Auto 103/22
Referencia: Expediente CJU-146.
Conflicto de jurisdicción suscitado entre la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud.
Magistrada Sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
ANTECEDENTES
El 3 de mayo de 2002[1], el señor José Isidro Rodríguez Peña promovió acción de tutela contra la empresa promotora de salud del Instituto de Seguros Sociales (en adelante, ISS). Solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la salud y a la vida. En consecuencia, pidió la entrega de medicamentos, elementos de limpieza personal y el reintegro del dinero pagado por él desde el año 2000.
Por reparto, el conocimiento de la tutela correspondió al Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá[2]. Mediante sentencia del 20 de mayo de 2002[3], esa autoridad judicial concedió el amparo de los derechos fundamentales a la salud y a la vida de José Isidro Rodríguez Peña. Además, ordenó a la empresa promotora de salud del ISS disponer la entrega de medicamentos y elementos de aseo conforme a las órdenes médicas, y declaró improcedente la petición relacionada con el reintegro de dinero.
La empresa promotora de salud del ISS[4] impugnó la decisión. En consecuencia, el proceso fue remitido[5] a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. Mediante sentencia del 12 de junio de 2002[6], esa Corporación confirmó la decisión del a quo.
El 10 de septiembre de 2013, el señor José Isidro Rodríguez Peña presentó demanda ejecutiva laboral en contra del ISS y de la Nueva EPS[7].
El 10 de septiembre de 2013, la demanda fue repartida al Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá[8]. Mediante auto interlocutorio del 3 de octubre de 2013[9], el despacho admitió la demanda, ordenó el desarchivo de la acción de tutela 2002-00128 y corrió traslado del escrito de demanda para su contestación.
El 17 de junio de 2014, la Nueva EPS radicó escrito de contestación de la demanda[10]. Mediante auto del 11 de agosto de 2014[11], el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá resolvió: (i) tener por contestada la demanda por parte de la Nueva EPS, y (ii) fijar fecha y hora para la celebración de la audiencia de "conciliación, decisión de excepciones previas, saneamiento y fijación del litigio", según lo dispuesto en el artículo 77[12] del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
En desarrollo de la audiencia anteriormente mencionada, el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá advirtió que la Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. (en adelante, FIDUAGRARIA S.A.), en calidad de vocera y administradora del patrimonio autónomo de remanentes del ISS, no había sido notificada de la demanda. Por lo anterior, ordenó su notificación y suspendió la diligencia[13].
Evacuada la diligencia judicial de trámite y juzgamiento, el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá notificó en estrados la sentencia[14]. El juez resolvió: (i) condenar a la Nueva EPS a pagar al demandante, a título de reembolso, la suma de $455.111 por los medicamentos e implementos de aseo que no fueron entregados oportunamente; (ii) declarar probada la excepción de prescripción respecto de los demás gastos; y (iii) absolver al patrimonio autónomo de remanentes del ISS, cuyo vocero es FIDUAGRARIA S.A. La decisión fue objeto de recurso de apelación por los apoderados de ambas partes.
El Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá, concedió el recurso en el efecto suspensivo. Por lo tanto, mediante oficio 01884 del 29 de agosto de 2016[16], el expediente fue remitido a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.
Mediante auto interlocutorio del 23 de abril de 2018, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá fijó como fecha para celebrar audiencia pública el 11 de mayo de 2018[17]. La diligencia se suspendió y se reprogramó para el 18 de mayo de 2018.
En el marco de esa diligencia, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá resolvió "[d]ecretar la nulidad de lo actuado, des (sic) el auto admisorio de la demanda, por haberse estructurado la causal insaneable por falta de y (sic) competencia, conforme los artículos 138 del CGP en concordancia con el numeral 1 literal c) del art. 625 de la misma obra". En consecuencia, remitió el expediente a la Superintendencia Nacional de Salud.
Mediante oficio No. E00826 del 22 de mayo de 2018, la Secretaría del Tribunal remitió el expediente a la Superintendencia de Salud (en concreto, a la Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación)[20].
Mediante Auto A2018-003728 del 13 de noviembre de 2018, la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia de Salud propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[21].
