Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 71028 de 2025

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

CONSEJERO PONENTE: WILLIAM BARRERA MUÑOZ

Bogotá D.C., tres (3) de febrero de dos mil veinticinco (2025)

Radicación: 68001-23-33-000-2019-00699-01 (71028)

Demandante: Sandra Patricia Lezama Araujo Demandado: Distrito Especial de Barrancabermeja y otro Proceso: Reparación Directa

ACTOS JURISDICCIONALES DE POLICÍA- Conforme al artículo 105 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no puede conocer de un acto jurisdiccional proferido en el marco de una actuación de policía iniciada por la Administración para defender provisionalmente la posesión de un predio de su propiedad. Sin embargo, cuando se trata de bienes de propiedad del Estado, el acto será administrativo y su legalidad podrá ser demandada ante esta Jurisdicción a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho/LA IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LOS BIENES DE PROPIEDAD DEL ESTADO- los bienes fiscales y los bienes de uso público son imprescriptibles, razón por la cual tampoco puede reconocerse la posesión que sobre los mismos detente un particular/LA PRUEBA DEL DAÑO Y EL PERJUICIO- El demandante tiene la carga de probar la existencia del daño, del perjuicio y de su monto.

Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 12 de diciembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que resolvió:

“PRIMERO: DECLÁRASE no probada la excepción de caducidad propuesta por el municipio de Barrancabermeja, conforme lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO: DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda, conforme las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia.

TERCERO: SIN CONDENA en costas de primera instancia a la parte demandante, a favor de la parte demandada, en la medida de su comprobación.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, adóptese el trámite de ley y archívese el expediente.

QUINTO: Se informa a los sujetos procesales que el buzón electrónico habilitado para la recepción de memoriales corresponde a: ventanillatriadmsan@cendoj.ramajudicial.gov.co; y se advierte que, solo se admitirán los memoriales presentados a través de dicho canal digital, por corresponder al destinado para tal fin, so pena de tenerse por no presentados”.

SÍNTESIS DEL CASO

Sandra Patricia Lezama Araujo, pretende que se condene a los demandados por el daño sufrido como consecuencia de la destrucción y demolición de las mejoras realizadas en el predio el Natán, el cual fue objeto de un proceso de desalojo, iniciado por la Administración que era la titular del derecho de dominio del inmueble.

ANTECEDENTES

El 25 de septiembre de 2019, Sandra Patricia Lezama Araujo, a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa, con el fin de que las demandadas fueran condenadas patrimonialmente, en los siguientes términos:

“PRIMERA: Declarar administrativa y solidariamente responsable al MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA, representado legalmente por DARIO ECHEVERRI SERRANO o quien haga sus veces y LA EMPRESA DE  DESARROLLO  URBANO  DE  BARRANCABERMEJA-  EDUBA.

Representada legalmente por LEONARDO MANTILLA o quien haga sus veces de los daños antijurídicos acaecidos a SANDRA PATRICIA LEZAMA ARAUJO, mayor de edad, domiciliada en esta ciudad Barrancabermeja, portador de la cédula de ciudadanía número 63.466.676 expedida en Barrancabermeja con motivo de la destrucción y demolición de la finca el NATAN ocurrido el día 27 de septiembre de 2017.

SEGUNDA: Que como consecuencia de lo anterior, se condene al MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA y la EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE BARRANCABERMEJA-  EDUBA  O QUIEN HAGA SUS

VECES a pagarle a la señora SANDRA PATRICIA LEZAMA ARAUJO, mayor de edad, domiciliada en ésta ciudad de Barrancabermeja, portador de la cédula de ciudadanía número 63.466.676 expedida en Barrancabermeja, los siguientes conceptos:

CONCEPTO POR	VALOR
PERJUICIOS MATERIALES Daño emergente: Arborización…………….. Cultivos………………….. Pastos y Cercas………… Construcciones Existentes (Vivienda, Unidad Sanitaria, Galpón, Marranera, Comedero de Ganado y Galpón de Pollo)……………………. Subtotal perjuicios daño emergente………………..	$250.310.000 $22.216.000 $26.971.250 $79.147.000 $378.644.250
RESUMEN DE CONCEPTOS Daño emergente actualizado: Lucro cesante: Suma total de los Perjuicios	VALOR $378.644.250 $458.470.000 $838.114.250

TERCERO: La condena respectiva será actualizada, aplicando en la liquidación la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor, desde la fecha de ocurrencia del hecho, hasta la de ejecutoria del correspondiente fallo definitivo”.

Hechos

El demandante, en sustento de las pretensiones, adujo los siguientes hechos:

Se indicó que el 5 de febrero de 2004, la señora Sandra Patricia Lezama Araujo “adquirió posesión y tenencia (…) a través de compraventa de inmueble” del predio denominado El Natán, ubicado en la vereda de Ciénaga Brava en el municipio de Barrancabermeja en Santander. A partir de ese momento, la señora Lezama y su esposo, John Jairo Hernández, llevaron a cabo la explotación del inmueble.

El 25 de febrero de 2017, la junta de acción comunal de la vereda de Ciénaga Brava certificó que la señora Lezama Araujo era poseedora del predio El Natán durante aproximadamente trece años, lapso en el que lo había explotado con cultivos vegetales y cría de animales.

Añadió que la demandante, quien ejercía la posesión de buena fe, tenía conocimiento de que el predio había sido entregado al municipio de Barrancabermeja en dación de pago por parte del Ministerio de Defensa, conforme a la escritura pública 250 de 9 de marzo del 2000, documento en donde se consignó:

“Que como quiera que parte del predio que entrega del ministerio de defensa se encuentra ocupado por particulares, se debe legalizar la propiedad de los particulares, según lo previsto en el artículo 58 de la Ley 9 de 1989 y la Ley 388 de 1997”.

Continuó relatando que el 9 de marzo de 2017, la Empresa de Desarrollo Urbano de Barrancabermeja - EDUBA inició una querella policiva en contra de la actora buscando su desalojo de la finca El Natán. El 10 de marzo del mismo año, la Inspección Segunda de Policía de Barrancabermeja avocó conocimiento de la querella y llevó a cabo el proceso previsto en la Ley 1801 de 2016, norma que, según el demandante, no era la aplicable, por no encontrarse vigente para el momento de los hechos.

El 17 de abril de 2017, la inspectora de policía decretó la infracción y el desalojo, decisión que fue confirmada por el alcalde municipal, por encontrar que dicho predio había sido transferido por la alcaldía de Barrancabermeja a EDUBA, conforme a la escritura pública 1716 del 18 de octubre de 2016.

Se afirmó que, el 27 de septiembre de 2017, la inspectora de policía llevó a cabo la diligencia de desalojo, “sin tener en cuenta que la promesa de compra venta de inmueble anexa se encontraba a nombre de la señora SANDRA PATRICIA LEZAMA ARAUJO (…) y no del señor JHON JAIRO HERNÁNDEZ”, quien, según alegó, no tenía autorización por parte de la poseedora del predio para manifestar su voluntad en dicha diligencia.

Aunado a lo anterior, señaló que en la misma diligencia el representante de EDUBA ofreció un apartamento de interés social y el reconocimiento de las mejoras que se habían efectuado en el predio, lo cual fue aceptado por una persona que no tenía legitimidad para manifestarse en ese sentido y que, en todo caso, el municipio no había cumplido con las prestaciones a las que se comprometió con dicha oferta institucional, pues tampoco contaba con los soportes, como el certificado de disponibilidad presupuestal.

Mas adelante sostuvo que el daño causado consistía en la pérdida de la oportunidad de mantener la explotación del bien.

Subsanación de la demanda¹

El 30 de enero de 2020, el Tribunal inadmitió la demanda y, en su lugar solicitó a la parte activa:

“Señale con claridad y precisión cuál es la fuente generadora del daño teniendo en cuenta que en los hechos reseña un error judicial en relación con el proceso policivo, de la Inspección Segunda de Barrancabermeja que decreta infracción y ordena desalojo sin tener en cuenta la promesa de compraventa de la señora Sandra Patricia Lezama Araujo. También asevera que el presente medio de control se ejerce por la destrucción y demolición de la finca, según lo consigna en el acápite de declaraciones y condenas ¿a quién atribuye este hecho? Y en el hecho decimo primero señala la omisión en el cumplimiento de deberes consistentes en suministrar toda la oferta institucional son soportes jurídicos y sin garantizar la protección de los derechos de la demandante…Se requiere para que señale en concreto y respecto de cada una de las demandadas cual es la acción y omisión que se les imputa y por la cual se pretende su declaratoria de responsabilidad y consecuente condena, así como la fecha de cada acción y omisión”.

En escrito de subsanación, el demandante indicó que:

“Preciso por medio del presente escrito con 'claridad y precisión', QUE LA FUENTE GENRADORA DEL DAÑO, lo es la destrucción y demolición de las mejoras existentes en la finca o el predio EL NATAN, quien era poseedora

¹ SAMAI, EXPEDIENTE DIGITAL, índice 2 en: 8ED_EXPTRIBUN_03FOLIOS171175PDF(.pdf)

NroActua 2.

hasta el momento mi poderdante señora Sandra Patricia Lezama Araujo, por parte de (…) EDUBA, el 27 de septiembre de 2017”.

