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FACULTADES DEL JUEZ EN ACCION POPULAR - Ordenes de hacer o no hacer conforme a situación fáctica / DERECHO A LA SEGURIDAD PUBLICA - Amparo en Municipio de Corozal: plan de seguridad en barrio Cartagena / PLAN INTEGRAL DE SEGURIDAD - Municipio de Corozal
El a quo en la sentencia apelada amparó los derechos colectivos de la comunidad, por lo que ordenó al Municipio de Corozal diseñar y poner en marcha un plan integral de seguridad en el sector del polideportivo del barrio Cartagena de Indias, dentro del cual deberá evaluar la posibilidad de incrementar la iluminación en dicho lugar. Esta decisión es apelada por dicha entidad territorial, pues, a su juicio, el Tribunal desvió las pretensiones de la demanda y protegió un derecho que no fue objeto de reclamación, ordenándole diseñar un plan de seguridad de carácter permanente, el cual no es de su competencia. En orden a resolver lo pertinente, debe la Sala advertir que en la sentencia de primera instancia el Tribunal, aunque no lo señaló expresamente, amparó el derecho a la seguridad pública, cuya protección sí se invocó en la demanda. Si bien las pretensiones de la demanda no se acogieron en la forma en ella indicada, en cuanto que se consideró sí se probó la existencia de luminarias de alumbrado público en el perímetro del polideportivo, del examen de las pruebas obrantes en el expediente se arribó a la conclusión - que comparte la Sala - que existe una situación de inseguridad en el sector en que se ubica ese escenario deportivo, en razón a la presencia constante en él de personas que realizan actividades que atentan contra la moral y las buenas costumbres (pandilleros, drogadictos, etc), y fue por ello que como medida de protección del derecho colectivo a la seguridad pública se dispuso, válidamente, que el Alcalde Municipal de Corozal diseñara y pusiera en marcha un plan integral de seguridad en el sector, evaluando incluso la posibilidad de incrementar las luminarias de alumbrado público en la zona si ello resultaba pertinente para cumplir ese propósito. A este respecto es pertinente precisar, en primer lugar, que en la sentencia que ampara los derechos colectivos el juez está facultado para adoptar las medidas que, conforme a la situación fáctica probada, sean conducentes y pertinentes para obtener las protección de dichos derechos, razón por la cual se pueden imponer ordenes de hacer o de no hacer, o exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho colectivo, cuando ello fuera posible (art. 34 de la Ley 472 de 1998). En segundo término, es relevante también señalar que el Alcalde Municipal de Corozal es la primera autoridad de policía en el municipio y, por ende le corresponde asegurar el orden público, comprendiéndose dentro de este concepto el de la seguridad pública (art. 315 de la C.P.).
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Bogotá, D. C., diecinueve (19) de julio de dos mil siete (2007)
Radicación número: 70001-23-31-000-2004-01522-01(AP)
Actor: JUAN ABEL ANAYA BUELVAS Y OTRO
Demandado: MUNICIPIO DE COROZAL Y OTRA
Referencia: APELACION SENTENCIA. ACCION POPULAR
Acción Popular
Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Municipio de Corozal contra de la sentencia del 19 de octubre de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante la cual se amparó el derecho a la seguridad pública.
I.- LA DEMANDA
1. Las pretensiones
El 29 de octubre de 2004, los ciudadanos JUAN ABEL ANAYA BUELVAS y DAICY MARGOTH ANAYA CONTRERAS, promovieron demanda en ejercicio de la acción popular contra el Municipio de Corozal (Sucre) en defensa de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad pública, y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación se eficiente y oportuna, con el fin de que el Tribunal Administrativo de Sucre adoptara las siguientes disposiciones:
1.- Que se ordene al Municipio de Corozal y a la sociedad Ingesoft Ltda., prestar el servicio público del alumbrado público en los términos previstos en la Ley, y como consecuencia de ello, que dicha sociedad instale las luminarias adecuadas en el polideportivo del barrio Cartagena de Indias, en orden a proporcionar calma, tranquilidad y seguridad a toda la comunidad.