Para sustentar esta decisión indicó que la "competencia es de carácter concurrente y no privativa, correspondiendo el conocimiento tanto al juez laboral, como a la Superintendencia Nacional de Salud, a prevención". Por lo tanto, señaló que "cuando el asunto es puesto en conocimiento de una de las autoridades competentes para conocerlo, se descarta la competencia de las demás que, en principio, también serían competentes".
Finalmente, concluyó que "la competencia asignada a la Superintendencia Nacional de Salud para conocer en sede jurisdiccional de los asuntos descritos en el Artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y 126 de la Ley 1438 de 2011, es de CARÁCTER PREVENTIVO Y NO PRIVATIVA O EXCLUSIVA, como se infiere del oficio expedido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial, Sala Laboral"[22].
Mediante oficio No. 2-2019-18077 del 21 de febrero de 2019 el expediente fue remitido a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[23].
El 3 de febrero de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial envió el proceso a la Corte Constitucional[24].
El 25 de mayo de 2021, la Sala Plena, en sesión virtual, repartió el expediente de la referencia a la Magistrada Sustanciadora[25].
El 1º de junio de 2021, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional –SIICOR–.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Falta de competencia de la Corte Constitucional para conocer de los conflictos suscitados entre jueces laborales y la Superintendencia la Superintendencia Nacional de Salud[26]
- La Corte Constitucional es competente para resolver todos[27] los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[28]. Sin embargo, en el presente caso, se advierte que la controversia remitida no corresponde a un conflicto entre jurisdicciones, lo cual impide que esta Corporación se pronuncie sobre el particular, por cuanto sus atribuciones se restringen a aquellas que han sido asignadas en las normas constitucionales y legales.
- En el asunto de la referencia, las autoridades en disputa integran la jurisdicción ordinaria desde el punto de vista funcional. En efecto, de acuerdo con el criterio establecido por la Corte en el Auto 1008 de 2021[29], la Sala advierte que el conflicto se suscitó entre un juzgado laboral y la Superintendencia Nacional de Salud (que se asimila a los jueces que componen dicha jurisdicción, para estos efectos). Esta última, a pesar de ser una autoridad administrativa[30], desarrolla atribuciones jurisdiccionales cuyo ejercicio corresponde, funcionalmente, a la jurisdicción ordinaria, por las siguientes razones:
- En particular, el artículo 139, inciso 5°, del Código General del Proceso dispone: "Cuando el conflicto de competencia se suscite entre autoridades administrativas que desempeñen funciones jurisdiccionales, o entre una de estas y un juez, deberá resolverlo el superior de la autoridad judicial desplazada"[35]. Con todo, en criterio de la Sala, esta norma debe interpretarse de manera conjunta con el inciso 1° de ese mismo artículo, que señala: "Siempre que el juez declare su incompetencia para conocer de un proceso ordenará remitirlo al que estime competente. Cuando el juez que reciba el expediente se declare a su vez incompetente solicitará que el conflicto se decida por el funcionario judicial que sea superior funcional común a ambos, al que enviará la actuación".
- De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena carece de competencia para resolver la controversia suscitada entre la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud comoquiera que esta última, cuando ejerce funciones jurisdiccionales, se asimila a las autoridades de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral.
(i) De acuerdo con el parágrafo 1º del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007[31], corresponde a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial del domicilio del apelante, conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias que la Superintendencia Nacional de Salud dicte en ejercicio de su función jurisdiccional; y,
(ii) En la Sentencia C-119 de 2008[32], esta Corporación señaló que la Superintendencia Nacional de Salud, cuando ejerce sus facultades jurisdiccionales:
"desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, como superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida entidad administrativa de su función de decidir en primera instancia"[33].
Por lo anterior, los Tribunales Superiores del Distrito Judicial tienen la condición de superiores funcionales de la Superintendencia Nacional de Salud, cuando esta ejerce funciones jurisdiccionales. En tal sentido, corresponderá dirimir esta controversia a las autoridades designadas por la ley para resolver conflictos al interior de la jurisdicción ordinaria[34], quienes deberán determinar si, en el caso concreto, la Superintendencia Nacional de Salud actuó en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales. Por tal motivo, aunque en principio se advierte la existencia de un conflicto entre autoridades que, funcionalmente, integran la jurisdicción ordinaria, el análisis sobre si, en efecto, sus actuaciones tuvieron naturaleza jurisdiccional en el presente asunto, recae en las autoridades judiciales competentes.
