Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 66749 de 2025

 

Radicación: 66001-23-33-000-2017-00010-01 [66.749]

Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES

Bogotá D.C., tres [3] de febrero dos mil veinticinco [2025].

Referencia: Controversias contractuales [CPACA]

Radicación: 66001-23-33-000-2017-00010-01 [66.749]

Demandante: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

Demandado: Departamento de Risaralda

TEMAS: LAS BASES CONCEPTUALES DE LOS CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS - Este

tipo de acuerdos de voluntades están edificados sobre un auténtico ánimo colaborativo, lo cual encaja perfectamente en el criterio asociativo y de cooperación que subyace a todo convenio interadministrativo, así como en el plano de horizontalidad en el que interactúan y se interrelacionan los extremos convencionales / EL DEBER DE PLANEACIÓN EN LOS CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS - La planificación de estos vínculos obligacionales no puede juzgarse como si se tratara de un contrato propiamente dicho / LA SUPERVISIÓN EJERCIDA SOBRE EL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO ESCRUTADO- Sus recomendaciones y sugerencias solo estaban encaminadas a propiciar una ejecución efectiva y debidamente fundamentada de las cargas obligacionales asignadas a la entidad territorial demandada / LA NO REFORMA EN PERJUICIO DEL APELANTE ÚNICO - Como en la sentencia proferida por el a quo se determinó que el departamento de Risaralda ejecutó el Convenio materia de análisis en un 54% y dicho aspecto no fue apelado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Subsección debe ceñirse [en todo caso y como mínimo] a ese porcentaje de cumplimiento, dado que la garantía constitucional de la no reforma en perjuicio del apelante único se lo impone.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Subsección resuelve el recurso de apelación interpuesto por el departamento de Risaralda en contra de la sentencia del 4 de mayo de 2020, a través de la cual la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En concreto, se resolvió lo siguiente [transcripción literal]:

“[...] 1. DECLÁRASE EL INCUMPLIMIENTO del Convenio Interadministrativo No. 20150439 por parte del departamento de Risaralda, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de la presente decisión.

LIQUIDAR JUDICIALMENTE el Convenio Interadministrativo No. 20150439, suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el departamento de Risaralda, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de este proveído; en consecuencia el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural pagará al departamento de Risaralda la suma de $457'398.337.

CONDÉNASE al departamento de Risaralda, a pagar a favor del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la suma equivalente a setenta millones quinientos setenta mil treinta y nueve pesos ($70'570.039) por concepto de cláusula penal, de conformidad con lo considerado en el presente proveído.

Se niegan las demás súplicas de la demanda.

Sin costas en instancia, por lo considerado.

Ejecutoriado este proveído, archívese el expediente [...]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

SÍNTESIS DEL CASO

El 11 de junio de 2015, la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural suscribió un convenio interadministrativo con el departamento de Risaralda, cuyo objeto consistió en “[...] [a]rticular esfuerzos y optimizar recursos para la cofinanciación de proyectos integrales de capacidades productivas y de proyectos de desarrollo productivo sostenible en el territorio del departamento de Risaralda, con el fin de generar las condiciones y capacidades locales para el desarrollo rural […]”.

El anterior acuerdo de voluntades fue incumplido parcialmente por la entidad territorial demandada, toda vez que, en cuanto a 1 de los proyectos productivos a implementar [eran 5 en total], vale decir, el atinente a la línea piscícola, no se ejecutó la construcción y/o adecuación de las 2 salas de eviscerado presupuestadas.

En tal virtud, la parte demandante pretende la restitución de la totalidad del dinero que le desembolsó a la entidad territorial demandada para materializar el objeto del Convenio, el valor total de la cláusula penal pecuniaria pactada en dicho acuerdo de voluntades y su liquidación judicial.

ANTECEDENTES

La demanda y las razones de hecho y de derecho en las que se sustenta

El 12 de enero de 2017¹, la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural [en adelante el Ministerio], a través de apoderada judicial y en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, presentó demanda en contra del departamento de Risaralda [en lo sucesivo el Departamento], con la finalidad de que se accedieran a las siguientes pretensiones [se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[…] II. PRETENSIONES

Pretensión Primera: Que se declare administrativamente responsable al departamento de Risaralda, por INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL, referente a las obligaciones que suscribió en el Convenio Interadministrativo No. 20150439.

¹ Folios 1 a 19 del cuaderno No. 1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

Pretensión Segunda: Que como consecuencia del INCUMPLIMIENTO del Convenio Interadministrativo 20150439, el departamento de Risaralda, restituya a la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el valor de los desembolsos realizados con ocasión al Convenio Interadministrativo No. 20150439, cuyo valor asciende a la suma de MIL TRESCIENTOS SEIS MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL QUINIENTOS TREINTA Y SIETE PESOS M/CTE ($1.306'852.537).

Pretensión Tercera: Que se declare que la obligación dineraria de que trata la precedente sea ajustada en su poder adquisitivo según el Índice de Precios al Consumidor (IPC) y con el reconocimiento del interés mensual equivalente al establecido por las entidades financieras en los depósitos a término -DTF- más cinco puntos, sin perjuicio de que pueda llegar a demostrarse a través de cualquier otro tipo de actuación contractual, administrativa o judicial un daño superior y sin que pueda entenderse como renuncia alguna a dicha reclamación por concepto de los desembolsos realizados en el Convenio Interadministrativo No. 20150439, en favor de la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Pretensión Cuarta: Que como consecuencia del INCUMPLIMIENTO del Convenio Interadministrativo No. 20150439, el contratista departamento de Risaralda pague a la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el valor de la CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA equivalente al diez por ciento (10%) del valor total del convenio, que para este caso corresponde a TRESCIENTOS NOVENTA Y UN MILLONES SETECIENTOS TRECE MIL CIENTO TREINTA Y CUATRO PESOS ($391'713.314).

Pretensión Quinta: Que se decrete la liquidación judicial del Convenio Interadministrativo No. 20150439 suscrito entre la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el departamento de Risaralda.

Pretensión Sexta: Que se decrete el pago de los intereses moratorios causados desde el momento en que se incumplió la obligación derivada del Convenio Interadministrativo No. 20150439 por parte del departamento de Risaralda y hasta el momento en que se efectúe el pago.

Pretensión Subsidiaria de la Sexta: De no ordenarse el pago de la cláusula penal por incumplimiento, solicito se ordene realizar un dictamen pericial, a efecto de cuantificar los perjuicios causados a mi poderdante con ocasión del incumplimiento del Convenio Interadministrativo No. 20150439 por parte del departamento de Risaralda.

Pretensión séptima: Condenar en costas procesales y en agencias en derecho al demandado [...]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

Como fundamentos fácticos, en síntesis, el extremo activo mencionó los siguientes:

Afirmó que, el 11 de junio de 2015, la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural celebró el convenio interadministrativo No. 20150439 [en adelante el Convenio] con el departamento de Risaralda, cuyo objeto² consistió³ en “[…]

² Cláusula primera del Convenio [folio 268 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

³ De conformidad con lo plasmado en la cláusula segunda del Convenio, el alcance del objeto de dicho acuerdo de voluntades era el siguiente [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[…] CLÁUSULA SEGUNDA. ALCANCE DEL OBJETO: a) Implementar Proyectos Integrales de Fortalecimiento de Capacidades Productivas del pequeño productor; b) Implementar mecanismos de emprendimiento a través de la Cofinanciación de Proyectos Productivos sostenibles, con acompañamiento técnico, capacitación y promoción de la productividad en las organizaciones

[a]rticular esfuerzos y optimizar recursos para la cofinanciación de proyectos integrales de capacidades productivas y de proyectos de desarrollo productivo sostenible en el territorio del departamento de Risaralda, con el fin de generar las condiciones y capacidades locales para el desarrollo rural […]”.

Indicó que las características del referido acuerdo de voluntades eran las siguientes [se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] Fecha de inicio del Convenio: 11 de junio de 2015.

Aprobación de las Garantías: No aplica, de conformidad con el punto 7 de los estudios previos.

Fecha de terminación inicial: 30 de diciembre de 2015.

Localización: Departamento de Risaralda.

Valor del Convenio: $3.917'131.342.

Aporte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural: $3.267'131342 de la vigencia 2015.

Aporte del Departamento de Risaralda: $650'000.000 de los cuales $340'000.000 son en efectivo y $310'000.000 en bienes y servicios.

Prórroga 1: Suscrita el 29 de diciembre de 2015.

Fecha de terminación con prórroga 1: 28 de febrero de 2016.

Prórroga 2: Suscrita el 26 de febrero de 2016.

Fecha de terminación con prórroga 2: 31 de agosto de 2016.

Desembolsos por parte del Ministerio al Departamento de Risaralda

Primer pago del 40%: $1.306'852.587 - Desembolsado. Segundo pago del 50%: $1.633'565.671.

Tercer pago del 10%: $326'713.134 [...]” [énfasis propio del texto transcrito].

Anotó que, a través del acta No. 1 del 12 de junio de 2015, el Comité Administrativo aprobó el Plan Operativo del Convenio en cuestión.

Mencionó que, el 24 de junio de 2015, el Comité Técnico del aludido acuerdo de voluntades viabilizó 5 líneas productivas, las cuales se discriminaron de la siguiente manera:

Línea productiva	Valor total	Familias beneficiarias
Fortalecimiento de capacidad productiva y postcosecha de pequeños productores de sábila en el departamento de Risaralda.	$691'600.000.	100.
Fortalecimiento de la cadena de aguacate Hass y su comercialización  en  el	$1.111'165.670.	100.

de productores […]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito] [folio 268 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

departamento de Risaralda.
Fortalecimiento de capacidad productiva de pequeños ganaderos en el departamento de Risaralda.	$951'600.00.	250.
Fortalecimiento de pequeños porcicultores y la implementación de buenas prácticas porcícolas    en    el departamento de Risaralda.	$551'600.000.	100.
Adecuación y dotación de 2 salas de eviscerado para pescado en los municipios de Pereira y Belén de Umbría en el departamento de Risaralda.	$611'165.672.	100.

Señaló que, el 24 de julio de 2015, el Ministerio le realizó el primer desembolso al Departamento, el cual ascendió a la suma de $1.306'852.537⁴ [40% del valor total a aportar].

De igual manera, precisó que la parte activa no había efectuado más desembolsos.

1. Advirtió que, el 21 de septiembre de 2015, la Gobernación de Risaralda envió el primer informe de ejecución del Convenio [con corte al 30 de septiembre de la misma anualidad].

En dicho documento se indicó que el Departamento “[...] está realizando un proceso de subasta para dar cabal cumplimiento al objeto [convencional] [...]” [precisión terminológica añadida].

2. Aseveró que, el 24 de septiembre de 2015, el Comité Supervisor del Convenio, a través del acta No. 1, analizó el informe antes referido y concluyó que el nivel de ejecución del acuerdo de voluntades objeto de estudio era del 0%.
3. Resaltó que, del 27 al 29 de octubre de 2015, se llevó a cabo la primera visita de supervisión técnica a la Gobernación de Risaralda, en la cual se solicitó “[...] los documentos del proceso de subasta inversa realizado por la Gobernación para la

⁴ Según lo consignado en la cláusula novena del acuerdo de voluntades en comento, su valor era de

$3.917'131.342 [folio 267 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

ejecución del Convenio, los documentos referentes a los procesos administrativos, financieros y técnicos [...]”.