En relación con la solicitud de precisar cuál era la acción u omisión que se pretendía imputar a cada una de las demandantes, la parte actora expuso que frente a EDUBA, la atribución de responsabilidad estribaba en la destrucción y demolición de las mejoras en la finca El Natán. Mientras que, frente a la alcaldía municipal de Barrancabermeja, la acción que se adujo como causante del daño consistió en que “mediante la Resolución 1451 de 2017, CONFIRMÓ la decisión emitida por la inspección Segunda de Policía Urbana de Barrancabermeja (…) que ordenó la entrega a EDUBA del predio materia del procedimiento policivo de perturbación por ocupación”.

Contestación de la demanda

El Distrito Especial de Barrancabermeja² excepcionó como medio de defensa, en primer lugar, la indebida escogencia del medio de control, por considerar que lo que la actora alegó como supuesta fuente del perjuicio irrogado fue la decisión tomada por la inspección de policía, en el sentido de ordenar la restitución por parte de los demandantes del terreno que se encontraban ocupando de manera irregular, decisión confirmada en segunda instancia por el alcalde municipal a través de la Resolución No. 1451 del 1 de junio de 2017, por lo que el medio de control procedente era la nulidad y restablecimiento del derecho, en razón a que, según su dicho, el actor estaba atacando la legalidad de los actos administrativos. Adicionalmente, propuso como excepción la caducidad, en razón a que la demanda había sido presentada superando los cuatro meses señalados por la ley para el medio de control que procedía.

Igualmente, alegó la legalidad del proceso llevado a cabo por la inspección de policía, pues, según dijo, éste había acatado lo dispuesto en la Ley 1801 de 2016, que sí se encontraba vigente para el momento de los hechos, contrario a lo afirmado por la demandante.

² SAMAI, EXPEDIENTE DIGITAL, índice 2 en:

4ED_EXPTRIBUN_08CONTESTACIONDEMAND(.zip) NroActua 2

Finalmente, señaló que los perjuicios pretendidos por la parte actora eran inexistentes, en tanto primero, el demandante fue compensado dentro del proceso policivo con una vivienda tipo apartamento, en el proyecto de vivienda de interés social y, segundo, debido a que, con la actuación de la inspección de policía no se ocasionó perjuicio alguno, además de “la evidente desproporcionalidad de los perjuicios alegados, pues se presenta un avalúo con aquellas mejoras que aparentemente se encontraban en el predio, rendido por el señor Juan Carlos Diaz Cariz, pero que además, incluye aspectos como lucro cesante y otros elementos que son de carácter natural, es decir, que no pueden ser considerados como mejoras efectuadas por parte del aquí demandante”.

La Empresa de Desarrollo Urbano de Barrancabermeja- EDUBA³ formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por considerar que no había efectuado acción u omisión alguna que hubiera causado el supuesto daño deprecado.

Igualmente, alegó la ausencia de prueba sobre la falla del servicio y que, por el contrario, estaba acreditado que la actuación de la entidad había sido conforme a derecho. Finalmente, indicó que había culpa exclusiva de la víctima, en razón a que había efectuado mejoras e inversiones en un inmueble cuyo dominio no ostentaba.

Sentencia de primera instancia

El 12 de diciembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia en los términos transcritos al inicio de esta providencia, con fundamento en lo siguiente:

En primer lugar, el Tribunal consideró que el medio de control de reparación directa utilizado era la vía procesal adecuada, por cuanto el objeto de debate no era la legalidad de los actos policivos; en esta medida encontró que el medio de control se había interpuesto dentro de los dos años que consagra el literal i)

³ Ibidem.

numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.

En segundo lugar, delimitó la reclamación en cuanto al daño deprecado, en los siguientes términos “El daño se hace consistir en la afectación patrimonial presuntamente sufrida por la señora SANDRA PATRICIA LEZAMA, derivada de la pérdida de las mejoras de su propiedad, existentes en el predio EL NATAN y que fueron destruidas por EDUBA, sin recibir compensación alguna”.

Posteriormente, en punto a la existencia de mejoras, distintas a las que hicieron parte de la oferta institucional ofrecida por EDUBA en el marco del proceso policivo adelantado por dicha entidad, cuya destrucción alegó la demandante, el Tribunal indicó que no había encontrado probada ni la existencia de las mismas y, menos aún, su destrucción.

Más adelante, señaló el a quo que era contradictorio el reproche de la demandante sobre la no legitimación de quien aceptó la oferta institucional, al asegurar que no la representaba y no se encontraba autorizado para ello, cuando a su vez se valió de la aceptación inicial de la oferta institucional para predicar dicho incumplimiento, frente a lo cual precisó que “contrario a lo afirmado por la señora Sandra Patricia, el señor Jhon Jairo siempre actúo en nombre y representación de su núcleo familiar y así fue considerado por la Administración, sin que en oportunidad alguna la señora Sandra Patricia efectuara oposición a su participación o intervención”.

Finalmente, añadió que se hallaba acreditado que EDUBA hubiera brindado alternativas de compensación a la señora Sandra Patricia Lezama Araujo y a su cónyuge y que su falta de concreción no resultaba imputable a un incumplimiento de la entidad, “sino al hecho que el ofrecimiento finalmente efectuado por ellos, conforme posteriores trámites de conciliación adelantados en el mes de marzo de 2019, no fue aceptado”. Aunado a lo anterior, desconoce la Sala si frente al señor JHON JAIRO HERNANDEZ TOLOZA se materializó pago o cualquier otro reconocimiento de mejoras (…) por lo que tampoco es posible predicar la existencia de un daño cierto actual en perjuicio de Sandra Patricia Lezama Araujo”.

Concluyó entonces que el daño deprecado no había sido probado.

Recurso de apelación

Los reproches del extremo activo giraron en torno a varios puntos.

Como primer aspecto, replicó que el a quo no valoró el documento denominado 'Expediente Disciplinario IUS-2018-271853 IUC-D-2018-1261216', “en el cual se demuestra la participación de funcionarios de la entidad y de la administración municipal del municipio de Barrancabermeja con el fin de poder demoler la finca de mi representada, de igual forma se demuestra que la propuesta entregada como oferta institucional no era real al no contar con los certificados de destinación presupuestal, y de igual forma no era clara expresa y exigible”.

Reprochó que el a quo planteara erróneamente el problema jurídico, pues, en criterio del censor “fue una vía de hecho el procedimiento adelantado por parte de la Alcaldía Distrital de Barrancabermeja y la Empresa EDUBA”, por cuanto “se procedió a la destrucción de cultivos, Arboles, pastos y cercas, estanques piscícolas y otras mejoras (Cerdos y pollo) y principalmente la vivienda, sin el lleno de los requisitos formales”.

Mas adelante indicó que la fuente generadora del daño era la destrucción y demolición de las mejoras existentes en la finca o predio 'El Natán', por parte de EDUBA, el 27 de septiembre de 2017.

Igualmente, reiteró el argumento de la demanda sobre el incumplimiento de la oferta institucional, consistente en el traspaso de un apartamento y el pago de las mejoras, frente a lo cual señaló nuevamente que dicha oferta “no era real y se prueba con la investigación llevada a cabo pues no existía dinero para el pago de las mejoras”, especialmente “los llevados a cabo por la procuraduría Proceso IUS 2028-2711853 AP 0100-2018, PREVENTIVA EN CIERRE Y APERTURA DE INVESTIGACION DICIPLINARIA ANEXA”.

Agregó que “a la fecha se ha permitido la invasión de dichos terrenos por parte de los funcionarios y las autoridades municipales por la EMPRESA DE DESARROLLO  URBANO  DE  BARRANCABERMEJA  –EDUBA  Y  DE  LA

ALCALDÍA DISTRITAL DE BARRANCABERMEJA, en los cuales se permitió la INVASIÓN ILEGAL, PROLIFERACIÓN DE INVASIÓN, URBANIZACIÓN ILEGAL

delitos establecidos en la ley 599 de 2000 y la ley 906 de 2004”.

Afirmó que existía un proceso de clarificación de la propiedad, que se encontraba en curso ante la Agencia Nacional de Tierras, en el cual se aportó una serie de documentos que demostraban que la demandante tenía la posesión y explotación del predio.

Finalmente, reprochó que el a quo no se hubiera pronunciado sobre los supuestos perjuicios morales padecidos por la demandante, puesto que “se encuentra plenamente acreditado dentro del expediente que debido al incumplimiento de la demandada (…) de sus obligaciones de cumplir con la oferta institucional, mi mandante tuvo que someterse a diversas actuaciones judiciales (las cuales no hubieran sido necesarias si EDUBA. hubiera cumplido lo pactado), lo cual ha causado congoja, angustia y sufrimiento”.

Trámite segunda instancia

El 13 de diciembre de 2023, el Tribunal concedió el recurso de apelación⁴ y el 5 de junio de 2024, el Despacho lo admitió⁵. En consideración a que no se decretaron pruebas ni se solicitaron en el término de ejecutoria del auto admisorio, el proceso entró al despacho para fallo, según informe secretarial del 10 de julio de 2024⁶.

CONSIDERACIONES

Habida consideración que la demanda se presentó el 25 de septiembre de 2019 el régimen aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo

⁴ Samai, índice 83 del proceso del Tribunal Administrativo.

⁵ Samai, índice 3.

⁶ Samai, índice 10.

Contencioso Administrativo, que empezó a regir desde el 2 de julio de 2012. Adicionalmente, conforme al artículo 306 del CPACA, en los aspectos no regulados se seguirá el Código General del Proceso⁷, en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

I. Presupuestos procesales

Jurisdicción y competencia

La jurisdicción Contencioso Administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal, según el artículo 104 CPACA, competencia que se reafirma en este caso por cuanto los demandados son el Distrito Especial de Barrancabermeja y la Empresa de Desarrollo Urbano de Barrancabermeja- EDUBA.