2.- Que se prevenga a la Administración Municipal para que se abstenga de omitir las funciones que le competen de acuerdo con la Constitución y la Ley.
3.- Que se designe al Procurador Regional de Sucre como auditor del cumplimiento del fallo.
4. Que se conceda a favor de los demandantes el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
2. Los hechos:
Como sustento fáctico de la acción se exponen, en síntesis, los siguientes:
1.- En el barrio Cartagena de Indias del Municipio de Corozal se encuentra ubicado un polideportivo para la recreación de las personas, el cual no cuenta con las luminarias indispensables para la práctica de deportes.
2.- Como consecuencia de lo anterior, este sitio es utilizado como albergue para el consumo de sustancias alucinógenas, y para realizar actos sexuales.
3.- Teniendo en cuenta la inseguridad reinante en el sector, debido a la oscuridad del lugar, los vecinos del mismo evitan transitar por él para no ser víctimas de alguna trasgresión por parte de los individuos que allí se encuentran.
4.- La Alcaldía Municipal, por medio de la Policía Nacional y de las denuncias de la comunidad, ha tenido conocimiento de la alteración del orden público que se ha presentado en el mencionado sector debido a riñas de pandillas, que ponen en peligro la vida, la integridad y la seguridad de la comunidad, sin embargo ha no hecho caso omiso a tal situación.
5.- La conducta omisiva del municipio de Corozal y de Ingesoft Ltda., quien presta el servicio de alumbrado público, vulnera los derechos e intereses colectivos antes citados.
II.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
A.- La Alcaldía Municipal de Corozal contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones, aduciendo las siguientes razones de defensa:
1.- Señaló que la utilización del polideportivo puede hacerse de manera diurna, evento en el que no se necesita de ninguna iluminación artificial.
2.- Anotó que si en el sector se está consumiendo droga o se está cometiendo algún ilícito, lo oportuno es informar esa situación a la Policía para que se tomen los correctivos del caso, y que por ello el Alcalde Municipal enviará copia de la demanda al Comandante de la Policía para que asuma su función de darle protección y tranquilidad a los habitantes del sector.
3.- Precisó que la empresa INGESOFT LTDA., quien es concesionaria del municipio, presta el servicio de alumbrado público, y por ende es a ésta a quien le corresponde instalar las pantallas de iluminación.
4.- Señaló que ante el requerimiento que efectuara la Alcaldía Municipal a la mencionada empresa, ésta le informó que las calles del sector, incluidas aquella donde queda el polideportivo, están iluminadas pero no el interior de éste, por cuanto no existen postes y redes eléctricas, éstas últimas a cargo de ELECTROCOSTA.
5.- Agregó que en la Resolución No. 045 de 1995 de la Comisión de Reguladora de Energía y Gas se señala las zonas de alumbrado público, no incluyendo en ellas a los escenarios deportivos.
6.- Adujo que el costo de la iluminación (energía) del polideportivo estaría a cargo del Municipio, el cual se encuentra con una limitación económica debido a que está en ejecución el acuerdo de pago suscrito con sus acreedores, en cumplimiento del régimen de intervención económica contenido en la Ley 550 de 1999, al cual se acogió, por lo cual el presupuesto de inversión es mínimo y para estos momentos de la vigencia fiscal prácticamente está agotado.
B.- La sociedad INGESOFT LTDA., contestó la demanda mediante su representante legal, oponiéndose a sus pretensiones, argumentando, en síntesis, lo siguiente:
1.- Luego de señalar los conceptos de servicios públicos domiciliarios y del servicio público domiciliario de energía conforme a la Ley 142 de 1994, concluyó que el servicio de alumbrado público no es un servicio público domiciliario, por no reunir las condiciones propias de dichos servicios, esto es, tener como punto de entrega “el domicilio del usuario final” ; por tal razón, afirmó, al alumbrado público no le son aplicables las reglas establecidas en dicha normativa.