En tal virtud, la parte activa precisó que [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] Al respecto, la Gobernación de Risaralda únicamente presenta los documentos del proceso de subasta inversa. 8 listados de socialización y listados de beneficiarios (273 personas), estos dos últimos no contemplaban identificación del proyecto, fecha, lugar, ni caracterización de la población, lo cual no permitió identificar a que proyecto pertenecía y el avance de los mismos. Con relación a las dos salas de eviscerado se observó a esa fecha no existían avances en su adecuación, dado que en los lugares donde se situarían no se encontró el adelantamiento de actividades para tal efecto, circunstancias que permitían evidenciar atrasos en la ejecución del Convenio conforme al cronograma de los proyectos.

En razón de lo anterior, la supervisión solicitó el cronograma detallado de las actividades, el informe de avance técnico y financiero de los documentos precontractuales y contractuales a más tardar el 6 de noviembre de 2015. Todos los demás documentos administrativos, financieros y técnicos, listado de asociación y caracterización completa se debían presentar como último plazo el 13 de noviembre de 2015 [...]”.

4. Expuso que, de cara a la ejecución del Convenio, el Departamento suscribió 2 contratos para adquirir el material vegetal y los agroinsumos del proyecto. Dichos negocios jurídicos fueron los siguientes [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[…] - Contrato No. 1343 del 3 de noviembre de 2015 con la Unión Temporal El Progreso 2015, por valor de $1.021'350.000, para “Adquisición de semillas, estacas, y material vegetal”.

- Contrato No. 1362 del 12 de noviembre de 2015 con la Unión Temporal Diagro, por valor de $2.197'498.791, para “Adquisición de agroinsumos para el fortalecimiento de las cadenas productivas de sábila, aguacate, ganadería, porcicultura y piscicultura” [...]”.

5. Indicó que, el 17 de noviembre de 2015, la supervisión técnica del Convenio recibió 3 carpetas [en versión física] sobre el estado de ejecución del vínculo obligacional en comento, las cuales, a juicio del extremo demandante, no daban cuenta de la culminación de las actividades que se pasan a identificar [se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] [C]apacitaciones, acompañamiento técnico, siembra y demás actividades mencionadas en los proyectos, lo cual es necesario para cumplir con el objeto del convenio, asimismo no se mencionan las verdaderas actividades del POA [Plan Operativo Anual], siembre de cultivos, acondicionamiento de unidades porcícolas y construcción y/o adecuación y dotación de salas de eviscerado, y respecto de este último proyecto no se hizo referencia a ningún avance, de modo que ante la falta de información y claridad en el informe remitido por la Gobernación no es posible determinar el porcentaje de avance de los proyectos y por tanto se advierte el posible incumplimiento del Convenio por parte del departamento de Risaralda [...]” [precisión terminológica añadida y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

6. Recordó que, el 20 de noviembre de 2015, la Gobernación de Risaralda solicitó que el plazo de ejecución del Convenio se prorrogara hasta el 28 de febrero de 2016, petición que sustentó en la “[...] variabilidad climática que afectó la frecuencia e intensidad en las precipitaciones en la región, se generó el retraso en las actividades relacionadas con establecimiento de los cultivos de sábila y aguacate, así como acciones relacionadas con el componente de agroganadería [...]”.

Adicionalmente, señaló que los procesos administrativos requeridos para contratar la adecuación de las salas de eviscerado afectaron el desarrollo de esa actividad.

7. Manifestó que, mediante el acta No. 3 del 20 de noviembre de 2015, el Comité Administrativo del Convenio aprobó la extensión temporal requerida por el Departamento, junto con algunas modificaciones al Plan Operativo.
8. Aseveró que, el 30 de noviembre de 2015, la supervisión del Convenio le solicitó a la Gobernación de Risaralda que remitiera la totalidad de la documentación requerida con anterioridad.

De igual forma, el Ministerio requirió al Departamento para que enviara el informe de ejecución técnica y financiera del Convenio [con corte al 30 de noviembre de 2015], el cual debía contar con sus soportes correspondientes. También se exigió la caracterización de la población y la documentación alusiva a dicho propósito.

Resaltó que la información solicitada debía entregarse, a más tardar, el 4 de diciembre de 2015.

9. Indicó que, el 9 de diciembre de 2015, al considerar que el Departamento había desconocido [de manera reiterada] su obligación de remitir a la supervisión del Convenio los informes y los documentos solicitados [con corte al 30 de noviembre de 2015], el Ministerio le advirtió al ente territorial demandando del “[...] posible incumplimiento de las obligaciones [convencionales] y se reiteró la solicitud de enviar la información requerida relacionado con los informes y los soportes de la ejecución técnica, la caracterización y demás medios de verificación que permitan evidenciar el avance en la ejecución real del Convenio Interadministrativo No. 20150439 [...]” [precisión terminológica añadida].
10. Sostuvo que, entre el 15 y el 17 de diciembre de 2015, la supervisión del vínculo obligacional materia de análisis recibió sendos correos electrónicos “[...] en

los que se adjuntaba informe de ejecución técnica de noviembre y soportes del informe sin especificar el detalle; sin embargo, muchos de ellos no se pudieron abrir, razón por la cual el departamento informó que enviaría el físico de estos correos, los cuales se recibieron el 21 de diciembre de 2015 [...]”.

11. Aseguró que, el 21 de diciembre de 2015, la supervisión del Convenio recibió la información [en físico] relacionada con la ejecución de ese acuerdo de voluntades, la cual daba cuenta de una serie de inconsistencias, “[...] pues algunos de los beneficiarios relacionados en los formatos de entrega de material vegetal y acompañamiento técnico no corresponden a las personas identificadas en los listados de caracterización; adicional, algunos listados no comprenden identificación del proyecto y el tipo de actividad a que corresponden tal soporte [...]”.

En ese orden de ideas, mencionó que la supervisión del acuerdo de voluntades en cuestión le solicitó a la Gobernación de Risaralda “[...] informar por qué en los informes de septiembre y octubre no hay registro de los acompañamientos técnicos, siendo que los formatos recibidos en el informe de noviembre contemplan fechas de esos meses, razón por la cual nuevamente se solicitó el envío de los soportes que permitan verificar el avance del Convenio suscrito [...]”.

12. Señaló que, el 23 y el 29 de diciembre de 2015, el Departamento le envío al Ministerio los archivos relativos a los porcentajes de ejecución de cada una de las líneas productivas trazadas en el Convenio, “[...] sin acreditar la información con los soportes correspondientes. Revisado tal informe se evidenció discordancia en los archivos enviados, ya que los datos y valores del porcentaje de avance de cada proyecto eran diferentes [...]”.
13. Mencionó que, el 29 de diciembre de 2015, se firmó la prórroga del Convenio, la cual fue aprobada previamente.
14. Resaltó que, el 18 de febrero de 2016, el Departamento le envío al Ministerio un informe [con corte al 15 de febrero de la misma anualidad] en el que se indicaba que el porcentaje de avance técnico del Convenio ascendía al 67.34%; sin embargo, en criterio del extremo activo, lo reportado en ese documento no se acreditó en debida forma, toda vez que no se adjuntaron los soportes que permitieran corroborar lo allí consignado.

Afirmó que, el 18 de febrero de 2016, la entidad territorial demandada solicitó que el plazo de ejecución del Convenio se prorrogara hasta el 30 de junio de la

misma anualidad, petición que fundamentó en la “[...] necesidad de tiempo adicional para terminar las actividades que permitan dar cumplimiento del objeto del convenio. Posteriormente, el 19 de febrero del mismo año, la Gobernación solicitó la ampliación de la prórroga hasta el 31 de agosto de 2016 y no hasta el 30 de junio de 2016, como lo había indicado previamente [...]”.

Indicó que, por medio del acta No. 4 del 19 de febrero de 2016, el Comité Supervisor revisó el informe de avance de ejecución técnica y financiera presentado [con corte al 5 de febrero de esa anualidad] y la justificación de la prórroga requerida hasta el 31 de agosto del mismo año.

En ese sentido, apuntó que, “[...] aunque existen retrasos de las actividades del POA, se tiene la motivación y disponibilidad necesaria para requerir la prórroga del Convenio Interadministrativo, con el fin de que terminen las actividades que se encuentran pendientes y que son necesarias para el cabal cumplimiento del objeto contractual [...]”.

Refirió que, a través del acta del 19 de febrero de 2016, el Comité Administrativo, con fundamento en el compromiso asumido por el secretario de Desarrollo Agropecuario del Departamento, aprobó la prórroga solicitada por dicho extremo convencional.

Precisó que, del 24 al 26 de febrero de 2016, la supervisión del Convenio realizó una visita de seguimiento técnico y financiero a la Gobernación de Risaralda, cuyos resultados se narraron así [se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] Se obtuvo como resultado la imposibilidad de verificar la información relacionada con la ejecución del Convenio, ya que las carpetas estaban desorganizadas e incompletas, por lo que la Gobernación se comprometió a recopilar la información correspondiente y a enviarla dentro de los tres primeros días de la primera semana de marzo siguiente. Igualmente, se realizaron visitas de campo, en las que se encontraron serios desórdenes e inconvenientes, comoquiera que al hacer contacto con algunos de los beneficiarios de los proyectos, estos manifestaron que el material vegetal entregado no cumplía con las especificaciones técnicas requeridas, además, según se constató, faltaban insumos por entregar a los beneficiarios, los cuales se encontraban en poder de las Umatas y Asociaciones, ya que según información de sus voceros, no habían recibido instrucciones de la Gobernación para ser distribuidos.

Situaciones que ponen de manifiesto la falta de compromiso de la Gobernación para llevar a cabal cumplimiento el objeto del Convenio, lo cual deviene en el incumplimiento de sus obligaciones [...]”.

Mencionó que, el 29 de febrero de 2016, se firmó la segunda prórroga del Convenio en comento, de manera que el plazo de ejecución de dicho acuerdo de voluntades se amplió hasta el 31 de agosto de 2016.

Adujo que, el 14 y el 15 de marzo de 2016, se efectuó la tercera visita de supervisión, oportunidad en la cual se revisó una vez más el plan de trabajo del Convenio, así como también se impartieron unas recomendaciones para la generación de soportes válidos.

De igual manera, indicó que se solicitó la entrega de nuevo informe de ejecución [con corte al 29 de febrero de 2016] del referido acuerdo de voluntades, documento que debía ser suministrado, a más tardar, el 18 de marzo de ese año.

Igualmente, “[...] se realizó revisión documental, encontrando que las carpetas se encontraban incompletas, faltando soportes de entrega de materiales, capacitaciones, documentos, soportes de caracterización [...]. A la fecha no se ha recibido el informe con corte a 29 de febrero de 2016 en el que se esperaba conocer la situación real del Convenio [...]”.

Señaló que, el 11 de abril de 2016, el Ministerio recibió del Departamento un informe “[...] del cual no es posible evidenciar la ejecución real del Convenio, ya que se presentaron pocos soportes, lo cual no corresponde a los compromisos adquiridos por la Gobernación en reuniones y visitas anteriores, inobservando así sus obligaciones contractuales [...]”.

Puntualizó que, el 26 abril de 2016, la supervisión técnica del Convenio le puso de presente al ente territorial demandado los principales inconvenientes que se encontraron en la fase ejecutiva de ese vínculo obligacional y, en tal virtud, le solicitó adelantar y cumplir con las acciones pertinentes para superar dichas problemáticas.

Resaltó que, el 10 de mayo de 2016, el Ministerio citó al secretario de Desarrollo Agropecuario del Departamento a una reunión en la que se revisaría el estado de ejecución del vínculo convencional en comento, la cual finalizó con “[...] el compromiso de la Gobernación de Risaralda de enviar el diagnóstico con su respectivo plan de acción que permita cumplir con las actividades del POA y objeto del Convenio Interadministrativo [...]”.

