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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
CONSEJERA PONENTE: DRA. SANDRA LISSET IBARRA VELEZ
Bogotá D.C., doce (12) de marzo de dos mil quince (2015).-
Radicado No.: 76147-33-31-001-2009-00285-01
Actor: Javier Elías Arias Idarraga
Demandado: Municipio de El Cairo (Valle del Cauca)
Referencia: Revisión Eventual. Acción Popular.
Conoce la Sala de la Sección Segunda la revisión eventual propuesta por el señor Javier Elías Arias Idarraga a la Sentencia de 12 de noviembre de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, en cuanto, en segunda instancia, negó el incentivo económico aplicando lo dispuesto en la Ley 1425 de 201, pese a acceder parcialmente a las pretensiones de la acción y a que la demanda se promovió con anterioridad a la entrada en vigencia de la referida normativa.
DEMANDA
Pretensiones.-
Javier Elías Arias Idarraga, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción popular, prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, presentó demanda el 3 de junio de 200, contra el Municipio de El Cairo (Valle del Cauca), solicitando amparar los derechos colectivos al goce del espacio público, a la defensa de los bienes de uso público y, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
Como consecuencia de lo anterior solicitó, que se declare que el Municipio de El Cairo, es responsable de la violación de los derechos e intereses colectivos de las personas discapacitadas o con discapacidad limitada del Municipio o de sus visitantes; que se condene a la entidad demandada a construir la infraestructura necesaria .
Fundamentos fácticos y jurídicos.-
El señor Javier Elías Arias Idarraga afirma en sustento de sus pretensiones, que el edificio de la Alcaldía Municipal de El Cairo (Valle del Cauca), carece de las adecuaciones necesarias para garantizar el acceso al mismo de personas discapacitadas.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El Municipio de El Cairo (Valle del Cauca), actuando por intermedio de apoderado, contestó la demanda dentro de la oportunidad legal, mediante escrit en el que manifestó oponerse a las pretensiones formuladas, argumentando que no ha vulnerado los derechos colectivos invocados por el actor popular, pues, los recursos de la administración son ínfimos y deben ser utilizados de acuerdo a lo dispuesto en el Plan de Desarrollo Municipal, proyectado a 4 años.
TRÁMITE Y DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA
En primera instancia el conocimiento de este trámite constitucional le correspondió al Juzgado Único Administrativo de Cartago (Valle del Cauca), Despacho Judicial en el cual, con providencia de 26 de mayo de 2010, se admitió la demanda contra el Municipio de El Cairo
Mediante Auto de 17 de noviembre de 201 se convocó a las partes a Audiencia de pacto de cumplimiento. La ausencia de fórmulas de arreglo provocó que esa etapa se declarara fallid, profiriéndose Sentencia accediendo a las súplicas de la demanda el 11 de agosto de 2010. Sentenció el a quo lo siguiente:
- Amparar los derechos colectivos invocados.
- Ordenar a la administración municipal adecuar las instalaciones del edificio de la alcaldía.
- Accedió a conceder el incentivo.
Argumentó el despacho judicial de instancia para sustentar el fallo, que de acuerdo con el acervo probatorio se encuentra acreditado que la señora Carmen Dolores Atencia Tafur no contaba con la autorización para llevar a cabo en el inmueble de su propiedad la modificación del antejardín, el cerramiento de este, ni su cubrimiento. Además se desconocieron las normas urbanísticas, pues, estaba prohibido el cubrimiento y endurecimiento de la zona de antejardín, por lo cual, en este aspecto, se logró demostrar la violación al espacio público.
Por otra parte, respecto del incentivo reclamado, niega dicho beneficio alegando que la norma que lo consagraba fue derogada.
