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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA
Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA
Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025).
Referencia: Nulidad electoral
Radicación: 68001-23-33-000-2024-00043-02 (PPAL)
68001-23-33-000-2024-00116-00 (Acumulado)
Demandantes: Jhon Alexander Pérez Flórez y otro
Demandado: John Alexander Vivas Ramos como concejal del municipio de
Piedecuesta (Santander), período constitucional 2024-2027
Temas: Inhabilidad por celebración de contratos. Numeral 3º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 del 2000.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
Resuelve la sala el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la sentencia del 25 de julio del 2024, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de las demandas.
ANTECEDENTES
Demanda con radicación 68001-23-33-000-2024-00043-021
Pretensiones
El ciudadano Jhon Alexander Pérez Flórez, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 139 de la Ley 1437 del 2011, presentó demanda el 11 de enero del 20242, en la que solicitó la nulidad del formulario E-26CON del 3 de noviembre de 2023, por medio del cual se declaró electo como concejal del municipio de Piedecuesta (Santander) al señor John Alexander Vivas Ramos, para el período constitucional 2024-2027.
Hechos
El 17 de agosto del 2022, el demandado suscribió contrato de prestación de servicios con la Alcaldía Municipal de Piedecuesta3, identificado bajo el número 1202-224, el cual tuvo una duración de tres meses, fijando como fecha de inicio el 19 del mismo mes y de terminación el 18 de noviembre siguiente.
1 Expediente digital. Obrante en el índice 3 del sistema SAMAI.
2 Expediente digital. Archivo 001.
3 Cuyo objeto fue: “PRESTAR SERVICIOS PROFESIONALES ESPECIALIZADOS COMO ABOGADO EN LA SECRETARIA DE DESARROLLO SOCIAL DE PIEDECUESTA EN ASUNTOS ADMINISTRATIVOS Y EN EJERCICIO DE LAS FUNCIONES Y COMPETENCIAS PROPIAS Y DELEGADAS EN MATERIA DE CONTRATACIÓN ESTATAL DENTRO DEL MARCO DEL PROYECTO DENOMINADO FORTALECIMIENTO DE APOYO PROFESIONAL Y DE GESTIÓN PARA LA VIGENCIA 2022 EN ACTIVIDADES SOCIALES ENCAMINADAS ATENCIÓN INTEGRAL DE POBLACIÓN VULNERABLE DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA – SANTANDER”.
4 Radicación SECOP II CO1.PCCNTR.3925542.
El 16 de noviembre del 2022, el señor Vivas Ramos firmó adición y prórroga al acuerdo de voluntades descrito previamente, extendiéndose la ejecución hasta el 18 de diciembre de esa anualidad.
En desarrollo de la campaña electoral, el demandado, avalado por el Nuevo Liberalismo, apoyó la candidatura a la Alcaldía de Piedecuesta del señor Óscar Javier Santos Galvis, aspirante por el Partido Liberal Colombiano, en coalición con las organizaciones políticas Centro Democrático y el Movimiento Autoridades Indígenas de Colombia “AICO”.
Concepto de la violación
La parte actora alegó que el acto demandado es nulo con fundamento en las causales especiales consagradas en los numerales 5º y 8º del artículo 275 de la Ley 1437 del 2011, esto es, por haberse elegido a una persona que estaba incursa en una causal de inhabilidad y por la configuración de la prohibición de doble militancia.
En cuanto a lo primero, indicó que la suscripción del contrato con la administración municipal y su posterior adición y prórroga implican que el señor John Alexander Vivas Ramos no era elegible para el cargo de concejal, en virtud de lo señalado en el numeral 3º del artículo 40 de la Ley 617 del 2017, que modifica el numeral 3º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994.
La firma de la adición se presentó dentro del término inhabilitante, estando claro que las obligaciones del negocio jurídico debían cumplirse en la circunscripción en la cual fue elegido y, además, ello le generó, no sólo un beneficio económico representado en los honorarios pactados, sino también en el contacto y la visibilidad con toda la estructura de la administración municipal, en provecho de su aspiración política.
En cuanto a la doble militancia, refirió que su colectividad de base, esto es, el partido Nuevo Liberalismo, no hizo parte de la coalición que avaló la aspiración del señor Óscar Javier Santos Galvis, por lo que el accionado no estaba autorizado para adelantar actos de favorecimiento al mencionado en su campaña electoral a la alcaldía. Como prueba de la configuración de la conducta prohibida, aportó capturas de pantalla de algunas publicaciones en redes sociales, en las que presuntamente se puede observar al demandado promoviendo los intereses del candidato Santos Galvis.
Demanda con radicación 68001-23-33-000-2024-00116-005
Pretensiones, hechos y concepto de la violación
La ciudadana María Fernanda Colmenares Becerra, actuando en nombre propio, presentó demanda en la que solicitó la nulidad del acto de elección antes mencionado, bajo similares circunstancias a las expuestas en forma previa respecto de la demanda presentada por el señor John Alexander Pérez Flórez, únicamente, frente a la inhabilidad por celebración de contratos.
Dentro de los hechos, refirió a la suscripción por parte del demandado del contrato de prestación de servicios 1202-22, haciendo especial énfasis en el adicional de fecha
5 Expediente digital. Obrante en el índice 3 del sistema SAMAI.
16 de noviembre del 2022, esto es, dentro del año anterior a la celebración de los comicios territoriales.
Al igual que en el medio de control con radicación 68001-23-33-000-2024-00043- 02, argumentó que el señor John Alexander Vivas Ramos estaba incurso en la causal de inhabilidad relativa a la celebración de contratos, en los términos del numeral 3º del artículo 40 de la Ley 617 del 2017, que modifica el numeral 3º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994.
Hizo referencia a que, si bien al documento suscrito el 16 de noviembre del 2022 se le dio apariencia de una adición, ello es «erróneo porque entre el nuevo contrato y el anterior las obligaciones no fueron cuantificadas de forma alguna e incluso sumado a ello el registro presupuestal y el certificado de disponibilidad presupuestal son también distintos el uno del otro en cuánto (sic) a fechas, tiempos y valor. Por lo que se comprueba que se presentaron dos negocios jurídicos distintos entre el demandado y el municipio de Piedecuesta el año anterior a la elección, por lo que no le era permitido aspirar a un cargo de elección popular como concejal».
Trámite procesal de primera instancia
Admisión y trámite de la medida cautelar
En el expediente 2024-00043-00, con providencia del 17 de enero del 20246, se ordenó correr traslado de la solicitud de suspensión provisional. La demanda fue admitida con auto del 9 de febrero del 20247, en el que, a su vez, se decretó la medida cautelar requerida por el demandante.
En contra de la anterior determinación se interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por esta Sección con providencia del 25 de abril del 20248, en la que se señaló que no existe una postura pacífica en punto de si las adiciones o prórrogas de los contratos son fuente de la inhabilidad dispuesta en el artículo 43.3 de la Ley 136 de 1994, por ende, sería un asunto para resolver en la sentencia, razón por la cual se revocó la decisión del a quo.
En el expediente 2024-00116-00 se corrió traslado de la solicitud de medida cautelar y en providencia del 29 de enero del 20249, se admitió y se decretó la suspensión provisional del acto demandado con auto del 14 de febrero del 202410. Esta última decisión fue impugnada y la Sección el 25 de abril del presente año11, revocó la cautela ordenada, bajo los mismos raseros descritos en precedencia.
Contestaciones
En el traslado correspondiente intervino la parte demandada12, memorial en el cual se opuso a la prosperidad de las pretensiones.
6 Expediente digital. Archivo 017.
7 Expediente digital. Archivo 031.
8 M.P. Gloria María Gómez Montoya.
9 Expediente digital. Archivo 002.
10 Tuvo como fundamento similares consideración a la decisión del expediente 2024-00043-00.
11 M.P. Gloria María Gómez Montoya.
12 Actuando a través de apoderado judicial, abogado Juan Nicolás Gómez Herrera, identificado con la cédula de ciudadanía 91.474.672, portador de la tarjeta profesional 106.425 del Consejo Superior de la Judicatura. Se presenta un resumen de la intervención presentada en ambos expedientes acumulados, en tanto responden a similares argumentos fáctico y jurídicos.
Como un primer argumento, refirió que, para efectos de la configuración de la inhabilidad deprecada por la parte actora, se debe tomar el momento de la suscripción del negocio jurídico, siendo este el inicial del 17 de agosto del 2022, por lo que el mismo se encuentra por fuera del período de la prohibición.
Razonó que la jurisprudencia ha sido clara al señalar que los actos posteriores a la celebración del contrato no se enmarcan en la descripción típica de la inhabilidad, siguiendo para el efecto el criterio de interpretación taxativo que rige este tipo de restricciones.