En este sentido, en los Autos 1036 de 2021[36] y 004 de 2022[37], la Corte tuvo en cuenta ambos criterios (esto es, la condición de superior jerárquico del juez desplazado y de superior funcional común a las dos autoridades) para remitir el asunto, cuando se trata de un conflicto al interior de la jurisdicción ordinaria.
CASO CONCRETO
En este caso, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia es el superior funcional común de las autoridades en conflicto[38], esto es, el superior jerárquico de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. Por esa razón, la Sala Plena ordenará el envío del expediente a esa autoridad judicial para que proceda con lo de su competencia.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO.- Ante la falta de competencia para el efecto, declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre el asunto de la referencia, según lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-146 a la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia para que proceda con lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folio 197 del archivo denominado "11001010200020190051800 C3.pdf" del expediente digital. En adelante, cuando se haga referencia a un folio sin indicar el archivo, se entenderá que se refiere al archivo "11001010200020190051800 C3.pdf" del expediente electrónico disponible en la plataforma SIICOR.
[2] El número de radicado del expediente de tutela es No. 2002-00128-00.
[12] Artículo 77. "Audiencia obligatoria de conciliación, decisión de excepciones previas, saneamiento y fijación del litigio. Contestada la demanda principal y la de reconvención si la hubiere, o cuando no hayan sido contestadas en el término legal, el juez señalará fecha y hora para que las partes comparezcan personalmente, con o sin apoderado, a audiencia pública, la cual deberá celebrarse a más tardar dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha de notificación de la demanda (...)".
[23] Folio 2 del archivo denominado "11001010200020190051800 C1" del expediente digital.
[24] Folio 7 del archivo denominado "11001010200020190051800 C1" del expediente digital.
[25] Archivo denominado "acta" del expediente digital.
[26] Estas consideraciones se retoman parcialmente del Auto 1008 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[27] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando "(...) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones" (Auto 278 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[28] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (...) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones".
[29] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[30] De conformidad con el artículo 1° del Decreto 1080 de 2021, "[l]a Superintendencia Nacional de Salud es una entidad de carácter técnico adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente". Sin embargo, a partir de la Ley 1122 de 2007, se otorgaron funciones jurisdiccionales específicas a esa autoridad.
[31] Artículo 6º de la Ley 1949 de 2019.
[32] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[33] Sentencia C-119 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[34] La Sala advierte que, en su momento, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimió conflictos de jurisdicción entre la Superintendencia Nacional de Salud y autoridades judiciales. Así lo determinó, por ejemplo, en las providencias del 19 y 11 de noviembre de 2020, 29 y 15 de enero del mismo año, 22 de mayo y 30 de octubre de 2019, 5 de julio de 2018, 1° de noviembre de 2017, entre otras. Sin embargo, también pone de presente que, en ninguno de estos casos, se analizó expresamente la competencia de esa Corporación para dirimir tales controversias o si las partes integraban una misma jurisdicción.
[35] La Corte Suprema de Justicia ha considerado que carece de competencia para resolver conflictos entre jueces del circuito y autoridades administrativas, cuando estima que aquellas desplazan a otros jueces del circuito. Por consiguiente, estima que, en estos casos, la atribución para resolver conflictos de competencia es de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial (AC2977-2021).
[36] M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera.
[37] M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. (Expediente CJU-182)
[38] Sobre este particular, la Sala recuerda que, de conformidad con el artículo 16 de la Ley 270 de 1996, las Salas de Casación de la Corte Suprema de Justicia "conocerán de los conflictos de competencia que, en el ámbito de sus especialidades, se susciten entre las Salas de un mismo tribunal, o entre Tribunales, o entre estos y juzgados de otro distrito, o entre juzgados de diferentes distritos". Así mismo, el artículo 15 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social establece que la Sala de Casación Laboral conoce "[d]e los conflictos de competencia que se susciten entre tribunales de dos o más distritos judiciales, entre un tribunal y un juzgado de otro distrito judicial y entre juzgados de diferente distrito judicial".
2