PROVIDENCIA MATERIA DE REVISIÓN
Incoado el recurso de apelación contra la anterior providencia por las parte, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, mediante Sentencia de 12 de noviembre de 2010, decidió confirmar la sentencia de primera instancia en todos sus apartes, para lo cual retomó los argumentos del Juzgado de Instancia. Sin embargo revocó lo relacionado con el incentivo, al considerar que la norma que consagraba dicho beneficio fue derogada
INCONFORMIDAD PLANTEADA POR EL ACCIONANTE COMO RAZÓN PARA LA SOLICITUD DE REVISIÓN EVENTUAL
En la medida en que la finalidad de la revisión eventual, conforme al artículo 36A de la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de la Administración de Justici, consiste en unificar jurisprudencia, el accionante afirma que el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca negó el reconocimiento del incentivo con fundamento en una tesis sostenida al respecto por la Sección Tercera del Consejo de Estado, desconociendo que en el seno de la Sección Primera de la misma Corporación se prohíja otra interpretación, en virtud de la cual sí tendrían derecho al referido beneficio.
En concreto, citando para ello decisiones judiciales proferidas por Juzgados Administrativos de diferentes circuitos, el accionante sostuvo que en el Consejo de Estado existen posiciones disímiles frente a la vigencia en el tiempo de la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 199, que contemplan el beneficio del incentivo económico dentro de acciones populares, a partir de la Ley 1425 de 201. Así, mientras la Sección Primera del Consejo de Estado sostiene que la derogación no puede afectar acciones populares iniciadas con anterioridad a la Ley 1425 de 2010, la Sección Tercera afirma que a partir de la entrada en vigencia de esta última norma en ningún caso puede concederse el beneficio referido, pues ya no existe enunciado que así lo soporte.
Por lo anterior, como el derecho al reconocimiento del incentivo con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010 es un tema frente al cual no hay unificación, el actor solicita la revisión eventual de la Sentencia de 24 de julio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Santande.
TRÁMITE PROCESAL
Mediante el Auto de 26 de junio de 2013 la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado seleccionó, para su posterior revisión, la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca al encontrar contradicción en la interpretación jurídica efectuadas por las Secciones Primera y Tercera de esta Corporación en torno a la derogatoria del beneficio del incentivo por la Ley 1425 de 201.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Hechas las anteriores precisiones, se procederá a abordar de fondo la materia objeto de eventual revisión.
Problema jurídico.-
El problema jurídico por resolver consiste en establecer si el señor Daniel Villamizar Basto, tiene derecho al reconocimiento del incentivo económico regulado en los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 199�, por haber incoado la demanda antes de la entrada en vigencia la Ley 1425 de 2010, que derogó el referido incentivo, y haber obtenido sentencia parcialmente favorable a sus pretensiones.
Para tal efecto, la Sala se ocupará de los siguientes aspectos: (i) de la regulación del incentivo económico en el marco de las acciones populares; (ii) de los efectos en el tiempo de la derogatoria del incentivo con ocasión de la Ley 1425 de 2010; (iii) de la decisión de unificación de la Sala Plena al respecto; (iv) del caso en concreto.
(i) De la regulación del incentivo económico en el marco de las acciones populares.-
La entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, entre los varios cambios sustanciales que introdujo, incorporó la acción popular que con anterioridad estaba regulada frente a algunos bienes jurídicos, derechos colectivos, en normas del Código Civi y otros estatuto. Al respecto, estableció el artículo 88 de la norma superior:
“La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
(…)”.
En desarrollo de la anterior disposición, se promulgó la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, que reguló el trámite de la acción popular, de naturaleza pública, preventiva y restitutoria. Con tal objeto, en el artículo 2º de la referida normativa se afirmó:
“Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.
Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.”.
De conformidad con la citada disposición, la acción popular es un medio procesal, una garantía, de los bienes jurídicos colectivos que enunció el Constituyente y de aquellos que el Legislador establezca. Esa visión, empero, en el estado actual de evolución del derecho, implica admitir que la acción popular, tal como lo advirtió la Corte Constitucional en la Sentencia C-630 de 2011, es, además, un derecho político, constitucional y fundamental, que atiende al deber de solidaridad en que se funda el Estado colombiano conforme al artículo 1º de la Constitución Política de 1991.