Advirtió que, el 10 de junio de 2016, se llevó a cabo una reunión entre el Ministerio y el Departamento en los siguientes términos [se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] El 10 de junio de 2016, se celebró reunión entre el Gobernador de Risaralda, su secretario del Desarrollo Agropecuario y por parte del MADR asistieron la secretaria general, el director de Capacidades Productivas y Generación de Ingresos, el Comité Supervisor del Convenio y algunos asesores jurídicos, en la que la Gobernación admitió las inconsistencias, la desorganización y los problemas en la ejecución del Convenio. Adicionalmente, la Gobernación informó que no había podido adelantar la construcción de las unidades piscícolas, ya que no se contaba con el predio en la ciudad de Pereira y que el de Belén se tenía, pero que solo podía adelantar el proceso licitatorio cuando se contara con la disponibilidad de los 2 predios. En esta reunión la Gobernación se comprometió a realizar diagnóstico de la ejecución del Convenio con el fin de implementar las actividades de reposición material vegetal y un plan de acción que le permitiera cumplir con el POA presupuesto [...]” [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

De conformidad con los soportes allegados por la entidad territorial demandada y las visitas realizadas por la supervisión del Convenio, la parte activa afirmó que [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] 1. De la línea productiva piscícola, en la que la actividad era la construcción y/o adecuación, y dotación de dos salas de evisceración, se comprobó que no se realizó la construcción y/o adecuación y dotación de las dos salas.

2. De la línea productiva porcícola, en la que la actividad era el suministro de insumos, tanque estercoleros, pozos sépticos y kits de protección para el acondicionamiento de las unidades porcícolas, se constató que de la meta de acondicionar 100 unidades porcícolas de pequeños productores, no se acondicionó ninguna unidad.

3. De la línea productiva de ganadería, en la que la actividad era el mejoramiento de pasturas e implementación de cercas vivas, se constató que hubo cero (0) unidades productivas con mejoramiento de las 250 unidades que era la meta.

4. De la línea productiva de sábila, en la que la actualidad era la siembra de 50 hectáreas de sábila, se estimó que tan solo se sembró 14.45 hectáreas de sábila.

5. De la línea productiva de aguacate, en la que la actividad era la siembra de 200 hectáreas de aguacate Hass, se constató que tan solo se sembraron 6 hectáreas de aguacate [...]”.

Indicó que, del 15 a 18 de junio de 2016, la supervisión del Convenio realizó una visita en la que encontró lo siguiente [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] [E]ncontrando que 5 predios beneficiarios de la línea porcícola no contaba con el acondicionamiento de unidad productiva, solo le entregaron algunos insumos; en 5 predios beneficiarios de la línea de sábila, solo había sembrada media hectárea de la misma. En 2 predios beneficiarios del proyecto de ganadería no se habían adecuado las cercas vivas y las hectáreas de pasto sembradas no correspondían a las condiciones del proyecto. En esta visita, la Gobernación manifestó que seguía sin conseguir el predio de Pereira para la construcción de la unidad piscícola [...]”.

Recalcó que, el 24 y el 30 de junio de 2016, el Ministerio recibió el diagnóstico con el plan de acción que la supervisión del Convenio había solicitado insistentemente; sin embargo, también le solicitó a la Gobernación de Risaralda “[...]

remitir soportes, la caracterización completa de la población beneficiaria y disminuir los tiempos propuestos en dicho plan comoquiera que los mismos superan la vigencia del Convenio, incluso el año 2016 [...]”.

Aseveró que, el 18 de julio de 2016, se llevó a cabo una reunión entre el secretario de Desarrollo Agropecuario del Departamento y el director de Capacidades Productivas del Ministerio, diligencia en la cual se requirió a la Gobernación de Risaralda para que aportara el informe completo de la ejecución “[...] financiera del aporte del Ministerio y del aporte en especie de la Gobernación, como también relación de las cantidades de insumo y material vegetal entregados a cada beneficiario con su correspondiente identificación, para lo cual se concedió plazo hasta el 19 de julio de 2016, información que la Gobernación no remitió durante la vigencia del Convenio [...]”.

Precisó que, el 5 de agosto de 2016, la supervisión del acuerdo de voluntades en cuestión le informó al Departamento el estado del mismo a esa fecha y los reiterados requerimientos efectuados, sin que se hubiese procedido con su “adecuada contestación”.

Resaltó que, por cuenta de la petición formulada por la Secretaría de Desarrollo Agropecuario del Departamento, se desarrolló un Comité Administrativo en el que la entidad territorial en cuestión solicitó [verbalmente] la reducción de la línea piscícola y la prórroga de las 4 restantes, “[...] para lo cual se comprometían a entregar las justificaciones técnicas, financieras y jurídicas a más tardar el 29 de agosto de 2016 [...]”.

Sostuvo que, el 29 y 30 de agosto de 2016, se conformó una mesa de trabajo para estudiar la viabilidad de la solicitud previamente referida; no obstante, se consideró que la información que debía allegar el Departamento “[...] no había sido entregada de manera completa, razón por la cual se considera que no existen los mínimos elementos requeridos de hecho y de derecho para aprobar y proceder a tramitar la reducción de la línea piscícola y correspondiente prórroga de las líneas [...]”.

Los fundamentos jurídicos invocados en el escrito inicial, en síntesis, fueron los siguientes:

Anotó que, de conformidad con la cláusula cuarta del acuerdo de voluntades en comento, el Comité Administrativo del mismo estaba conformado por: [i] el

director de Capacidades Productivas y Generación del Ministerio [lo presidía] y [ii]

el secretario de Desarrollo Agropecuario del Departamento [o su delegado].

Adicionalmente, realizó una transcripción literal [in extenso] de las obligaciones convencionalmente asignadas al Ministerio y al Departamento.

En lo que respecta a los deberes prestacionales radicados en cabeza del Departamento, aseveró que dicho suscribiente no ejecutó las actividades correspondientes al desembolso económico efectuado por el Ministerio, el cual ascendió a la suma de $1.306'852.537.

Así pues, indicó que la referida desatención obligacional estaba acreditada con las pruebas aportadas con la demanda y con los “informes de posible incumplimiento” que suscribieron los supervisores Adriana Mercedes Ibarra Oyaga y Sergio Felipe Lozano.

También adujo que las actividades que no ejecutó el Departamento estaban consignadas en el Plan Operativo del Convenio, documento que su Comité Administrativo, a través del acta No. 1 del 12 de junio de 2015, aprobó.

En ese orden de ideas, el Ministerio aseguró que la entidad territorial demandada incumplió el objeto del vínculo obligacional materia de análisis jurisdiccional.

Acto seguido, con el propósito de razonar y sustentar dicha consideración, estimó lo siguiente [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] Lo anterior también queda demostrado en el hecho de que las personas que eran beneficiarias del Convenio acusaron una falta de planeación por parte del departamento de Risaralda en las pocas entregas de insumos y material vegetal que realizaron, pues se evidenció que aparte que los suministros no cumplían con las especificaciones técnicas requeridas, además de que estas se realizaron de manera desordenada y sin previo aviso, lo que no le permitió a algunos beneficiarios preparar el terreno para establecer el cultivo, demostrando de esta forma una falta total de planeación.

También es pertinente precisar que la Gobernación de Risaralda no tuvo la mejor disposición para con el objeto del Convenio Interadministrativo No. 20150439, dado que en las ocasiones que allegó información referente al estado del Convenio, lo hizo sin los soportes pertinentes, lo cual, aunado a que dicha información no coincida con los datos reportados en los informes de supervisión, dejaban ver de esta forma la falta de información y mala fe por parte del Departamento, creando de esta forma incertidumbre con respecto al avance de las actividades del POA y generando desconfianza con la información reportada [...].

[E]l departamento de Risaralda no ejecutó en debida forma las obligaciones [convencionales] pactadas, lo cual se agrava al constatarse que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural solicitó con insistencia el plan de acción que permitiera

evidenciar las acciones a tomar por parte de la Gobernación de Risaralda para cumplir con el objeto del Convenio suscrito y lo especificado en el POA, tal como se demuestra en las pruebas allegadas en la presente demanda, lo cual nunca sucedió, dado que no ejecutó ni evidenció el desarrollo de las metas establecidas en el POA en el tiempo de ejecución del Convenio Interadministrativo No. 20150439, el cual venció el 31 de agosto de 2016 [...]” [precisión terminológica añadida y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

En tal virtud, concluyó que el Departamento “[...] nunca acreditó de manera clara y precisa los avances de ejecución de cada proyecto, por lo cual se constata el incumplimiento de sus obligaciones y por ende del objeto del Convenio [...]”.

La admisión de la demanda y su contestación

Mediante el auto del 14 de julio de 2017⁵, el Tribunal a quo admitió la demanda, decisión que se notificó en debida forma al Departamento y al Ministerio Público.

El 9 de noviembre de 2017⁶, el Departamento contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de la totalidad de las pretensiones formuladas por el extremo activo.

Para tal efecto, aceptó la veracidad [total y parcial] de algunos hechos, negó la acreditación de otros y, además, solicitó que se probaran los demás fundamentos fácticos consignados en el escrito inicial.

Acto seguido, en lo que respecta a los argumentos de hecho y de derecho de su defensa, la entidad territorial demandada indicó que “[...] desde un principio careció de las herramientas orientadoras para la ejecución del Convenio [...]”, lo cual justificó en una serie de irregularidades frente a la aprobación del Plan Operativo de la relación obligacional materia de análisis.

En esa línea, aseguró que las exigencias generales para cada línea productiva se modificaban constantemente, al punto de que “[...] la supervisión comenzó a exigir una cantidad de formatos y nuevos requerimientos que eran imposibles de cumplir, pues al momento de requerirlos ya se habían ejecutado dichas etapas [...]”.

Por otra parte, señaló que el Ministerio vulneró el derecho fundamental al debido proceso del extremo pasivo, dado que la supervisión del acuerdo de voluntades en cuestión [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]:

⁵ Folio 516 del cuaderno No. 1-2 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

⁶ Folios 524 a 542 del cuaderno No. 1-2 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

“[...] [L]evantaba observaciones que no socializaba con el Departamento, luego se creaban requerimientos administrativos que no estaban previamente establecidos, y por último la evaluación al seguimiento de la ejecución del Convenio se hacía por porcentajes mínimos de los beneficiarios, donde se evidencia cumplimiento de las metas propuestas, pero más adelante se sacaban otras conclusiones que no correspondían a la verdad [...]”.

Asimismo, adujo que la violación a sus garantías constitucionales se concretó en la falta de una “prueba técnica real” y oportunamente controvertida por el Departamento, toda vez que “[...] nunca hubo un informe final de ejecución con medición, verificación o cualquier otro medio de prueba que diga cuál fue el nivel de cumplimiento del Convenio [...]”.

Señalado lo anterior, el Departamento planteó y sustentó sus excepciones de mérito en los términos que pasan a resumirse:

Frente a la “inexistencia de pruebas que concluyan que hubo incumplimiento”, consideró que el Ministerio incurrió en una “posición temeraria”, puesto que, a su juicio, las desatenciones obligacionales atribuidas al extremo demandado no se sustentaron en un informe final de supervisión.

En tal sentido, insistió en que no era posible que el Departamento ejerciese una “debida defensa”, dado que “[...] no tiene la prueba madre (informe final de ejecución) ni las observaciones al mismo que permitan ser controvertidas [...]”.

Al referirse al “informe de posible incumplimiento” del Convenio, señaló que dicho elemento de convicción “[...] se limita a hacer un recuento de lo ocurrido durante la ejecución [...], sin que dicho documento contenga un informe técnico (visitas de campo) de ejecución donde se pueda evidenciar que efectivamente hubo incumplimiento y que no se logró el objeto respecto de las hectáreas y beneficiarios [...]”.