Argumentó que la adición al mencionado contrato corresponde a una extensión en su plazo y valor, sin que se presentaran modificaciones sobre el objeto y otros aspectos allí dispuestos, lo que, a su juicio, constituye un acto de ejecución del pacto celebrado inicialmente entre la administración pública y el demandado.
En relación con la alegada doble militancia, manifestó que, si bien es cierto el partido Nuevo Liberalismo no hizo parte de la coalición que postuló al señor Óscar Javier Santos Galvis a la Alcaldía de Piedecuesta, también lo es que esa colectividad decidió adherir a esa campaña, por lo que el apoyo brindado por el accionado no puede ser considerado como una infracción al deber de fidelidad partidista que le imponen la Constitución Política y la ley.
La RNEC13 solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva y el CNE
no contestó la demanda.
Otras actuaciones relevantes
Con auto del 5 de abril del 202414 se decretó la acumulación de los expedientes de la referencia.
El 13 de junio del 202415, el despacho conductor de la actuación resolvió las excepciones16, fijó el litigio17, decretó pruebas y ordenó correr traslado para alegar de conclusión para dictar sentencia anticipada.
Sentencia de primera instancia18
El Tribunal Administrativo de Santander, con fallo del 25 de julio del 2024, negó las pretensiones de la demanda. En síntesis, argumentó lo siguiente:
13 Expediente digital. Archivo 021. Expediente 68001-23-33-000-2024-00116-00.
14 Expediente digital. Archivo 064.
15 Expediente digital. Archivo 086.
16 Declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa de la Registraduría Nacional del Estado Civil, desvinculándola del proceso. Así mismo, se negó la excepción de caducidad propuesta por el demandado.
17 En los siguientes términos: De conformidad con el inciso 2º del literal d) del numeral 1 del artículo 182 A de la Ley 2080 de 2021, en el presente caso la pretensión principal recae en la nulidad del acto de elección contenido en el Acta E- 26 CON de fecha del 3 de noviembre de 2023 por medio de la cual la comisión escrutadora declaró la elección del señor Jhon Alexander Vivas Ramos como concejal del Municipio de Piedecuesta por el Partido Nuevo Liberalismo. En consecuencia, conforme las causales de nulidad señaladas por la parte demandante, corresponderá resolver los siguientes planteamientos: PJ.1 ¿El demandado incurrió en la prohibición establecida en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994-modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000-, al celebrar un contrato dentro del año anterior a la elección como concejal del municipio de Piedecuesta para el periodo 2024-2027? PJ. 2 ¿Se configuró la prohibición del artículo 2º de la Ley 1475 de 2011 al apoyar el demandado a un candidato a la alcaldía de Piedecuesta perteneciente a otra colectividad, pese a que el partido Nuevo Liberalismo no tenía candidato propio a ese cargo?
18 Expediente digital. Archivo 98.
En relación con la doble militancia, se demostró que el partido Nuevo Liberalismo adhirió a la candidatura del señor Óscar Javier Santos Galvis, acuerdo que significó la obligación del demandado de acompañar dicha aspiración política, en consideración a lo expuesto en el artículo 29 de la Ley 1475 del 2011.
En cuanto a la inhabilidad por la celebración de contratos, señaló:
No existe duda en lo pertinente a los elementos subjetivo -interés del demandado en la firma de acuerdo negocial que le beneficiaba económicamente-, espacial -dado que la ejecución de aquel se presentó en la misma circunscripción por la que fue elegido- y material, en tanto se demostró que el señor Vivas Ramos suscribió el contrato 1202- 22 el 17 de agosto del 2022 y su adición el 16 de noviembre siguiente.
Por ello, el debate se circunscribe al elemento temporal, en tanto era necesario determinar si la adición, firmada dentro del período inhabilitante, tiene la potestad de configurar la condición de inelegibilidad estudiada.
Refirió que la Sección Quinta, en sentencia del año 201919 determinó que, para efectos del derecho electoral, la adición en tiempo y en valor de un contrato, edifica la causal de inhabilidad por celebración de contratos. Sin embargo, refirió que, con posterioridad a esa decisión, que contó con un salvamento de voto, no se ha presentado un caso con circunstancias fácticas similares, por lo que no puede considerarse que exista un criterio unificado al respecto.
Precisado lo anterior, la autoridad judicial de instancia manifestó que, en aplicación de los derechos del elegido en la contienda popular, así como del carácter restrictivo y taxativo de la norma inhabilitante, aplicaría la tesis según la cual la adición del contrato es una extensión del principal y, en consecuencia, no responde a la celebración de un nuevo acuerdo de voluntades con la administración.
Expuso que:
«Por ello, interpretar que el “otro sí” suscrito por el demandado constituye un contrato autónomo, seria contrario al carácter restrictivo y taxativo que se predica de las inhabilidades, en el entendido [de] que el juez electoral estaría creando y/o adicionando un nuevo ingrediente normativo que taxativamente no prevé la norma, en desmedro de los intereses y el derecho a ser elegido del demandado.
Se afirma que se estaría creando o adicionando un nuevo ingrediente normativo, en tanto que la norma contempla el verbo rector “celebrar” el contrato, pero el legislador, no adicionó ningún otro ingrediente que expresamente prohibiera adicionar en tiempo el contrato inicial o que prohibiera taxativamente dicha posibilidad, para que en la contienda electoral se entendiera como un nuevo contrato» (sic a toda la cita).
Así las cosas, determinó que los actos de adición posteriores a la firma del contrato inicialmente celebrado no permiten configurar la condición de inelegibilidad en comento, situación por la cual concluye que no se acredita el elemento temporal de la misma, toda vez que, para todos los efectos, la prestación de servicios firmada por el demandado es de fecha 17 de agosto del 2022, esto es, por fuera del período inhabilitante.
19 Consejo de Estado, sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, fallo del 30 de mayo de 2019, M.P: Alberto Yepes Barreiro, Radicado 13001-23-33-000-2018-00417-01 (2018-00394-00, 2018-00416-00 y 2018-00419-00).
Recursos de apelación
Los dos integrantes de la parte demandante20 recurrieron la decisión antes reseñada, presentando en forma similar como motivos de inconformidad los siguientes:
«DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL
(Cambio de postura)». La magistrada ponente de la decisión no presentó argumentos suficientes para soportar su cambio de opinión frente a la configuración de la inhabilidad por celebración de contratos ante la suscripción de un otrosí. Manifestaron que en un proceso tramitado bajo su conocimiento en su condición de integrante del Tribunal Administrativo de Bolívar21 expuso una postura contraria a la sostenida en la providencia recurrida, situación que implica una transgresión del debido proceso y del derecho a la igualdad.
La tesis sostenida en la sentencia de primera instancia desconoce las decisiones de la Sección Quinta, en donde se ha señalado que cualquier modificación del contrato, independiente de su denominación, configura la inhabilidad que se enrostra al aquí demandado, porque, en estricto sentido, los cambios implican un acuerdo de voluntades22. Resaltaron que lo anterior ha sido compartido por distintos tribunales administrativos en sus correspondientes jurisdicciones23.
Para soportar la aplicación de esta tesis, el apelante del proceso 2024-00043-02 manifestó que la existencia y perfeccionamiento del contrato estatal ocurre cuando hay acuerdo respecto del objeto y la contraprestación, por lo que una adición que modifique estas condiciones iniciales implica, necesariamente, un negocio jurídico diferente que requiere ser aceptado por las partes ante esas nuevas circunstancias.
Sostuvo que en el presente caso está demostrado con la prueba documental obrante en el expediente, que los contratos firmados por el demandado contaron con certificado de «existencia presupuestal», registro presupuestal y están por escrito, en los cuales se fijaron el objeto, actividades, plazo y obligaciones de forma clara.
Resaltó que, en el caso del contrato de prestación de servicios, la ampliación del plazo de ejecución sólo es posible en los eventos en que estén debidamente cuantificadas las obligaciones y actividades que debe desarrollar el contratista. Aplicando lo anterior al negocio firmado por el demandado, indicó que:
«…se observa que son siete las obligaciones contraídas que se identifican y que están estipuladas en el contrato ya citado, sin embargo de LAS OBLIGACIONES NO ESTÁN CUANTIFICADAS y la jurisprudencia del Consejo de Estado, es clara en señalar que para que un adicional de contrato sea establecido cómo tal y no cómo (sic) un contrato adicional es requisito que el objeto y las obligaciones específicas del contratista establecidas en el contrato inicial deben ser CUANTIFICABLES, es decir establecer un número específico de
20 Expediente digital. Archivos 99 y 100. Se presentan de forma conjunta los argumentos expuestos por los dos demandantes de los procesos acumulado, en tanto aquellos coinciden.