Esta visión solidaria que permea la acción popular, llevó a cuestionar a través de la acción de inconstitucionalidad los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, que estipularon, a favor del demandante en el marco de dicho proceso, un incentivo económico en caso de que prosperara la acción. Al respecto, establecieron los mencionados enunciados:
“Artículo��39º.-�Incentivos. El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales.
Cuando el actor sea una entidad pública, el incentivo se destinará al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos.
Artículo��40º.-�Incentivo Económico en Acciones Populares sobre Moral Administrativa. En las acciones populares que se generen en la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o demandantes tendrán derechos a recibir el quince por ciento (15%) del valor que recupere la entidad pública en razón a la acción popular.
Para los fines de este artículo y cuando se trate de sobrecostos o de otras irregularidades provenientes de la contratación, responderá patrimonialmente el representante legal del respectivo organismo o entidad contratante y contratista, en forma solidaria con quienes concurran al hecho, hasta la recuperación total de lo pagado en exceso.
Para hacer viable esta acción, en materia probatoria los ciudadanos tendrán derechos a solicitar y obtener se les expida copia auténtica de los documentos referidos a la contratación, en cualquier momento. No habrá reserva sobre tales documentos.”.
No obstante, la Corte Constitucional en la Sentencia C-459 de 2004, manifestó que en ejercicio de la libertad de configuración era dable al legislador motivar o promover la solidaridad, por lo que no se oponía al ordenamiento superior el otorgamiento de un beneficio económico a quien, en pro de la comunidad, destinaba sus esfuerzos a obtener la satisfacción de derechos colectivos. En tal sentido precisó que:
“(…)
Bajo este esquema conceptual las acciones populares combinan el deber de solidaridad que a todas las personas les atañe, con la potestad del Estado para inducir, promocionar, patrocinar, premiar y, en general, estimular el ejercicio de tales acciones en orden a la materialización y preservación de determinados bienes jurídicos de especial connotación social. Lo cual encuentra arraigo constitucional en el hecho de que nuestra Carta Política no prohíja un modelo ético único, pues, según se vio, la pluralidad de pensamiento y el respeto a la diferencia campean cual coordenadas rectoras de las instituciones del Estado y de las relaciones entre los particulares y las autoridades públicas. Es decir, respetando el pensamiento que cada cual pueda tener sobre la forma de hacer efectivo su deber de solidaridad, el Congreso prevé un estímulo que resulta válido frente a la efectiva defensa de los derechos e intereses colectivos, el cual resulta proporcionado al tenor de los topes limitativos del monto del incentivo a decretar judicialmente. De suerte tal que, a tiempo que el demandante reporta un beneficio para sí, la sociedad misma se siente retribuida con la efectiva reivindicación de sus derechos e intereses colectivos.
(…)”.
En consonancia con la anterior posición, el Consejo de Estado destacó a través de sus decisiones el hecho de que las acciones populares se fundaban en el principio de solidaridad y que su objetivo primordial era la satisfacción del beneficio público colectivo, sin que por ello, empero, se desconociera la legalidad del reconocimiento de un incentivo económico al promotor del mecanismo constitucional. Así, en providencia de la Sección Tercera calendada el 17 de mayo de 2007, con ponencia de la Doctora Ruth Stella Correa, radicado No. 2004-00966-00(AP), se manifestó:
“la Sala ha insistido de tiempo atrás que las acciones populares no tienen por objeto la obtención de beneficios pecuniarios, sino “…la protección efectiva de derechos e intereses colectivos, de manera que se hagan cesar los efectos de su resquebrajamiento…” y en que lo que debe motivar a los ciudadanos a interponerlas es la solidaridad, lo cual no se opone a que la ley haya establecido una compensación a la carga adicional que asumen las personas que ejercitan una acción en beneficio de la comunidad y no en el mero interés individual o beneficio propio.”.