También advirtió que “[...] la alegación final de la supervisión se limitó a una posible falta en la entrega de algunos documentos, pero NO mostró evidencias en cuanto a que el proyecto no se ejecutó [...]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

De cara al “incumplimiento de las obligaciones del Ministerio”, sostuvo que el Comité Administrativo y el Comité Técnico del Convenio no acataron sus obligaciones.

Así pues, precisó que “[...] el competente para hacer el seguimiento y por ende los requerimientos por incumplimientos era el Comité Administrativo, situación que no se evidencia en ninguna de sus actas [...]”.

En lo atinente al incumplimiento “mayor” del Ministerio, indicó que dicha desatención obligacional estaba relacionada con el segundo y el tercer desembolso económico que debía realizar, lo cual no sucedió.

No obstante lo anterior, resaltó que el Departamento sí cumplió con la ejecución del 100% de los recursos que debía destinar para la ejecución del Convenio.

En lo que respecta a la fuerza mayor como eximente de responsabilidad convencional, expuso que algunas dificultades en la ejecución del referido acuerdo de voluntades respondieron a cuestiones climáticas, “[...] pues el fenómeno del Niño se presentó en la región durante el año 2015 y 2016, esta causal quedó evidenciada con lo aprobado por el Ministerio mediante el acta No. 003 del Comité Administrativo donde se aprueba que la variabilidad climática generó retrasos en la ejecución del Convenio [...]”.

También invocó el pago de lo no debido, puesto que, como habría ejecutado el 100% de los recursos que recibió [primer desembolso del Ministerio] y que también le correspondía aportar para la ejecución del vínculo obligacional en cuestión, la devolución de lo entregado por la parte demandante supondría un enriquecimiento sin justa causa en su favor, sumado al hecho de que “[...] la no realización del segundo desembolso estará generando perjuicios a un tercero [se refiere a la unión temporal Diagro] [...]” [aclaración añadida].

Por último, le solicitó al Tribunal a quo que declarara probado cualquier otro mecanismo de oposición o excepción que, “[...] al examinar las pruebas de las partes y las que de oficio decretare, sea legalmente posible decretar [...]”.

La audiencia inicial celebrada

El 9 de octubre de 2018⁷, el Tribunal Administrativo de Risaralda celebró la audiencia inicial, diligencia en la cual se fijó el litigio en los siguientes términos [se transcriben de forma literal]:

“[…] [E]l objeto del litigio se circunscribe a determinar si se configura la responsabilidad administrativa y [convencional] imputada al departamento de Risaralda por el presunto incumplimiento de las obligaciones contenida en el

⁷ Folios 850 a 852 del cuaderno No. 1-4 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

Convenio Interadministrativo No. 20150439, ante la inejecución de las actividades pactadas para dar cumplimiento al objeto, el cual consistía en “Articular esfuerzos y optimizar recursos para la cofinanciación de proyectos integrales de capacidades productivas y de proyectos de desarrollo productivo sostenible en el territorio del departamento de Risaralda, con el fin de generar las condiciones y capacidades locales para el desarrollo rural […]” [aclaración añadida].

En la medida en que las partes no presentaron fórmulas de arreglo para zanjar su controversia, se declaró fallida la etapa de conciliación.

Seguidamente, el a quo decretó las pruebas documentales aportadas con la demanda y su contestación, así como los testimonios de las siguientes personas [elementos de convicción solicitados por el Departamento]: [i] Viviana Marcela Virgen López; [ii] Álvaro Andrés Montoya Giraldo; [iii] Diego Alberto Naranjo Escobar y [iv] Andrés Leonardo Franco Arias.

La audiencia de pruebas celebrada

El 4 de abril de 2019⁸, el Tribunal de primer grado llevó a cabo la audiencia de pruebas, diligencia en la cual se recibieron las declaraciones testimoniales⁹ de: [i] Viviana Marcela Virgen López; [ii] Álvaro Andrés Montoya Giraldo y [iii] Diego Alberto Naranjo Escobar.

En lo que respecta al testimonio de Andrés Leonardo Franco Arias, el Departamento desistió de esa prueba, petición que el juzgador de primer grado aceptó.

Por considerar innecesaria la celebración de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, el a quo ordenó la presentación de los alegatos de conclusión por escrito.

Los alegatos de conclusión en primera instancia

El Ministerio presentó alegaciones conclusivas¹⁰ y reiteró lo expuesto en la demanda.

⁸ Folios 859 a 861 del cuaderno No. 1-4 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

⁹ Conviene advertir que los detalles y las especificidades de los testimonios rendidos en este juicio serán precisados en la parte considerativa de esta decisión.

¹⁰ Folios 865 a 867 del cuaderno No. 1-4 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

El Departamento alegó de conclusión¹¹ e insistió en la argumentación planteada a lo largo de esta contienda judicial.

El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal.

La sentencia de primera instancia

La Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la sentencia del 4 de mayo de 2020¹², accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Para sustentar dicha determinación, el a quo, luego de referirse a las pruebas obrantes en el presente proceso, indicó que [transcripción literal]:

“[...] [S]e encuentra acreditado a través de las actas de liquidación de los contratos de suministro que se ejecutó el 100% de los recursos entregados en el primer desembolso desde el aspecto presupuestal, ya que con ocasión del contrato de suministro No. 1343 del 3 de noviembre de 2015 suscrito con la unión temporal El Progreso 2015, se pagó la suma de $1.021'350.000 y del contrato de suministro No. 1362 del 12 de noviembre de 2015 suscrito con la unión temporal Diagro, que tenía como objeto la “adquisición de agroinsumos para el fortalecimiento de las cadenas productivas de sábila, aguacate, ganadería, porcicultura y piscicultura” se canceló la suma de $285'502.537, lo que en principio deja sin sustento el señalamiento de la parte actora, en cuanto a la falta de ejecución de la suma de $1.306'852.587 que corresponde al primer desembolso, que equivalía al 40% del valor aprobado para su ejecución [...]” [énfasis propio del texto transcrito].

A pesar de lo anterior, sostuvo que solo podría entenderse que la ejecución del Convenio se realizó en debida forma en la medida en que se hubiese acatado y cumplido con lo dispuesto en el Plan Operativo de dicha relación obligacional.

En ese sentido, recordó que el incumplimiento prestacional endilgado al Departamento consistía en la falta de ejecución de las diferentes líneas productivas acordadas.

Acto seguido, consideró que, aunque las actas de liquidación de los contratos de suministro celebrados por la entidad territorial demandada daban cuenta de que sí se había invertido el 100% del primer desembolso [e incluso del Convenio], lo cierto era que ello no permitía constatar la ejecución técnica del mismo, toda vez que la entrega de los insumos agrícolas requeridos no reflejaban [transcripción literal]:

“[...] [L]a ejecución técnica del Convenio en la forma pactada, pues en el último informe presentado por el departamento de Risaralda del mes de mayo de 2016 se

¹¹ Folios 868 a 874 del cuaderno No. 1-4 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹² Folios 884 a 905 del cuaderno No. 1-4 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

hace alusión al 54% de ejecución, sin que hasta la fecha de finalización del plazo [convencional] hubiera acreditado un mayor porcentaje de ejecución, lo que por demás deja sin sustento la mora que predica el Departamento por parte del Ministerio respecto de los otros desembolsos en favor del ente territorial [...]” [precisión terminológica añadida].

Por otra parte, precisó que no era correcto afirmar que el extremo pasivo no hubiese ejecutado ninguno de los proyectos productivos presupuestados, puesto que, si bien se acreditó que el Departamento no suministró la información requerida por el Ministerio [en el marco del acuerdo de voluntades], dicha desatención prestacional [transcripción literal]:

“[...] [N]o supone la falta de ejecución total del Convenio en lo que concierne a las líneas productivas denominadas a las líneas productivas denominadas “Fortalecimiento de capacidad productiva y postcosecha de pequeños productores de sábila en el departamento de Risaralda”, “Fortalecimiento de la cadena de aguacate Hass y su comercialización en el departamento de Risaralda”, “Fortalecimiento de capacidad productiva de pequeños ganaderos en el departamento de Risaralda” y “Fortalecimiento de pequeños porcicultores implementando las buenas prácticas porcícolas en el departamento de Risaralda”, ya que si bien se efectuaron visitas técnicas para verificar la ejecución del Convenio, lo cierto es que las actas aportadas no corresponde a la totalidad de los predios beneficiados con el proyecto sino a unos cuantos; por el contrario, las conclusiones arrojadas en el acta No. 4 correspondientes a dichas visitas dio cuenta que el proyecto había avanzado en socializaciones, capacitaciones, acompañamiento técnico, insumos y material vegetal y parte de siembra, que se realizaron 6 encuestas realizadas a los beneficiarios visitados, que las visitas a campo resultaron satisfactorias en términos generales, que se evidenció siembra en algunos casos y las entregas de insumos a los beneficiarios, por lo tanto no encuentra la Sala que se halle sustentada la imputación formulada por el Ministerio en cuanto a la falta de ejecución de la totalidad de las líneas productivas [...]”.

De cara a la línea productiva denominada “[a]decuación y dotación de 2 salas de eviscerado para pescado en los municipios de Pereira y Belén de Umbría en el departamento de Risaralda”, el juzgador de primer grado razonó lo siguiente [transcripción literal]:

“[...] [E]n lo que atañe a la línea productiva de Adecuación y dotación de 2 salas de eviscerado en los municipios de Pereira y Belén de Umbría en el departamento de Risaralda que representaba una inversión de $611'165.672 y cien (100) beneficiarios, en efecto, como lo sostiene el Ministerio, se echa de menos prueba alguna que respalde su ejecución, pues en relación esta línea únicamente se observa que hace parte del Plan Operativo, sin que en modo alguno haya sido modificado por el respectivo comité o excluido del Convenio, y si bien en el acta No. 4 de visita de supervisión de junio 15 al 18 de 2016, numeral 2.1. se indicó “inviabilidad del proyecto piscícola”, ello obedeció a las manifestaciones del representante del departamento de Risaralda, mas no una modificación en el objeto del Convenio que abarcara a esta línea productiva [...]”.

Superado lo anterior, el Tribunal de origen aseguró que no existían elementos de convicción que desvirtuaran el porcentaje de ejecución informado por el Departamento [54%], de ahí que su incumplimiento del Convenio fuese parcial y, como consecuencia de ello, no hubiese lugar a ordenar reembolso alguno, “[...]

comoquiera que se ejecutó la suma correspondiente al 1° desembolso efectuado en favor del ente territorial [...]”.

Adicionalmente, mencionó que el extremo pasivo no acató su obligación [numeral 20 de la cláusula sexta del Convenio] consistente en “[...] [s]olicitar en los contratos que se deriven de este Convenio para la ejecución de proyectos productivos que los beneficiarios de la garantía sean el Departamento y el Ministerio [...]”, toda vez que [transcripción literal]:

“[...] [Revisados los contratos de suministro suscritos por el departamento de Risaralda con la unión temporal Diagro y El Progreso 2015, en la cláusulas que conciernen a las “PÓLIZAS DE GARANTÍA”, que en ambos contratos corresponden a la cláusula décima novena en la cual se indica que “el contratista se obliga para con el Departamento a constituir una póliza de una compañía de seguros”, sin que se imponga que dichas garantía se hagan en favor del departamento y el Ministerio de Agricultura, como quedó establecido en el Convenio, lo que evidencia el incumplimiento por parte del ente territorial demandado en este punto [...]” [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

En ese orden de ideas, el a quo consideró que, en función del incumplimiento parcial en el que incurrió el Departamento, resultaba procedente el cobro de la cláusula penal pecuniaria pactada en el Convenio, la cual se fijó en el 10% del valor total de dicho acuerdo de voluntades.