En este punto, como esta Sala lo analizó en una oportunidad previa⁸, resulta de importancia poner de presente que, de conformidad con lo establecido en el numeral 3) del artículo 105 del CPACA: “La jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá: Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley”. Norma que también se encontraba prevista en el Código Contencioso Administrativo.

La jurisprudencia del Consejo de Estado, con el objetivo de delimitar el alcance de la norma en cita se ha concentrado en distinguir los actos administrativos proferidos por la autoridad pública en ejercicio de sus funciones de policía administrativa orientados a preservar la tranquilidad, convivencia ciudadana y el orden público, de aquellos que ésta emite cuando dirime conflictos de su

⁷ Debe recordarse la providencia del Consejo de Estado, Sala Plena, Auto del 25 de junio 2014, M.

P. Enrique Gil Botero, expediente 25000233600020120039501 (49299), en donde se indicó: “la Sala unifica su jurisprudencia en relación con la entrada en vigencia de la ley 1564 de 2012, para señalar que su aplicación plena en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así como en materia arbitral relacionada con temas estatales, es a partir del 1º de enero de 2014”.

⁸ Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 23 de agosto de 2024, expediente 67132.

competencia, que se suscitan sobre intereses particulares, evento en que se está en presencia de actos jurisdiccionales, cuyo juzgamiento le está vedado a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En los siguientes términos se ha pronunciado:

“(…) En diversas oportunidades la Sala se ha pronunciado sobre el carácter judicial de los juicios civiles de policía y especialmente sobre el amparo policivo posesorio; ha diferenciado entre la función propiamente administrativa desarrollada en materia de policía y la función judicial ejercida por tales autoridades. De lo anterior resulta importante resaltar, desde otro punto de vista, que la mayoría de las actuaciones de autoridades administrativas de policía sí son objeto de control de esta jurisdicción, salvo como ya se explicó cuando esas autoridades actúan en función judicial. En esos dos sentidos la Sección Primera de esta Corporación resaltó, en auto proferido el día 29 de marzo de 1996, que unos son los actos administrativos de las autoridades de policía y otros son los actos judiciales de esas mismas autoridades. Indicó que los actos administrativos de las autoridades de policía son los tendientes a la preservación del orden, la tranquilidad, la seguridad, la salubridad y las condiciones económicas de convivencia social, los cuales por su naturaleza están sujetos al control judicial de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Respecto al segundo tipo de actos, los judiciales de las autoridades de policía, señaló que se diferencian totalmente de los anteriores, por cuanto se expiden en función judicial y para dirimir un conflicto”⁹ (Se resalta)

En este mismo sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional, así:

“Está consagrado en la legislación y así lo ha admitido la doctrina y la jurisprudencia de que cuando se trata de procesos policivos para amparar la posesión, la tenencia o una servidumbre, las autoridades de policía ejercen función jurisdiccional y las providencias que dicten son actos jurisdiccionales, excluidos del control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y no actos administrativos. En razón de lo anterior y dada la naturaleza material de actos jurisdiccionales (…)”¹⁰.

Por su parte, esta Corporación en una reciente providencia indicó:

“Frente a la materia sobre la cual recaen los actos jurisdiccionales proferidos en procedimientos policivos, esta Corporación ha concordado

⁹ Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 13 de septiembre de 2001, exp. 12915, C.P María Elena Giraldo.

¹⁰ Corte Constitucional, T- 146204 del 23 de abril de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

con la jurisprudencia constitucional al advertir que dichas decisiones concernirán a la definición puntual, aunque provisional, sobre la perturbación de la posesión, la tenencia material de un inmueble y la servidumbre, es decir, aquello que comprometa exclusivamente el interés particular de los extremos del debate, que no un interés público”¹¹ (Se resalta)

En vínculo con lo anterior, debe tenerse en cuenta que en la Ley 1801 de 2016 - actual Código de Policía, norma vigente al tiempo de los hechos, en razón a que esta ley empezó a regir el 29 de enero de 2017¹² y la demanda policiva de perturbación se presentó el 9 de marzo de 2017¹³, se consagró:

“ARTÍCULO 79. Ejercicio de las acciones de protección de los bienes inmuebles. Para el ejercicio de la acción de Policía en el caso de la perturbación de los derechos de que trata este título, las siguientes personas, podrán instaurar querella ante el inspector de Policía, mediante el procedimiento único estipulado en este Código:

El titular de la posesión o la mera tenencia de los inmuebles particulares o de las servidumbres.

Las entidades de derecho público.

Los apoderados o representantes legales de los antes mencionados”.

Corolario de lo expuesto, se tiene que la autoridad de policía ejercerá función jurisdiccional cuando su actuación se dirija a resolver un conflicto suscitado atinente a conjurar temporalmente la perturbación de la posesión, tenencia o servidumbre respecto de bienes inmuebles. Las decisiones que emita en desarrollo de ese debate, tendrán la naturaleza de actos jurisdiccionales que escapan al control de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

No obstante, cuando se trata de bienes del Estado, como en el sub lite, el entendimiento debe ser diferente, pues en estos casos la naturaleza del bien muta la estirpe de la decisión. En otras palabras, las gestiones encaminadas a enervar

¹¹ Consejo de Estado, Sentencia del 23 de agosto de 2024, M.P. William Barrera Muñoz. Radicación: 25000-23-36-000-2018-00205-01 (67132)

¹² Toda vez que fue promulgada el 29 de julio de 2016 pero su vigencia fue diferida hasta seis meses después, conforme al artículo 243 de dicha normatividad.

¹³ Folio 102 del PDF dentro del archivo denominado, 6ED_EXPTRIBUN_01FOLIOS1165DEMANDAP(.pdf) NroActua 2, SAMAI, índice 02.

la perturbación de la posesión de un bien del Estado tendrán la categoría de decisiones administrativas, condensadas, por contera, en actos administrativos demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En este sentido esta Corporación ha dicho:

“…es postura consolidada en la jurisprudencia de la Corporación que en tratándose de procedimientos policivos que involucren la protección del statu quo frente a bienes de titularidad privada, las autoridades de policía, al actuar como un tercero frente a un litigio entre particulares, actúa como un juez, es decir, realiza una función jurisdiccional, mientras que si defiende bienes de propiedad pública¹⁴ –fiscales o de uso público- los policivos –de restitución de bienes de uso público, de lanzamiento por ocupación de hecho de bienes fiscales, o cualquier otro similar- serán siempre de naturaleza administrativa¹⁵.”¹⁶ (Se resalta)

¹⁴ Concepto global que abarca todos los bienes públicos –en sentido tradicional, los bienes de uso público y los bienes fiscales- bajo la idea de propiedad, al respecto J. Pimiento, Derecho Administrativo de Bienes, U. Externado, Bogotá, 2015.

¹⁵ A propósito de lo cual, la Sala ha afirmado:

“En el derecho nacional, el sistema de los bienes públicos se encuentra marcado por la distinción que al respecto realizó el codificador civil en el artículo 674, por cuya virtud los patrimonios públicos se dividen en bienes de uso público –aquellos de propiedad pública cuyo “uso pertenece generalmente a todos los habitantes”- y bienes fiscales – categoría de naturaleza residual, pues si el bien no cumple las características para ser clasificado como de uso público será, necesariamente, fiscal¹⁵.

“Las diferencias y puntos en común entre una y otra categoría son evidentes. En cuanto a los puntos en común, se puede afirmar que: i) ambas categorías se encuentran sometidas a un régimen de propiedad pública, tal y como lo reconoce el propio artículo 674 del Código Civil, en el entendido en que la expresión dominio contenida en el inciso primero de la referida disposición normativa debe entenderse como propiedad a la luz de lo dispuesto en el artículo 669 ejusdem, régimen de propiedad pública marcado por la pertenencia a una persona de derecho público; ii) en punto a su régimen jurídico, los bienes de uso público y los fiscales son imprescriptibles atendiendo lo prescrito en los artículos 2519 del Código Civil y 407 del C. de P. C. –ahora 375 C.G.P.-; iii) de igual manera, en lo que atañe a su inalienabilidad e inembargabilidad, el legislador ha establecido que los bienes de uso público y los fiscales destinados a un servicio público son inembargables –artículo 684 del C. de P. C.-, y serán inalienables aquellos que el constituyente o el legislador hayan calificado como tales, es el caso del subsuelo y del espectro electromagnético; y, iv) tanto los bienes de uso público como los fiscales se encuentran sometidos de manera general a un régimen de derecho público en cuanto a su gestión y administración.

“Sus diferencias son, también, evidentes: i) los bienes de uso público se caracterizan jurídicamente porque el ordenamiento jurídico los ha puesto a disposición de los particulares para su uso directo, mientras que los bienes fiscales se encuentran, general pero no exclusivamente, destinados para el uso por parte de las entidades públicas, así se encuentren algunas porciones de ellos “abiertos al público”; ii) el régimen jurídico de

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los bienes de uso público es de naturaleza constitucional (art. 63 C.P.), mientras que el de la mayoría de los bienes que componen la categoría de fiscales es de carácter legal.

“En cuanto a los mecanismos de protección, el régimen jurídico es particularmente complejo puesto que involucra normas de distinto nivel y mecanismos jurisdiccionales y administrativos. Desde el punto de vista judicial, los bienes públicos encuentran una protección intensa y completa, así junto a las tradicionales acciones –o medios de control- contencioso administrativas, que no caducan por expresa disposición del CPACA (art. 164.1.b), se encuentran las acciones populares que permiten la protección ya sea específicamente del uso de los bienes de uso público o, más generalmente, del patrimonio público (art. 4 de la Ley 472 de 1998). Pudiéndose, además, en ambos casos, iniciar los trámites correspondientes al proceso reivindicatorio civil.