También ha sido clara la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional en sede de control abstracto, como del Consejo de Estado como Tribunal Supremo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, en manifestar que el reconocimiento del beneficio en estudio no depende de la voluntad del operador judicial ni de las partes, sino que se reguló en la Ley, y que para su tasación debía tenerse en cuenta, entre otros aspectos, la actuación desplegada por el actor, con la condición sine qua non de que el fallo resultara favorable a sus pretensiones. En tal sentido, en la Sentencia C-459 de 2004, se advirtió lo siguiente:
“6.1. El artículo 39 de la ley 472 de 1998 establece un incentivo a favor del demandante triunfante en una acción popular, cuyo monto debe ser fijado por el juez dentro de un rango que oscila entre los diez (10) y los ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales. Por lo tanto, se trata de un incentivo que no queda atado a la mera discrecionalidad del juez, toda vez que dentro de los topes fijados, en cada proceso él debe ponderar tanto la trascendencia que la sentencia a dictar puede tener en torno a los derechos e intereses colectivos reivindicados efectivamente, como la mayor o menor diligencia desplegada por el actor durante todo el proceso. A lo cual concurre eficientemente el acervo probatorio debidamente valorado por el juez.”.
En la misma línea, pero con anterioridad a la anterior decisión, el Consejo de Estado – Sección Primera, con ponencia del Doctor Camilo Arciniegas Andrade, adujo, en providencia de 15 de marzo de 200, que:
“El incentivo creado por el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 constituye un reconocimiento a la labor diligente y oportuna desplegada por el demandante en defensa de los derechos colectivos. Con todo, en el artículo 34, ibídem, se prevé que “la sentencia que acoja las pretensiones del demandante” igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular. Esta expresión legal significa que hay lugar al incentivo en caso de dictarse sentencia estimatoria, no así en tratándose de sentencia aprobatoria de un pacto de cumplimiento.”.
En estas condiciones, entonces, atendiendo la actuación de la parte que, en nombre y beneficio de la comunidad, reclama la protección de un derecho colectivo, el Juez, en vigencia de esta normativa, venía analizando el beneficio económico, tasando su reconocimiento de manera razonable y racional.
(ii) De los efectos en el tiempo de la derogatoria del incentivo con ocasión de la Ley 1425 de 2010.
Mediante la Ley 1425 de 2010, por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998, se abolió el incentivo económico regulado para los actores populares que lograran obtener la prosperidad de sus pretensiones. En tal sentido, se reguló que:
“Artículo��1°.�Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.
Artículo 2°.�Vigencia.�La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias.”.
El primer interrogante que surgió con la entrada en vigencia de dicha normativa radicó en establecer si, en efecto, en virtud de sus disposiciones se había derogado en su integridad el beneficio económico en estudio, dado que el Legislador había omitido referirse al artículo 34 de la Ley 472 de 1998, enunciado en el que se hace referencia al mismo al regular el contenido de la Sentencia en el marco de la acción popular. Estipula la referida disposición:
“Artículo 34º.-�Sentencia.�Vencido el término para alegar, el juez dispondrá de veinte (20) días para proferir sentencia.�La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo�en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo,�y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible. La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. Igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular.”.
Ese problema fue abordado por la Corte Constitucional a través de la providencia C-630 de 2011, oportunidad en la que, principalmente, con base en la intención del legislador y la derogatoria tácita consagrada en el artículo 2º de la Ley 1425 de 2010, consideró que el incentivo sí se había derogado y que, además, ello no implicaba lesionar el principio de no regresividad que se comunicaba a este mecanismo de protección de derechos.