A juicio del Tribunal de primer grado, era necesario tener en cuenta que la ejecución del referido vínculo convencional ascendió al 54%, motivo por el cual [...] habrá de disminuirse la cláusula penal a un cincuenta y cuatro por ciento (54%), en virtud del principio de proporcionalidad que rige la materia y dado el porcentaje cumplido del Convenio [...]”.

En tal virtud, afirmó que el 10% de la inversión económica del Ministerio en favor del Convenio correspondía al primer [y único] desembolso efectuado [$130'685.258], “[...] por lo que en aplicación del principio de proporcionalidad en referencia, la sanción disminuida al 54%, en virtud del cumplimiento parcial del Convenio, equivale a $70'570.039 [...]”.

Frente a la pretensión de liquidación judicial del Convenio, sostuvo que sí era viable acceder a dicha súplica, puesto que no existía ninguna prueba en el expediente que diese cuenta de su efectiva realización [bilateral y/o unilateral].

Así las cosas, el juzgador de origen liquidó el Convenio de la siguiente forma:

Valor total del Convenio [aporte del Ministerio]	$3.267'1311.342
Valor total pagado	$1.306'852.587
Valor ejecutado [54%]	$1.764'250.924
Saldo a favor del Ministerio	$0
Saldo a favor del Departamento	$457'398.337

Por último, con fundamento en la falta de acreditación de las mismas, se abstuvo

de condenar en costas.

El recurso de apelación interpuesto

Inconforme con la anterior determinación, la parte demandada interpuso recurso de apelación¹³ en su contra, impugnación¹⁴ que sustentó en los 4 reparos concretos que se pasan a sintetizar:

El Departamento estimó que el a quo efectuó un análisis “fragmentado” de las pruebas y una interpretación “errada” “[...] frente a la responsabilidad que tenía el Ministerio de Agricultura desde el punto de vista de la planeación [...]”.

En línea con lo anterior, indicó que la ejecución del Convenio se frustró “[...] por la falta de lineamientos y definición anticipada de sitios de ejecución como fue el caso de la línea piscícola [...]”.

Asimismo, adujo que en el expediente obraban medios probatorios que daban cuenta de que “[...] fue la misma supervisora del Convenio por parte del Ministerio que evidenció que no era viable la ejecución de dicha línea [se refiere al proyecto piscícola]. Este es uno de los muchos aspectos que desconoció el fallador de primera instancia [...]” [aclaración añadida].

Por cuenta de los referidos señalamientos, el extremo pasivo concluyó que no era viable considerar que el Departamento incumplió el Convenio, dado que, a su juicio, fue el Ministerio el responsable de la falta de ejecución de la línea productiva piscícola, “[...] al considerar una construcción cuando no era posible y tampoco asignar los recursos suficientes [...]”.

La entidad territorial recurrente consideró que el Tribunal de origen no tuvo en cuenta “[...] las irregularidades que hubo por parte de la supervisión, en cuanto a la

¹³ Folios 908 a 913 del cuaderno No. 1-4 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹⁴ Mediante el auto del 20 de octubre de 2020, el a quo concedió, en el efecto suspensivo, la impugnación formulada por el extremo pasivo [índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

notificación de las actas de supervisión, pues estas fueron usadas como excusa de que hubo requerimientos a la entidad, cuando nunca le fueron notificadas oportunamente, de tal manera que se pudieran corregir o controvertir las alegaciones o criterios expuestos por la supervisión [...]”.

En ese sentido, resaltó que el Ministerio revisó los procedimientos precontractuales de los negocios jurídicos que el Departamento celebró con los proveedores de suministros [uniones temporales Diagro y El Progreso 2015]; sin embargo, agregó que la parte demandante nunca “[...] realizó objeción respecto a la falta de inclusión como beneficiario de las garantías, de hecho, como se reconoce en el escrito de la demanda, dichos contratos fueron recibidos a satisfacción y liquidados sin observación alguna, lo que indica que dichos contratos [...] se cumplieron a satisfacción y no fue necesario hacer uso de las garantías solicitadas [...]”.

También señaló que en las diferentes actas de supervisión quedaron consignadas las actividades que el Departamento realizó en el marco del Convenio; no obstante, “[...] en la demanda presentada se falta a la verdad cuando señalan que hubo ejecución del (0%), hecho que no se consideró en el fallo aquí apelado [...]”.

De otro lado, estimó que en el presente juicio no se suministraron elementos de convicción que corroboraran el incumplimiento alegado, puesto que en el escrito inicial “[...] se refieren a unas hectáreas sembradas respecto de algunas líneas, las cuales no se sabe de donde salieron dichas cifras, cuando en realidad todas las líneas se cumplieron, excepto la piscícola [...]”.

Por último, insistió en que el informe de supervisión aportado en esta contienda judicial era insuficiente para declarar que el extremo pasivo incumplió el acuerdo de voluntades materia de análisis.

La parte apelante solicitó que se revisaran las “falencias” contenidas en los informes de supervisión sobre los que se edificó la demanda presentada por el Ministerio, las cuales, en su criterio, demostraban que “[...] no hubo un seguimiento responsable, claro y eficaz del Convenio, lo cual vicia los informes que sirven de sustento para el presunto incumplimiento [...]”.

Acto seguido, aseveró que la supervisión del Convenio realizó un seguimiento “incompleto”, “sorpresivo” y “oculto” de dicho vínculo obligacional, toda vez que [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] [L]as visitas de supervisión fueron esporádicas, pero además visitas de poco tiempo que no permitían hacer un recorrido por todos los sitios de ejecución (todas las líneas de atención), solo se verifican entre 1 y 3 fincas de la gran cantidad que estaban comprometidas, no se hacían recomendaciones a tiempo, pero además se elaboraban las actas en la ciudad de Bogotá sin ser comunicadas a la entidad ejecutada, en este caso el departamento de Risaralda. Esas irregularidades se ven reflejadas en el informe del supervisor que fue utilizado para iniciar el medio de control, motivo por el cual solicito no se tengan en cuenta dichos informes de supervisión [...]”.

El extremo pasivo aseguró que el juzgador de primer grado no consideró la vulneración a su derecho fundamental al debido proceso, la cual se habría concretado por las siguientes circunstancias [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] 1. No se le comunicaron al Departamento en forma oportuna las actas de supervisión, lo que impidió que la entidad que represento ejerciera el de contradicción o por el contrario aplicara los correctivos si fueren necesarios.

Se realizaron visitas parciales (dos o tres predios) y de allí se sacaron conclusiones que no corresponden a la verdad. Las visitas fueron parciales, atemporales, ya que para el informe final no se practicaron visitas que dieran cuenta del presunto incumplimiento.

Se hizo informe de supervisión sobre incumplimiento del cual no se le dio traslado al departamento de Risaralda, para ejercer el derecho de contradicción, fue un informe de escritorio, cuando la ejecución del Convenio y por ende el cumplimiento del mismo era sobre terreno (predios) [...]”.

De acuerdo con lo anterior, solicitó revocar la sentencia impugnada. Asimismo, pidió que se ordenara el pago del segundo desembolso a cargo del Ministerio.

Las actuaciones surtidas en segunda instancia

A través del auto del 16 de abril de 2021¹⁵, esta Corporación admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte pasiva.

Mediante el auto del 18 de junio de 2021¹⁶, se le corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto.

El Ministerio alegó de conclusión¹⁷ y reiteró la argumentación planteada en el desarrollo de la primera instancia.

El Departamento presentó alegaciones conclusivas¹⁸ y también replicó las razones de hecho y de derecho ofrecidas en el curso del presente proceso.

¹⁵ Índice No. 4 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹⁶ Índice No. 9 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹⁷ Índice No. 15 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹⁸ Índice No. 13 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

El Ministerio Público rindió su concepto¹⁹ en el sentido de solicitar la

confirmación de la sentencia apelada.

CONSIDERACIONES

Con el propósito de resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, la Sala estudiará los siguientes aspectos: [1] la jurisdicción y la competencia del Consejo de Estado para conocer del presente asunto ; [2] el medio de control procedente; [3] la legitimación en la causa; [4] el ejercicio oportuno del medio de control; [5] el objeto de la impugnación y la delimitación de los problemas jurídicos a resolver en esta instancia; [6] los hechos probados y las pruebas relevantes en este juicio para resolver los problemas jurídicos identificados; [7] el análisis de la Subsección y la resolución del caso concreto; [8] la actualización de las sumas de dinero reconocidas en la sentencia de primera instancia; [9] la petición de pago del segundo desembolso y su improcedencia manifiesta y [10] la condena en costas.

La jurisdicción y la competencia del Consejo de Estado para conocer del presente asunto

Con fundamento en lo previsto en el artículo 104²⁰ del CPACA, se advierte la vocación de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer del presente asunto, pues ambos extremos procesales están integrados por entidades públicas.

En ese sentido, es oportuno recordar que la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural demanda al departamento de Risaralda, entidad territorial²¹ cuya naturaleza pública no admite duda alguna, así como tampoco la de su contraparte.

Por su parte, el Consejo de Estado es competente²² para decidir el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia del 4 de mayo de 2020, proferida

¹⁹ Índice No. 16 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

²⁰ “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa […]” [énfasis añadido].

²¹ “Artículo 286 [Constitución Política de 1991]. Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas […]” [énfasis y aclaración añadida].

²² A ese asunto le resultan aplicables las reglas de competencia del CPACA sin la reforma que sobre este aspecto dispuso la Ley 2080 expedida el 25 de enero de 2021 y promulgada el 26 del mismo mes y año, dado que, de conformidad con lo señalado en el artículo 86 de la ley en cuestión, las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado “[...] solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después

por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, dada la vocación de doble instancia de este juicio, toda vez que la cuantía [determinada por el valor de la pretensión mayor²³] para la fecha de presentación de la demanda -12 de enero de 2017²⁴- superó los 500 SMLMV exigidos para aquella época, de conformidad con lo establecido en los artículos 150²⁵, 152-5²⁶ y 243²⁷ del CPACA.

El medio de control procedente

En virtud de lo prescrito en el artículo 141 del CPACA²⁸, el medio de control de controversias contractuales es el mecanismo procesal idóneo para acceder ante el

de publicada esta ley [...]” [énfasis añadido]. En tal virtud, ha de mencionarse que el escrito inicial se radicó el 12 de enero de 2017 [folios 1 a 19 del cuaderno No. 1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

²³ “Artículo 157. Para efectos de competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que en ello pueda considerarse la estimación de los perjuicios morales, salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen. En asuntos de carácter tributario, la cuantía se establecerá por el valor de la suma discutida por concepto de impuestos, tasas, contribuciones y sanciones. Para los efectos aquí contemplados, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el valor de la pretensión mayor […]” [énfasis añadido].

²⁴ El valor del salario mínimo legal mensual vigente en el 2017 ascendía a $737.717. Información obtenida de la página oficial del Banco de la República de Colombia https://www.banrep.gov.co/es/salarios Para dicha anualidad, el tope correspondiente a los 500 SMLMV equivalía a $368'858.500. En este juicio, el valor de la pretensión mayor [restitución del desembolso efectuado por parte del Ministerio] corresponde a la suma de $1.306'852.537 [folio 2 del cuaderno No. 1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

²⁵ “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación [modificado por el artículo 615 del CGP]. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia […]” [énfasis y aclaración añadida].