“La protección administrativa de los bienes públicos es aquella que las normas policivas han decantado tradicionalmente, en el que coexisten las normas propias de la restitución de los bienes de uso público con las de la protección de la tenencia material de bienes inmuebles.

“Así, por una parte, para los bienes de uso público, se previó un régimen de protección policiva denominado restitución de bienes de uso público, contenido en el Decreto 640 de 1937 y en el artículo 132 del Código Nacional de Policía, contenido en el Decreto 1355 de 1970, sin embargo, en dichas normas nada se estableció acerca de la posibilidad de restituir bienes fiscales, asunto que fue estudiado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado …

“Por manera que, en principio, con el fin de recuperar sus bienes, la Administración Pública tiene a su disposición dos tipos de instrumentos policivos según la naturaleza jurídica del bien, en tratándose de bienes de uso público se podrá hacer uso del mecanismo de la restitución de bienes de uso público, mientras que si lo que se busca es recuperar un bien fiscal se habrá de acudir al mecanismo del lanzamiento por ocupación de hecho con las particularidades que se explicarán más adelante.

“Las diferencias entre uno y otro mecanismo son sustanciales y con evidentes consecuencias desde el punto de vista de su control jurisdiccional, en atención a que desde 1913, las distintas normas que le atribuyen competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo han excluido de su conocimiento 'las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley', según la redacción que se adoptó en el artículo 82 C.C.A.; disposiciones normativas que se han entendido tradicionalmente como exclusivamente referidas a aquellos procedimientos policivos en los que la autoridad de policía interviniera como un tercero en la disputa, catalogándose así, como una actividad jurisdiccional de la Administración Pública, mientras que aquellos referidos a actividades propiamente de policía administrativa –en la que se incluye la restitución de bienes de uso público- se entendieron como sometidos al control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

(…)

“… ocurre que en el caso del lanzamiento por ocupación de hecho de bienes fiscales, la entidad territorial no actúa como un tercero frente a la parte querellada; por el contrario, dado el carácter de la protección que requieren los bienes públicos -en general, por su inclusión en el patrimonio público-, esa medida policiva, al erigirse en una prerrogativa del poder público, detenta un evidente carácter administrativo, cuyo control le

Como se advirtió, en el caso concreto, el bien objeto de la medida policiva era de propiedad pública, como quedó demostrado a partir del Certificado de Tradición del inmueble¹⁷ y de la escritura pública 1716 del 18 de octubre de 2016, que reposa en la Notaría Primera del Círculo de Barrancabermeja¹⁸, por medio de la cual se llevó a cabo la división material del predio y en donde consta que la Empresa de Desarrollo Urbano y Vivienda de Interés Social de Barrancabermeja es la propietaria. Por lo cual, el acto del 17 de abril de 2017, expedido por la Inspección Segunda de Policía Urbana de Barrancabermeja, que ordenó la entrega a EDUBA del predio materia del procedimiento policivo de perturbación por ocupación y la Resolución 1451 del 1 de junio de 2017, que confirmó dicho acto, son de naturaleza administrativa –que no jurisdiccional-, razón por la cual están sometidos a control por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Igualmente, el Consejo de Estado es competente en segunda instancia para atender el presente asunto, de conformidad con el artículo 150 del CPACA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión mayor, que corresponde a $458.470.000, supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6

corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según la línea jurisprudencial antes reseñada. Esta competencia administrativa encuentra pleno sustento normativo en los artículos 2, 88, 102, 313 de la Constitución Política, en el Decreto 1333 de 1986 –contentivo del Código de Régimen Político y Municipal- y en el artículo 679 del Código Civil, a cuyo tenor:

'ARTICULO 679. Nadie podrá construir, sino por permiso especial de autoridad competente, obra alguna sobre las calles, plazas, puentes, playas, terrenos fiscales, y demás lugares de propiedad de la Unión' (negritas por fuera del texto)” (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 28 de enero de 2015, Exp. 31612. Al respecto, ver también Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de marzo de 2007, Exp. 15883, C.P. Mauricio Fajardo Gómez).

¹⁶ Consejo de Estado, Sentencia del 27 de mayo de 2015, M.P. Hernán Andrade Rincón, expediente 34.121.

¹⁷ Anexo 13, del archivo 002.3 de 4_EXPEDIENTEDIGI_EXPTRIBUN_08CONTESTACIONDEMAND_20240311105434, SAMAI,

índice 02.

¹⁸ Anexo 9 del archivo 002.3 de 4_EXPEDIENTEDIGI_EXPTRIBUN_08CONTESTACIONDEMAND_20240311105434, SAMAI,

índice 02.

del CPACA, esto es $414.058.000 para el momento de presentación de la demanda.

Medio de control procedente

La reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal, en este caso por acciones y omisiones imputables a una entidad pública, de conformidad con el artículo 140 del CPACA.

Por su parte, la nulidad y restablecimiento del derecho es el medio de control idóneo para atacar la legalidad de un acto administrativo, tal como lo consagra el artículo 138 del CPACA¹⁹.

El análisis sobre el medio de control procedente para el caso concreto debe partir de la premisa que esta Corporación ya ha dejado sentada en ocasiones precedentes, según la cual “la procedencia de las acciones o medios de control en ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido”²⁰. En el mismo sentido se ha dicho “el

¹⁹ Frente a los actos administrativos de suspensión proferidos por la Contraloría, esta Corporación ha indicado:

“[…] Esta potestad (la conferida a los Contralores mediante el numeral 8, artículo 268 de la Constitución Política) obra con independencia del resultado de los procesos fiscales, penales o disciplinarios y encuentra su razón de ser en la decisión discrecional, más (sic) no arbitraria, del mencionado funcionario de apreciar el grado de entorpecimiento que para la realización de las citadas investigaciones pueda ejercer el servidor público investigado. Por ende, teniendo esta connotación, la medida que así lo disponga es susceptible de ser enjuiciada ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo siendo factible esgrimir en contra de la misma los vicios de ilegalidad que respecto de la generalidad de los actos administrativos pueden invocarse con miras a desvirtuar la presunción de legalidad que los rodea. […]” La Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 29 de marzo de 2007, expediente 0955-2005, M.P. Dr. Alejandro Ordoñez Maldonado.

²⁰ Consejo de Estado, Sentencia del 3 de julio de 2020, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, Radicación número: 15001-23-31-000-2011-00105-01 (54.990)

criterio útil para determinar la acción procedente para reparar los daños ocasionados por la Administración es el origen de los mismos”²¹.

Derivado de lo anterior, la Sala observa que, de una parte, el caso que se somete al conocimiento de esta instancia se enmarca parcialmente en el reproche de la legalidad del acto administrativo expedido por el Distrito Especial de Barrancabermeja, contenido en la Resolución 1451 de 2017, por la cual “confirmó la decisión emitida por la inspección Segunda de Policía Urbana de Barrancabermeja (…) que ordenó la entrega a EDUBA del predio materia del procedimiento policivo de perturbación por ocupación”, toda vez que la actora, en la subsanación de la demanda, expresó que frente a esta entidad territorial pretendía que se imputaran los supuestos daños ocasionados a la señora Lezama Araujo, en virtud de la expedición de dicho acto.

De ahí que el referido daño se funda en un reproche por la expedición del acto administrativo, dictado en el marco de la actuación policiva iniciada por la EDUBA, entidad de derecho público, con el objeto de procurar que cesara la perturbación de la posesión de un bien de su propiedad que estaba siendo ocupado por la demandante. Así las cosas, para desatar este punto de la controversia, es preciso definir cuál es el medio de control procedente, de acuerdo con la fuente del daño alegado, y, con ello, determinar si la demanda se interpuso en la oportunidad que establece la ley, en función de la vía procesal idónea para esta reclamación.

Para la Sala es claro que la parte demandante controvierte las decisiones administrativas del distrito demandado que le ordenaron devolver el predio respecto del cual alega la posesión y, de manera consecuente, pide la indemnización por el supuesto daño derivado de esas disposiciones administrativas. Por ello, el medio de control procedente para decidir esas súplicas es la nulidad y restablecimiento del derecho y no el medio de control de reparación directa.

En efecto, dado que el daño alegado –consistente en la pérdida de la posesión y

²¹ Consejo de Estado, Sentencia del 20 de mayo de 2013, M.P. Hernán Andrade Rincón, expediente 27278.

explotación del predio y de sus mejoras²²– se originó en los actos administrativos que ordenaron la entrega al EDUBA del predio ocupado, es decir, aquel proferido el 17 de abril de 2017 y la Resolución 1451 del 1 de junio del mismo año, el resarcimiento debió reclamarse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con las pretensiones de anulación de esas decisiones y la respectiva orden de reparación, en los términos del artículo 138 CPACA.

Ahora bien, establecido que el medio de control procedente para decidir sobre las súplicas relacionadas con las decisiones administrativas controvertidas y sus efectos es la nulidad y restablecimiento del derecho, es preciso determinar si la demanda se presentó dentro de la oportunidad legal o si, por el contrario, se configuró el fenómeno de la caducidad.