21 Radicación 2018-00394-00.
22 Consejo de estado, Sala Sección Quinta, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 76001-23-33-000-2023-00806-01 de fecha 14 de diciembre del 2023. La anterior, en reiteración de lo sostenido en: Consejo de estado, Sala Sección Quinta, Magistrado ponente ALBERTO YEPES BARREIRA, Rad. 13001-23-33-000-2018-00394-01, de fecha 02 de agosto del 2018, y en Consejo de estado, Sala Sección Quinta, Magistrado ponente ALBERTO YEPES BARREIRO, Rad. 13001-23-33-000-2018-00417-01 de fecha 30 de mayo del 2019.
23 Citó: «TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, Magistrado ponente RONALD OTTO CEDEÑO BLUME, Rad.
76001-23-33-001-2023-00806-00 de fecha 4 de marzo del 2024; TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, Magistrado
ponente JULIO EDISSON RAMOS SALZAR, Rad. 680012333000-2023-00767-00 de fecha 5 de junio del 2024, auto resuelve medida cautelar; TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLIVAR, Magistrado ponente ROBERTO MARIO CHAVARRO COLPAS, Rad. 13-001-23-33-000-2018-00394-00 de fecha 24 de mayo del 2018, auto admisión / decreta medida cautelar».
actividades específicas a realizar y de esta manera justificar su adición ya que al no estar cuantificada no es posible concluir en alguna razón objetiva que justificara una adición en el contrato en cuanto al plazo, pues sólo habiéndose cuantificado la labor contratada hubiera sido posible entender la necesidad de ampliar el plazo para su ejecución».
En el caso concreto, se configuran el elemento subjetivo, así como el material, temporal y espacial de la inhabilidad alegada respecto del señor John Alexander Vivas Ramos, especialmente, por la firma del contrato adicional del 16 de noviembre del 2022, por lo que solicitaron revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, conceder las pretensiones de la demanda.
Actuaciones en segunda instancia
La magistrada que funge como ponente de la presente decisión, mediante auto del 28 de agosto 202424, admitió los recursos de apelación y corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegaciones finales.
Con escrito del 29 de agosto siguiente25 se presentó recusación contra la ponente, lo cual fue resuelto en forma negativa con providencia del 12 de septiembre del 202426.
Resolviendo lo anterior, se corrió traslado a las partes del recurso de apelación, plazo que transcurrió entre el 20 y el 24 de septiembre de la presente anualidad27, sin que se presentara intervención alguna.
Concepto del Ministerio Público.
En memorial del 27 de septiembre del 202428, la procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado solicitó revocar el fallo de primera instancia para, en su lugar, conceder las pretensiones de la demanda. Sobre el particular, consideró:
En la sentencia del 30 de mayo del 201929, se entendió que cualquier modificación al contrato original debía entenderse como una nueva convención que debía ser objeto de reproche, siempre y cuando ello ocurriera dentro del período inhabilitante, criterio que señaló, fue reiterado en decisiones recientes de esta Sección30.
Por lo tanto, acompaña la razón a los recurrentes al afirmar que está acreditado el elemento temporal de la condición de inelegibilidad alegada, dado que la suscripción del contrato adicional, en el cual el señor Vivas Ramos era parte, ocurrió el 16 de noviembre del 2022, esto es, dentro del año anterior a la fecha de la elección.
El Ministerio Público considera que se configura la inhabilidad en relación con las adición a los contratos, ya que en este caso la suscripción de dicha adición implicó una ventaja para el demandado, quien firmó un acuerdo de voluntades con la administración pública que le permitió entrar en contacto con los eventuales votantes, dado que el
24 Índice 5 de SAMAI.
25 Índice 9 de SAMAI.
26 Índice 15 de SAMAI.
27 Índice 20 de SAMAI.
28 Índice 22 de SAMAI.
29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Radicado (2018-00394-00, 2018- 00416-00 y 2018- 00419-00). M.P. Alberto Yepes Barreiro.
30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. 14 de diciembre de 2023, radicado 76001-23-33-000- 2023-00806-01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.
objeto del mencionado contrato se centró en el «marco del proyecto denominado fortalecimiento de apoyo profesional y de gestión para la vigencia 2022 en actividades sociales encaminadas atención integral de población vulnerable del municipio de Piedecuesta, Santander».
Afirmó que esta visión de la inelegibilidad por celebración de contratos atiende al criterio restrictivo y finalista de la prohibición incluida por el legislador en el régimen electoral, argumentos que adicionalmente soportaron el pedido para que se revoque la decisión de instancia y se acceda a las pretensiones de la demanda.
CONSIDERACIONES
Competencia
La Sala es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia de primera instancia, en atención a lo dispuesto en los artículos 15031 y 152, numeral 7, literal a)32 de la Ley 1437 del 2011, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado.
Problema jurídico
De conformidad con los argumentos expuestos en los recursos de apelación, corresponde a esta Sala determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia del 25 de julio del 2024, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda.
Considerando que los reproches de los apelantes refieren, exclusivamente, a la conclusión a la que arribó la primera instancia sobre la configuración de la inhabilidad con fundamento en la firma de la adición suscrita por el demandado, esta judicatura centrará su estudio en este aspecto.
Caso concreto
Primer argumento: cambio de postura de la magistrada ponente
Sobre este particular, no les asiste razón a los recurrentes al exponer esta situación como un motivo para revocar el fallo de primera instancia, en consideración a que el mismo, en realidad, no responde a una inconformidad frente a una decisión adoptada por un juez de naturaleza colegiada, como lo es el Tribunal Administrativo de Santander, sino que, por el contrario, configura un reproche específico frente a quien fungió como magistrada ponente.
Se debe indicar que, de conformidad con el artículo 40 de la Ley 270 de 1996, en concordancia con el artículo 122 de la Ley 1437 del 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está integrada, entre otros, por los tribunales creados en cada distrito judicial, los cuales ejercerán sus funciones por conducto de la Sala Plena, integrada por la totalidad de los magistrados, así como por la Sala de Gobierno, por las
31 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos (…)».
32 «Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: (…) a) De la nulidad del acto de elección (…) de los miembros de corporaciones públicas (…)».
salas especializadas y por las demás salas de decisión plurales o impares, de acuerdo con la ley.
La anterior caracterización permite entender que las decisiones que se adoptan en el seno de las referidas corporaciones judiciales son colegiadas y, por lo tanto, son el fruto del debate de una magistratura plural que, finalmente y de acuerdo con las mayorías fijadas en la normatividad, adopta las providencias para resolver sobre los asuntos sometidos a su conocimiento.
Bajo esta circunstancia, es claro que el reproche que elevan los demandantes en esta oportunidad responde a lo que consideran un cambio de posición de quien fue sorteada como ponente de la actuación judicial, siendo ella una integrante de la instancia que adoptó la decisión recurrida, estando claro que la impugnación sobre este particular no se dirige entonces frente a las consideraciones unánimes del pleno del Tribunal Administrativo de Santander, sino frente a circunstancias específicas de uno de sus togados.
Si bien lo anterior es suficiente para despachar dicho argumento de impugnación, no sobra indicar que el ejercicio de la judicatura, lejos de ser estático, es dinámico, y por consiguiente, quienes ocupan la posición de jueces pueden apartarse de las motivaciones y razonamientos previamente expuestos en fallos anteriores, siempre y cuando se cumpla con las reglas de transparencia y suficiencia para ello, como garantía del acceso a la administración de justicia, en condiciones de igualdad, pero también, de la autonomía e independencia que se predica de la función judicial.
Así las cosas, el llamado a decidir el caso, en primer lugar, debe reconocer la existencia de los parámetros jurisprudenciales previos que han sido utilizados para resolver sobre un tema -carga de transparencia-, para con posterioridad a ello, exponer las razones por las cuales se hace necesaria una decisión diferente -carga de suficiencia-33.
En consideración a lo expuesto, la sala pone de presente que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Santander parte de reconocer la existencia de la tesis propuesta por los apelantes, sostenida por esta Sección en sentencia del año 201934 y la cual pregona que cualquier modificación al contrato estatal implica un nuevo acuerdo de voluntades que edifica la inhabilidad del numeral 3º del artículo 40 de la Ley 617 del 2000, que modifica el numeral 3º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994.
A pesar de lo anterior, la autoridad de instancia señaló que este fallo contó con un salvamento de voto y que, posteriormente, no se han presentado decisiones que hayan estudiado casos similares, por lo que, a su juicio, no se cuenta con una postura unificada y pacífica en el tema. En consideración a ello, la sentencia recurrida optó por privilegiar el derecho del elegido y la interpretación restrictiva de la inhabilidad, para concluir que cualquier adición es una extensión del contrato inicial y no uno nuevo, por lo que el verbo rector «celebrar» contenido en la norma, solo se predica del acuerdo de voluntades suscrito de forma primigenia.