²⁶ “Artículo 152. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 5. De los relativos a los contratos [y/o convenios interadministrativos], cualquiera que sea su régimen, en que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado, y de los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan cláusulas exorbitantes, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes [...]” [énfasis y aclaración añadida].

²⁷ “Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales […]” [énfasis añadido].

²⁸ “Artículo 141. Controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado [y/o convenio interadministrativo] podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas. Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley. Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso. El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada

juez en procura de obtener una decisión de fondo frente a cualquier controversia derivada del negocio jurídico estatal [consideraciones que resultan perfectamente extensibles al caso de los convenios interadministrativos, tal y como sucede en el presente juicio].

En tal virtud, es necesario señalar que la herramienta en comento se puede utilizar para cuestionar las actuaciones desarrolladas durante la ejecución y la liquidación del acuerdo de voluntades estatal, así como los actos [administrativos o no] que se profieran en su desarrollo.

Así las cosas, cualquiera de las partes de la relación convencional podría solicitar: [i] que se declare su existencia o su nulidad; [ii] que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales; [iii] que se ordene su revisión; [iv] que se declare su incumplimiento; [v] que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios causados; [vi] que se hagan otras declaraciones y condenas y [vii] que se liquide judicialmente.

De igual manera, el Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés directo podrá pedir que se declare la nulidad absoluta del acuerdo de voluntades estatal.

En ese orden de ideas, de cara al caso concreto, la Sala considera que el medio de control de controversias contractuales ejercido por el extremo activo es el procedente, toda vez que la demanda materia de análisis persigue: [i] la declaratoria de incumplimiento del convenio interadministrativo No. 20150439 del

11 de junio de 2015; [ii] la restitución del valor desembolsado para que el Departamento ejecutara dicho vínculo obligacional; [iii] el pago de los intereses moratorios correspondientes; [iv] la efectividad de la cláusula penal pecuniaria pactada y [v] la liquidación judicial del acuerdo de voluntades en cuestión.

La legitimación en la causa

En lo que respecta a este presupuesto a procesal, es necesario precisar que la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el departamento de Risaralda se encuentran legitimados en la causa por activa y por pasiva, respectivamente, toda vez que las entidades públicas en comento son los extremos de la relación convencional sobre la que versa la controversia que en esta instancia judicial se examina.

en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes” [énfasis y aclaración añadida].

El ejercicio oportuno del medio de control

Conviene señalar que el CPACA, para efectos de determinar a partir de cuándo debe computarse el término de caducidad, establece una serie de reglas para los eventos en que la demanda tiene origen en un contrato [prescripciones procesales que también resultan aplicables a los convenios interadministrativos].

Para estudiar la oportunidad en la interposición del medio de control materia de análisis, la Sala aplicará la regla especial prevista en el aparte [v], literal [j], numeral 2 del artículo 164 del CPACA²⁹, disposición normativa con arreglo a la cual en la presente controversia el cómputo de los 2 años de la caducidad empieza a correr desde el día siguiente al que se venció el término convencionalmente pactado para la liquidación bilateral del acuerdo de voluntades objeto de estudio.

Para tal efecto, ha de señalarse que los extremos procesales acordaron³⁰ que el Convenio materia de examen judicial se liquidaría de común acuerdo dentro de los 4 meses siguientes a su finalización o la fecha del acuerdo que así lo dispusiera.

En línea con lo anterior, es necesario precisar que el plazo de duración del acuerdo de voluntades en mención finalizó³¹ el 31 de agosto de 2016³², motivo por el cual

²⁹ “Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente. En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: […] v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga […]” [énfasis añadido].

³⁰ La cláusula vigésima segunda del Convenio quedó plasmada en los siguientes términos [se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores]: “[…] CLÁUSULA VIGÉSIMA SEGUNDA. LIQUIDACIÓN: El presente Convenio se liquidará de común acuerdo entre EL MINISTERIO y EL DEPARTAMENTO, procedimiento que se efectuará dentro los cuatro (4) meses siguientes a su finalización o a la fecha del acuerdo que lo disponga […]” [énfasis añadido y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito] [folio 263 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

³¹ La cláusula octava del Convenio reguló su plazo de duración en los siguientes términos [se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores]: “[…] CLÁUSULA OCTAVA. PLAZO: El plazo de duración del presente Convenio será a partir del cumplimiento de los requisitos de perfeccionamiento y ejecución, y hasta el 30 de diciembre de 2015 […]” [énfasis añadido y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito] [folio 28 del cuaderno No. 1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

³² La primera prórroga al plazo de duración de la relación convencional se extendió hasta el 28 de febrero de 2016 y la segunda se venció el 31 de agosto de 2016 [folios 291 a 296 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

se debe concluir que el término de 4 meses para liquidar consensuadamente el Convenio inició el 1° de septiembre de 2016 y se venció el 1° de enero de 2017.

En ese orden de ideas, como el Convenio en comento no fue liquidado bilateralmente, el término máximo para acudir a esta jurisdicción se vencía, en principio, el 2 de enero de 2019; sin embargo, en la medida en que dicha fecha correspondía a un día de vacancia judicial³³, el plazo para demandar expiraba el 11 de enero de la misma anualidad.

En tal virtud, en la medida en que la demanda³⁴ se presentó el 12 de enero de 2017³⁵, se advierte que su radicación fue oportuna, de ahí que la Subsección pueda determinar que este presupuesto procesal se encuentra satisfecho.

El objeto de la impugnación y la delimitación de los problemas jurídicos a resolver en esta instancia

La Sala, de entrada, estima necesario precisar que el marco fundamental para la competencia del juez de segunda instancia lo constituyen los cargos planteados en contra de la providencia recurrida.

³³ “Artículo 118. Cómputo de términos [CGP]. El término que se conceda en audiencia a quienes estaban obligados a concurrir a ella correrá a partir de su otorgamiento. En caso contrario, correrá a partir del día siguiente al de la notificación de la providencia que lo concedió. El término que se conceda fuera de audiencia correrá a partir del día siguiente al de la notificación de la providencia que lo concedió.

Si el término fuere común a varias partes comenzará a correr a partir del día siguiente al de la notificación a todas. Cuando se interpongan recursos contra la providencia que concede el término, o del auto a partir de cuya notificación debe correr un término por ministerio de la ley, este se interrumpirá y comenzará a correr a partir del día siguiente al de la notificación del auto que resuelva el recurso. Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso anterior, mientras esté corriendo un término, no podrá ingresar el expediente al despacho, salvo que se trate de peticiones relacionadas con el mismo término o que requieran trámite urgente, previa consulta verbal del secretario con el juez, de la cual dejará constancia. En estos casos, el término se suspenderá y se reanudará a partir del día siguiente al de la notificación de la providencia que se profiera. Mientras el expediente esté al despacho no correrán los términos, sin perjuicio de que se practiquen pruebas y diligencias decretadas por autos que no estén pendientes de la decisión del recurso de reposición. Los términos se reanudarán el día siguiente al de la notificación de la providencia que se profiera, o a partir del tercer día siguiente al de su fecha si fuera de cúmplase. Cuando el término sea de meses o de años, su vencimiento tendrá lugar el mismo día que empezó a correr del correspondiente mes o año. Si este no tiene ese día, el término vencerá el último día del respectivo mes o año. Si su vencimiento ocurre en día inhábil se extenderá hasta el primer día hábil siguiente.

En los términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial ni aquellos en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el juzgado” [énfasis y aclaración añadida].

³⁴ En lo que atañe al requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, es importante resaltar que el Ministerio presentó su solicitud [en ese sentido] el 2 de noviembre de 2016, trámite que se declaró fallido [por falta de ánimo conciliatorio] el 16 de diciembre de la misma anualidad, según lo plasmado en la constancia expedida por la Procuraduría 37 Judicial II para Asuntos Administrativos [folios 506 a 509 del cuaderno No. 1-2 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

³⁵ Folios 1 a 19 del cuaderno No. 1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

En ese orden de ideas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 320 del CGP³⁶, el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el impugnante, para que el ad quem revoque o reforme la determinación cuestionada.

De igual modo, ha de señalarse que, según lo prescrito en el artículo 328 del CGP³⁷, el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Tampoco es viable ignorar que, en los términos del artículo previamente referido, el juzgador de segundo grado no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único [en este caso el Departamento], salvo que en razón de la modificación fuera indispensable para reformar puntos íntimamente relacionados con ella.

Precisado lo anterior, la Subsección advierte que el análisis del caso concreto se circunscribirá exclusivamente a los reparos concretos que formuló el Departamento en contra de la sentencia cuestionada, sin que resulte plausible extender el presente estudio a materias que no fueron objeto de reproche.

Ahora bien, previo a indicar cuáles serán los problemas jurídicos que esta decisión resolverá, la Sala considera importante anunciar que, por razones estrictamente metodológicas, el estudio de la presente contienda seguirá la siguiente hoja de ruta:

Ab initio, se examinarán los argumentos planteados por la parte demandada frente a la responsabilidad que, en su criterio, le asistía al Ministerio desde el punto de vista de la planeación del Convenio, los cuales, esencialmente, buscan demostrar que la falta de ejecución del acuerdo de voluntades en cuestión [con especial énfasis en la línea piscícola] es atribuible al extremo activo en esta controversia [reparo concreto [i]].

³⁶ “Artículo 320. Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión [...]” [énfasis añadido].

³⁷ “Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley [...]. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella [...]” [énfasis añadido].

Seguidamente, la Subsección pasará a verificar si, tal y como lo afirma el extremo recurrente, la supervisión del Convenio incurrió en una serie de “irregularidades” y “falencias” [en sus informes y actas] que ocasionaron la vulneración al derecho fundamental al debido proceso del Departamento, análisis que también abarcará la suficiencia probatoria de la documentación que pretende utilizar el Ministerio para acreditar el incumplimiento alegado en el escrito inicial [reparos concretos [ii], [iii] y [iv]].

6.3. Así las cosas, efectuada la precisión metodológica en precedencia, es necesario señalar que los problemas jurídicos que le corresponde a la Sala abordar y resolver en esta providencia son los siguientes [en el orden que a continuación se presenta]:

Establecer si la falta de ejecución del Convenio [en especial de la línea piscícola] obedeció a la indebida planeación por parte del Ministerio.

Determinar si la supervisión del Convenio [en el desarrollo de sus funciones] violó el derecho fundamental al debido proceso del Departamento y, en ese sentido, verificar si el material probatorio recabado en este juicio soporta o no fácticamente el incumplimiento endilgado al extremo pasivo.

Los hechos probados y las pruebas relevantes en este juicio para resolver los problemas jurídicos identificados

En el caso concreto, la Subsección analizará los documentos aportados al proceso de conformidad con lo dispuesto en el artículo 246 del CGP³⁸.

No está de más señalar que la Sala únicamente hará referencia a los hechos probados y a las pruebas que resultan relevantes para resolver los problemas jurídicos identificados en el acápite No. 5 de la parte considerativa de esta decisión.

En ese sentido, revisado el expediente del presente juicio, se advierte lo siguiente:

³⁸ “Artículo 246. Valor probatorio de las copias. Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia. Sin perjuicio de la presunción de autenticidad, la parte contra quien se aduzca copia de un documento podrá solicitar su cotejo con el original, o a falta de este con una copia expedida con anterioridad a aquella. El cotejo se efectuará mediante exhibición dentro de la audiencia correspondiente” [énfasis añadido].

El 11 de junio de 2015, el Ministerio y el Departamento celebraron el convenio interadministrativo³⁹ No. 20150439⁴⁰, cuyo objeto consistía en “[...] [a]rticular esfuerzos y optimizar recursos para la cofinanciación de proyectos integrales de capacidades productivas y de proyectos de desarrollo productivo sostenible en el territorio del departamento de Risaralda, con el fin de generar las condiciones y capacidades locales para el desarrollo rural […]” [énfasis añadido].

Los suscribientes del acuerdo de voluntades en mención fijaron su valor⁴¹ en la suma de $3.917'131.342. De igual modo, acordaron que sus aportes corresponderían a los siguientes montos: [i] el Ministerio entregaría la suma de

$3.267'131.342 y [ii] el Departamento aportaría a la ejecución del Convenio un importe de $340'000.000, sumado a unos bienes y servicios, cuya estimación económica equivaldría a $310'000.000.

Según lo estipulado en la cláusula décima⁴² del Convenio materia de estudio, los aportes antes referidos se desembolsarían de la siguiente forma [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] CLÁUSULA DÉCIMA. DESEMBOLSOS: Para la realización del objeto del presente convenio, EL MINISTERIO desembolsará al DEPARTAMENTO la suma de TRES MIL DOSCIENTOS SESENTA Y SIETE MILLONES CIENTO TREINTA Y UN MIL TRECIENTOS CUARENTA Y DOS PESOS M/CTE ($3.267'131.342), de la

siguiente manera: 1. Un primer desembolso por valor de MIL TRECIENTOS SEIS MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL QUINIENTOS TREINTA Y

SIETE PESOS M/CTE ($1.306'852.537), correspondiente al (40%) del valor total aportado por el Ministerio, previo cumplimiento de los requisitos perfeccionamiento y ejecución, aprobación del Plan Operativo y demás requisitos de desembolso; 2. Un segundo desembolso por valor de NOVECIENTOS OCHENTA MILLONES CIENTO TREINTA Y NUEVE MIL CUATROCIENTOS TRES PESOS M/CTE ($980'139.403),

correspondiente al (30%) del valor total aportado por el Ministerio, previa verificación

³⁹ En lo que respecta a la descripción y justificación del Convenio objeto de examen judicial, la necesidad de suscribir dicho acuerdo de voluntades se planteó y sustentó en los siguientes términos [se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores]: “[...] [E]l Ministerio considera que a través de la celebración de un convenio interadministrativo se logrará la construcción de acuerdos político-administrativos con el DEPARTAMENTO, mediante el cual se busque materializar la estrategia denominada “Pobladores Rurales Articulados Regionalmente con la Nación - PARES”, como mecanismo para la inclusión social y productiva con enfoque territorial, es necesaria la articulación de esfuerzos con el DEPARTAMENTO DE RISARALDA para mejorar las condiciones de vida y crear tejido social para la población rural a través de un diálogo efectivo y de largo plazo entorno a la política nacional de desarrollo rural, construyendo una respuesta conjunta con los diferentes niveles de la administración [...]” [folios 259 a 262 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

⁴⁰ Cláusula primera del Convenio [folio 268 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

⁴¹ Cláusula novena del Convenio [folio 267 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

⁴² Folio 267 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

de la ejecución del (80%) del primer desembolso, previa verificación y aprobación del comité de supervisión; 3. Un tercer desembolso por valor de SEISCIENTOS CINCUENTA Y TRES MILLONES CUATROCIENTOS VEINTISÉIS MIL DOSCIENTOS SESENTA Y OCHO PESOS M/CTE ($653'426.268), correspondiente

al (20%) del total del aporte del Ministerio, previa verificación de la ejecución del (100%) del primer desembolso y el (80%) del segundo desembolso, previa verificación y aprobación del comité de supervisión. 4. Un cuarto desembolso por valor de TRESCIENTOS VEINTISÉIS MILLONES SETECIENTOS TRECE MIL CIENTO

TREINTA Y CUATRO PESOS M/CTE ($326'713.134), correspondiente al (10%) del total del aporte del Ministerio, previa verificación de la ejecución del Convenio y entrega del informe final del mismo, debidamente aprobado por el Comité Supervisor del Ministerio. PARÁGRAFO PRIMERO. DESEMBOLSOS DEL DEPARTAMENTO:

Los desembolsos de los recursos que aporta EL DEPARTAMENTO para la ejecución del presente Convenio se realizarán de la siguiente manera: cuando se trate de aportes en especie, se especificará en el Plan Operativo del Convenio el mecanismo para su entrega. Cuando se trate de dinero en efectivo se hará un desembolso por el valor correspondiente al 100% de los aportes del DEPARTAMENTO una vez se realice la aprobación del Plan Operativo y de Inversión por parte del Comité Administrativo y cuente con el visto bueno del supervisor por parte de la Gobernación […]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

En lo que respecta al Plan Operativo⁴³ del vínculo obligacional en comento, los extremos firmantes pactaron lo siguiente [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] CLÁUSULA TERCERA. PLAN OPERATIVO: El desarrollo del objeto del presente Convenio y en particular a las obligaciones que de él se deriven, las partes se sujetarán a un Plan Operativo elaborado por EL COMITÉ ADMINISTRATIVO de que trata la CLÁUSULA CUARTA del presente CONVENIO. Este Plan Operativo detallará entre otros asuntos los objetivos propuestos, las actividades a desarrollar, los resultados o productos a entregar, los roles institucionales, los rubros y los gastos que genere el Convenio [...]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

De acuerdo con lo fijado en la cláusula cuarta del Convenio, el Ministerio y el Departamento indicaron que el Comité Administrativo⁴⁴ se integraría y funcionaría en los términos que a continuación se precisan [transcripción literal, incluso con posibles errores]:

“[...] CLÁUSULA CUARTA. COMITÉ ADMINISTRATIVO: Para todos los efectos

relativos a la dirección, la operación y la evaluación del presente Convenio funcionará un Comité Administrativo, integrado por: 1) El director de Capacidades Productivas y Generación de Ingresos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado, quien lo presidirá; 2) El secretario de Desarrollo Agropecuario del departamento de Risaralda o su delegado. PARÁGRAFO PRIMERO. El Comité Administrativo del presente Convenio tendrá además de las funciones establecidas en el Manual de Supervisión Vigente, adoptado por EL MINISTERIO, las siguientes: 1) Revisar y aprobar el Plan Operativo y sus respectivos ajustes; 2) Revisar el avance de la ejecución del Plan Operativo y del Convenio; 3) Evaluar y aprobar las modificaciones que sea necesario introducir al Plan Operativo o al presente Convenio; 4) Aprobar el presupuesto general y señalar los lineamientos técnicos del Convenio, dentro del

⁴³ Folio 268 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

⁴⁴ Folio 268 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

marco del Plan Operativo que se apruebe; 5) Solicitar, revisar y analizar los informes de ejecución del Convenio, de ser necesario para la verificación del avance de la ejecución; 6) Aprobar la solicitud de cesión del Convenio, sus prórrogas, adiciones o modificaciones; 7) Aprobar los proyectos presentados por el Comité Técnico del Convenio; 8) Las demás que se orienten a la adecuada ejecución del presente Convenio [...]. PARÁGRAFO CUARTO. El Comité Administrativo del presente Convenio contará con el apoyo de todas las dependencias competentes al interior del MINISTERIO y del DEPARTAMENTO, en el momento en que se requiera [...]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

En virtud de lo prescrito en la cláusula quinta del referido acuerdo de voluntades, los suscribientes señalaron que el Comité Técnico⁴⁵ operaría de la siguiente manera [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] CLÁUSULA QUINTA. COMITÉ TÉCNICO: El presente Convenio tendrá un Comité Técnico compuesto por: 1) Un (1) representante del MINISTERIO bien sea funcionario o contratista, designado por el director de Capacidades Productivas y Generación de Ingresos; 2) Un (1) secretario Nacional de Cadena designado por el director de Cadenas Agrícolas y Forestales o el director de Cadenas Pecuarias, Pesqueras y Acuícolas del MINISTERIO, según corresponda y 3) Un (1) representante del Departamento, designado por el Secretario de Desarrollo Agropecuario . PARÁGRAFO PRIMERO. El Comité tendrá las siguientes funciones:

Viabilizar los proyectos productivos derivados del presente Convenio, conforme con la metodología establecido en el Manual de Financiación o Cofinanciación para la Formulación, Evaluación, Ejecución y Seguimiento de Proyectos Productivos del MINISTERIO; 2) Presentar los proyectos productivos viabilizados al Comité Administrativo para su aprobación; 3) Realizar y presentar al Comité Supervisor el informe de avance mensual, mientras dure el proceso de viabilización de los proyectos y los demás que solicite el Comité Administrativo del Convenio y 4) Las demás que se orienten a la adecuada ejecución del presente Convenio [...]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

En la cláusula sexta del Convenio se plasmaron las obligaciones específicas y generales del Departamento⁴⁶, entre las cuales se destacan las siguientes [se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] CLÁUSULA SEXTA. OBLIGACIONES ESPECÍFICAS DEL DEPARTAMENTO:

EL DEPARTAMENTO se obliga a: 1) Aumentar la capacidad de los actores territoriales para implementar la Política de Capacidades Productivas y Generación de Ingresos de la Población Rural. 2) Consolidar y fortalecer la institucionalidad del MINISTERIO como cabeza de sector frente a entidades que actualmente tienen iniciativas frente al desarrollo rural con enfoque territorial. 3) Crear estrategias que permitan en territorio articulación institucional para la inclusión productiva de los pequeños productores. 4) Mejorar la capacidad productiva con estrategias de atención a pobladores rurales. 5) Cerrar las brechas urbano-rurales y sentar las bases para la movilidad social que apoyen el desarrollo social y humano de los pobladores rurales. 6) Acelerar la salida de la pobreza y la ampliación de la clase media rural a través de una apuesta de inclusión productiva de los pobladores rurales. 7) Impulsar la competitividad rural a través de mecanismos y estrategias sectoriales que permitan hacer de las actividades agropecuarias una fuente de riqueza para los productores del campo. 8) Elaborar con el MINISTERIO el Plan Operativo para la aprobación del Comité  Administrativo del  Convenio,  el  cual  deberá  atender  y propiciar  el

⁴⁵ Folio 268 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

⁴⁶ Folios 267 y 268 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

cumplimiento de las metas y productos que se reseñan en el numeral 2.4.1.4. de la propuesta presentada por el Departamento. 9) Promover la productividad y competitividad de las cadenas productivas. 10) Garantizar el aporte en efectivo y en especie ofrecido en la ficha técnica del Convenio, correspondiente a un total de SEISCIENTOS CIENCUENTA MILLONES DE PESOS M/CTE ($650'000.000). 11)

Previamente a la ejecución de cualquier actividad que haga parte del Plan Operativo, EL DEPARTAMENTO deberá incorporar en su presupuesto, vigencia 2015, los recursos provenientes de los aportes que haga el MINISTERIO, en virtud del presente Convenio. 12) Focalizar la inversión a los beneficiarios de cada proyecto, de acuerdo con la orientación del MINISTERIO [...]. 14) Realizar el seguimiento a la ejecución técnica y financiera de los derivados del Convenio a través de su Supervisor, el cual será designado por la Secretaría de Desarrollo Agropecuario del departamento. 15) Designara los delegados de los Comités tanto Técnico como Administrativo del Convenio, para el cumplimiento de las funciones establecidas por el presente Convenio. 16) Colaborar con el MINISTERIO en lo que sea necesario para que el objeto del Convenio se cumpla a cabalidad y oportunamente. 17) Suscribir con el MINISTERIO el acta de liquidación del Convenio. 18. Verificar y certificar las condiciones técnicas en terreno de cada proyecto productivo sostenible beneficiado [...]. 20. Solicitar en los contratos que se deriven de este Convenio para la ejecución de proyectos productivos, que los beneficiarios de las garantías sean el DEPARTAMENTO y el MINISTERIO [...]. 22. Celebrar contratos que se requieran para la ejecución del presente Convenio, con autonomía por su cuenta y riesgo, los cuales deben ser informados y aprobados por el Comité Administrativo. 22. Las demás que sean necesarias para garantizar la adecuada ejecución del Convenio. B) OBLIGACIONES GENERALES: [...] 2) Informar oportunamente cualquier anomalía o dificultad que advierta en el desarrollo del Convenio y proponer alternativas de solución a las mismas. 3) Atender las peticiones y/o consultas que le indique el supervisor y se relacionen con el objeto del Convenio. 4) Asistir y participar en los Comités, reuniones, talleres, juntas y demás eventos que le indique el supervisor y se relacionen con el objeto del Convenio. 5) Presentar los informes que le indique el supervisor y especialmente los señalados en el acápite relativo a la forma de pago.