2.- Indicó que el Concejo Municipal de Corozal mediante Acuerdo núm. 026 de 1998 facultó al Alcalde Municipal para contratar por el sistema de concesión el servicio de Alumbrado Público en dicho municipio, y que en virtud de ello se celebró el contrato núm. 70215 – 051 – 00 – 1998, en cuyo objeto no se incluyó la iluminación de los polideportivos o canchas destinadas para actividades deportivas, iluminación ésta que tampoco está incluida en el marco legal definido por la CREG en su Resolución No. 043 de 1994.
3.- Precisó, en ese orden, que no han vulnerado los derechos alegados en la demanda y que ha ejecutado la operación y mantenimiento del sistema de alumbrado público en los términos señalados en el contrato.
A este respecto, destacó que ha operado la red que le fue entregada en concesión y ha instalado las luminarias estipuladas, y que tal como se puede observar en las fotos presentadas como pruebas por el actor, en el área perimetral del polideportivo se encuentran instaladas luminarias pertenecientes al sistema de alumbrado público, las cuales cumplen los estándares técnicos y de calidad requeridos para dicho servicio, contrario a lo dicho en la demanda, según la cual no existe alumbrado público adecuado en el sector.
4.- Finalmente, señaló que pese a ello, dada la situación y con el ánimo de colaborar con el municipio para que encuentre una solución a la problemática planteada, los técnicos de la sociedad harán un análisis técnico en lo que se refiere a la cobertura de áreas especiales y escenarios deportivos, las características técnicas y necesidades especiales del servicio de alumbrado público en el lugar mencionado en la demanda y el resto del municipio, el cual será entregado a éste para lo de su competencia.
III.- LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO
Atendiendo a lo establecido en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, el Despacho sustanciador convocó a las partes a audiencia de pacto de cumplimiento para el 10 de marzo de 2005, la cual se declaró fallida debido a la inasistencia del representante legal de la sociedad INGESOFT Ltda.
IV.- LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Las partes guardaron silencio durante el término de traslado para alegar de conclusión.
V.- LA PROVIDENCIA APELADA
Surtido el trámite de rigor, se profirió la sentencia en la cual el a quo luego de referirse a la actuación adelantada y a las obras obrantes en el proceso, ordenó al Municipio de Corozal diseñar y poner en marcha un plan integral de seguridad en el sector del polideportivo del barrio Cartagena de Indias.
Precisó que el análisis de las pruebas recaudadas no permite concluir que los derechos colectivos invocados en la demanda se encuentren amenazados como consecuencia de la falta de iluminación en el sector, “pues como se ha visto de la respuesta y plano de ubicación de las luminarias instaladas y los compromisos contractuales establecidos entre el Municipio y la empresa INGESOFT LTDA. Concesionaria del alumbrado público, no se evidencia incumplimiento de ésta en sus obligaciones.”
Advirtió que, no obstante ello, sí se produce amenaza a los derechos invocados por la falta de seguridad en el sector aledaño y en el mismo polideportivo, pues los testimonios recepcionados en el proceso son coincidentes al afirmar que aquel sitio es utilizado de manera indebida en horas de la noche por parte de personas que realizan actividades que desdicen de la moral y las buenas costumbres, atribuyéndose esta situación más que a la falta de iluminación a la falta de un plan adecuado de vigilancia y seguridad por parte de la Alcaldía Municipal como responsable de la prestación de dicho servicio, en coordinación con la Policía Nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12 de la Ley 62 de 1993.