La Resolución 1451, por la cual el alcalde municipal de Barrancabermeja confirmó la decisión emitida el 17 de abril de 2017 por la inspección Segunda de Policía Urbana de ese municipio, por la que se ordenó la entrega a EDUBA del predio materia del procedimiento policivo de perturbación por ocupación, fue expedida el 1 de julio de 2017.

Si bien se desconoce la fecha en que esta última decisión fue notificada a la parte actora, lo cierto es que, según ella misma lo afirmó en el escrito de subsanación de la demanda, como consecuencia de esa orden, el 27 de septiembre de 2017 el extremo activo procedió a entregar el inmueble a la inspección de policía, la que a su turno hizo su entrega al EDUBA.

De ahí, es claro que al menos para el 27 de septiembre de 2017, fecha en que se materializaron  las  decisiones  administrativas,  la  demandante  ya  tenía

²² Así se desprende de la lectura articulada de las pretensiones y fundamentos fácticos de la demanda en los que aduce que “se entiende como daños, la perdida de oportunidad que se le cercenó a la señora SANDRA PATRICIA LEZAMA ARAUJO (…) por parte de la Administración MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA y la EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE

BARRANCABERMEJA a mantener la explotación del predio a sabiendas que mi defendida había solicitado a la agencia nacional de Tierras, la clarificación de la propiedad y de esta forma acceder a la adjudicación de los terrenos”. Folio 9 de la demanda.

conocimiento de las ordenes de desalojo y entrega del inmueble, que, para el caso, constituyen una de las fuentes del daño reclamado.

Sobre el particular se recuerda que, con apego a lo dispuesto en el literal d) del numeral 2, del artículo 164 del CPACA: “Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales”; límite temporal que en el sub lite fue ampliamente superado si se tiene en cuenta que la demanda se instauró el 25 de septiembre de 2019, es decir, estando más que vencidos los cuatro meses contados desde que la demandante tuvo conocimiento de los actos administrativos de desalojo del predio.

De modo que se declarará oficiosamente la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento, vía procesal idónea para debatir la legalidad de las Resoluciones del 17 de abril de 2017 y la 1451 del 1 de junio del mismo año, por las que se ordenó el desalojo y entrega del predio al EDUBA.

Ahora bien, por otra parte, no se puede desconocer que la demandante también fundamentó el daño, cuyo reconocimiento pretende, esta vez por parte de EDUBA, en los perjuicios causados por la destrucción y demolición de la finca El Natán ocurrido el 27 de septiembre de 2017.

Por lo que, para la Sala salta a la vista que, derivado de lo anterior, la actora no pretende enjuiciar el acto administrativo expedido por la Inspección de Policía, en audiencia pública del 17 de abril de 2017, por medio del cual se declaró a la demandante infractora en los términos de la Ley 1801 de 2016; lo que pretende es el resarcimiento de un perjuicio derivado del hecho de la supuesta destrucción de las mejoras que imputa a la propietaria del bien en favor de quien se resolvió la querella policiva, evento para el cual es procedente el medio de control de reparación directa, tal como lo indicó el a quo cuando desestimó la excepción de indebida escogencia del medio de control, propuesta por el Distrito Especial de Barrancabermeja.

Es en relación con el punto de debate indicado -concerniente a la destrucción de las mejoras del inmueble- que se continuará con el análisis de los presupuestos procesales y el estudio del fondo de caso, desde la óptica del medio de control de reparación directa.

Demanda en tiempo

El término para formular pretensiones en ejercicio del medio de control de reparación directa, según el artículo 164 numeral 2), literal i) del CPACA, corresponde a dos años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño o cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior.

En el caso concreto, habida consideración que se pretende la indemnización de los perjuicios derivados por la supuesta destrucción y demolición de las mejoras construidas en la finca El Natan, que según adujo la demandante ocurrió el 27 de septiembre de 2017, fecha en la que se llevó a cabo la diligencia de desalojo²³, la Sala tendrá esta fecha como punto de partida del inicio de la caducidad, sin perjuicio de lo que más adelante se considere sobre el verdadero alcance de dicha diligencia.

Así entonces, la demanda radicada el 25 de septiembre de 2019 fue presentada en oportunidad respecto del medio de control de reparación directa. Esto, en consideración, además, a que el 14 de diciembre de 2017 el demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial a la Procuraduría 17 Judicial II para Asuntos Administrativos, autoridad que llevó a cabo la audiencia respectiva el 6 de marzo de 2018²⁴, declarándola fallida.

Legitimación en la causa

²³ Folio 132 del PDF dentro del archivo denominado, 6ED_EXPTRIBUN_01FOLIOS1165DEMANDAP(.pdf) NroActua 2, SAMAI, índice 02.

²⁴ Folio 168 de PDF dentro del archivo denominado, 6ED_EXPTRIBUN_01FOLIOS1165DEMANDAP(.pdf) NroActua 2, SAMAI, índice 02.

La demandante, señora Sandra Patricia Lezama Araujo, se encuentra legitimada en la causa por activa, en razón a que los hechos y pretensiones de la demanda se dirigen al reconocimiento de los perjuicios sufridos por causa de la supuesta destrucción y demolición de las mejoras que se encontraban en el predio que poseía y explotaba y del cual fue desalojada el 27 de septiembre de 2017.

La Empresa de Desarrollo Urbano de Barrancabermeja- EDUBA- también se encuentra legitimada en la causa por pasiva, pues es a la que se atribuyen los actos de demolición y destrucción de las mejoras existentes en el predio el Natán.

Por otra parte, el Distrito Especial de Barrancabermeja²⁵ no se encuentra legitimado en la causa por pasiva, toda vez que, según lo expuesto por el demandante, en la subsanación de la demanda, su vinculación al proceso tenía como objeto imputar los supuestos daños ocasionados a la señora Lezama Araujo, en virtud de haber expedido la Resolución 1451 de 2017, por la cual “confirmó la decisión emitida por la inspección Segunda de Policía Urbana de Barrancabermeja (…) que ordenó la entrega a EDUBA del predio materia del procedimiento policivo de perturbación por ocupación”, circunstancia que debía ventilarse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

En estas condiciones, al no mediar otro hecho que se le impute al Distrito Especial de Barrancabermeja que pueda ser analizado bajo la cuerda del medio de control de reparación directa, la conclusión forzosa es que no cuenta con la legitimación en la causa para ser parte en el sub lite, respecto del medio de control de reparación directa.

Del principio de congruencia y el alcance de la apelación

El artículo 281 del CGP1 establece que la sentencia deberá estar en consonancia con las pretensiones aducidas en la demanda y prohíbe al juez

²⁵ Barrancabermeja tiene la naturaleza de Distrito Especial, en virtud del Acto Legislativo 01 del 11 de julio de 2019.

condenar al demandado por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en ésta, en respeto del ´principio de congruencia'.

Sobre el principio de congruencia, el Consejo de Estado ha señalado que ésta debe ser interna y externa. “La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia; y la segunda, esto es la externa, que la decisión contenida en la parte resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda y en su contestación”²⁶.

La Sala observa que el demandante introdujo un argumento en los fundamentos fácticos de la demanda, -sin incluirlo en todo caso expresamente en las pretensiones de la demanda- que reiteró en sede de apelación, según el cual EDUBA había incumplido la oferta institucional, consistente en el traspaso de un apartamento y el pago de las mejoras. En este sentido, señaló que dicha oferta no era real, “pues no existía dinero para el pago de las mejoras” y que tampoco contaban con “soportes financieros (CDP), ni la obligación era clara, expresa y exigible, con un día, hora y fecha para cumplirla, no dándole garantías constitucionales a mi representado”.

No obstante, en conexidad con las pretensiones de la demanda se evidencia que lo que se procura es la declaratoria de responsabilidad patrimonial en contra de las demandadas, por cuenta de “los daños antijurídicos acaecidos a Sandra Patricia Lezama Araujo, “con motivo de la destrucción y demolición de la finca el NATAN ocurrido el día 27 de septiembre de 2017”. Consecuencia de ello, pretendió la condena por lucro cesante y daño emergente, este último materializado en los elementos, como arborización, cultivos, pastos y cercas y demás construcciones presentes en el predio del cual fue desalojada en dicha fecha.

²⁶ Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión, Sentencia del 1 de junio de 2022, M.P. Rocío Araújo Oñate. Recurso Extraordinario de Revisión Radicación: 11001-03-15-000-2021-05767-00.

Igualmente, en su escrito de subsanación, en respuesta al requerimiento que hizo el Tribunal con la finalidad de que indicara la fuente del daño, el actor señaló: “Preciso por medio del presente escrito con 'claridad y precisión', QUE LA FUENTE GENERADORA DEL DAÑO, lo es la destrucción y demolición de las mejoras existentes en la finca o el predio EL NATAN, quien era poseedora hasta el momento mi poderdante señora Sandra Patricia Lezama Araujo, por parte de (…) EDUBA, el 27 de septiembre de 2017”.

Así entonces, observa la Sala que no hubo ninguna pretensión dirigida a la declaratoria de incumplimiento de la oferta institucional por parte de la demandada EDUBA, por lo que, pese a que el juzgador tiene facultades para interpretar la demanda, estas no pueden traspasar el límite señalado por el demandante y, en este sentido, no hay posibilidad de integrar al petitum de la demanda el argumento relativo al incumplimiento de la oferta institucional, pues la parte activa no lo incluyó como parte de las pretensiones, y si así era su voluntad no cumplió con la carga procesal impuesta por el artículo 82 del CGP, cuando señala: “Requisitos de la demanda. Salvo disposición en contrario, la demanda con que se promueva todo proceso deberá reunir los siguientes requisitos (…) 4. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad” (Se resalta).

En tal virtud, esta instancia se circunscribirá al análisis de la responsabilidad derivada de la supuesta destrucción y demolición de las mejoras.

En la misma línea, debe recordarse que el apelante reprochó que el a quo no hubiera accedido al reconocimiento del daño moral sufrido por la demandante, pese a que, según indicó, se encontraba acreditado en el expediente. Frente a lo cual la Sala observa que este perjuicio no fue solicitado en el petitum de la demanda, razón por la cual, el fallador no podía reconocer perjuicios distintos a los solicitados, so pena de incurrir en una violación al principio de congruencia por un fallo extra petita. Lo anterior, por cuanto el perjuicio moral no se encuentra exceptuado de la solicitud de parte para su reconocimiento, como si ocurre verbi

gratia con el daño a bienes o derechos convencional y constitucionalmente amparados²⁷.

Lo anterior, aunado al hecho de que ante la ausencia de pronunciamiento de fondo frente a los elementos de la responsabilidad no resultaba viable jurídicamente, en sede de primera instancia, analizar la prosperidad frente a la condena de los perjuicios deprecados.

De manera que, no procede el reproche en este sentido, por cuanto una consideración diferente atentaría contra el principio de congruencia.

Finalmente, debe indicarse que esta instancia tampoco analizará lo relacionado con la supuesta invasión ilegal “por parte de los funcionarios y las autoridades municipales por la EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DEBARRANCABERMEJA  –EDUBA  Y  DE  LA  ALCALDÍA  DSTRITAL  DE

BARRANCABERMEJA, en los cuales se permitió la INVASIÓN ILEGAL, PROLIFERACIÓN DE INVASIÓN, URBANIZACIÓN ILEGAL delitos establecidos en la ley 599 de 2000 y la ley 906 de 2004”, puesto que ésta no es la autoridad competente para analizar hechos relacionados con conductas , de los cuales se pueda derivar una responsabilidad penal. Así, se reitera lo indicado en el estudio de la jurisdicción, competencia y medio de control procedente, en cuanto a que la responsabilidad que se puede establecer por medio de este fallo solo puede ser de orden patrimonial.

Ante este panorama, el análisis que emprenderá la Sala solo se limitará a los cargos relacionados con la supuesta destrucción y demolición de las mejoras que se encontraban en el predio que ocupaba la demandante.

Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar la responsabilidad patrimonial de EDUBA en la supuesta destrucción y demolición de las mejoras existentes en la finca El

²⁷ Esto, conforme a la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado, proferida el 28 de agosto de 2014, M.P. Ramiro de Jesús Pazos Guerrero, radicado 32988.

Natán.

Análisis de la Sala

Del daño: primer elemento de la responsabilidad del Estado

Conforme a lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución, el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En desarrollo de este postulado constitucional y con el fin de estructurar la responsabilidad patrimonial del Estado corresponde el análisis sobre la existencia de un daño que estando debidamente demostrado determina el posterior juicio de imputación para efectos de imponer la eventual obligación reparatoria en cabeza del demandado. En ese orden y para satisfacer la finalidad primaria de la responsabilidad patrimonial del Estado, el primer elemento que debe analizarse es la configuración de un daño sin cuya existencia resulta improcedente adentrarse en el estudio de los demás requisitos estructurales de la responsabilidad, pues no habrá objeto para un juicio de imputación que incluye, entre otros, la calificación de antijuridicidad a las voces del artículo 90 C.P.

De esta manera entonces, el daño entendido como la afectación, vulneración o lesión a un interés legítimo y lícito^{28 29} es el primer elemento que debe quedar certera y suficientemente probado -en tanto no es posible presumirlo-

²⁸ Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 2 de junio de 2023, Expediente 61.340.

²⁹ Por su parte, el Doctrinante Juan Carlos Henao define el daño como“…toda afrenta a los intereses lícitos de una persona, trátese de derechos pecuniarios o de no pecuniarios, de derechos individuales o de colectivos, que se presenta como lesión definitiva de un derecho o como alteración de su goce pacífico y que, gracias a la posibilidad de accionar judicialmente, es objeto de reparación si los otros requisitos de la responsabilidad civil –imputación y fundamento del deber de reparar- se encuentran reunidos”. En Le dommage. Analyse à partir de la responsabilité civile extracontractuelle de l'État en droit colombien et en droit français, tesis doctoral, universidad de París 2 Panthéon-Assas, sustentada el 27 de noviembre de 2007. Definición reiterada en el artículo: “Las formas de reparación en la responsabilidad del estado: hacia su unificación sustancial en todas las acciones contra el estado”, publicado en la Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 28, enero-junio de 2015; y en la obra colectiva “La responsabilidad extracontractual del Estado”. XVI jornadas internacionales de derecho administrativo. Universidad Externado de Colombia, 2015, p. 35.

Esta definición de Daño fue adoptada por la Corte Constitucional en sentencia SU 080 de 2020

, sin cuya existencia y demostración no surge la obligación indemnizatoria. En este sentido la doctrina nacional expone:

“[E]l daño es la razón de ser de la responsabilidad, y por ello, es básica la reflexión de que su determinación en sí, precisando sus distintos aspectos y su cuantía, ha de ocupar el primer lugar, en términos lógicos y cronológicos, en la labor de las partes y juez en el proceso. Si no hubo daño o no se puede determinar o no se le pudo evaluar, hasta allí habrá de llegarse; todo esfuerzo adicional, relativo a la autoría y a la calificación moral de la conducta del autor resultará necio e inútil”³⁰.

Este elemento ha sido entendido como la afectación, vulneración o lesión a un interés legítimo y lícito³¹, que debe quedar certera y suficientemente probado, sin que sea posible presumirlo. En efecto, la doctrina nacional lo define como:

“(…) toda afrenta a los intereses lícitos de una persona, trátese de derechos pecuniarios o de no pecuniarios, de derechos individuales o de colectivos, que se presenta como lesión definitiva de un derecho o como alteración de su goce pacífico y que, gracias a la posibilidad de accionar judicialmente, es objeto de reparación si los otros requisitos de la responsabilidad civil –imputación y fundamento del deber de reparar- se encuentran reunidos” ³² (Se resalta)

Así, el daño –para ser resarcible–, por definición, debe recaer sobre un interés lícito, de modo que, como lo ha determinado esta Sección:

“(…) la licitud del bien afectado³³ es requisito sine quanon [sic] para que el daño tenga el carácter de antijurídico, en otros términos, el menoscabo no debe tener por objeto relaciones o situaciones jurídicas ilegítimas, so pena de no poder ser resarcido (…)”³⁴ (Se resalta)

³⁰ Hinestrosa, Fernando. Responsabilidad extracontractual: antijuridicidad y culpa. Citado por Henao, Juan Carlos. El daño, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1998, pp. 36.

³¹ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 2 de junio de 2023. Exp: 61.340.

³² Henao, J.C. Le dommage. Analyse à partir de la responsabilité civile extracontractuelle de l'État en droit colombien et en droit français, tesis doctoral. Universidad de París 2 Panthéon-Assas, sustentada el 27 de noviembre de 2007. Definición reiterada en el artículo: Las formas de reparación en la responsabilidad del estado: hacia su unificación sustancial en todas las acciones contra el estado, publicado en la Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 28, enero-junio de 2015; y en la obra colectiva: La responsabilidad extracontractual del Estado. XVI jornadas internacionales de derecho administrativo. Universidad Externado de Colombia, 2015,

p. 35. Esta definición de daño fue adoptada, además, por la Corte Constitucional en sentencia SU- 080 de 2020.

³³ Nota al pie original del texto: “Por bien se hace referencia a interés, derecho o subjetivo o bien jurídicamente tutelado.”

³⁴ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 12 de junio de 2014. Exp: 31185.

En este punto resulta menester poner de presente que la licitud del interés se erige como parte del carácter personal del daño. En esta línea, deviene diáfano que, independientemente del régimen –por definición– la responsabilidad exige la lesión a un interés, derecho o bien lícito, que debe ser demostrado por el demandante.

Por su parte, el demandante tiene la carga de probar la existencia del daño, del perjuicio y de su monto. Esta carga probatoria se encuentra consagrada en el artículo 167 del Código General del Proceso.

Para adentrarse al análisis de este elemento de la responsabilidad, la Sala precisa que, conforme al certificado de tradición del inmueble dentro del cual se encontraba la finca 'El Natán', identificado con matrícula inmobiliaria 303-91866, se aprecia que la demandante, señora Sandra Patricia Lezama Araujo, así como ningún otro particular ha detentado el dominio sobre dicho inmueble, como se advierte con la anotación del 14 de mayo de 1991³⁵ .

Aunado al documento prenotado, al expediente se aportó copia de la escritura pública 1716 del 18 de octubre de 2016, otorgada en la Notaría Primera del Círculo de Barrancabermeja y por la cual se llevó a cabo la subdivisión material urbana del predio, en cuyo contenido consta que el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 303-91866 para el momento de los hechos era de propiedad de la Empresa de Desarrollo Urbano y Vivienda de Interés Social de Barrancabermeja³⁶.

Finalmente, la Sala destaca que el documento del 5 de febrero de 2004, por el cual, según la parte actora, la señora Sandra Patricia Lezama Araujo “adquirió posesión y tenencia (…) a través de compraventa de inmueble”, se trata de una promesa de compraventa de inmueble, que ningún efecto tiene sobre la propiedad del mismo, toda vez que, debe recordarse, la  promesa es un contrato que no

³⁵ Anexo 13, del archivo 002.3 de 4_EXPEDIENTEDIGI_EXPTRIBUN_08CONTESTACIONDEMAND_20240311105434, SAMAI,

índice 02.

³⁶ Anexo 9 del archivo 002.3 de 4_EXPEDIENTEDIGI_EXPTRIBUN_08CONTESTACIONDEMAND_20240311105434, SAMAI,

índice 02.

representa un título traslaticio de dominio, por lo que el mencionado acuerdo no muta ni traslada la propiedad del bien, que continuó estando en cabeza del Estado.

Con lo cual se confirma que, para el 27 de septiembre de 2017, fecha en que se llevó a cabo el desalojo de la demandante del mismo predio identificado con matrícula inmobiliaria 303-91866³⁷, la parte activa no era su propietaria. Lo anterior implica que el análisis de la responsabilidad del Estado para el sub lite, en principio, no se enmarca dentro de los fundamentos que esta Corporación ha elaborado para los casos de ocupación por trabajos u obras públicas de inmuebles de particulares, pues como se estableció, dicho inmueble era propiedad de una entidad pública.

Ahora bien, es por la calidad de poseedora que la actora aduce haber sufrido los daños que en sede judicial pretende le sean indemnizados, por lo que es menester abordar brevemente los rasgos generales de esta institución jurídica. En este punto, es necesario recordar que la posesión es definida por el artículo 762 del Código Civil, al siguiente tenor:

“La posesión es la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor o dueño, sea que el dueño o el que se da por tal, tenga la cosa por sí mismo, o por otra persona que la tenga en lugar y a nombre de él.

El poseedor es reputado dueño, mientras otra persona no justifique serlo”.

Por su parte, la jurisprudencia de esta Corporación ha indicado:

“De acuerdo a la definición de la posesión desde la perspectiva legal, doctrinal y jurisprudencial, es necesario que concurran dos elementos a efectos de integrar en su totalidad la figura: por un lado, el corpus, que se traduce en el ejercicio material del derecho, y de otro lado, el animus, que se refiere a la voluntad de considerarse titular del derecho. Ahora bien, teniendo claro el anterior concepto, es preciso reiterar que no basta con alegar la condición de poseedor al momento de acudir al proceso, sino que es necesario y obligatorio acreditar la misma probatoriamente, pues lo que se

³⁷ Esto se corrobora con el acta de la diligencia de desalojo llevada a cabo el 27 de septiembre de 2017, por la Inspección Segunda de Policía Urbana de Barrancabermeja, que obra a folio 132 del PDF dentro del archivo denominado, 6ED_EXPTRIBUN_01FOLIOS1165DEMANDAP(.pdf) NroActua 2, SAMAI, índice 02.

pretende es la reparación de los perjuicios derivados de la lesión a ese derecho de posesión”³⁸ (Se resalta)

Y sobre la prueba de la posesión ha indicado:

“En cuanto a la prueba de la posesión, es claro que se puede hacer uso de los medios probatorios que el artículo 175 del Código de Procedimiento Civil tiene por establecidos, y adicionalmente, de las presunciones legales susceptibles de ser desvirtuadas, que el Código Civil consagra”.

En torno a la naturaleza jurídica de la posesión se han suscitado importantes debates. Así, se ha discutido si se trata de un derecho real o no, cuestión que se suscita en razón a que el Código Civil, en el artículo 665 consagró:

“DERECHO REAL. Derecho real es el que tenemos sobre una cosa sin especto a determinada persona.

Son derechos reales el de dominio, el de herencia, los de usufructo, uso o habitación, los de servidumbres activas, el de prenda y el de hipoteca. De estos derechos nacen las acciones reales” (Se resalta)

Dejando fuera del listado a la posesión, situación que, a su vez, se explicó en razón a que esta figura era un mero hecho reconocido jurídicamente y no un derecho. No obstante, la doctrina, especialmente el profesor Arturo Valencia Zea preconiza el entendimiento de la posesión como un derecho real provisional y no definitivo como los indicados en la norma del artículo 665 del Código Civil, al respecto señala:

“En el derecho moderno es derecho subjetivo todo poder de voluntad que ejerza sobre cosas o en relación con otras personas; poderes de voluntad protegidos por el orden jurídico con pretensiones o acciones, a fin de hacerlos valer frente a los demás.

Los derechos sobre cosas que pueden hacerse valer con acciones reales, son los derechos reales. La posesión es un poder de hecho que se ejerce sobre cosas y que se encuentra protegida con verdaderas acciones reales (las acciones posesorias). Desde tal punto de vista, es un hecho cierto que la posesión es un derecho real.

Pero existe una gran diferencia entre la propiedad y la posesión. La primera constituye un poder jurídico definitivo; la posesión, un poder de hecho provisional; provisional en el sentido de que puede caer frente a

³⁸ Consejo de Estado, Sentencia del 19 de noviembre de 2012, M.P. Enrique Gil Botero. Radicación número: 20001-23-31-000-1998-03648-01(21417).

la acción que se deriva de la propiedad. De ahí que la doctrina actual predique (en forma bastante unánime) que la posesión es un derecho real provisional”³⁹ (Se resalta)

Derivado de ello, el poseedor tiene derechos reconocidos legalmente, verbi gratia en materia de mejoras. Así, el artículo 739 de la mencionada codificación consagra:

“CONSTRUCCION Y SIEMBRA EN SUELO AJENO. El dueño del terreno en que otra persona, sin su conocimiento hubiere edificado, plantado o sembrado, tendrá derecho de hacer suyo el edificio, plantación o sementera, mediante las indemnizaciones prescritas a favor de los poseedores de buena o mala fe en el título de la reivindicación, o de obligar al que edificó o plantó a pagarle el justo precio del terreno con los intereses legales por todo el tiempo que lo haya tenido en su poder, y al que sembró a pagarle la renta y a indemnizarle los perjuicios.

Si se ha edificado, plantado o sembrado a ciencia y paciencia del dueño del terreno, será este obligado, para recobrarlo, a pagar el valor del edificio, plantación o sementera” (Se resalta)

Precepto frente al cual la Corte Suprema de Justicia ha advertido:

“La garantía brindada en el precepto que se analiza a quien edificó, plantó o sembró en predio de otro, corresponda solamente al derecho de crédito que en favor suyo y a cargo del titular del dominio de la tierra estatuyó, referido a las prestaciones mutuas propias de la acción de dominio, ora al valor del edificio, plantación o sementera, derecho solamente surge cuando el dueño busca por cualquier medio la recuperación del terreno y junto a él la tenencia de los accesorios”⁴⁰.

Surge de lo anotado que un poseedor tiene derecho a recibir indemnización por la pérdida de las mejoras que plantó o edificó en terreno ajeno. No obstante, es imperativo tener en consideración que, como en el sub lite, de acuerdo con lo indicado en notas previas, se trata de un bien de propiedad pública, puntualmente de un bien fiscal⁴¹, sujeto a  uso privativo del Estado, la calidad de poseedor no

³⁹ VALENCIA ZEA, Arturo, “Naturaleza jurídica de la relación posesoria”. Editorial Temis, Bogotá. 1992, páginas 214- 215.

⁴⁰ Corte Suprema de Justicia, Sentencia del 19 de agosto de 2015, M.P. Álvaro Fernando García Restrepo. SC10896-2015. Radicación N° 63001-31-10-004-2005-00011-01.

⁴¹ Los bienes fiscales se encuentran consagrados en el artículo 674 del Código Civil, al siguiente tenor: “Bienes Públicos y de Uso Público. Se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República.

Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio.

puede ser predicada por ningún particular, como quiera que es un bien imprescriptible, conforme al artículo 42 de la Ley 1537 de 2012, que reza así:

“Imprescriptibilidad de bienes fiscales. Los Bienes Fiscales de propiedad de las Entidades Públicas, no podrán ser adquiridos por vía de prescripción adquisitiva ordinaria o extraordinaria, ni prosperará por vía de acción o de excepción ante ningún juez de la República”.

En virtud de esta norma, esta Corporación ha considerado que: “dotados los bienes fiscales de la prerrogativa de la imprescriptibilidad, el ocupante de hecho del bien fiscal ya no podrá alegar posesión”⁴².

Consideración revestida de todo fundamento jurídico, en razón a que la posesión, bajo ciertos requisitos, concede la posibilidad de adquirir el dominio de un bien por el modo de la usucapión, pero tratándose de bienes de propiedad del Estado, esta forma de obtener la propiedad está proscrita por ley.

En este sentido, la indemnización reconocida por la norma del Código Civil no es extensible a los ocupantes de bienes de propiedad pública, como es el caso del inmueble 'El Natan', razón por la que, a pesar de que la Sala no pasa desapercibido que la demandante ejercía actos de señor y dueño sobre el predio⁴³, esta situación no tiene ningún efecto sobre el hecho de que, por

Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales”.

⁴² CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto Sala de Consulta C.E. 745

de 1995.

⁴³ Para el efecto, la Sala observó las siguientes documentales:

-  Informe Técnico de Visita de la Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria- UMATA del 26 de octubre de 2016, en donde consta: “…se llega a la parcela de nombre Elnatan [sic], cuyo poseedor es la señora SANDRA PATRICIA LEZAMA ARAUJO…” (SAMAI, índice 2, en: 6ED_EXPTRIBUN_01FOLIOS1165DEMANDAP(.pdf) NroActua 2)

-  Certificado del Programa de vacunación de Predio Pecuario expedido por el ICA el 14 de mayo de 2019, sobre el predio el 'Natán' en donde el nombre de la señora Sandra Patricia Lezama Araujo en la casilla de 'nombre del propietario del predio' (SAMAI, índice 2, en: 6ED_EXPTRIBUN_01FOLIOS1165DEMANDAP(.pdf) NroActua 2, página 33 del PDF.

ministerio de la ley, la accionante no pueda ser reconocida como poseedora y, con ello, no detente el derecho a recibir la indemnización de que trata el artículo 739 del Código Civil.