33 Estos criterios han sido desarrollados por la jurisprudencia constitucional en decisiones como la sentencia SU-048 del 2022, M.P. Cristina Pardo Schlesinger, entre otras.
34 Consejo de Estado, sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, fallo del 30 de mayo de 2019, M.P: Alberto Yepes Barreiro, Radicado 13001-23-33-000-2018-00417-01 (2018-00394-00, 2018-00416-00 y 2018-00419-00).
En síntesis, una lectura acuciosa de la decisión de instancia demuestra que el Tribunal Administrativo de Santander reconoció la existencia de la decisión que fundamenta el cargo de los demandantes, para exponer seguidamente las razones por las cuales, a su juicio, no era aplicable para resolver el presente caso.
Se concluye entonces que este argumento de apelación no tiene vocación de prosperidad.
Segundo argumento: desconocimiento del precedente judicial de la Sección Quinta
Se resalta que los apelantes consideran que se desconoció la decisión del 14 de diciembre del 202335, en la que se indicó que cualquier modificación o adición al contrato implica la celebración de un nuevo acuerdo de voluntades, que se enmarcaría en el presupuesto de la inhabilidad que aquí se estudia.
La Sala pone de presente que dicha providencia no corresponde a un fallo en el que se haya resuelto una controversia sobre este particular, en tanto se decidió un recurso de apelación frente a la negativa de la suspensión provisional del acto de elección de una concejal del municipio de Cartago (Valle del Cauca).
En dicha providencia, el argumento principal consistió en que no se aportó como prueba el documento que contenía la adición al contrato suscrito por la demandada36.
Es cierto que la Sala, en esa oportunidad, sostuvo:
«En este contexto, y exclusivamente, desde la óptica de las inhabilidades, la Sala reitera que cualquier modificación al contrato, independiente del nombre que las partes quieran darle, configura la inhabilidad de celebración de negocios. No solo porque en sentido estricto esos cambios constituyen un acuerdo de voluntades, sino porque esa es la interpretación que desde la perspectiva de las inhabilidades debe acuñarse».
Sin embargo, dicha determinación, se insiste, no constituye la ratio o fundamento jurídico que efectivamente tuvo incidencia en la decisión, motivo por el cual no puede considerarse como una línea decisional vinculante que debía ser atendida en el presente caso por el tribunal de instancia.
Con todo, esta judicatura reitera lo expuesto al resolver los recursos de apelación presentados en contra de los autos que decretaron la suspensión provisional del acto electoral aquí demandado, providencias en las cuales, esta Sección, de forma unánime37, reconoció que no existe una postura pacífica frente a la adición y prórroga de contratos como generadora de la inhabilidad que consagra el artículo 43.3 de la Ley 136 de 1994, modificado por la Ley 617 de 2000.
35 Consejo de estado, Sala Sección Quinta, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 76001-23-33-000-2023-00806-01 de fecha 14 de diciembre del 2023.
36 Se indicó: «Luego, no es posible determinar con certeza en este estado preliminar del proceso, con las pruebas aportadas con la demanda, en qué momento fue suscrita la prórroga del contrato de prestación de servicios inicial. Nótese que la copia allegada por el demandante de la modificación del contrato no contiene la fecha en que fue suscrita y perfeccionada. Aun cuando él alegó en el recurso de apelación que aquella información podía constatarse en el SECOP II, lo cierto es que dicha información debió allegarse desde la presentación de la demanda, sin embargo, no lo hizo».
37 Autos del 25 de abril del 2024.
La anterior circunstancia pone de presente que la manifestación del auto del 14 de diciembre del 2023 alegado por los apelantes se entiende comprendida en las consideraciones que posteriormente esta misma Sección expuso en las providencias del 25 de abril del corriente año en el medio de control de la referencia, en la que se concluyó sobre la discrepancia de criterios respecto de este particular.
Conforme con lo dicho, no les asiste razón a los recurrentes al referir que el Tribunal Administrativo de Santander «desconoció el precedente judicial» sobre el tema, razón por la cual este argumento de apelación no tiene vocación de prosperidad.
Tercer argumento: cualquier modificación sobre el objeto y la contraprestación implica un acuerdo nuevo.
Ahora bien, la sala aborda en este punto el debate central de la apelación propuesto por los impugnantes, que refleja la discusión llevada a cabo en el tribunal de instancia, la cual se enfoca en entender el alcance del documento firmado por el demandado el 16 de noviembre del 2022 y si el mismo es suficiente para edificar la condición de inelegibilidad que se le reprocha en esta oportunidad.
Marco general del régimen de inhabilidades para los cargos de elección popular38
Buena parte del principio democrático descansa en las garantías que tienen los ciudadanos de participar en la vida social, económica y política del país, como acceder a los cargos de elección popular en condiciones de igualdad y transparencia, según lo disponen los artículos 2 y 40 de la Carta Política. El derecho a la participación política, específicamente, ha sido caracterizado como fundamental, tal como se desprende de los pronunciamientos de la Corte Constitucional39.
De otra parte, el derecho político de elegir y ser elegido puede ser limitado para proteger el interés general y rodear de transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad el acceso de las personas a la función pública40. Dentro de estas limitaciones encontramos el régimen de inhabilidades, como restricciones cuya finalidad consiste en
«garantizar que a los cargos de elección popular se presenten personas probas y carentes de antecedentes negativos en punto a su idoneidad y honorabilidad, y que no ostenten condiciones de privilegio por cuenta de vinculaciones con el Estado que desequilibren la contienda electoral»41.
Siguiendo el mismo derrotero, la Sección Quinta de la Corporación ha señalado que el objetivo primordial de las inhabilidades consiste en «lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de la labor de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos, garantizando de esta forma la prevalencia de los intereses generales de la comunidad sobre los personales del aspirante»42. Así mismo, en la realización del principio democrático43 esta Sala ha reconocido que estos regímenes tienen como finalidad «prevenir afrentas contra las condiciones normales en las que se deben
38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 6 de mayo de 2021, M.P: Luis Alberto Álvarez Parra, Radicado 52001-23-33-000-2020-00013-01.
39 Sentencia T-045 de 1993. Magistrado ponente: doctor Jaime Sanín Greiffenstein.
40 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 14 de octubre de 2020, Rad. 2020-00061.
41 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 30 de noviembre de 2010, Rad. 2008-00087- 03(IJ).
42 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 21 de enero de 2021, Rad. 2019-00588.
43 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 31 de julio de 2009, Rad. 2007-00966-02.
desarrollar los procesos electorales, producto de las situaciones personales de los aspirantes»44. También, ha indicado la jurisprudencia:
«(…) con las inhabilidades se persigue que quienes aspiran a acceder a la función pública, para realizar actividades vinculadas a los intereses públicos o sociales de la comunidad, posean ciertas cualidades o condiciones que aseguren la gestión de dichos intereses con arreglo a los criterios de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad que informan el buen servicio y antepongan los intereses personales a los generales de la comunidad.
Igualmente, como garantía del recto ejercicio de la función pública se prevén incompatibilidades para los servidores públicos, que buscan, por razones de eficiencia y moralidad administrativa que no se acumulen funciones, actividades, facultades o cargos45».
Por lo tanto, los regímenes de inhabilidades se relacionan con hipótesis, situaciones o condiciones prohibitivas para el ciudadano que aspira a ser candidato46, que unas veces atañen a antecedentes que lo descalifican, como la condena a pena privativa de la libertad, y otras están motivadas por el equilibrio que debe guiar la contienda política, como las que tienen que ver con el ejercicio de autoridad o la celebración de contratos por parte del candidato antes de las elecciones, que otorgan ventaja y alteran el ejercicio democrático.
Norma que consagra la causal de inhabilidad invocada
En virtud del cometido previamente expuesto, la Ley 136 de 1994, modificada por la Ley 617 de 2000, dispuso para los concejales la siguiente causal:
ARTÍCULO 40. DE LAS INHABILIDADES DE LOS CONCEJALES. El artículo 43 de la Ley
136 de 1994 quedará así: Artículo 43. Inhabilidades: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital:
(…) 3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito... (Se destaca).
Acorde a lo anterior, de este tipo normativo se desprenden tres situaciones diferenciadas, las cuales, a su vez, consagran hipótesis que constituyen inhabilidades autónomas o independientes, así: i) aquella relativa a la intervención en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital, ii) la relacionada con la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito, y iii) la referida a haberse desempeñado como representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado.
Comoquiera que el problema planteado tiene que ver con una de las situaciones descritas en la norma invocada, esto es, haber celebrado contratos en el año anterior a las elecciones, a ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito, en
44 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de diciembre de 2020, Rad. 2020-00016.
45 Corte Constitucional. Sentencia C-564/97, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
46 De acuerdo con la Corte Constitucional, “la inhabilidad en sentido jurídico estricto es una circunstancia fáctica cuya verificación le impide al individuo acceder a determinados cargos públicos” (Sentencia C-037 de 2018). También en términos prácticos, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha definido las causales de inhabilidad como todas aquellas condiciones expresas en normas que definen quiénes pueden ocupar un cargo (Sentencia de 13 de agosto de 2020, Rad. 2019-00926).
interés propio o de terceros, procede la Sala, seguidamente, a estudiar los elementos de la referida inhabilidad, previo a decidir el caso concreto.
Es abundante la jurisprudencia de la Corporación47 sobre la inhabilidad por celebración de contratos, encaminada a preservar la igualdad entre los candidatos que participan en una contienda electoral, en el supuesto de existir un vínculo contractual, jurídicamente relevante con el Estado y potencialmente ventajoso, y que sin duda genera un desequilibrio para acceder a los cargos de elección popular.
La Sección Quinta ha discurrido sobre este tema en los siguientes términos:
«[l]a inhabilidad por celebración de contratos tiene una clara finalidad constitucional –de hecho, todas la tienen–, tendiente a proteger la moralidad e imparcialidad del proceso electoral y del cargo al que se aspira, pues, de un lado, “busca evitar una confusión entre intereses públicos y privados”, ya que, “quien ha intervenido en nombre propio o de terceros en la celebración de un contrato con la administración, en principio defiende los intereses particulares frente a los intereses del Estado”; y del otro, “obstaculiza el aprovechamiento de recursos públicos para desfigurar los procesos electorales»48.
Así mismo, como factores configurativos de la causal, la Sala ha identificado los siguientes: (i) un elemento temporal, previsto en la norma, según el cual, el contrato ha debido celebrarse un año antes del certamen electoral; (ii) un elemento espacial o geográfico, que lo constituye el lugar donde se ejecutó o ha debido cumplirse, esto es, el mismo municipio en que el candidato aspira a ser concejal; (iii) un elemento material u objetivo, consistente en la conducta de suscripción o celebración del acuerdo de voluntades y; (iv) un elemento subjetivo, relacionado con el interés propio o de terceros que se persigue con lo anterior49.
En lo que atañe puntualmente al elemento material, existe coincidencia al interior de la Sección en cuanto a que los actos de ejecución y liquidación de los contratos no configuran la causal de celebración de contratos, dado que estas actividades se ubican por fuera de los supuestos que contemplan las respectivas normas, es decir, con posterioridad a su celebración50.
Sobre este particular, también es importante resaltar que la norma inhabilitante no hizo una distinción frente al régimen aplicable al negocio jurídico, en tanto lo relevante es que aquel sea celebrado con entidades públicas de cualquier nivel. Lo anterior permite concluir que edifican esta causal los acuerdos de voluntades que se encuentren bajo el amparo de la Ley 80 de 1993, o los que, aunque firmados con la administración pública, se encuentran exceptuados de las disposiciones allí contenidas o se regulen por otras disposiciones normativas.
Sumado a lo anterior, en punto al elemento subjetivo, se ha reconocido la posibilidad de que la celebración de contratos ocurra de forma directa o indirecta, en este último caso, para que queden comprendidos terceros que no lo suscriben, pero
47 Ver, entre muchas otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 21 de enero de 2021, Rad. 2020-00013; sentencia de 3 de septiembre de 2020, Rad. 2020-00010; sentencia de 11 de abril de 2019, Rad. 2018-00080., Rad 2023-004335-01
48 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 13 de agosto de 2020, Rad. 2019-00926.
49 Ver, entre muchas otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 21 de enero de 2021, Rad. 2020-00013; sentencia de 3 de septiembre de 2020, Rad. 2020-00010; sentencia de 11 de abril de 2019, Rad. 2018-00080.
50 Ver, entre muchas otras: Consejo de Estado, Sala 13 Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, sentencia de 16 de octubre de 2020, Rad. 2020-03518. Sección Quinta, sentencia de 13 de agosto de 2020, Rad. 2019-00926; sentencia de 31 de julio de 2009, Rad. 2007-00966-02.
frente a quienes logra probarse la intervención en la contratación en virtud de una simulación, por interpuesta persona, por delegación, designación o representación51.
Finalmente, para que se configure esta causal de inhabilidad, es necesaria la concurrencia de todos y cada uno de sus elementos definitorios.
Estudio del elemento objetivo referido a la celebración de contratos. Efectos de la adición.
Como se ha reseñado, la discusión central en el presente caso es aquella con la cual se busca determinar si el adicional al contrato de prestación de servicios suscrito por la parte demandada puede ser considerado como una celebración de contratos propiamente dicha y, por lo tanto, si con fundamento en aquel, se puede considerar que el elegido estaba inhabilitado para ejercer como concejal en el período constitucional 2024-2027.
Para resolver sobre el particular, la sala estima necesario abordar el asunto desde dos perspectivas que se consideran complementarias, como son:
Los elementos normativos y jurisprudenciales que permiten entender el momento en que se celebra un contrato con una entidad pública, y
El tratamiento legal y jurisprudencial dado a los actos que modifican un negocio jurídico en ejecución, tanto desde la perspectiva del juez electoral, como del contrato.
Precisado lo anterior, se busca arribar al entendimiento que adopta este Sección frente al problema puesto de presente en la apelación que ahora se resuelve y las razones para fundamentar dicha determinación.
En relación con el primer punto, es importante resaltar que la norma que consagra la inhabilidad que ahora se estudia no define lo que debe entenderse como
«celebración» de contratos, razón por la cual esta judicatura estima necesario dar claridad sobre dicho particular, para de esta manera, poder determinar cuál es el alcance de la adición o modificación de los negocios jurídicos frente a dicho verbo rector de la condición de inelegibilidad.
Para ello, es importante reiterar que el criterio interpretativo de las inhabilidades es restrictivo y taxativo, lo cual impone los siguientes condicionamientos a la labor del operador jurídico al momento de su aplicación:
- El estudio, además de comprender el análisis literal de las disposiciones normativas, debe ceñirse en forma estricta al sentido lato de las expresiones que contienen, puestas en consonancia con la finalidad de la norma jurídica, de tal manera que se logre asegurar la eficacia de esta y su respectiva utilidad52.
- Debe tener en cuenta: i) el alcance de los verbos rectores incluidos por el constituyente o el legislador; ii) las situaciones de orden jurídico que la originan y su prueba plena -vr. gr. el parentesco, celebración de contrato-, así como los límites de orden temporal -ejemplo, durante el año anterior a la elección- y/o espacial -vr.gr. cuando se limita a la jurisdicción donde se llevará a cabo la elección – y iii) las calidades concretas que deben ostentar respecto de quienes se predican53.
51 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de octubre de 2019, Rad. 2018-02417. Sala Primera Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, sentencia de 19 de febrero de 2019, Rad. 2018-02417. Sala 13 Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, sentencia de 16 de octubre de 2020, Rad. 2020-03518.
52 Criterio acogido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en: Sentencia de unificación jurisprudencial del 29 de enero del 2019. Consejera Ponente Rocío Araújo Oñate. Radicación 11001-03-28-000-2018-00031-00(SU).
Precisados los anteriores parámetros que guían el ejercicio de esta sala electoral, lo primero a señalar es que en la teoría general del negocio jurídico todo contrato o convención es el acuerdo de voluntades que conlleva a la creación de obligaciones y la transmisión de derechos, tal y como se desprende del contenido de los artículos 1494 y 1495 del Código Civil54.
El artículo 1502 subsiguiente refiere que, para el perfeccionamiento de las obligaciones generadas a través de esta institución jurídica, se requiere de (i) la capacidad legal para el efecto, así como (ii) el consentimiento sobre (iii) el objeto y (iv) la causa, que deben ser lícitos.
A su vez, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32, consagra que «[s]on contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación (…)».
Se tiene que el concepto de «acto jurídico generador de obligaciones» es común en ambos regímenes, siendo que la diferencia en el segundo radica en la existencia de un sujeto contratante calificado, como lo son, las personas jurídicas que se describen en artículo 2º del mismo cuerpo normativo.
Ahora bien, en punto de los contratos estatales, el artículo 41 de la Ley 80 de 1993 dispone que «[…] se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito».