En ese orden, en el numeral primero de la parte resolutiva del fallo el Tribunal dispuso lo siguiente:
“PRIMERO: Ordénase al Municipio de Corozal a (sic) diseñar y poner en marcha un plan integral de seguridad en el sector del polideportivo del Barrio Cartagena de Indias, para lo cual impartirá las órdenes y efectuará las coordinaciones que sean del caso con la Policía Nacional, para el efecto deberá realizarse un estudio de seguridad, y dentro del mismo deberá evaluarse la posibilidad de realizar un incremento de la iluminación del polideportivo, si resulta necesario para el buen éxito del objetivo de garantizar la tranquilidad y el orden en el sector. El plan de seguridad ordenado deberá ponerse en ejecución a más tardar dentro de los quince (15) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, debiendo el Municipio en dicho (sic) a más tardar el término de dicho plazo remitir el estudio respectivo a este Tribunal.” (fl. 103)
De otro lado, absolvió a la sociedad INGESOFT LTDA. de los cargos imputados en la demanda, y condenó al municipio demandado a pagar a favor de los demandantes un incentivo económico equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, cinco (5) para cada uno.
VI.- EL RECURSO
El ente territorial demandado inconforme con la anterior decisión la apeló, con el fin de que sea revocada, argumentando, en síntesis, lo siguiente:
Aduce que lo solicitado por los demandantes era la iluminación del polideportivo, según se lee en las pretensiones 2 y 3 de la demanda, y que el a quo desvió la pretensión hacia una necesidad diferente de la comunidad presuntamente afectada con la ausencia de iluminación, como es la seguridad, la cual no fue objeto de las pretensiones de la demanda.
Señala, además, que no obra en el expediente un estudio de seguridad que permita inferir que el sector está desprovisto de la vigilancia de la Policía Nacional, ya que el fallo se ampara solo en unas declaraciones que no permiten ver de manera clara y precisa la situación que se pretende amparar.
Destaca que se ordena al Alcalde crear un plan de seguridad de carácter permanente, lo cual no es de su competencia, y advierte que si lo que se debatía era la seguridad del sector debió solicitarse un informe a la Policía Nacional o al Comando de Policía del Departamento para verificar dicho estado.
Puntualizó que como lo anterior no fue objeto de la demanda, por esa razón no se solicitaron pruebas tendientes a demostrar la seguridad del sector.
VII.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
1.- El artículo 2º, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.
De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo.
2.- Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad pública, y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación se eficiente y oportuna, los cuales se estiman vulnerados por la ausencia de luminarias en el polideportivo del barrio Cartagena de Indias del municipio de Corozal, por lo que el sitio es utilizado para actividades como el consumo de drogas, riñas, o para realizar actos contrarios a la moral y las buenas costumbres, haciéndose del mismo un lugar inseguro para la comunidad, cuyos miembros evitan transitar cerca con el fin de no ser victimas de alguna trasgresión de los individuos que allí se encuentran.
En ese contexto, en síntesis, solicitan los demandantes que se ordene al Municipio de Corozal y a la sociedad Ingesoft Ltda. prestar el servicio público del alumbrado público en los términos previstos en la Ley, y como consecuencia de ello, que dicha sociedad instale las luminarias adecuadas en el polideportivo del barrio Cartagena de Indias, en orden a proporcionar calma, tranquilidad y seguridad a toda la comunidad.
3.- El a quo en la sentencia apelada amparó los derechos colectivos de la comunidad, por lo que ordenó al Municipio de Corozal diseñar y poner en marcha un plan integral de seguridad en el sector del polideportivo del barrio Cartagena de Indias, dentro del cual deberá evaluar la posibilidad de incrementar la iluminación en dicho lugar.
Esta decisión es apelada por dicha entidad territorial, pues, a su juicio, el Tribunal desvió las pretensiones de la demanda y protegió un derecho que no fue objeto de reclamación, ordenándole diseñar un plan de seguridad de carácter permanente, el cual no es de su competencia.