Así entonces, la demandante está pretendiendo la indemnización de un daño que parte de un interés ilícito, en la medida en que su posesión no se encuentra amparada por el derecho.

Sin perjuicio de lo anterior, centrando la atención únicamente en el daño que depreca la demandante, en cuanto a la destrucción y demolición de las mejoras, con independencia de la indemnización que por dicho concepto consagra el Código Civil para los poseedores, lo cierto es las alegadas afectaciones de las mejoras, tampoco quedaron probadas en el proceso. En efecto, es menester tener en consideración el acta de la diligencia de desalojo llevada a cabo el 27 de septiembre de 2017, por la Inspección Segunda de Policía Urbana de Barrancabermeja⁴⁴, pues, según el dicho del demandante fue en dicha fecha que EDUBA procedió a la “destrucción y demolición de las mejoras existentes en la finca el Natán”.

En la prenotada acta consta que el 27 de septiembre de 2017 se llevó a cabo el desalojo de los ocupantes de dicho predio. Sin embargo, este documento no da cuenta alguna de la supuesta destrucción y demolición de las mejoras, así como tampoco dio cuenta de ello ningún otro elemento probatorio obrante en el expediente, tal como lo concluyó el a quo, cuando manifestó “en lo que respecta a

Registro Único de Vacunación contra Fiebre Aftosa, identificado con número 06-177701- 17, sobre el predio el 'Natan' a nombre de la señora Sandra Patricia Lezama Araujo (6ED_EXPTRIBUN_01FOLIOS1165DEMANDA

P(.pdf) NroActua 2. Página 45 del PDF)

Certificación expedida por la Junta de Acción Comunal de la Vereda de Ciénaga Brava corregimiento el Llanito de Barrancabermeja el 25 de febrero de 2017, en donde consta “Que la señora Sandra Patricia Lezama Araujo (…) viene ejerciendo sana posesión sin ninguna interrupción sobre el predio mencionado [el Natán] desde hace 13 años” (6ED_EXPTRIBUN_01FOLIOS1165DEMANDAP(.pdf) NroActua 2 página 50 del PDF)

⁴⁴ obra a folio 132 del PDF dentro del archivo denominado, 6ED_EXPTRIBUN_01FOLIOS1165DEMANDAP(.pdf) NroActua 2, SAMAI, índice 02.

la existencia de mejoras (…) encuentra la Sala que, ni tal existencia ni menos aun su destrucción fue acreditada por la parte actora, en quien recaía la carga de la prueba, por virtud del art. 167 del C.G.P., no siendo suficiente alegar su calidad de poseedora sobre la finca EL NATAN hasta el momento de su desalojo, pues ello no la relevaba de probar la existencia del daño que presuntamente le fue causado y que imputó a las demandadas”.

Frente a lo anterior, el apelante reprochó que no se hubiera analizado el expediente disciplinario -IUS-2018-271853 IUC-D-2018-1261216. Al respecto, se advierte que el fragmento que el extremo activo solicitó tener en cuenta de dicho documento hace referencia a la oferta institucional que supuestamente incumplió EDUBA. No obstante, como ya se advirtió, este punto no hace parte de la causa petendi, por lo que su análisis se torna improcedente.

En adición, la Sala observa que dicha prueba fue solicitada por el demandante en la contestación a las excepciones formuladas por los demandados⁴⁵, en los siguientes términos “Solicito al despacho se requiera copia del expediente del proceso disciplinario sancionatorio llevado a cabo en la procuraduría provincial de Barrancabermeja EXPEDIENTE DISCIPLINARIO IUS-2018-271853 IUC-D-2018-

1261216, con el fin de que se pruebe la responsabilidad de la demandada y se pueda sustentar que no existe fundamento de las excepciones propuestas por la parte demandada”. No obstante, no fue decretada por el Tribunal, pues en el auto de decreto de pruebas proferido el 22 de septiembre de 2022, se limitó a “Requerir   a   la   EMPRESA   DE   DESARROLLO   URBANO   DE

BARRANCABERMEJA – EDUBA – para que entregue copia original del informe técnico de visita, junto con el avalúo presentado por el Señor Andrés Augusto Casanova Guerra”⁴⁶.

También debe tenerse en consideración que el apelante no recurrió el auto de decreto de pruebas, solo se pronunció⁴⁷ sobre su contenido, sin que pueda

⁴⁵ SAMAI, EXPEDIENTE DIGITAL, índice 2 en:

12ED_EXPTRIBUN_010CONTESTACIONALASE(.pdf) NroActua 2

⁴⁶ SAMAI, índice 33 de primera instancia.

⁴⁷ SAMAI, índice 43 de primera instancia.

entenderse la interposición de recurso alguno en lo relativo a la prueba no decretada.

En esas condiciones, como el demandante en su escrito de impugnación no indicó ninguna prueba que, efectivamente, hubiera tenido el alcance de controvertir la conclusión del Tribunal, en el sentido de demostrar la destrucción de las mejoras, tampoco son procedentes los demás argumentos sobre una supuesta vía de hecho en el procedimiento de destrucción, precisamente porque este hecho base sobre el que se encuentra edificada la petición no está probado.

Así como tampoco resultó probado que las mejoras hayan sido incorporadas en el predio El Natán a expensas de la demandante, pues si bien la Sala no pasa inadvertido el avalúo comercial que se llevó a cabo sobre este inmueble el 13 de octubre de 2017, por el perito Juan Carlos Diaz Cariz, aportado al expediente, en donde se relacionaron una serie de especies vegetales, construcciones, como cercado y galpones, y cría de animales, existentes en el predio⁴⁸, lo cierto es que ello no da cuenta de que estos elementos hubieran sido sufragados por la señora Sandra Patricia Lezama Araujo. Razón por la cual, no hay medios probatorios que sirvan para demostrar un supuesto perjuicio patrimonial por la supuesta pérdida de las mejoras, cuya autoría tampoco quedó demostrada.

Finalmente, en relación con la afirmación del apelante sobre la existencia de un proceso de clarificación de la propiedad, que se encontraba en curso ante la Agencia Nacional de Tierras, en el cual, según advirtió, se aportó una serie de documentos que demostraban que la demandante tenía la posesión y explotación del predio, la Sala advierte que tampoco es un reparo que tenga la capacidad de desvirtuar las consideraciones de primera instancia, pues, en primer lugar, como se explicó, la posesión de un bien de propiedad del Estado no es jurídicamente viable y, en segundo lugar, lo cierto es que el daño deprecado se fundamenta en una supuesta destrucción de las mejoras que se encontraban en él, situación que no fue probada, como tampoco lo fue el hecho de que dichas mejoras hubieran sido ejecutadas por la demandante, por lo que no procede ningún análisis ulterior.

⁴⁸ SAMAI, 6_EXPEDIENTEDIGI_EXPTRIBUN_01FOLIOS1165DEMANDAP_20240311105435,

páginas 134 a 164.

Con fundamento en los análisis realizados, la Sala confirma la sentencia de primera instancia, en el sentido de negar las pretensiones.

Resolución sobre costas y agencias en derecho

Costas

El artículo 188 del CPACA remitió en el tema de costas procesales al Código de Procedimiento Civil, actualmente Código General del Proceso. En el artículo 365 del CGP, se establece un criterio objetivo de condena en costas, que impone condenar en este asunto a la parte vencida en este litigio.

Así las cosas, el artículo 361 del CGP establece que las costas están integradas por la totalidad de las expensas sufragadas durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.

El artículo 365 del cuerpo normativo citado, en el numeral 1, dispone que se “condenará en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación”.

En consecuencia, se condenará en costas a la parte demandante, quien interpuso el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, debido a que este no prosperó.

La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el Tribunal a quo, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso⁴⁹.

Agencias en derecho

Para la condena en agencias en derecho correspondientes a esta instancia, conforme lo consagrado en el numeral 4 del artículo 366 del CGP, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del

⁴⁹ A cuyo tenor: “Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)”.

proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere. En ese sentido se observa que:

Se trata de un proceso de reparación directa, cuyas pretensiones equivalían a la suma de $838.114.250.

En cuanto a la duración y la complejidad de la gestión procesal, se observa que las entidades demandadas no presentaron alegatos de conclusión ni intervinieron en el trámite de la segunda instancia, por lo que no se condenará en costas.

FALLA:

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 12 de diciembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en esta providencia, para en su lugar disponer:

“1.- ADECUAR la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en cuanto se controvierte la legalidad de las decisiones administrativas contenidas en el acta del 17 de abril de 2017, dictada por la Inspección Segunda de Policía Urbana de Barrancabermeja y la Resolución 1451 del 1 de junio del mismo año, expedida por la alcaldía municipal de Barrancabermeja. Y DECLARAR oficiosamente la caducidad del término para interponer la demanda por este medio de control, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva.

2.- NEGAR las pretensiones tramitadas bajo el cauce del medio de control de reparación directa, con apoyo en las consideraciones que anteceden”.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en segunda instancia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

WILLIAM BARRERA MUÑOZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

NICOLÁS YEPES CORRALES

VF

Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.