El segundo interrogante, central para la resolución de este asunto, consiste en establecer los efectos que en el tiempo tiene la derogatoria del incentivo. Así, aunque es claro que la Ley 1425 de 2010 es aplicable a aquellos procesos que se adelantan con posterioridad a su puesta en vigor, el cuestionamiento se dirige a aquellas acciones que iniciaron antes de dicho momento, pero que se resuelven con posterioridad.
Para dilucidar tal situación, la Sala considera necesario hacer referencia a la noción de derecho adquirido, que, con fundamento en el artículo 58 de la Constitución Política, modificado por el artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 1999, goza de protección constitucional. Al respecto, establece esa disposición:
“Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultare en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.”.
Sobre el alcance de este bien jurídico, la Corte Constitucional en providencia C-314 de 2004, manifestó:
“De conformidad con la jurisprudencia constitucional, los derechos adquiridos son aquellos que han ingresado definitivamente en el patrimonio de la persona. Así, el derecho se ha adquirido cuando las hipótesis descritas en la ley se cumplen en cabeza de quien reclama el derecho, es decir, cuando las premisas legales se configuran plenamente. De acuerdo con esta noción, las situaciones jurídicas no consolidadas, es decir, aquellas en que los supuestos fácticos para la adquisición del derecho no se han realizado, no constituyen derechos adquiridos sino meras expectativas.”.
En esas condiciones, es claro que el incentivo económico que regulaba de manera principal los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, uno, fue consecuencia de una opción del legislador para promover la solidaridad, pero no constituía la razón de ser de la acción popular, pues siempre fue clara su trascendencia colectiva, ajena al mero subjetivismo; y, dos, era una posibilidad a la que se veía avocado el actor o promotor de la acción, sujeta a varios condicionamientos, que solo eran verificables al momento de la sentencia, tales como la prosperidad de la protección incoada y la valoración del Juez frente a la conducta desplegada.
Por lo anterior, no es dable considerar que al momento de presentarse la demanda el interesado tenía un derecho adquirido a devengar el incentivo, ello era apenas una mera expectativa. Así, en la medida en que solo se consolida al momento de proferirse la decisión definitiva, puede ser objeto de modificación o incluso derogatoria en el transcurso del proceso.
Aunado a lo anterior, al consultarse los motivos que originaron la propuesta del legislador en desmontar el incentivo económico en las acciones populares, es claro que su entrada en vigor es imperativa y urgente para el Estado, con el objeto de dar prevalencia al interés superior. Así, conforme a la Gaceta 622 de 2009, se transcribe un aparte sobre el razonamiento del legislador:
“Actualmente en Colombia, la presentación de acciones populares, ha tenido un aumento considerable, que según nuestro análisis, está justificado en el interés de los accionantes para obtener el incentivo económico reconocido por la Ley 472 de 1998 para las personas que mueven el aparato jurisdiccional en procura de defender los intereses de la comunidad.
El loable interés del legislador de premiar a los ciudadanos responsables que defiendan los intereses colectivos, ha perdido en la actualidad su razón de ser, toda vez que se ha convertido en un negocio de unos cuántos, que se han dedicado a viajar a lo largo y ancho del territorio nacional presentando acciones populares, buscando unos reconocimientos desmedidos en detrimento del erario público y especialmente de los entes territoriales.
La razón de ser de dichas acciones, está orientada a proteger los derechos colectivos como el ambiente sano o el espacio público y la moral administrativa, cuya consecución y protección le atañe a todos los ciudadanos, sin necesidad de recurrir a premios para que se ejerza su defensa y protección, que van en detrimento de las finanzas de los presupuestos públicos.
En los últimos años hemos visto cómo los alcaldes municipales se han visto obligados a enfrentar un sinnúmero de acciones populares que en vez de coadyuvar al bienestar de la comunidad entorpecen las actividades propias de las administraciones locales.
Así mismo, los presupuestos de las administraciones públicas se ven menoscabados con los fallos de estas acciones y es tal el volumen de estas y el valor de los fallos que en algunos casos los mandatarios locales se ven abocados al traslado de los recursos del plan de desarrollo para cumplir con lo mandado por los jueces a través de esta figura.
Es por esto que el presente proyecto pretende derogar los siguientes artículos de la Ley 472 de 1998:
(…)”.
En ese sentido, la intención inequívoca del legislador por eliminar un beneficio económico que resultó contrario a su propia razón de ser, aunada a la naturaleza del mismo en el marco del proceso, esto es, que no corresponde al derecho adquirido, se concluye que el tránsito legislativo afecta aquellas situaciones no definidas antes de la Ley 1425 de 2010, esto es, a los procesos en curso.
Ahora bien, no puede entenderse que en este caso se trata de un asunto procesal que esté exento de la regla general de aplicación inmediata, por tratarse de un término o actuación que ya se había empezado a contabilizar con la Ley 472 de 1998, como para dar aplicación a la siguiente regla contemplada en el artículo 40 de la Ley 153 de 188, modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012, que estipula:
“Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.
Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad.”. Negrilla fuera de texto.
Y ello es así, en la medida en que el incentivo, como se ha referido anteriormente, no constituye una actuación propiamente procesal ni es derecho adquirido que deba respetarse con ocasión del tránsito legislativo.
En estos términos, se advierte que la derogatoria del incentivo económico promovida por la Ley 1425 de 2010 afecta a los asuntos que no alcanzaron a decidirse de manera definitiva con anterioridad a su entrada en vigencia, esto es, el 29 de diciembre de 2010.
(iii) Antecedente jurisprudencial.-
En la misma línea, la Sala Plena de esta Corporación en la Sentencia de 3 de septiembre de 2013, con ponencia del Doctor Mauricio Fajardo Gómez, radicado No. 170013331001200901566-01, actor: Javier Elías Arias Idarrag, que decidió sobre la disparidad de criterios existentes en la Corporación sobre la aplicación en el tiempo de la derogatoria del incentivo, manifestó, en síntesis que:
1. El incentivo económico regulado en los artículos 3����
y 4����
de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998 para los actores populares que obtuvieran un fallo favorable a sus pretensiones, fue derogado por la Ley 1425 de 29 de diciembre de 201. Al respecto, estipuló el artículo 1º de esta última normativa:
“Deróguense los artículos�39�y�40�de la Ley 472 de 1998.”.
Esa conclusión, precisó la Sala Plena, es incuestionable si se revisa la exposición de motivos de la Ley 1425 de 2010, en la que se adujeron circunstancias de conveniencia, oportunidad y mejoramiento de las funciones jurisdiccional y de administración pública. La decisión legislativa, agregó, fue analizada en sede de control abstracto de constitucionalidad por la Corporación respectiva, quien, mediante la Sentencia C-630 de 24 de agosto de 2011, la encontró ajustada al ordenamiento superior.
Finalmente, pese a que no hubo derogatoria expresa del artículo 34 de la Ley 472 de 199, que reguló aspectos instrumentales del citado incentivo económic����
, el artículo 2º de la Ley 1425 dispuso que se derogaban y modificaban todas las disposiciones que le fueran contrarias, dentro de las cuales se impone incluir el referido artículo 34.
2. Con independencia de la naturaleza sustancial o procesal de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, el incentivo económico no puede concederse dentro de los procesos pendientes por decidir en primera y/o segunda instancia, o en revisión, que se iniciaron antes de la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010.
En síntesis, puntualizó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sobre la procedencia del derecho al incentivo en acciones populares incoadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010 y decididas en primera y/o segunda instancia, o en revisión con posterioridad, existen dos posiciones; una, sostenida por la Sección Tercera, que, partiendo de la base de la naturaleza sustancial de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, afirma que no es dable su reconocimiento pues no existe a la fecha de resolverse el caso norma vigente que así lo permita, y el incentivo es una mera expectativ
�
�. Agrega que, si en gracia de discusión se toman esas normas como procesales, tampoco procedería el derecho, dado que su aplicación es inmediata.
Y, otra, prohijada por la Sección Primera, que, con apoyo en los artículos 16
de la Ley 446 de 1998 y 4 de la Ley 153 de 1887, así como en el principio de irretroactividad, puntualiza que no es dable aplicar la Ley 1425 de 2010 a acciones iniciadas antes de su entrada en vigor.
Planteada así la disparidad de criterios, la Sala adujo que lo relevante en este caso no era determinar la naturaleza de las normas derogadas, sino más bien la procedencia del derecho al incentivo con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1425, para lo cual, en todo caso, se tendrían en cuenta los dos supuestos.
De aceptarse la condición sustancial de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 al crear una relación jurídica particular de derecho – obligación, precisó la Sala, debe concluirse que la desaparición del ordenamiento jurídico de las disposiciones en que se fundaba el incentivo impide al operador judicial mantener su reconocimiento. Ahora bien, continuó, teniendo en cuenta que la derogación de normas sustanciales opera hacia adelante, debe precisarse, además, que el incentivo no constituye un derecho adquirido en favor del actor popular por el mero hecho de incoar la acción constitucional, sino una mera expectativa.
La consolidación del derecho en favor del actor popular, bajo este entendimiento, solo se logra una vez se profiera la decisión definitiva que ponga término a la acción constitucional, esto es, una vez resueltos, si se presentaron, los recursos y medios de impugnación pertinentes, como lo es el mecanismo de eventual revisión en este último caso.
Al respecto, se adujo que:
“… el Consejo de Estado también estima relevante puntualizar que de manera alguna podría aceptarse que por el hecho de que en sede de segunda instancia el respectivo Tribunal Administrativo hubiere dictado sentencia –como ocurrió en este caso- antes de la expedición de la Ley 1425 de 2010 y mediante la misma se hubiere accedido al reconocimiento del incentivo, tendría entonces que entenderse que tal estímulo se habría consolidado como un derecho adquirido y que, por consiguiente, su derogatoria no podría resultar afectada por su inexistencia hacia futuro.
Al respecto, la Sala reitera que si bien es cierto que la ejecución de la sentencia que profieren los Tribunales Administrativos del país no se suspende con ocasión del trámite de la solicitud de revisión eventual, no lo es menos que tal decisión de segunda instancia no pone punto final al proceso …”.
Ahora bien, si los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 se consideraran como de carácter instrumental, sostuvo la Sala Plena, la improcedencia de acceder al reconocimiento del incentivo en los procesos promovidos antes de la expedición de la Ley 1425 de 2010 resulta aún más evidente, de conformidad con lo establecido en la primera parte del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, según el cual “[L]as leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben a empezar a regir”.
Las normas derogadas no regulaban términos, ni se había iniciado diligencia o actuación que estuviera en curso respecto del eventual y puramente hipotético reconocimiento del incentivo, por consiguiente, no encajan en la excepción consagrada en la segunda parte de la última disposición citada, que contempla:
“…Pero los términos que hubieren empezado á correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación.”.
Aunado lo anterior, conforme al artículo 18 de la Ley 153 de 1887, las leyes que restringen derechos consolidados cuando está de por medio la moralidad, salubridad o utilidad pública tienen efecto inmediato, como ocurre en este caso.
Finalmente, precisó la Sala, el reconocimiento del incentivo en las acciones populares que se hubieran promovido con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010 desconoce el principio de favorabilidad que rige en materia sancionatoria, si se mira la norma desde la parte llamada a cubrir el pago.
Por lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación en la aludida Sentencia de 3 de septiembre de 2013, concluyó que en vigencia de la Ley 1425 de 2010 no era dable acceder al reconocimiento del incentivo a pesar de que las pretensiones prosperaran y la acción se hubiera incoado con anterioridad a su vigencia.