4.- En orden a resolver lo pertinente, debe la Sala advertir que en la sentencia de primera instancia el Tribunal, aunque no lo señaló expresamente, amparó el derecho a la seguridad pública, cuya protección sí se invocó en la demand.
En esa óptica, considera la Sala que no le asiste razón al municipio demandado en su impugnación, pues, la lectura detenida de la demanda permite advertir con claridad que la ausencia de seguridad en el sector del polideportivo del Barrio Cartagena de Indias del municipio de Corozal (Sucre), fue precisamente el principal fundamento fáctico de la acción y, en últimas, constituyó el objeto de sus pretensiones, las cuales se encaminaban, como antes se dijo, a que se instalaran luminarias en el mencionado lugar en orden a proporcionar calma, tranquilidad y seguridad a toda la comunidad.
Si bien las pretensiones de la demanda no se acogieron en la forma en ella indicada, en cuanto que se consideró sí se probó la existencia de luminarias de alumbrado público en el perímetro del polideportivo, del examen de las pruebas obrantes en el expediente se arribó a la conclusión - que comparte la Sala - que existe una situación de inseguridad en el sector en que se ubica ese escenario deportivo, en razón a la presencia constante en él de personas que realizan actividades que atentan contra la moral y las buenas costumbres (pandilleros, drogadictos, etc), y fue por ello que como medida de protección del derecho colectivo a la seguridad pública se dispuso, válidamente, que el Alcalde Municipal de Corozal diseñara y pusiera en marcha un plan integral de seguridad en el sector, evaluando incluso la posibilidad de incrementar las luminarias de alumbrado público en la zona si ello resultaba pertinente para cumplir ese propósito.
A este respecto es pertinente precisar, en primer lugar, que en la sentencia que ampara los derechos colectivos el juez está facultado para adoptar las medidas que, conforme a la situación fáctica probada, sean conducentes y pertinentes para obtener las protección de dichos derechos, razón por la cual se pueden imponer ordenes de hacer o de no hacer, o exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho colectivo, cuando ello fuera posible (art. 34 de la Ley 472 de 1998).
En segundo término, es relevante también señalar que el Alcalde Municipal de Corozal es la primera autoridad de policía en el municipio y, por ende le corresponde asegurar el orden público, comprendiéndose dentro de este concepto el de la seguridad pública (art. 315 de la C.P.).
Además, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 62 de 199
, le corresponde a los alcaldes diseñar y desarrollar planes y estrategias integrales de seguridad con la Policía Nacional, atendiendo las necesidades y circunstancias de las comunidades bajo su jurisdicción.
De otro lado, estima la Sala que no se vulneró el derecho de defensa del municipio demandado, puesto que los hechos en que se soportó la demanda fueron conocidos por él, y se refieren precisamente a su omisión frente a los problemas de orden público presentados en el sector del polideportivo del barrio Cartagena de Indias del municipio de Corozal.
En efecto, en la demanda se señaló que la Alcaldía Municipal, por medio de la Policía Nacional y de las denuncias de la comunidad, ha tenido conocimiento de la alteración del orden público que se ha presentado en el mencionado sector debido a riñas de pandillas, que ponen en peligro la vida, la integridad y la seguridad de la comunidad, pero que sin embargo ha hecho caso omiso a tal situación.
Frente a tal censura sí hubo pronunciamiento del municipio demandado, quien se limitó a decir al respecto que lo oportuno es informar esa situación a la Policía para que se tomen los correctivos del caso, y que por ello el Alcalde Municipal enviaría copia de la demanda al Comandante de la Policía para que asuma su función de darle protección y tranquilidad a los habitantes del sector, función ésta que recae en aquella autoridad, como antes se vio.
5.- En ese contexto, estima la Sala ajustada a la realidad procesal la sentencia apelada, razón por la cual la confirmará en esta providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
CONFÍRMASE la sentencia apelada.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 19 de julio de 2007.
MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidenta
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