Por ello, estos negocios jurídicos son solemnes, en tanto el simple acuerdo de voluntades no resulta suficiente para su existencia, como de forma reiterada lo ha sostenido la Sección Tercera del Consejo de Estado55, que al respecto ha manifestado:
«A diferencia de lo dispuesto en el decreto ley 222 de 1983, la ley 80 de 1993 reguló el perfeccionamiento del contrato de una forma coherente con la significación gramatical y jurídica de este concepto, al disponer en su primer inciso que: “Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logra acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito.”
(…) De conformidad con lo dispuesto en la precitada norma, la existencia y el perfeccionamiento del contrato estatal se produce cuando concurren los elementos
53 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 27 de julio del 2021
54 “ARTICULO 1494. <FUENTE DE LAS OBLIGACIONES>. Las obligaciones nacen, ya del concurso real de las voluntades de dos o más personas, como en los contratos o convenciones; ya de un hecho voluntario de la persona que se obliga, como en la aceptación de una herencia o legado y en todos los cuasicontratos; ya a consecuencia de un hecho que ha inferido injuria o daño a otra persona, como en los delitos; ya por disposición de la ley, como entre los padres y los hijos de familia ARTICULO 1495.
<DEFINICION DE CONTRATO O CONVENCION>. Contrato o convención es un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa. Cada parte puede ser de una o de muchas personas.”
55 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Rad. 07001-23-31-000-1996-00511-01(15079). C.P. Ramiro Saavedra Becerra. Sentencia de 30 de julio de 2008.
esenciales del correspondiente negocio jurídico, definidos por el legislador como el: “acuerdo sobre el objeto y la contraprestación” (elementos sustanciales) y también que “éste se eleve a escrito” (elemento formal de la esencia del contrato)».
En atención a lo expuesto, esta Sección concluye que la celebración de un contrato, como elemento objetivo de la inhabilidad consagrada en el artículo 43.3 de la Ley 136 de 1994, modificado por la Ley 617 de 2000, requiere de la existencia de un acuerdo de voluntades y el consentimiento para obligarse respecto del objeto y la contraprestación, la cual, en el caso de aquellos que se rigen por la Ley 80 de 1993, debe elevarse por escrito, como un elemento de solemnidad adicional al respecto.
Ahora bien, en punto de las modificaciones que se presentan en desarrollo de la ejecución de un contrato suscrito con una entidad pública y su efecto en la configuración del elemento objetivo de la condición de inelegibilidad que se analiza, se pueden referir, en síntesis, las siguientes posturas jurisprudenciales56:
| DECISIÓN | CONTENIDO DE LA PROVIDENCIA |
| Sección Quinta del Consejo de Estado, sentencia del 20 de mayo del 200457, proceso de nulidad electoral. | Se indicó que no todo acuerdo de voluntades materializa inmediatamente la conducta prohibida por la condición de inelegibilidad. Sostuvo que: «…no obstante la presentación externa de un contrato adicional, nada impide que el juzgador se adentre en sus estipulaciones para verificar que en realidad corresponda a un contrato Estatal de esta naturaleza, dado que se halla en juego la democracia y la estabilidad de las autoridades que legítimamente arribaron al ejercicio del poder político por la manifestación mayoritaria de los sufragantes». Por ello, se concluyó que: «…en el contexto de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 3º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por la Ley 617 de 2000 artículo 40, el contrato adicional celebrado por el candidato dentro del año anterior a su elección solamente será inhabilitante en la medida que se ocupe de adiciones al objeto del contrato, pues en la medida que recaiga sobre alteraciones del valor (Vr. Gr. Reconocimiento de un mayor valor por cantidades de obra ya ejecutadas) o del plazo, ha [de] colegirse que no hay un contrato adicional sino una adición o reforma del contrato, que por lo mismo queda descartada como “contrato” para efectos de invalidar la elección de un candidato». (énfasis fuera de la Sala). |
| Sección Quinta del Consejo de Estado, sentencia del 26 de enero del 200658, proceso de nulidad electoral. | Esta decisión se fundamentó en diferenciar contrato adicional y adición de contrato, resaltando que el primero es un nuevo acuerdo de voluntades, mientras que el segundo es sólo una modificación de aquel que ya está en ejecución. Con fundamento en ello, consideró que la ampliación del plazo de un contrato de prestación de servicios constituía una simple adición, sin efectos frente al objeto contractual pactado primigeniamente y, por ende, no permitía edificar la inhabilidad con fundamento en dicha variación. |
| Sección Primera del Consejo de Estado, sentencia de 10 de | «De conformidad con los precedentes jurisprudenciales antes enunciados, el contrato adicional que puede comportar la configuración de la causal consagrada en el artículo 43, numeral 4, de la Ley 136 de 1994 es el que varía el objeto del contrato inicial, pero la adición al |
56 La relación que se presenta expone sólo algunas de las decisiones que se consideraron relevantes frente a la inhabilidad por celebración de contratos, analizadas desde dos medios de control, a saber, la nulidad electoral y la pérdida de investidura, los cuales tiene un componente compartido, referido a la necesidad de determinar los elementos objetivos de la condición de inelegibilidad que se alegue en un determinado caso.
57 Radicación 44004-23-31-000-2003-00872-01. M.P. María Nohemí Hernández Pinzón.
58 Radicación 15001-23-31-000-2003-02985-02, M.P. Darío Quiñones Pinilla.
| noviembre de 201659, proceso de pérdida de investidura. | contrato inicial para modificar sólo el valor o plazo del mismo no puede ser considerada como contrato adicional y configurar la causal examinada». |
| Sección Quinta del Consejo de Estado, sentencia de 25 de agosto de 201660, proceso de nulidad electoral. | Allí se determinó que la «prórroga materializa un acuerdo de voluntades frente a el plazo de un contrato ya existente, sin que en sí misma materialice un contrato autónomo, pues aisladamente una cláusula de extensión de plazo no hace contrato», razón por la que se confirmó la sentencia que negó las pretensiones de la demanda. |
| Sección Quinta del Consejo de Estado, sentencia de 30 de mayo de 201961, proceso de nulidad electoral | Se declaró la nulidad del acto de elección del alcalde, al considerar que la adición del contrato es generadora de la inhabilidad. Así se planteó: «la Sección estima que para no divagar, en cada caso, respecto a cuál es la naturaleza jurídica de una modificación al contrato, con el objetivo de garantizar la objetividad en el régimen de inhabilidades y sobre todo para no perder de vista la finalidad que estatuyó el legislador al establecer esta prohibición es que justamente debe concluirse que, desde la perspectiva electoral toda “prórroga”, “otro sí”, “modificación” “adición”; constituye un contrato o convención en los términos del Código Civil y la Ley 80 de 1993, que de darse los demás elementos para el efecto, consolida la inhabilidad objeto de estudio». |
| Sección Primera del Consejo de Estado, sentencia del 11 de julio del 202462, proceso de pérdida de investidura | Se confirmó la decisión de primera instancia de negar la pérdida de investidura de la concejal demandada, en tanto se encontró que la adición firmada por aquella no constituye una modificación del objeto del contrato, en tanto se limitó, únicamente, a modificar la forma de pago pactada. |
La revisión de los antecedentes antes descritos pone de presente que, en mayor cantidad de oportunidades, tanto en esta Sección como en otras, la postura que de forma reiterada se ha acogido para resolver el cuestionamiento que ahora se resuelve, es aquella que pregona que no toda modificación al negocio jurídico inicial edifica el elemento material u objetivo, referido a la «celebración de contratos», dado que solamente una alteración del objeto implicaría un nuevo acuerdo.
A su vez, de manera aislada, en el fallo del año 2019, de forma mayoritaria y no unánime63, la Sección Quinta expuso una tesis diferente, que se fundamenta en que, desde la perspectiva del derecho electoral, sin importar la naturaleza jurídica de la modificación al contrato, ello conlleva una celebración propiamente dicha y, por lo tanto, es suficiente para edificar la inhabilidad por dicho aspecto.
De otra parte, para esta corporación judicial, si bien la referida providencia plantea una serie de argumentos relacionados con la finalidad específica del régimen de las condiciones de inelegibilidad para cargos públicos y la necesidad de mantener un parámetro objetivo de interpretación sobre este particular, lo cierto es que la lectura de esta plantea una serie de dificultades de orden práctico en su aplicación, como son:
En primer lugar, la interpretación restrictiva de las inhabilidades, como fue puesto de presente en párrafos precedentes, conlleva a que el operador jurídico se
59 M. P. María Elizabeth García González, rad. 680012333000- 2015-00644-01.
60 Radicación 2015-00475-01. Demandado: concejal de Pereira.
61 Consejo de Estado, sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, fallo del 30 de mayo de 2019, M.P: Alberto Yepes Barreiro, Radicado 13001-23-33-000-2018-00417-01 (2018-00394-00, 2018-00416-00 y 2018-00419-00)
62 Radicación 250002315000202400121-01, M.P. Hernando Sánchez Sánchez.
63 Se contó con el salvamento de voto de la magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
centre en el contenido de los verbos rectores y demás situaciones que se fijaron por el legislador. En este entendido, en materia contractual, la celebración está precedida por un acuerdo de voluntades en el objeto y la contraprestación, siendo necesario, en el caso de aquellos contratos regidos por la Ley 80 de 1993, elevar aquello por escrito64.
Contrastado lo anterior con la tesis a que se refiere el fallo del 30 de mayo del 2019, surge un interrogante en relación con aquellos eventos en que, efectuada la modificación, realmente no se ve una alteración de dichos elementos, o incluso, ni siquiera refleja un genuino acuerdo de voluntades con el contratista, como cuando aquella resulta, por ejemplo, del ejercicio de cláusula exorbitantes en cabeza de la entidad contratante.
En línea con lo expuesto, no puede desconocerse que fue el mismo legislador el que estableció un punto del iter65 contractual como configurador de la inhabilidad, esto es, la celebración del negocio con la administración, por lo que debe ser aquel y no otro el que genere la restricción de acceso al cargo de elección por voto popular.
Así las cosas, la sala evidencia que es necesario retomar y adoptar la postura previa a la decisión antes reseñada, para lo cual surgen, al menos, dos fundamentos específicos: (i) el tratamiento legal y jurisprudencial de las modificaciones a los contratos en curso y (ii) la misma finalidad de la inhabilidad en comento.
De una parte, se tiene que los contratos deben ejecutarse conforme con las condiciones inicialmente pactadas, las cuales son el resultado de todos los procedimientos específicos para la selección del contratista por parte de la entidad pública. A pesar de ello, se ha reconocido que es procedente modificar el acuerdo de voluntades, cuando sea necesario para lograr su finalidad específica y, de esta manera, materializar los objetivos del Estado que se buscan con su celebración66.
Una revisión del estatuto contractual vigente, dispuesto en las leyes 80 de 1993, 1150 del 2007 y 1474 del 2011, pone de presente que no se consagra una reglamentación detallada sobre el particular, dado que no se encuentran definiciones de estas figuras, ni se determina su alcance frente a los negocios jurídicos primigenios. No sobra indicar, que la única manifestación efectuada por el legislador corresponde a los límites para adicionar valores, contenidos en el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993.
Por ello, es relevante acudir a la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, así como los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil, que plantean una diferenciación frente a la adición o modificación de aspectos meramente accidentales del contrato, y a algunas circunstancias, que de una u otra manera, conllevan a que se firme uno nuevo.
64 Ley 80 de 1993, “Artículo 41. Del Perfeccionamiento del Contrato. Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito”.
65 Expresión en latín que significa «camino».
66 Corte Constitucional. Sentencia C-300 del 2012.
En decisiones de 200367 y del 200468, la primera de las salas mencionadas refirió que el criterio de autonomía e independencia frente al contrato principal es el que fundamenta la diferencia reseñada. Así las cosas, «mientras las modificaciones simples o de forma son meras adiciones accesorias del contrato principal, el contrato adicional implica la modificación de fondo del contrato aquél, un cambio sustancial sobre todo en el objeto, es decir aunque integra con el contrato principal un todo trae un elemento nuevo»69.
Es de resaltar que lo anterior fue el soporte de las decisiones que en una etapa de su labor judicial tuvo esta Sección Quinta y que ahora se retoma por los integrantes de esta, al momento de decidir cuestiones relacionadas con la inhabilidad por celebración de contratos. Ello se observa, por ejemplo, en las consideraciones expuestas en decisión del año 200470, en donde al estudiar la legalidad del acto electoral de un concejal de Fonseca (La Guajira), se hizo referencia al contenido del artículo 40 de la Ley 80 de 1993, para referir que:
«cualquier estipulación de las partes contratantes, que tenga relación directa con el objeto del contrato Estatal, debe llevarse a cabo a través de la firma de un nuevo contrato, lo cual se deduce [del parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993], donde la adición del contrato, que es distinta del contrato adicional, se admite expresamente para adicionar su valor no más allá del 50% del valor inicial del contrato, no para modificar su objeto, puesto que este elemento esencial de los contratos tan solo puede sufrir mutaciones por vía del contrato adicional»
En una línea similar, la Sala de Consulta y Servicio Civil expuso en el 2002 que
«sólo habrá verdadera 'adición' a un contrato cuando se agrega al alcance físico inicial del contrato algo nuevo, es decir, cuando existe una verdadera ampliación del objeto contractual, y no cuando solamente se realiza un simple ajuste del valor estimado inicialmente del contrato»71.
Por otra parte, en 2013, determinó:
«[d]e la jurisprudencia y la doctrina citadas se puede concluir que la adición de los contratos estatales consiste en una modificación a los mismos, efectuada por las partes, de común acuerdo, o unilateralmente por la entidad estatal, para: (i) agregar al objeto inicial del contrato bienes, obras, servicios o actividades no previstas inicialmente en dicho objeto, pero que guardan una estrecha relación con el mismo y se requieren para su debida ejecución y, en últimas, para el logro de la finalidad perseguida con el contrato, y/o (ii) modificar el precio del contrato, entendido éste como el precio global acordado, los precios unitarios, el valor de los honorarios reconocidos al contratista etc., según la modalidad de remuneración acordada, siempre que dicho ajuste tenga un fundamento legal, técnico y económico, y no se trate de la simple actualización de los precios estipulada inicialmente por las partes (cláusulas de actualización o reajuste de valor) o de la revisión de los mismos por el acaecimiento de hechos sobrevinientes extraordinarios o imprevisibles (teoría de la imprevisión, hecho del príncipe etc.)»72.
La anterior caracterización impone una importante conclusión a este juez contencioso electoral: al momento de estudiar la modificación de un contrato en
67 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Tercera, Sentencia del 30 de octubre de 2003, Rad. 21.570.
68 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Tercera, Sentencia del 2 de septiembre de 2004, Rad. 14.578.
69 Ídem. Cita 64.
70 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Quinta, Sentencia del 20 de mayo de 2004, Rad. 3.314. Criterio que fue reiterado posteriormente en: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Quinta, Sentencia del 24 de agosto de 2005, Rad. 3.171 A. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Quinta, Sentencia del 26 de enero de 2006, Rad. 3.761.
71 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 18 de julio de 2002, Rad. 1.439.
72 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 23 de agosto de 2013, Rad. 2148.
ejecución, se debe determinar, con especial cuidado si, con ello, las partes de este incurren realmente en la celebración de un nuevo negocio jurídico y así edificar la configuración del ingrediente normativo referido a la «celebración de contratos», pues es claro que no en todos los eventos es así.
Por lo dicho, resulta importante determinar si, en efecto, independiente de la denominación que se dé al documento, el acuerdo de voluntades se dirige de forma indefectible a establecer nuevas condiciones frente al objeto pactado originalmente y determinar los consecuentes cambios en otros aspectos de la esencia, como la contraprestación, e incluso, la alteración con la inclusión de nuevas obligaciones u actividades a desarrollar, que varíen sustancialmente el contrato primigenio.
Una conclusión diferente a lo anterior no edifica la condición objetiva que exige la norma inhabilitante, en tanto ello escapa de la órbita y de la literalidad del evento que allí se consagró por el legislador, por lo que, se reitera, es dicha acción y no otra diferente, la que se debe prevenir a efectos de cumplir con la teleología buscada.
Así las cosas, en cada caso concreto, se deberá determinar si la modificación al contrato inicialmente pactado implica la celebración de un nuevo negocio jurídico, y con fundamento esa circunstancia, edificar la inhabilidad en comento.
Es de resaltar que, de todas las posibles interpretaciones a que se hizo referencia en párrafos precedentes, la anterior es aquella que en mayor medida se ajusta a la finalidad de la inhabilidad, la cual se enfoca en permitir el equilibrio y la transparencia en las contiendas electorales, para evitar que, de los negocios jurídicos suscritos con el Estado, se genere una ventaja injustificada a favor de alguna de las aspiraciones política en competencia.
Esto es así, por cuanto bajo dicha visión, se garantiza que la condición objetiva de la inhabilidad, esto es, la «celebración de contratos», se entienda configurada cuando las modificaciones al negocio jurídico con el Estado implican un verdadero y novedoso acuerdo de voluntades respecto de elementos esenciales del mismo, siendo esta la actuación que la norma busca prevenir que ocurra dentro del período inhabilitante, para no generar el desequilibrio en la elección por voto popular.
De otra parte, la tesis sostenida se torna más proporcionada y razonable frente a la que predicaba que cualquier modificación al contrato generaba la inhabilidad bajo estudio. Ello es así, por cuanto se evita que la alteración de aspectos meramente accidentales conlleve a una aplicación extensiva de la norma a eventos que no fueron consagrados en aquella, ya que en estricto sentido no se pueden entender como
«celebración de contratos» y, en consecuencia, a una restricción de derechos políticos injustificada.
Caso concreto
En el expediente obran los siguientes elementos de convicción:
El 17 de agosto del 2022 se firmó contrato entre el señor John Alexander Vivas Ramos y el municipio de Piedecuesta (Santander)73, al cual se fue asignado el número interno 1202-22 y se identificó en el sistema SECOP II bajo el radicado CO1.PCCNTR.3925541, tal y como se observa de lo siguiente:
El objeto del referido negocio jurídico se pactó así: «PRESTAR SERVICIOS PROFESIONALES ESPECIALIZADOS COMO ABOGADO EN LA SECRETARIA DE DESARROLLO SOCIAL DE PIEDECUESTA EN ASUNTOS ADMINISTRATIVOS Y EN EL EJERCICIO DE LAS FUNCIONES Y COMPETENCIAS PROPIAS Y DELEGADAS EN MATERIA DE CONTRATACION ESTATAL DENTRO DEL MARCO DEL PROYECTO DENOMINADO FORTALECIMIENTO DE APOYO PROFESIONAL Y DE GESTION PARA LA VIGENCIA 2022 EN ACTIVIDADES SOCIALES ENCAMINADAS ATENCION INTEGRAL DE POBLACION VULNERABLE DEL MUNICIPIO DE
PIEDECUESTA SANTANDER» (sic a toda la cita).
Este contrato está sujeto a las apropiaciones del caso, tal como se observa en el certificado de disponibilidad presupuestal 22-00708.
La cláusula segunda del contrato refiere:
«CLAUSULA SEGUNDA. - VALOR DEL CONTRATO Y FORMA DE PAGO: El valor
total del contrato es por la suma de DOCE MILLONES DE PESOS MCTE ($12.000.000) valor que incluye todos los gastos, costos e impuestos directos e indirectos inherentes al cumplimiento satisfactorio del contrato. Parágrafo Primero: El valor total del contrato será pagado por el MUNICIPIO a mes vencido, a partir del acta de inicio, y/o proporcional por fracción de mes, a tiempo realmente ejecutado durante el mes, valor que incluye impuestos, tributos, costos directos e indirectos por concepto de honorarios. Para cada pago, se deberán allegar todos los documentos necesarios para el pago, tales como: informe de actividades, pago de pensión, salud y riesgos profesionales, cuenta de cobro o factura a su vez deberá contar con el visto bueno del Supervisor que se designe para el contrato. Parágrafo Segundo: El valor del contrato se cancelará de la siguiente forma: Tres (03) pagos mensuales y consecutivos, mes vencido por valor de CUATRO MILLONES DE PESOS MCTE ($4.000.000) cada uno. Parágrafo Tercero: El valor del contrato envuelve todos los costos directos e indirectos, honorarios y demás que implique la cabal ejecución del objeto contractual. Por lo tanto, EL CONTRATISTA solo tendrá derecho a los valores expresamente convenidos en esta cláusula, sin que se genere relación laboral ni prestaciones sociales. Parágrafo Cuarto: Los pagos a los cuales se obliga EL MUNICIPIO estarán sujetos a la apropiación presupuestal respectiva y a la disponibilidad de caja acorde con el Plan Anual de Adquisiciones. Parágrafo Quinto: EL CONTRATISTA autoriza a EL MUNICIPIO para que por conducto de la
73 Anexos de la demanda con radicación 68001-23-33-000-2024-00043-02.
Secretaria de Hacienda y del Tesoro Municipal, efectúe a su favor las deducciones por concepto de los gravámenes y/o estampillas departamentales, municipales o legales a que hubiere lugar, para que fueren transferidos al fondo u organismo correspondiente. Parágrafo Sexto: Los valores fraccionados se aproximarán al número entero siguiente para el pago del valor contractual. Parágrafo Séptimo: Para efectos de realizar el pago final es indispensable presentar acta de liquidación» (Negrita propia del texto original).
El plazo de ejecución, en dicha oportunidad, fue pactado en 3 meses, a partir de la suscripción del acta de inicio.
El 16 de noviembre del 202274 se firmó «ADICIONAL No. 001 EN PLAZO Y VALOR AL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES No. 1202-22 (CO1.PCCNTR.3925541), CELEBRADO ENTRE EL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA Y JHON ALEXANDER VIVAS RAMOS», el cual adicionó, en
plazo y valor la prestación de servicios inicialmente pactada con el aquí demandado:
El anterior documento, tiene como soporte el «ACTA DE JUSITIFICACIÓN ADICIÓN No. 001»75, en la que se manifestó lo siguiente, con la intervención del contratista y de quien fungía como supervisor del contrato:
El adicional contó con el certificado de disponibilidad presupuestal 22-01051 del 25 de octubre del 2022.
74 Anexos de las demandas acumuladas.
75 Anexos de la demanda con radicación 68001-23-33-000-2024-00116-00
En dicho documento, se justificó la necesidad en los siguientes términos:
Consta acta de terminación y/o liquidación76, de la cual se resalta lo siguiente:
(…)
76 Ídem.
Del análisis de los documentos antes descritos, la Sala realiza el siguiente análisis:
En un primer lugar, se evidencia que la celebración del contrato, como tal, ocurrió el 17 de agosto del 2022, fecha en la que fue firmado el acuerdo de voluntades entre el aquí demandado y el municipio de Piedecuesta. En esa oportunidad, como fue señalado, se pactaron (i) su objeto, (ii) sus obligaciones, (iii) la contraprestación reflejada en unos honorarios y (iv) la forma de pago.
Ahora bien, aunque el 16 de noviembre siguiente se presentó una adición al negocio, lo cierto es que ello no implicó una variación de los elementos descritos con anterioridad, ya que tanto el objeto como las actividades en cabeza de las partes no sufrieron alteración alguna.
Aunque se presentó una adición en el valor, ello es una consecuencia de la ampliación de la extensión del plazo acordada y de la misma forma de pago, que conlleva a que se reconozca un honorario mensual como remuneración del servicio prestado por el contratista. Con todo, frente a este último punto, debe resaltarse que no se observa que se hubiere negociado un nuevo valor a pagar a favor del aquí demandado, dado que, incluso, se se tomó el monto que inicialmente había fijado mensualmente.
Adicional a todo lo expuesto, se tiene que el municipio de Piedecuesta justificó la suscripción de dicho acto en la necesidad de contar con el servicio que ya se venía prestando y que fue contratado desde el 17 de agosto del 2022.
Así las cosas, lo que evidencia esta judicatura de la revisión de los documentos que fueron aportados al proceso, es que la adición al contrato de prestación de servicios con número interno 1202-22, el cual se identificó en el sistema SECOP II bajo el radicado CO1.PCCNTR.3925541, firmado por el señor John Alexander Vivas Ramos no implicó que se hubiere celebrado un nuevo negocio jurídico, dado que, como se deriva de las consideraciones precedentes, lo cierto es que se trató de una extensión de la ejecución respecto de aquello a lo que ya se había llegado a un acuerdo.
Si bien se observa que en el trámite de la adición se presentó la intervención del aquí demandado, manifestando su voluntad de aceptarla, lo cierto es que ello no implica o evidencia que se hubiere celebrado un nuevo negocio, en los términos en que ha sido descrito en la parte teórica de esta providencia, es decir, en un acuerdo respecto del objeto y la contraprestación, dado que estas condiciones, como se señaló, no fueron alteradas o cambiadas con el documento del 16 de noviembre del 2022.
En este sentido, se tiene que la celebración del contrato de prestación de servicios en el cual el elegido fue parte contratista ocurrió por fuera del período inhabilitante que dispone el numeral 3º del artículo 40 de la Ley 617 del 2017, que modifica el numeral 3º del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, a lo que suma el hecho demostrado que la adición suscrita el 16 de noviembre del 2022 no implicó la suscripción de un nuevo negocio jurídico, razón por la cual, no puede considerarse que se encuentre configurada la inhabilidad allí dispuesta, lo que conlleva a la imperiosa conclusión de confirmar la decisión recurrida.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 25 de julio del 2024, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: ADVERTIR a los sujetos procesales que contra la presente decisión no procede recurso alguno.
TERCERO: En firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA
Presidente
LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA
Magistrado
OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ
Magistrado
PEDRO PABLO VANEGAS GIL
Magistrado
«Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»
