comisiones Accidentales de Conciliación comportan una clara función constitucional, cual es dirimir las discrepancias entre los textos aprobados en una y otra cámara, disputas que, en relación con el proyecto de la referencia, eran absolutamente evidentes, pues los textos definitivos que fueron votados en las plenarias de una y otra cámara, resultan, a todas luces, diversas, a tal punto que se precisó de la necesidad de conformar una Comisión de Mediación, no como una simple reunión "unificadora de estilos", como lo entendió el Congreso, sino realmente con el propósito de fijar el texto normativo final que sería la expresión mayoritaria del legislador; texto jurídico este que sólo se logró acordar cuando ya estaba bien avanzada la tercera legislatura, a tal grado que el acta de la Comisión de Conciliación fue aprobada por las plenarias de Senado y Cámara, los días 29 de noviembre de 2000 y 7 de diciembre de 2000 respectivamente, es decir mucho tiempo después de concluir la segunda legislatura, la cual finalizó el 20 de junio de 2000." Énfasis por fuera del texto original.
[858] Expresamente reiterada en la sentencia C-524 de 2013.
[859] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, 22 de junio de 2010, radicado interno: 2018, CP: William Zambrano Cetina.
[860] Textualmente, en el concepto se dice que: "Sobre las sesiones extraordinarias la Corte Constitucional señaló en Sentencia C-565 de 1997: 'Las sesiones extraordinarias se efectúan, en cambio, no por la iniciativa y el impulso de los congresistas ni por derecho propio, sino, por fuera del tiempo de las ordinarias, por la convocación que haga el Ejecutivo mediante decreto, y, en tal evento, el Congreso únicamente puede ocuparse en el estudio y decisión de aquellos asuntos que el Presidente señale en el Decreto convocatorio, sin perjuicio del control político que, por expresa disposición del artículo 138 de la Carta, 'podrá ejercer en todo tiempo'. Es lógico que el llamado del Gobierno al Congreso en estas ocasiones tenga que ver, entre otros temas, con la necesidad de que inicie, prosiga o culmine un proceso legislativo -no así uno sobre reforma constitucional, por mandato perentorio del artículo 375 de la Carta, ni acerca de ley estatutaria, reservada al término de una sola legislatura según el artículo 153 C.P.- y, por supuesto, los debates que se tramiten y las decisiones que se voten durante las sesiones extraordinarias, mientras observen las demás disposiciones constitucionales y reglamentarias, tienen plena validez y concurren eficientemente a la formación de la ley." Énfasis por fuera del texto original.
[861] Corte Constitucional, sentencia T-489 de 2013.
[862] Durante el trámite legislativo y en las intervenciones realizadas ante la Corte, se hizo expresa alusión a las sentencias C-565 de 1997, C-524 de 2013 y C-150 de 2015 como justificativas de la posibilidad de recurrir a las sesiones extraordinarias para tramitar este proyecto de ley. Sin embargo, las dos primeras –según se ha explicado– tienen un alcance totalmente contrario a lo que se alega, mientras que, la última de las providencias en cita, hace referencia a las sesiones extraordinarias en el tema del referendo, sin decir nada respecto de las leyes estatutarias.
[863] "Artículo 147. Las mesas directivas de las cámaras y de sus comisiones permanentes serán renovadas cada año, para la legislatura que se inicia el 20 de julio, y ninguno de sus miembros podrá ser reelegido dentro del mismo cuatrienio constitucional". Énfasis por fuera del texto original.
[864] Énfasis por fuera del texto original.
[865] "Artículo 190. Tránsito de legislatura. Los proyectos distintos a los referidos a leyes estatutarias que no hubieren completado su trámite en una legislatura y fueren aprobados en primer debate en alguna de las Cámaras, continuarán su curso en la siguiente en el estado en que se encontraren. Ningún proyecto será considerado en más de dos legislaturas." Énfasis por fuera del texto original.
[866] Énfasis por fuera del texto original.
[867] Énfasis por fuera del texto original.
[868] Véase, al respecto, los numerales 88 a 96 de esta providencia.
[869] Informe de ponencia, Gaceta Constitucional # 79 del 22 de mayo de 1991, pp. 13 y 14.
[870] En el aparte pertinente, la norma en cita dispone que: "(...) El trámite del proyecto tendrá lugar en dos periodos ordinarios y consecutivos."
[871] Corte Constitucional, sentencia C-018 de 2018.
[872] "Artículo transitorio 1°. El Procedimiento Legislativo Especial para la Paz se regirá por las siguientes reglas: (...) i) Todos los proyectos [de ley] y de acto legislativo podrán tramitarse en sesiones extraordinarias".
[873] Véase, al respecto, los numerales 76 a 79 de esta providencia.
[874] Énfasis por fuera del texto original.
[875] Este cuadro fue elaborado inicialmente por el despacho del magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar.