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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA
CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
Bogotá D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil veinticinco (2025)
Referencia: Acción especial contencioso administrativa prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 18 de julio de 19971
Número único de radicación: 76001233300020130034801 Demandante: María Antonia Martínez de Moreno Demandado: Agencia Nacional de Infraestructura - ANI
Asunto: Expropiación por vía administrativa
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 28 de febrero de 2022 por la Sala Segunda de Decisión Oral del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.
ANTECEDENTES
La demanda
María Antonia Martínez de Moreno2, en adelante la parte demandante, presentó demanda contra la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI3, en adelante la parte demandada, en ejercicio de la acción especial contencioso administrativa prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 18 de julio de 19974.
1 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”.
2 Por intermedio de apoderado.
3 Antes Instituto Nacional de Concesiones – INCO.
4 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”.
Pretensiones
La parte demandante formuló las siguientes pretensiones:
“[…] De conformidad con los hechos y omisiones anteriormente relacionados, pretendo que se profieran las declaraciones y condena que paso a describir.
PRIMERA.- Que se declare la NULIDAD PARCIAL de la Resolución No GPSA 776 del 25 de Abril del año 2012 "Por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa" proferida por la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA, antes EL INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES "INCO", en el ARTICULO SEGUNDO.
SEGUNDA.- Que de la misma manera se declare la NULIDAD TOTAL de la Resolución GPSA 810 del 28 de Junio de 2012 "Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución No GPSA 776 del 25 de abril de 2012" la cual negó el pago de la INDEXACIÓN solicitada.
TERCERA. - Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se CONDENE a la entidad demandada a reconocer y pagar la INDEXACIÓN y/o INTERESES MORATORIOS, del saldo dejado de pagar oportunamente por el precio indemnizatorio correspondiente a la cantidad de $75.212.593,00, el cual hizo parte del valor del precio indemnizatorio estipulado en el ARTICULO SEGUNDO del acto administrativo, por el cual se ordenó la expropiación por vía administrativa […]”5.
Presupuestos fácticos
La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones6:
La demandante es propietaria de un terreno en el sector La Serranía-Puente Tierra, específicamente entre las coordenadas K84+392.43 y K85+320.11, con un área de 34.534,81 m². Este terreno forma parte de un predio más grande denominado Los Cedros, ubicado en la Vereda El Madroñal de Restrepo - Valle del Cauca, registrado en la Oficina de Instrumentos Públicos de Cali. El predio tiene como linderos la carretera Buga-Madroñal-Buenaventura al norte, predios de la Sociedad Mariana Velasco de Domínguez al oeste, los predios de la convocante al sur, y los predios de Jorge Posada Ángel al este.
El 28 de enero de 2009, el Instituto Nacional de Concesiones - INCO, ahora Agencia Nacional de Infraestructura, expidió la Resolución núm. 057, ofreciendo la
5 Cfr. índice 00002 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 76001233300020130034801. Archivo denominado: CUADERNO PRINCIPAL FOLIOS 1 AL 134, página 30.
6 Cfr. índice 00002 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 76001233300020130034801. Archivo denominado: CUADERNO PRINCIPAL FOLIOS 1 AL 134, páginas 26 y ss.
compra de una porción de terreno de la demandante, bajo el procedimiento de enajenación voluntaria determinado por la Ley 388 de 1997. Esta resolución fue notificada a la actora el 27 de febrero de 2009 y registrada en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali. Sin embargo, en octubre del mismo año, se dejó sin efecto esa resolución mediante la Resolución núm. 531, que también fue notificada y cancelada en el registro.
El Instituto Nacional de Concesiones - INCO, expidió la resolución núm. 548 de 14 de octubre de 2009, formulando una nueva oferta de compra de la misma zona de terreno, que fue notificada a la actora ese mismo día. Al mismo tiempo, la convocante firmó un acta de compromiso el 9 de julio de 2009, otorgando permiso a la Unión Temporal Desarrollo Vial del Valle del Cauca y Cauca (UTDVVCC) para ingresar y ejecutar las obras de la Malla Vial del Valle del Cauca, Tramo 7 "Mediacanoa Loboguerrero". Esto se hizo de buena fe, con la intención de facilitar la ejecución de la obra y agilizar el proceso de pago.
El precio acordado para la compra del terreno fue de $175.212.592,50, el cual fue aceptado por la demandante. La Unión Temporal UTDVVCC, mediante cesión de crédito, realizó un pago parcial de $100.000.000 a la actora. Sin embargo, el saldo de $75.212.592,50 debía pagarse al momento de suscribir la escritura pública respectiva, pero dicho pago no se realizó hasta septiembre de 2012, causando demoras que afectaron a la demandante.
En abril de 2012, la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI expidió la Resolución núm. GPSA 776, ordenando la expropiación del terreno por vía administrativa, alegando que la actora no había suscrito los documentos necesarios. La demandante refuta esta alegación, pues siempre estuvo dispuesta a colaborar, otorgó el permiso de ingreso al terreno y jamás fue citada para firmar los documentos correspondientes. La actora, además, reclamó por la demora en el pago del saldo y pidió el reconocimiento de la indexación y los intereses moratorios debido a la demora de la entidad en la liquidación del precio.
La actora sufrió graves perjuicios a raíz de la construcción de la obra, especialmente en el terreno colindante al que fue adquirido. A pesar de los repetidos
reclamos hechos por la demandante a la concesionaria desde 2009, los daños siguen ocurriendo, y las obras necesarias para solucionarlos no se han realizado. Esto llevó a la actora a interponer un proceso administrativo ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca por reparación directa de los perjuicios ocasionados.
Frente a la expropiación administrativa, la actora interpuso un recurso de reposición contra la Resolución No GPSA 776, buscando que se reconociera la indexación del pago pendiente. Sin embargo, este recurso fue rechazado por la ANI mediante la Resolución GPSA 810 del 28 de junio de 2012, argumentando que no era posible realizar desembolsos sin el debido soporte legal. Tras la negativa, se procedió a una conciliación extrajudicial ante la Procuraduría el 19 de marzo de 2013 para presentar la presente demanda.
Normas violadas
La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas:
- Artículo 58 de la Constitución Política de Colombia.
- Artículos 63 a 72 de la Ley 388 de 18 de julio de 19977.
Concepto de violación
La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de la violación, así:
Indicó que el Consejo de Estado ha expresado en diferentes providencias el carácter de la figura constitucional de la expropiación por vía administrativa, la cual está sujeta a posterior acción contenciosa incluso respecto del precio. En consecuencia, la demandante no tiene por qué soportar una carga especifica que debe asumir toda la sociedad debido al principio de igualdad de todos ante las cargas públicas.
7 “[…] Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones […]”
Argumentó que la entidad demandada no actuó dentro de los términos de la ley porque no aplicó el artículo 68 de la Ley 388 de 1997 y dilató injustificadamente el pago del saldo a la demandante, persona de la tercera edad, que a pesar de colaborar con las entidades demandadas para que se adelantaran las obras a ejecutar, el saldo se le canceló 2 años después.
Contestación de la demanda
La Agencia Nacional de Infraestructura - ANI8 contestó la demanda, y se opuso a las pretensiones de la parte demandante9, así:
En relación con los hechos, aclaró que posterior a la oferta de compra formulada por medio de la Resolución núm. 548 de 2009 la demandante no respondió a la oferta de compra y no acudió a la firma de los documentos necesarios para el traspaso de la propiedad. Debido a esa situación se expidió la resolución de expropiación, que era el único camino que le quedaba a la entidad demandada.
Consideró que “[…] el hecho de que la accionante sea una adulta mayor, no significa que pueda relevarse de sus deberes de cumplir con la ley, los que significaban tan solo el hecho de suscribir una escritura ante notario público, máxime cuando ella había sido debidamente notificada de la oferta formal de compra y había recibido cien millones de pesos que representan más del 57% del valor total del predio […]”.
Aclaró que la primera resolución de oferta de compra fue dejada sin efectos, y en la segunda se reformuló la oferta de compra en las mismas condiciones que la inicial, la cual sostuvo el precio y dejó con efectos el pago de cien millones que ya se había realizado desde el momento del permiso otorgado por la accionante.
Indicó que no es cierto que exista morosidad de la entidad demandante que siempre estuvo dispuesta al pago de un precio una vez se suscribiera la escritura pública de compraventa. En consecuencia, no se trata de un saldo, porque no existió la celebración de un contrato que diera lugar a los conceptos de anticipo, cuotas o saldos. El pago de la suma de dinero significa el pago final por una expropiación por vía administrativa cuyo pago se había realizado al momento del permiso de
8 Por intermedio de apoderada.
9 Cfr. índice 28 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 170012333000202000027-00. Archivo denominado: ED_C02_01 OTROS-CUADERNO DE APELACIÓN SENTENCIA(.pdf) NroActua 28. Páginas 151 y ss.
ocupación predial. No consta el hecho que aduce el demandante relacionado con los perjuicios sufridos en el predio vecino por cuenta de trabajos de obras públicas. No obstante, esa razón no podía llevar a la actora a desentenderse con la oferta de compra que se le había formulado por el predio objeto de la controversia y tampoco podía condicionar la firma de los documentos de formalización al pago de una indemnización por presuntos daños ocasionados a un predio diferente al expropiado.
Consideró que el acto administrativo no conllevó una infracción de las normas en que debía fundarse, por que fue expedido por la autoridad competente en forma regular y respetando el derecho de defensa o contradicción, la motivación corresponde a circunstancias verdadera y existentes y no hubo desviación de poder.
Indicó que la demandante únicamente indicó que la demandada no actuó dentro de los términos de la ley, lo cual no corresponde a la realidad.
6.5. Por último, propuso las siguientes excepciones: i) “la entidad demandada si actuó dentro de los términos legales”; ii) “la morosidad que alude la demandante fue SU morosidad, no de la ANI”; iii) “la actora no ha acreditado alguna de las causales para que se declare la nulidad del acto administrativo”; y iv) “las que resulten probadas en el curso del proceso”.
Sentencia apelada
La Sala Segunda de Decisión Oral del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia proferida el 28 de febrero de 202210, resolvió:
“[…] PRIMERO.- NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en el presente proveído.
SEGUNDO.- CONDENAR en costas a la parte vencida, según lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO.- En firme esta providencia, archívense las diligencias una vez hechas las anotaciones en el software de gestión […]”.
10 Cfr. índice 00002 del expediente digital, SAMAI. Radicación: Archivo denominado: 001 SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.
Consideraciones del Tribunal
Determinó como problema jurídico: “[…] si la señora MARIA ANTONIA MARTINEZ DE MORENO tiene derecho a que la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA le reconozca y pague la indexación y/o intereses moratorios causados sobre el saldo supuestamente dejado de pagar por el precio indemnizatorio que le fue reconocido, con ocasión a la expropiación por vía administrativa de la que fue objeto el inmueble de su propiedad […]”.
Consideró como tesis de la sala la negación de las súplicas de la demanda porque no existió la morosidad que predica la parte demandante, debido a que el valor de la indemnización determinado en la oferta de compra que el entonces INCO formuló en la Resolución núm. 548 de 2009, no fue aceptada ni formalizada, lo que significa que no se contrajeron obligaciones de pago.
Determinó que lo que se pretende es que se le ordene a la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI que reconozca y pague la indexación y/o intereses moratorios causados sobre el saldo dejado de pagar oportunamente por el precio indemnizatorio que le fue reconocido en la oferta de compra que se le formuló, previo a la orden de expropiación por vía administrativa que se adelantó sobre el inmueble de su propiedad. En contraste, la entidad demandada se opone a tal reconocimiento al advertir que la demora en el pago de la indemnización es atribuible a la demandante, quien con posterioridad a la aceptación de la oferta de compra y a la cancelación de la suma inicial, no adelantó el trámite de formalización del contrato de compraventa y de escrituración, en ese entendido, la Agencia Nacional de Infraestructura expidió la resolución de expropiación.
Determinó que la discusión no se centra en el carácter injusto del precio reconocido a la demandante por concepto de indemnización por la expropiación de su bien inmueble, por el contrario, el debate se desarrolla en torno a la reclamación que se hace respecto de la Agencia Nacional de Infraestructura para el reconocimiento de la indexación y/o intereses moratorios por la demora en el pago total de la indemnización.
Indicó que la parte demandante señaló como causales de nulidad de los actos demandados, la falsa motivación, expedición con infracción de las normas en que debía fundarse y de forma irregular, sustentado en que presuntamente la
agencia no actuó dentro de los términos de ley al no haber aplicado el artículo 68 de la Ley 388 de 1997.
Realizó un recuento del trámite impartido por la entidad demandada para la adquisición del predio de la demandante. El entonces Instituto Nacional de Concesiones - INCO hoy agencia Nacional de Infraestructura – ANI, mediante la Resolución núm. 057 de 28 de enero de 2009, determinó que parte del inmueble denominado “Los Cedros” ubicado en la Vereda Calimita, jurisdicción del Municipio de Restrepo – Valle, identificado con la matrícula inmobiliaria núm. 370-269511, era requerida para la obra Malla Vial del Valle del Cauca y Cauca, Tramo 7 “Mediacanoa-Loboguerrero” y por lo tanto formuló oferta de compra a su propietaria hoy demandante.
Adujo que de las pruebas aportadas al plenario se evidencia que a pesar de que la titular del bien no aceptó la oferta de compra formulada, por no estar de acuerdo con el valor reconocido a título de indemnización, el 9 de julio de 2009 suscribió acta de compromiso con la Unión Temporal de Desarrollo Vial del Valle del Cauca y Cauca, concesionaria encargada de la obra de malla vial, en la cual autorizó el ingreso a su predio y la ejecución de los trabajos, así como también del desembolso a su favor de $100.000.000 mediante la figura de una cesión de crédito y dentro de los compromisos adquiridos, autorizó al INCO para que en desarrollo de la negociación voluntaria, cancelara a la Unión Temporal la suma anterior.
Determinó que a través de la Resolución núm. 531 del 14 de octubre de 2009, el INCO resolvió dejar sin efectos la Resolución núm. 057 del 28 de enero de 2009. Mediante la Resolución núm. 548 de 17 de octubre de 2009, el INCO decidió que parte del inmueble denominado “Los Cedros”, era requerido para la obra Malla Vial del Valle del Cauca y Cauca, Tramo 7 “Mediacanoa-Loboguerrero”; y por lo tanto, formuló nuevamente oferta de compra a su propietaria.
Identificó que en el acto mencionada se indicó que si no se llegaba a un acuerdo, la entidad procedería a realizar la expropiación por la vía administrativa y se estableció como indemnización la suma de $175.212.592.50 y en cuanto a la forma de pago “[…] el pago total se efectuará (…) en la forma prevista en la promesa de compraventa respectiva, dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes, a la fecha en que se radique(n) la(s) cuenta de cobro en la Fiduciaria siempre que el (los) propietario(s) cumpla(n) las siguientes condiciones: 1) Legalización de la correspondiente promesa de compraventa, 2) Presentación del certificado de
libertad y tradición actualizado, en el que conste la inscripción de la oferta de compra; en el evento de que existan gravámenes y/o limitaciones al dominio estos deberán levantarse previo al trámite de este pago, salvo pacto en contrario, 3) Verificación del estado de cuenta del Impuesto Predial de los últimos 5 años, 4) La entrega real y material del inmueble objeto de adquisición al INCO en la forma prevista en la promesa de compraventa, 5) La transferencia del derecho de dominio por parte del PROPIETARIO al INCO. En todo caso, el desembolso de este porcentaje únicamente se realizará previa constatación del hecho de que el inmueble objeto de compra, se encuentra libre de gravámenes y limitaciones al derecho de dominio […]”.
Como consecuencia de lo anterior, en vista de que la propietaria no cumplió con la formalización de la promesa de compraventa y la minuta de la escritura pública, y al encontrarse vencido el término previsto para la enajenación voluntaria, establecido en el inciso 4° del artículo 61 de la Ley 388 de 1997, La Agencia Nacional de Infraestructura a través de la Resolución núm. 776 del 25 de abril de 2012, ordenó la expropiación por vía administrativa de una zona de terreno que hace parte del inmueble denominado “Los Cedros”, ubicado en el Paraje Madroñal. El día 24 de septiembre de 2012, se materializó la entrega del predio a favor de la entidad demandada y el pago del saldo por valor de $75.212.593 por concepto de indemnización que le fue reconocido a la demandante.
En suma, el proceso de adquisición del bien inmueble requerido para el desarrollo de un proyecto vial se inició en el año 2009 a través de una negociación directa con el titular del derecho de dominio con la finalidad de que se formalizara una enajenación voluntaria, pero terminó materializándose por la entidad demandada una expropiación por vía administrativa al no haberse llegado a un acuerdo formal y al encontrarse vencido el término de 30 días previsto para la negociación directa sin que se haya perfeccionado el contrato de promesa de compraventa.
Consideró que, de acuerdo con lo probado, con posterioridad a que se profiriera la Resolución núm. 548 de 14 de octubre de 2009 por medio de la cual se formuló una oferta de compra, la propietaria del inmueble no efectuó manifestación alguna de aceptación o rechazo frente a la oferta de compra, ni mucho menos formalizó la promesa de compraventa.
Señaló que incluso la parte demandante aceptó tanto en el escrito de la demanda como en el recurso de apelación, que no había cumplido con su obligación en cuanto a la suscripción de la promesa de compraventa y la formalización de la escritura pública, debido a que dentro de su propiedad se habían generado afectaciones y daños a raíz de la ejecución de las obras de la malla vial que se adelantaba, enfatizando que se sustrajo no por capricho sino por razones objetivas que la llevaron a reclamar por los graves perjuicios. En relación con este punto, indicó que en procura de obtener la reparación de los daños que se produjeron con la expropiación, es procedente el medio de control de reparación directa, que incluso ya se estaba adelantando.
Consideró que al no haberse consolidado un acuerdo entre el entonces INCO y la demandante, además, ante la necesidad de adquirir el bien, no le quedaba otra que acudir a la expropiación por vía administrativa. Por lo tanto, no existió la morosidad que predica la parte actora, debido a que el valor de la indemnización formulado en la Resolución núm. 548 de 2009 no fue aceptada ni formalizada, lo que significa que no se contrajeron obligaciones de pago.
Destacó que no se desconoce que la demandante autorizó el ingreso a su predio y permitió el inicio de las labores propias del proyecto vial desde el 9 de julio de 2009, sin embargo, al no haberse pronunciado frente a la segunda oferta, ni realizado los trámites respectivos, condujo a que la entidad demandada profiriera una decisión administrativa de expropiación.
Igualmente se resalta que a la demandante le fue cancelado el valor de
$100.000.000 por parte de la Unión Temporal Desarrollo Vial del Valle del Cauca y Cauca, concesionaria encargada de la obra de malla vial; sin embargo, el desembolso se realizó antes de que se profiriera la Resolución 548 de 2009 y no obligaba al Instituto Nacional de Concesiones – INCO a cancelar la diferencia reclamada.
En consecuencia, con ocasión a la expedición de la Resolución núm. GPSA 776 del 25 de abril de 2012, que determinó el valor del precio indemnizatorio del inmueble en la suma de $175.212.592,50, suma ofrecida en la etapa inicial y se dispuso la consignación a su favor de los $100.000.000 y del valor restante
$75.000.000, este último entregado el 24 de septiembre de 2012, con posterioridad a haberse decidido el recurso de reposición formulado contra el acto.
Recurso de apelación
La parte demandante interpuso y sustentó oportunamente el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 28 de febrero de 2022 por la Sala Segunda de Decisión Oral del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca; para lo cual expone los siguientes argumentos11:
Precisó que la entidad demandada incurrió en “[…] la serie de trabas, ligerezas administrativas, operativas e inconsistencias por parte de la entidad demandada en el transcurso de la negociación que se debate […]”.
Señaló que, no se le dio un perfil de género a la sentencia proferida, teniendo en cuenta los graves problemas de salud que presentaba la demandante, la cual tenía 73 años para la época, los cuales fueron expuestos a la entidad demandada oportunamente.
Resaltó que la demandante autorizó y suscribió el acta de compromiso con los representantes de la concesionaria encargada de la obra de la malla vial, en la cual autorizó el ingreso al predio de su propiedad y a la ejecución de los trabajos pertinentes, sin haberse proferido el acto administrativo de compraventa respectivo.
Indicó que el acta de permiso de ingreso se suscribió el 9 de julio de 2009 y el acto administrativo donde se reformula la oferta de compra se expidió el 14 de octubre de 2009. Lo cual constituye un indicio de buena fe y voluntad en la negociación planteada.
Señaló que “[…] Ahora, si la tesis del tribunal fuera cierta, qué razón objetiva tuvo la entidad demandada para incumplir por amplio margen el artículo 61 de la ley 388 de 1997 y la misma Resolución No 057 de 2009, en el artículo segundo, donde formuló la oferta de compra a la demandante, en el sentido de no actuar después de los 30 días siguientes y haber expedido el acto administrativo de expropiación administrativa, y se supeditó a esperar dos (02) años para expedirla y pagar el saldo pendiente?. Obsérvese que el despacho reconoce la disposición que tuvo la demandante para la enajenación, pero no la acoge porque no aceptó la segunda oferta […] “.
11 Cfr. índice 00002 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: 002 RECURSO DE APELACION.
Manifestó que “[…] la accionante era una adulta mayor de 73 años de edad (sic), que tenía problemas de salud y que sus desplazamientos eran prohibidos, además de los cambios de conducta que presentaba. La entidad demandada nunca tuvo en cuenta estos elementos humanos que repercutían en la negociación […]”.
Consideró que “[…] [e]n fin, no puede ser que esta arista de los hechos sea visto o analizado por la judicatura con menosprecio y desigualdad. O sea que la ANI sí pudo esperar dos (02) años para expedir el acto administrativo, según el apoderado es un gesto de magnificencia y la demandante debe cumplir a rajatabla la exegesis de la ley, así sea adulta mayor y enferma. No es justo, ni legal y riñe contra los derechos humanos […]”.
Solicitó se revoque la sentencia y se concedan las pretensiones expuestas en la demanda.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) los actos administrativos acusados; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo de la expropiación administrativa; y v) el análisis del caso en concreto.
Competencia de la Sala
Vistos el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo12 sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 30813 de la Ley 1437 de 201114, sobre el régimen de transición y vigencia; y el artículo 1315 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201916, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la
12 “[…] Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. […]”.
13[…] ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia.
Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior […]”
14 “Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”
15 Modificado por el artículo 1° del Acuerdo 434 de 10 de diciembre de 2024, “Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”.
16 “[…] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado […]” Modificado por las leyes 1564 y 2080 y en concordancia con el artículo 86 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[...] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [...]”.
Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia.
Agotados los trámites inherentes a la acción especial contencioso administrativa prevista en el artículo 71 de la Ley 388, sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.
La Sala procederá a examinar y a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por la parte demandante en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 28 de febrero de 2022 por la Sala Segunda de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, de conformidad con los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201217, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 306 del Código de Procedimiento Contencioso Administrativo18.
Actos acusados
Los actos acusados son los siguientes:
La Resolución núm. GPSA 776 de 25 de abril de 201219 “[…] Por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa […]”, expedida por la subgerente de gestión contractual de la Agencia Nacional de Infraestructura que resolvió:
“[…] ARTICULO PRIMERO.- Ordenar la expropiación por vía administrativa de una zona de terreno que hace parte del inmueble denominado "Los Cedros", ubicado en el Paraje Madroñal, jurisdicción del Municipio de Restrepo, Departamento del Valle del Cauca, identificado con cédula catastral 000100060529000 y matricula inmobiliaria 370-269511, propiedad de la Señora MARIA ANTONIA MARTINEZ DE MORENO, la cual conforme a la ficha predial No. 2-2-13 de fecha 07 de Julio de 2009 tiene un área de 34534,81 m2, junto con las mejoras consistentes en: Carreteable 1(en grava y huella de adoquín): 154.42 m2, Carreteable 2 (En Tierra y piedra): 446.45 m2, Portón de Hierro: 1Unid, Arboles: 9 Unid, Bosque: 1759.99 m2, Cultivo de Piña: 11660.2 m2, Cultivo de Zapayo: 7355,29 m2, Cultivo de Zapayo y Yuca: 744,91 m2; zona cuyos linderos específicos son: Por el Norte: En Longitud de Novecientos Ochenta y Tres punto Setenta y Dos Metros (983.72m) con Carretera Buga - Buenaventura; por el Oriente: En longitud de Setenta y dos punto Noventa y Nueve Metros (72.99m) con Jorge Posada Ángel; Por el Sur: En longitud de Novecientos Cuarenta y Cuatro punto Cuarenta y Un Metros (944.41m) con María Antonia Martínez
“Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”
“[…] ARTÍCULO 306. ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. […]”
Cfr. Índice 00002 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: CUADERNO PRINCIPAL FOLIOS 1 AL 134. Páginas 6 y ss.
de Moreno; y por el Occidente: En longitud de Diecinueve punto Sesenta y Seis Metros (19.66m) con predio de Sociedad Mariana Velasco de Domínguez.
ARTICULO SEGUNDO. - VALOR DEL PRECIO INDEMNIZATORIO.- El valor del
inmueble, constitutivo de reconocimiento por daño emergente para todos los efectos del presente acto administrativo, es la suma CIENTO SETENTA Y CINCO MILLONES DOSCIENTOS DOCE MIL QUINIENTOS NOVENTA Y DOS PESOS CON CINCUENTA CENTAVOS MONEDA CORRIENTE ($175.212.592,50).
ARTICULO TERCERO,- FORMA DE PAGO.- El pago se efectuará por la entidad en UN CIEN POR CIENTO (100%) así: a través de la Subcuenta identificada como Predios Malla Vial, del Patrimonio Autónomo denominado FIDUOCCIDENTE -FID No. 3-4-405 Malla Vial del Valle del Cauca y Cauca, administrado por la Fiduciaria de Occidente, a) Se consignaran a favor de la UNION TEMPORAL DESARROLLO VIAL DEL VALLE DEL CAUCA Y CAUCA el valor de CIEN MILLONES DE PESOS
MONEDA CORRIENTE (100.000.000,00). b) el saldo restante es decir la suma de SETENTA Y CINCO MILLONES DOSCIENTOS DOCE MI QUINIENTOS NOVENTA Y DOS PESOS CON CINCUENTA CENTAVOS MONEDA CORRIENTE
($75.212.592,50) se consignara a nombre de la señora MARIA ANTONIA MARTINEZ DE MORENO a través de la Subcuenta identificada como Predios Malla Vial, del Patrimonio Autónomo denominado FIDUOCCIDENTE -FID No. 3-4-405 Malla Vial del Valle del Cauca y Cauca, administrado por la Fiduciaria de Occidente, en su calidad de propietaria de las mejoras, sumas estas que serán puestas a disposición de la propietaria por parte de la Entidad, una vez ejecutoriada la presente resolución y efectuados los respectivos trámites financieros a la señora MARIA ANTONIA MARTINEZ DE MORENO, identificada con Cédula de Ciudadanía No. 29.737.552 de Restrepo.
PARÁGRAFO PRIMERO.- Si el valor del precio indemnizatorio, una vez puesto a disposición de la señora MARIA ANTONIA MARTINEZ DE MORENO por parte de la Entidad, no es retirado dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la ejecutoria del presente acto administrativo, se consignará en el Banco Agrario de Colombia Pagos por expropiación administrativa del Municipio de Tuluá, de acuerdo con lo establecido en el numeral 2° del artículo 70 de la Ley 388 de 1997, remitiendo copia de la consignación al Tribunal Administrativo del Valle, considerándose que de esta manera ha quedado formalmente efectuado el pago.
PARÁGRAFO SEGUNDO. – Para efectos del pago del precio indemnizatorio se efectuará los descuentos correspondientes a impuestos, tasas y contribuciones aplicables, contemplados en la normatividad vigente.
ARTICULO CUARTO. DESTINACION. - El inmueble objeto de la presente resolución ingresará al patrimonio de la Nación, a nombre de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA ANTES INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES "INCO",
por lo tanto se afecta como bien de uso público, por su destinación en la construcción y el mejoramiento de la Malla Vial del Valle del Cauca y Cauca tramo 7 "Mediacanoa Loboguerrero”.
ARTICULO QUINTO.- SOLICITUD DE CANCELACIÓN DE OFERTA,
GRAVÁMENES Y LIMITACIONES AL DOMINIO. - con el objeto de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 68 núm. 4 de la Ley 388 de 1997, se solicita se cancele las siguientes inscripciones: 1) Oficio INCO No. 2009-302-012569-1 del 09 de Octubre de 2009 en el folio de Matricula Inmobiliaria 370-269511, con la cual fue remitida a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali la Resolución No. 548 del 14 de Octubre de 2009, por la cual se determinó la liquidación de un inmueble por el procedimiento de expropiación administrativo y se formuló la respectiva oferta de compra (Anotación 7).
ARTICULO SEXTO.- ORDEN DE INSCRIPCION- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 68 numeral 4 de la Ley 388 de 1997, se solicita al señor Registrador de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali, inscribir la presente resolución en el folio de Matrícula Inmobiliaria 370-269511, con lo que se surtirán los efectos atinentes a la transferencia del derecho de dominio en cabeza de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA ANTES INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES.
ARTÍCULO SEPTIMO. - ENTREGA. - De conformidad con lo dispuesto en el artículo 70 numeral 3 de la Ley 388 de 1997, efectuado el registro de la presente resolución, la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA ANTES INSTITUTO NACIONAL
DE CONCESIONES, exigirá la entrega material del inmueble identificado en el artículo primero, para lo cual en caso de renuencia del expropiado, acudirá al auxilio de las autoridades de policía.
ARTÍCULO OCTAVO:- Notifíquese La presente resolución a la señora MARIA ANTONIA MARTINEZ DE MORENO, de conformidad con lo previsto en el Código Contencioso Administrativo, de acuerdo con las reglas establecidas en el artículo 44 y s.s. Del Código Contencioso Administrativo, haciéndole saber que contra la presente solo procede recurso de reposición, dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de notificación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 388 de 1997, en concordancia con el artículo 51 del Código Contencioso Administrativo […]”. (Destacado del texto)
La Resolución GSPSA núm. 810 de 28 de junio de 201220 “[…] Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución No. GPSA 776 del 25 de abril de 2012 […]”, expedida por el presidente de la Agencia Nacional de Infraestructura que resolvió:
“[…] ARTICULO PRIMERO: Confirmar en todas sus partes la Resolución No. GPSA 776 del 25 de Abril del 2012, por medio de la cual se dispuso la expropiación por vía administrativa de una zona de terreno que hace parte del inmueble denominado "Los Cedros", ubicado en el Paraje Madroñal, jurisdicción del Municipio de Restrepo, Departamento del Valle del Cauca, identificado con la cédula catastral 00100060529000 y Matricula Inmobiliaria 370-269511, propiedad de la señora MARIA ANTONIA MARTINEZ DE MORENO, la cual conforme a la ficha predial No. 2-213 de fecha 07 de Julio de 2009 tiene un área de 34.534,81 m2, junto con las mejoras consistentes en: Carreteable 1 (en grava y huella de adoquín): 154,42 m2, Carreteable 2 (en tierra y piedra): 446,45 m2, Portón de Hierro: 1 Und, Bosque: 1759,99 m2, Cultivo de Piña: 11660,2 m2, Cultivo de Zapayo: 7355,29 m2, Cultivo de Zapayo y Yuca: 744,91 m2, zona cuyo linderos específicos son: Por el Norte: En longitud de Novecientos Ochenta y Tres punto Setenta y Dos metros (983,72m) con Carretera Buga - Buenaventura; Por el Oriente: En longitud de Setenta y Dos punto Noventa y Nueve metros (72,99m) con Jorge Posada Angel; Por el Sur: En longitud de Novecientos Cuarenta y Cuatro Punto Cuarenta y Un metros (944,41m) con María Antonia Martínez de Moreno; Por el Occidente: En longitud de Diecinueve punto Sesenta y Seis metros (19,66m) con predio de Sociedad Mariana
Velasco de Domínguez.
ARTICULO SEGUNDO: Notificar la presente Resolución al recurrente, Señora MARÍA ANTONIA MARTINEZ, en calidad de titular del derecho real de dominio y a su apoderado el Señor JORGE ENRIQUE CAMACHO TUMINAN en los términos establecidos en los artículos 65, 66 y 67 del Código de Procedimiento, informándole
20 Cfr. Índice 00002 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: CUADERNO PRINCIPAL FOLIOS 1 AL 134. Páginas 11 y ss.
que contra la presente resolución no procede recurso alguno y queda agotada la vía gubernativa, según lo establecido en el artículo 69 de la Ley 388 de 1997.
ARTICULO TERCERO: La presente resolución rige a partir de la fecha de su notificación […]”. (Destacado del texto)
Problema jurídico
Corresponde a la Sala, con fundamento en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, determinar si a la parte demandante se le debió reconocer el pago de una indexación y/o intereses moratorios a partir de la Resolución núm. 057 de 2009 por medio de la cual se formuló una oferta de compra.
En este orden de ideas, la Sala determinará si hay lugar o no a declarar la nulidad de los actos administrativos acusados y al restablecimiento del derecho solicitado y, en consecuencia, si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida por la Sala Segunda de Decisión Oral del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Los problemas jurídicos planteados se desarrollarán infra, de la siguiente manera:
Marco normativo de la expropiación administrativa
Visto el artículo 58 de la Constitución Política, “[…] [p]or motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio. […]”.
El capítulo VIII de La Ley 388 regula la expropiación administrativa, la cual está compuesta por varias etapas: i) la declaratoria de urgencia, de conformidad con los artículos 63 a 65 ibidem, que indica que por motivos de utilidad pública o interés social se puede expropiar por vía administrativa el derecho de propiedad y los demás derechos reales sobre terrenos e inmuebles; ii) la oferta de compra, en los términos del artículo 66 ibidem; iii) la negociación del precio; iv) la enajenación voluntaria; y v) la decisión de expropiación, en caso de no lograrse un acuerdo en la etapa de
enajenación voluntaria, como se explicará infra.
Visto el artículo 66 ibidem, la decisión de expropiación por la vía administrativa deberá tomarse a partir de la iniciación del procedimiento correspondiente, mediante acto administrativo formal, el cual se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble cuya adquisición se requiera y será inscrito por la entidad expropiante en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria. Este mismo acto constituirá la oferta de compra dirigida a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria.
Visto el artículo 67 ibidem, en el acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 ibidem21. Además, la entidad deberá precisar las condiciones para el pago del precio indemnizatorio, las cuales podrán prever el pago de contado o el pago entre un cuarenta (40%) y un sesenta por ciento (60%) del valor al momento de la adquisición voluntaria y el valor restante en cinco
(5) contados anuales sucesivos o iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición voluntaria.
El pago del precio indemnizatorio se podrá realizar en dinero o títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, de participación en el proyecto o permuta. En todo caso el pago se hará siempre en su totalidad de contado cuando el valor de la indemnización sea inferior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales al momento de la adquisición voluntaria o de la expropiación.
Visto el artículo 68 de la Ley 388, sobre la decisión de la expropiación, que dispone:
“[…] Artículo 68º.- Decisión de la expropiación. Cuando habiéndose determinado que el procedimiento tiene el carácter de expropiación por vía administrativa, y transcurran treinta (30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo de que trata el artículo 66 de la presente Ley, sin que se haya llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente dispondrá mediante acto motivado la expropiación administrativa del bien inmueble correspondiente, el cual contendrá lo siguiente:
La identificación precisa del bien inmueble objeto de expropiación.
El valor del precio indemnizatorio y la forma de pago.
La destinación que se dará al inmueble expropiado, de acuerdo con los motivos de utilidad pública o de interés social que se hayan invocado y las condiciones de urgencia que se hayan declarado.
La orden de inscripción del acto administrativo, una vez ejecutoriado en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, para los efectos de que se inscriba la transferencia del derecho de dominio de su titular a la entidad que haya dispuesto la expropiación.
La orden de notificación a los titulares de derecho del dominio u otros derechos reales sobre el bien expropiado, con indicación de los recursos que legalmente procedan en vía gubernativa […]”.
De acuerdo con las normas citadas supra, el Estado puede adquirir el bien inmueble por medio de una enajenación voluntaria que implica un acuerdo formal de voluntades entre las partes; sin embargo, si esto no es posible dentro del término de treinta (30) días hábiles, contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo que determina que el procedimiento tiene el carácter de expropiación por vía administrativa, la autoridad competente, mediante un acto administrativo motivado, debe ordenar la expropiación.
La expropiación por vía administrativa conlleva la obligación, a cargo de la entidad, de reconocer una indemnización justa y plena que comprenda el valor del bien inmueble objeto de expropiación y los perjuicios toda vez que esta “[…] constituye “[…] un instrumento para garantizar que el perjuicio sea transferido a todos los miembros de la colectividad y reparado de manera integral” […]”22.
La Ley 388 fue reglamentada por el Gobierno Nacional por medio del Decreto 1420 de 1998, cuyas disposiciones regulan los procedimientos, parámetros y criterios para la elaboración de los avalúos que determinan el valor comercial.
Acervo probatorio
La Sala advierte que las pruebas relevantes para resolver el caso sub examine son las siguientes23:
22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 6 de febrero de 2020, C.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón; número único de radicación 08001233100019971225601.
23 Cfr. índice 00002 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: CUADERNO PRINCIPAL FOLIOS 1 AL 134. Página 32.
Resolución núm. 776 de 25 de abril de 2012, “[…] Por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa […]”, expedida por la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI.
Resolución núm. 810 de 28 de junio de 2012, “[…] Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución No. GPSA 776 del 25 de abril de 2012 […]”, expedida por la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI.
Acto de notificación del 12 de setiembre de 2012 de la Resolución núm. 810 del 28 de junio de 2012.
Copia de la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad.
Copia del certificado de tradición de la matrícula inmobiliaria núm. 370- 269511.
Copia del comprobante de egreso núm. 11005 de 19 de septiembre de 2012 de la Unión Temporal Desarrollo Vial del Valle del Cauca y Cauca, por valor de $75.212.593.
Copia de la cédula de ciudadanía de la señora María Antonia Martínez de Moreno.
Antecedentes administrativos de los actos demandados24.
La Sala procederá a apreciar y valorar la totalidad de las pruebas solicitadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 156425, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación los problemas jurídicos planteados en el caso sub examine.
Análisis del caso concreto
De conformidad con los marcos normativos y desarrollos jurisprudenciales indicados supra, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto.
En el procedimiento de enajenación voluntaria, el precio de adquisición de un
25 Visto el artículo 624 de la Ley 1564, esa normativa resulta aplicable al caso sub examine, teniendo en cuenta que el recurso fue interpuesto el 6 de mayo de 2015.
inmueble será igual al valor comercial que determine: i) el Instituto Geográfico Agustín Codazzi; ii) la entidad que cumpla sus funciones; o, iii) peritos privados inscritos en las lonjas o en las asociaciones correspondientes.
Cuando haya transcurrido el término de 30 días contados desde la ejecutoria del acto mediante el cual se hizo la oferta de compra, sin que se llegue a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, la autoridad dispondrá, mediante acto administrativo motivado, la expropiación administrativa del inmueble.
Mediante la Resolución núm. 057 de 28 de enero de 2009 “Por la cual se formula una oferta de compra y se determina la adquisición de un inmueble, por el procedimiento señalado en el capítulo VIII de la Ley 388 de 1997”, se resolvió: i) determinar la adquisición del inmueble mediante el procedimiento de expropiación administrativa, con destino a la obra malla vial del Valle del Cauca y Cauca, tramo 7 “Mediacanoa Loboguerrero”; ii) las condiciones de etapa de enajenación voluntaria
-artículo 66 de la Ley 388 de 1997-; iii) la identificación de bien inmueble; iv) el valor del precio indemnizatorio contenido en el avalúo comercial; y v) la forma de pago26.
Obra en el proceso la copia del acta de compromiso y permiso de ingreso al predio, de fecha 9 de julio de 200927, en el cual se acordó con la demandante el permiso para ingresar y llevar a cabo los trabajos necesarios para el desarrollo del proceso constructivo del proyecto y la entrada de maquinaría y personal; lo cual no constituía ocupación arbitraria o ilegal del predio. Además, se acordó, mediante la figura de la cesión de crédito el desembolso de la suma de $100.000.000.
Además, se indicó que el contrato de cesión de crédito adquiriría eficacia en el evento que el INCO suscriba con la cedente, hoy demandante, el contrato de promesa de compraventa o compraventa del área de terreno identificado con la ficha predial núm. 2-2-13, en el término de 6 meses o en el evento en que el INCO decida adquirir los predios a través del proceso de expropiación.
Posteriormente, mediante la Resolución núm. 531 de 14 de octubre de 200928, se resolvió dejar sin efectos la Resolución núm. 057 de 28 de enero de 2009 por medio de la cual se adquiere parte del inmueble denominado Los Cedros
26 Cfr. Antecedentes administrativos, página 54 y ss.
27 Cfr. Índice 00002 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: CUADERNO PRINCIPAL FOLIOS 1 AL 134. Páginas 133 y ss
28 Cfr. Índice 00002 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: CUADERNO PRINCIPAL FOLIOS 1 AL 134. Páginas 149 y ss
ubicado en la vereda Calimita jurisdicción del Municipio de Restrepo, Departamento del Valle del Cauca, debido a un cambio en el diseño que varió la afectación inicial del inmueble.
Mediante la Resolución núm. 548 de 14 de octubre de 200929 “Por la cual se formula una oferta de compra y se determina la adquisición de un inmueble, por el procedimiento señalado en el capítulo VIII de la Ley 388 de 1997”. Se resolvió: i) la adquisición mediante el procedimiento de expropiación administrativa; ii) la identificación del inmueble; iv) el valor del precio indemnizatorio por
$175.212.595.50; y v) la forma de pago.
Mediante la Resolución núm. GPSA 776 del 25 de abril de 2012 se ordenó la expropiación por vía administrativa de una zona de terreno que hace parte del inmueble denominado “Los Cedros”. Se determinó en ese acto el valor del precio indemnizatorio a reconocer y por medio de la Resolución núm. GPSA 810 del 28 de junio de 2012 se resolvió el recurso de reposición que confirmó la Resolución núm. 776 de 2012.
El argumento de apelación tiene la finalidad de evidenciar el tiempo entre la expedición del acto administrativo que reformuló la oferta de compra, es decir, la Resolución núm. 548 de 14 de octubre de 2009 y la Resolución núm. 776 de 25 de abril de 2012 que ordenó la expropiación por vía administrativa, por cuanto se solicita se acredite el reconocimiento y pago de una indexación y/o intereses por parte de la entidad demandada respecto del pago del saldo restante de la indemnización, reconocido en la oferta de compra.
La Sala considera que en el caso sub examine no se analizará el carácter injusto de la indemnización reconocida a la demandante, por cuanto no se discutió en el recurso de apelación. En ese sentido, la alzada quiere evidenciar que la entidad demandada no aplicó el artículo 68 de la Ley 388 de 1997, el cual según la demandante ordena la expropiación administrativa transcurridos 30 días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo.
Esta Sección30 ha determinado que tanto en el proceso de expropiación judicial como en el de expropiación administrativa, existen unas fases o etapas, las
29 Cfr. Índice 00002 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: CUADERNO PRINCIPAL FOLIOS 1 AL 134. Páginas 171 y ss.
30 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 9 de febrero de 2012. NUR 2001 – 1262. Magistrada Ponente: Dra. María Claudia Rojas Lasso, citado en Sentencia de 11 de diciembre de 2015, NUR 25000- 23-24-000-2006-01002-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.
cuales tienen las siguientes características:
“[…] inicia con la expedición de un acto administrativo que contiene la información de la oferta de compra que se hace al propietario del bien que se pretende expropiar. En el caso de la expropiación por vía judicial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 9 de 1989, el procedimiento inicia con la expedición de un acto (oficio) que identifica el bien y el precio base de negociación. Por su parte, en lo que respecta a la expropiación por vía administrativa, debe destacarse, según lo disponen los artículos 66 y 67 de la Ley 388 de 1997, que comienza con la expedición de un acto administrativo de expropiación que informa al propietario del bien al que pretende hacerse la administración, la posibilidad de negociar directamente la compra de éste por el precio consignado en el acto, así como las condiciones de pago del precio.
Una vez agotada la primera etapa comienza la subsiguiente, consistente en la negociación. En ella, según lo disponen las Leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997 se busca, entre otras cosas, modificar el precio base que la administración fijó en la oferta y terminar el proceso anticipadamente por la enajenación voluntaria del bien. En el caso de la expropiación por vía judicial ésta etapa dura máximo 30 días, contados a partir de la notificación de la oferta de compra, mientras en aquella que es por vía administrativa el mismo término se cuenta a partir de la ejecutoria del acto que determina que la expropiación se hará por dicha modalidad.
En palabras de la Corte Constitucional (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) debe destacarse lo siguiente de ésta etapa: “En el caso de la expropiación judicial, pasados treinta días desde la oferta sin que se haya perfeccionado el contrato de promesa de compraventa, o dos meses desde el contrato de promesa de compraventa sin que se haya celebrado el contrato de compraventa, la entidad expide una "resolución de expropiación", mediante la cual señala el inicio de la etapa expropiatoria propiamente dicha. Luego, la entidad radica ante el juez civil la demanda de expropiación, dando así inicio al proceso judicial. (…) En el caso de la expropiación por vía administrativa, vencido el plazo para la negociación directa sin que se haya perfeccionado el contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente, mediante acto administrativo motivado, decide unilateralmente la expropiación, el precio del bien y las condiciones de pago.”
Así las cosas, se tiene que una vez la administración expide la resolución de expropiación, bien se trate de aquella que se da para iniciar el trámite en sede judicial o la que da lugar a la expropiación administrativa, finiquita la etapa de negociación para dar lugar al proceso expropiatorio propiamente dicho.
Por último, la tercera etapa en sede judicial inicia con la interposición de la demanda, en la de que conformidad con lo previsto en el artículo 62 numeral 3° de la Ley 388 de 1997, la entidad administrativa podrá solicitar al juez civil que ordene la entrega anticipada del inmueble cuya expropiación se demanda, siempre y cuando acredite haber consignado a órdenes del respectivo juzgado una suma equivalente al cincuenta por ciento del avalúo practicado para los efectos de la enajenación voluntaria. Dicha etapa termina
con una sentencia, que si deniega la expropiación será apelable en efecto suspensivo, y si la decreta en el efecto devolutivo. Por su parte, en lo que corresponde a la expropiación por vía administrativa, el procedimiento resulta ser más ágil, pues la administración expide un nuevo acto administrativo - identificando, entre otras cosas, el bien expropiado, el valor del precio indemnizatorio y la forma de pago – el cual tiene como principal efecto que el derecho de propiedad sobre el bien se traslade a la entidad que decreta la expropiación, una vez se registre en la oficina de registro de instrumentos públicos. Si la entidad no realiza el pago de la indemnización o no acredita su depósito dentro de los términos del artículo 70 de la Ley 388 de 1997, la decisión de expropiación no producirá efecto alguno y la entidad deberá surtir nuevamente el proceso expropiatorio.
Cabe destacar que a pesar de que la entidad administrativa radique ante el juez civil la demanda de expropiación, con el fin de dar inicio al proceso judicial expropiatorio, es posible, de conformidad con lo previsto en el artículo 22 de la Ley 9ª de 1989, que dentro de los cuatro meses siguientes al día en que quede en firme el acto expropiatorio, se interponga una acción de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho contra el mismo, ante el Tribunal Administrativo correspondiente, quien será competente para examinar la legalidad del acto en única instancia, dentro de un término máximo de ocho meses, contados a partir de la fecha de la presentación de la demanda.
De hecho, según lo dispone el artículo 23 ibídem: “el proceso civil de expropiación terminará si hubiere sentencia del Tribunal Administrativo favorable al demandante en fecha previa a aquella en la cual quedare en firme la sentencia del Juez Civil, quien se abstendrá de dictar sentencia con anterioridad al vencimiento del término establecido en el inciso anterior. En este evento, se procederá a la restitución del bien demandado y a la indemnización de perjuicios en los términos del artículo 459 del Código de Procedimiento Civil […]”. (Destacado fuera de texto)
Al decidir sobre la constitucionalidad de los artículos 61, 62, 67 y 70 de la Ley 388 de 1997, entre otros, la Corte Constitucional en la sentencia C- 1074 de 4 de diciembre de 200231, se pronunció en los siguientes términos:
“[…] Segunda etapa: La negociación.
La etapa de negociación se denomina “enajenación voluntaria”, en el proceso de expropiación judicial, y “negociación directa” en la expropiación por vía administrativa. Esta etapa tiene una duración máxima de 30 días hábiles, contados a partir de la notificación de la oferta de compra en el caso de expropiación judicial, y, a partir de la ejecutoria del acto que determina que la expropiación se hará por vía administrativa en dicho evento.
De la Ley 9 de 1989 y de la Ley 388 de 1997, se infiere que durante la etapa de negociación tanto en el proceso de expropiación por vía
31 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
judicial como en el de por vía administrativa, la negociación comprende la posibilidad de modificar el precio base señalado en la oferta.32
Si durante el proceso de negociación se logra un acuerdo entre el particular y la entidad, la enajenación del bien se perfecciona con la celebración de un contrato, que puede ser de compraventa o de promesa de compraventa. En él se estipula el precio del bien, las condiciones y los instrumentos de pago, ya sea en dinero, en títulos valores, en derechos de construcción y desarrollo, en derechos de participación en el proyecto urbanístico, o mediante permuta. El actor en el presente proceso considera que la posibilidad de pago con medios distintos al dinero en efectivo resulta contrario al artículo 58 constitucional.
[…]
En el caso de la expropiación por vía administrativa, vencido el plazo para la negociación directa sin que se haya perfeccionado el contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente, mediante acto administrativo motivado, decide unilateralmente la expropiación, el precio del bien y las condiciones de pago. Contra este acto sólo procede el recurso de reposición, en vía gubernativa, y las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Este acto se notifica de conformidad con lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo y si 10 días después de su notificación no ha sido resuelto, se entenderá que ha sido resuelto favorablemente […]”. (Destacado fuera del texto)
Se infiere que la etapa de negociación directa del proceso expropiatorio se caracteriza por buscar modificar el precio base que la Administración fijó en la oferta y terminar el proceso anticipadamente por la enajenación voluntaria del bien.
Así mismo, que cuando se vence el plazo de 30 días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto, que constituye la oferta de compra, sin que se haya perfeccionado el contrato de compraventa o que haya fracasado la negociación entre la administración y el propietario del inmueble, la autoridad competente, mediante acto administrativo motivado, debe decidir unilateralmente la expropiación, el precio del bien y las condiciones de pago.
De la revisión de los antecedentes de los actos administrativos demandados, las normas citadas y la jurisprudencia, en cuanto a la etapa de negociación en el caso concreto, se tiene que: i) por medio de la Resolución núm. 548 de 14 de
32 Esta posibilidad se infiere, entre otras razones, de la utilización de la expresión “precio base de la negociación (artículo 13, Ley 9 de 1989); de la existencia de un plazo para negociar (Artículo 61, inciso 6, Ley 388 de 1997); y del hecho que la etapa de negociación pueda terminar antes de ese plazo, porque el particular rechace cualquier intento de acuerdo (Artículo 20, Ley 9 de 1989).
octubre de 2009, el entonces Instituto Nacional de Concesiones – INCO formuló una oferta de compra, y se advirtió al propietario que “[…] que si dentro del término de treinta (30) días hábiles siguientes a la ejecutoria de la presente resolución no ha sido posible llegar a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un contrato de promesa de compraventa, o suscrito éste incumpliere cualquiera de sus estipulaciones, la entidad procederá a la expropiación por la vía administrativa mediante acto administrativo […]”; ii) la entidad demandada, indicó que el mencionado acto administrativo no fue objeto de recursos y por lo tanto quedó debidamente ejecutoriado y transcurrieron los 30 días hábiles sin que se llegase a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, porque la demandante guardó silencio frente a la oferta de compra y después no acudió a firmar ni la promesa de compraventa ni la compraventa.
Por su parte la demandante en los hechos indicó que, se dirigió a la demandada para informar unos daños en el lote de terreno contiguo al que adquirió la demandada, porque a raíz de la construcción de la obra de infraestructura se le ocasionaron graves daños al resto del inmueble, al respecto, en la sentencia proferida en primera instancia se consideró que: “[…] la ocurrencia de presuntos prejuicios que resultan ajenos a la pérdida del derecho de dominio, no era óbice para que la aquí demandante no llevara a cabo los trámites que condujeran a la concreción de la etapa de la negociación voluntaria […]”.
Además, en la Resolución 810 de 2012 “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución No. GPSA 776 del 25 de abril de 2012” se indicó que desde el momento en el que se surtió la notificación de la oferta de compra se le hizo entrega de la promesa de compraventa, acta de entrega y la minuta de la escritura pública “[…] las cuales se negó rotundamente a suscribirlos, no porque hubiesen ocurrido factores que se lo impidieran, sino porque en ese momento no tenía la voluntad de realizar dicho negocio jurídico a pesar de que el concesionario le desembolso la suma de Cien Millones de Pesos Mcte ($100.000.000) según Comprobante de Egreso No- 5382 de fecha 13 de agosto del 2009 […]”; y iii) se observa que pasados los 30 días, se expidió la Resolución núm. 776 del 25 de abril de 2012, que determinó el valor del precio indemnizatorio, posteriormente a su ejecutoria se le entregó el dinero restante, el 24 de septiembre de 2012.
Para la Sala, en el caso sub examine, teniendo en cuenta el precepto indicado supra sobre la obligatoriedad de iniciar la etapa de la expropiación propiamente dicha, si en el referido plazo no se llegaba a un acuerdo, se acreditó que la etapa de negociación se agotó, en la medida en que después de surtido el trámite administrativo de la oferta de compra, transcurrieron 30 días hábiles señalados en la Ley 388 de 1997 para que se intentara llegar a un acuerdo, por lo que razonablemente la ANI procedió a expedir los actos de expropiación.
Para la Sala, el término de los 30 días hábiles de que trata la norma para disponer la expropiación del inmueble, contados a partir de la ejecutoria de la oferta de compra prevista en el artículo 66 de la Ley 388, alude más a una fase razonable de negociaciones que, de resultar infructuosas, permiten a la administración desistir de la búsqueda de una enajenación voluntaria ante el administrado y proceder así a expropiar el inmueble33.
En línea con lo considerado por el Tribunal en la sentencia proferida en primera instancia, se configuró una expropiación por vía administrativa, al no haberse llegado a un acuerdo formal y al encontrarse vencido el término de 30 días, que por disposición legal se ha previsto para la negociación directa, sin que se haya perfeccionado el contrato de promesa de compraventa; por lo cual, no se configuró una obligación de pago por parte de la demandada, sino hasta que se profirió el acto administrativo que ordenó la expropiación por vía administrativa.
En consecuencia, no se constituyó la mora que aduce la parte demandante en relación con la oferta formulada en la Resolución núm. 548 de 2009, porque esta no fue aceptada ni formalizada, es decir, la obligación frente al pago no se contrajo. En el caso concreto, se notificó el acto administrativo núm. 810 del 28 de junio de 2012 por el cual se resolvió el recurso de reposición respecto de la Resolución núm. 776 de 2012 a la demandante el 12 de septiembre de 2012 y el pago por valor de
$75.212.593.00 se realizó el 19 de septiembre de 2012 según el comprobante de egreso núm. 11005.
Por otra parte, indica la demandante en su recurso, que no se realizó un análisis con un “perfil de género a la sentencia proferida”, por cuanto no se tuvieron en cuenta los graves problemas de salud de la demandante y que era una mujer de 73 años para la fecha en la que se radicó la demanda.
33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de 20 de febrero de 2014, NUR 25000-23-24- 000-2005-00348-01, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.
Al respecto, siguiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional “[…] los operadores de justicia son los encargados de materializar todas aquellas disposiciones constitucionales y legales que pretenden proteger a las mujeres, quienes son consideradas como un grupo históricamente discriminado en la sociedad […]”35.
La Sala considera que el artículo 13 de la Constitución Política prevé el derecho a la igualdad en sus dos dimensiones: formal y material; con la primera, surge la obligación de tratar a todos los ciudadanos con la misma consideración y respeto», y, por ende, la prohibición de discriminación por razones de sexo, ideología, raza, etnia, origen nacional o familiar, o cualquier otro semejante; y con la segunda, la garantía de superar las desigualdades que afrontan las personas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta; así lo corrobora el texto de la norma:
“[…] Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.
El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptara medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan […]”.
Además de lo anterior, el artículo 43 ibidem36, previó la igualdad de sexos y la especial protección a la mujer, quien no podrá ser sometida a ninguna clase de discriminación.
En consecuencia, juzgar con “perspectiva de género” es “[…] recibir la causa y analizar si en ella se vislumbran situaciones de discriminación entre los sujetos del proceso o asimetrías que obliguen a dilucidar la prueba y valorarla de forma diferente a efectos de romper esa desigualdad, aprendiendo a manejar las categorías sospechosas al momento de repartir el concepto de carga probatoria,
34 Ver, entre otras: Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU 109 DE 24 de marzo de 2022. MP. Paola Andrea Meneses Mosquera, expedientes acumulados T-7.953.574, T-8.023.514 y T-8.062.133. Corte Constitucional, Sala Sexta de Revisión. Sentencia T-928 de 2 de diciembre de 2014. MP. Gloria Stella Ortiz Delgado, expediente T-4.466.102.
36 Cfr. “[…] La mujer y el hombre tienen iguales derechos y oportunidades. La mujer no podrá ser sometida a ninguna clase de discriminación. Durante el embarazo y después del parto gozará de especial asistencia y protección del Estado, y recibirá de este subsidio alimentario si entonces estuviere desempleada o desamparada. // El Estado apoyará de manera especial a la mujer cabeza de familia […]”
como sería cuando se está frente a mujeres, ancianos, niño, grupos LGBTI, grupos étnicos, afrocolombianos, discapacitados, inmigrantes, o cualquier otro; es tener conciencia de que ante situación diferencial por la especial posición de debilidad manifiesta, el estándar probatorio no debe ser igual, ameritando en muchos casos el ejercicio de la facultad-deber del juez para aplicar la ordenación de prueba de manera oficiosa […]”37.
En el caso concreto, no se evidencia alguna situación que permita concluir la necesidad de darle una perspectiva de género a la sentencia proferida, toda vez que, en el caso se analiza la legalidad de los actos administrativos en el marco de un proceso de expropiación en el que se materializa el principio de la prevalencia del interés público o social sobre el interés particular y se otorga una indemnización que se reconoce al propietario expropiado, compensa o subroga el derecho del cual ha sido privado.
La Sala considera que, tal y como lo concluyó el juez de primera instancia, no existió la morosidad que predica la parte actora, debido a que el valor de la indemnización determinado en la oferta de compra que el INCO formuló en la Resolución No. 548 de 2009, no fue aceptada ni formalizada, lo que significa que no se contrajeron obligaciones de pago.
Conclusiones
La Sala considera que la parte demandante no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados; en consecuencia, se confirmará la sentencia proferida, en primera instancia.
Condena en costas
Vistos el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso38, sobre la condena en costas y atendiendo al criterio objetivo valorativo de las mismas y a que en el expediente no aparecen causadas ni probadas, la Sala no condenará en costas a la parte demandante, en segunda instancia.
37 Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil y Agraria. NUR T 2500022130002017-00544-01, M.P. Margarita Cabello Blanco.
38 Atendiendo a la remisión efectuada a las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley
RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 28 de febrero de 2022 por la Sala Segunda de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas a la parte demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado
| GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado | HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado |
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