Se resalta, que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo, siguiendo la ratio decidendi de la Sentencia de Sala Plena del Consejo de Estado de 3 de septiembre de 2013, a que se ha hecho mención, acogió la argumentación de esta última, y con idénticos raciocinios, en fallo de 12 de febrero de 2015, con ponencia de la Ponente, radicado No. 25000-23-15-000-2005-02242-01, actor: Mariela Hernández Jiménez, negó la solicitud de reconocimiento del incentivo contenida en el recurso extraordinario de revisión incoado por la parte demandante.
(iv) Del caso concreto.
Tal como se refirió en los antecedentes del presente asunto, a través de la Sentencia de 12 de noviembre de 2010 el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca confirmó la sentencia del Juzgado Único Administrativo de Cartago de 11 de agosto de 2010, en el sentido de considerar que en el presente caso se probó que el edificio de la Alcaldía Municipal de El Cairo (Valle del Cauca), carece de las adecuaciones necesarias para garantizar el acceso al mismo de personas discapacitadas.
Pese a la prosperidad de las pretensiones, y a que la acción popular se incoó antes de la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 201, tanto el A quo como el Ad quem negó el reconocimiento del incentivo económico, acogiendo para el efecto la tesis de la Sección Tercera del Consejo de Estado que previamente se refirió.
La referida tesis, por oposición a la sostenida por la Sección Primera, fue la que se acogió en esta ocasión y, en términos generales, se adoptó por el pleno de la Sala Contenciosa de la Corporación mediante la Sentencia de 3 de septiembre de 2013, bajo los precisos argumentos allí expuestos y sintetizados en esta decisión, por lo que, por este aspecto, no hay lugar a invalidar lo resuelto por el Tribunal.
Consideraciones adicionales.-
Mediante la Sentencia de 3 de septiembre de 2013 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, además de analizar el aspecto relacionado con la vigencia del derecho al incentivo, precisó que la finalidad de la revisión eventual consistía en unificar jurisprudencia, mientras que su objeto de análisis era la providencia en su conjunto, por lo que con ocasión de ese mecanismo de impugnación era dable un pronunciamiento integral sobre el fondo del asunto.
No obstante, advirtió que ello no era siempre necesario, y que serían las propias circunstancias del caso las que determinarían la asunción de tal actuación. Al respecto, es oportuno resaltar el siguiente aparte:
“… al efectuar la unificación jurisprudencial en virtud del mecanismo de revisión eventual, no siempre será necesario que la Corporación profiera una decisión que se ocupe de resolver de fondo el caso concreto que dio lugar a la expedición de la providencia objeto de revisión eventual, puesto que ese será un aspecto que en cada oportunidad deberá examinarse y decidirse a la luz de las particularidades de cada caso concreto, para cuyo propósito, entre otras cuestiones de importancia, habrá de considerarse cuál es la incidencia que en el respectivo caso pueda representar la línea en la cual se realice la correspondiente unificación jurisprudencial.”.
Bajo estas precisiones y una vez analizado el asunto puesto a consideración, encuentra la Sala que no merece reproche alguno la decisión a la que llegó el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca en cuanto al fondo del litigio, pues, conforme a las pruebas recaudadas, se verificó que el edificio de la Alcaldía Municipal de El Cairo (Valle del Cauca), carece de las adecuaciones necesarias para garantizar el acceso al mismo de personas discapacitadas.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A
1º Reiterar la tesis de unificación de la jurisprudencia en relación con la improcedencia del reconocimiento del incentivo económico en aquellos procesos promovidos en ejercicio de la acción popular con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010, de conformidad con lo expuesto en esta providencia y por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia de 3 de septiembre de 2013.
2. Confirmar la Sentencia de 12 de noviembre de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
3º. En firme este proveído, por Secretaría, remitir el expediente al Juzgado de origen para lo de su competencia.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
La anterior decisión fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
GERARDO ARENAS MONSALVE
Presidente
SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN
LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO ALFONSO VARGAS RINCÓN