6) Cumplir las indicaciones, recomendaciones y/o sugerencias impartidas por el encargado de control y vigilancia del Convenio y las demás que sean inherentes al objeto de la contratación. 7) Defender en todas sus actuaciones los intereses del MINISTERIO según corresponda y obrar con lealtad y buena fe en todas las etapas [convencionales] [...]. 10) Cumplir con el objeto del Convenio, con plena autonomía técnica y administrativa y bajo su propia responsabilidad [...]. 13) Adelantar oportunamente los trámites y cumplir los requisitos para la ejecución y legalización del Convenio [...]. 16) Hacer entrega de los documentos producidos y administrados durante la vigencia del Convenio, al supervisor, debidamente organizados y foliados de acuerdo con la tabla de retención documental de la dependencia donde presta sus servicios [...]. 19) Todas las demás inherentes o necesarias para correcta ejecución del objeto [convencional] [...]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito] [precisiones terminológicas añadidas].

A su turno, de acuerdo con lo señalado en la cláusula séptima del acuerdo de voluntades objeto de escrutinio judicial, las obligaciones del Ministerio⁴⁷ eran las siguientes [se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] CLÁUSULA SÉPTIMA. OBLIGACIONES DEL MINISTERIO: Para el cabal

desarrollo del objeto del presente Convenio, el MINISTERIO se compromete a: 1) Aportar los recursos para la ejecución del Convenio; 2) Dentro de los cinco (5) días siguientes a la aprobación de la garantía de cumplimiento por parte del Ministerio, elaborar con el DEPARTAMENTO el Plan Operativo para la aprobación del Comité Administrativo del Convenio; 3) Aportar los recursos financieros acordados en la

⁴⁷ Folio 267 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

forma señalada en la cláusula décima; 4) Disponer del apoyo necesario para el cumplimiento del objeto del Convenio, a través de los funcionarios y/o contratistas del MINISTERIO; 5) Prestar la debida colaboración con el DEPARTAMENTO, suministrando la información sobre los aspectos que requiera inherente al Convenio para facilitar el desarrollo del mismo con el objeto que se cumpla a cabalidad y oportunamente; 6) Orientar y apoyar, de acuerdo con los lineamientos de la Política Agropecuaria, las acciones a adelantarse en el marco del Convenio; 7) Designar los supervisores del Convenio, quienes realizarán el seguimiento y evaluación del mismo;

8) Participaren en el Comité de Supervisión, Administrativo y Técnico del Convenio;

9) Proyectar el acta de liquidación para la firma de las partes [...]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

En virtud de lo previsto en la cláusula décima cuarta del Convenio, el Ministerio y el Departamento regularon la cláusula penal pecuniaria⁴⁸ en los términos que pasan a transcribirse [de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[…]  CLÁUSULA  DÉCIMA  CUARTA.  CLÁUSULA  PENAL:  En  caso  de

incumplimiento de las obligaciones por parte del DEPARTAMENTO, EL MINISTERIO hará efectiva una suma equivalente al diez por ciento (10%) del valor total del mismo, a título de Cláusula Penal Pecuniaria, que se considerará como pago parcial pero no definitivo de los perjuicios que se le cause, de conformidad con el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 y demás normas aplicables […]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

De cara a la supervisión⁴⁹ del Convenio, los extremos firmantes establecieron lo siguiente [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[…]  CLÁUSULA  DÉCIMA  QUINTA.  SUPERVISIÓN  DEL  CONVENIO:  La

supervisión, control y evaluación técnica de las actividades contempladas en el presente Convenio así como la cabal ejecución presupuestal y financiera de los recursos comprometidos en su ejecución y el cumplimiento de las obligaciones que asume EL DEPARTAMENTO serán verificadas por EL MINISTERIO, a través de un Comité Supervisor conformado por: 1) El funcionario o contratista que designe por escrito el ordenador del gasto, quien ejercerá la supervisión técnica y 2) El coordinador del Grupo de Supervisión Financiera de la Subdirección Financiera y/o un funcionario o contratista que designe por escrito el ordenador del gasto, quien ejercerá la supervisión financiera. PARÁGRAFO PRIMERO. Las funciones de los supervisores serán las establecidas en el Manual de Supervisión adoptado por EL MINISTERIO. PARÁGRAFO SEGUNDO: Por parte del DEPARTAMENTO, la

supervisión y evaluación técnica y financiera del presente Convenio serán ejercidas a través del(los) profesional(es) designado(s) para tal efecto por el Secretario de Desarrollo Agropecuario del DEPARTAMENTO […]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

A través del acta No. 1 del 12 de junio de 2015⁵⁰, el Comité Administrativo⁵¹ del Convenio aprobó el Plan Operativo presentado por la Secretaría de Desarrollo

⁴⁸ Folio 266 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

⁴⁹ Cláusula décima quinta del Convenio [folio 267 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

⁵⁰ Folios 270 y 271 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

⁵¹ El Comité Administrativo del Convenio estuvo integrado por el director de Capacidades Productivas y Generación de Ingresos del Ministerio y la secretaria de Desarrollo Agropecuario del Departamento [folios 270 y 271 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

Agropecuario del Departamento, el cual contenía los siguientes proyectos productivos a ejecutar:

Línea productiva	Valor total
Fortalecimiento de capacidad productiva y postcosecha para asociaciones de pequeños productores piscícolas  en  el  departamento  de Risaralda	$611'165.642
Fortalecimiento de capacidad productiva de asociaciones de pequeños productores porcícolas en el departamento de Risaralda	$551'600.000
Fortalecimiento de capacidad productiva de pequeños ganaderos en el departamento de Risaralda	$951'600.000
Fortalecimiento de capacidad productiva y postcosecha de pequeños productores   de   sábila   en   el departamento de Risaralda	$691'600.000
Fortalecimiento de capacidad productiva y postcosecha de aguacate Hass en el departamento de Risaralda	$1.111'165.670

Mediante el acta No. 1 del 24 de junio de 2015⁵², el Comité Técnico del Convenio determinó que los programas antes relacionados sí contaban con la viabilidad necesaria para ser financiados por el Ministerio.

El 24 de julio de 2015⁵³, el Ministerio efectuó el primer desembolso pactado en el Convenio, el cual ascendía a la suma de $1.306'852.537 y equivalía al 40% de su aporte al acuerdo de voluntades [$3.267'131.342].

A través del acta No. 1 del 24 de septiembre de 2015⁵⁴ [documento elaborado en el distrito capital de Bogotá], el Comité Supervisor del Convenio presentó unas consideraciones sobre el avance de ejecución técnica y financiera del mismo, las cuales podrían agruparse así [se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores]:

⁵² Folios 273 a 283 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

⁵³ Folios 29 y 28 del cuaderno No. 1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

⁵⁴ Folios 306 a 308 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

“[...] El Plan Operativo aprobado mediante acta No. 1 del Comité Administrativo del 12 de junio de 2015, es muy general y no permite un correcto seguimiento de las actividades de supervisión técnica ni financiera, se evidenció que:

Los objetivos, productos, indicadores, actividades y metas que se describen no guardan coherencia, ni una secuencia lógica.

Describen solo una actividad por cada producto/proyecto, la cual resulta insuficiente para materializar el producto que se debe obtener y cumplir con el objetivo planteado.

Los productos descritos no resultan como consecuencia de las actividades mencionadas y en algunos casos no contienen las características necesarias [...].

No tiene un cronograma de ejecución de actividades [...].

No se especifican gastos de administración, de supervisión, de gravámenes del movimiento financiero, ni otros gastos no elegibles, que podrían ser necesarios para la correcta ejecución del Convenio.

Revisión y análisis del “INFORME DE EJECUCIÓN AL 30 DE SEPTIEMBRE DEL 2015 DEL CONVENIO No. 439 DE 2015” presentado por el departamento de Risaralda

El 21 de septiembre a través de correo electrónico, se recibe un informe de ejecución a 30 de septiembre de 2015, sin las especificaciones de acuerdo al Plan Operativo aprobado. Se evidencia de los siguientes puntos:

Presentan un resumen de grupos que no permite evidenciar su relación con el Plan Operativo y cada uno de los proyectos estipulados en el Convenio [...].

Las actividades deben tener una programación para su ejecución, por lo que se considera necesario que el cronograma sea parte integral del POA [...].

La presentación de los informes de ejecución financiera debe ser presentada con detalle de gastos por actividad de acuerdo con el Plan Operativo y soportada con los comprobantes de egreso, facturas, recibos, etc.

Conclusiones de la reunión: [...]

A la fecha de realización de este informe, el nivel de ejecución del Convenio es de 0%, situación que puede afectar su adecuado desarrollo, debido a que en el POA se mencionan actividades y productos de siembra y construcción para los cuales el plazo de ejecución podría ser insuficiente, teniendo en cuenta que va hasta el 30 de diciembre de 2015 [...]”.

Por medio del acta No. 2 del 30 de septiembre de 2015⁵⁵, el Comité Administrativo del Convenio aprobó las líneas productivas antes viabilizadas por el Comité Técnico.

La primera visita de supervisión al Convenio se llevó a cabo del 27 al 29 de octubre de 2015⁵⁶, la cual tuvo lugar en el municipio de Pereira y contó con la participación activa de miembros del Ministerio y del Departamento.

⁵⁵ Folios 285 a 288 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

⁵⁶ Folios 310 a 314 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

El recuento de las actividades y las labores desplegadas quedó consignado en el acta de reunión No. 1. Las conclusiones a rescatar son las siguientes [se transcriben de forma literal, incluso posibles errores]:

“[...] VI. CONCLUSIONES

Considerando que la aprobación del POA y las actividades del Convenio se realizaron en el Comité Administrativo el 24-06-2015, se logra evidenciar avance en los compromisos contractuales relacionados con la subasta inversa, pero no sobre la ejecución técnica de los 5 proyectos.

Al proceso de subasta inversa se presentaron 6 oferentes, de los cuales 3 resultaron habilitados técnica, jurídica y financieramente para presentarse en la audiencia de adjudicación. Los ganadores fueron unión temporal Diagro para proveer agroinsumos y unión temporal El Progreso 2015 para proveer el material vegetal, los cuales se encuentran en proceso de suscripción del contrato que tendrá vigencia de 45 días a partir de la fecha de perfeccionamiento [...].

De acuerdo con lo que menciona la Gobernación, una vez se firmen los contratos con los oferentes ganadores de la subasta, se presume que el convenio se da por ejecutado; sin embargo, se reitera que se debe evidenciar el avance técnico de los proyectos [...].

Se evidencian acciones claras y concretas en relación al proceso precontractual y contractual, pero no sobre los aspectos técnicos, administrativos y financieros por parte de la Gobernación [...].

Durante las visitas a campo se evidencia la necesidad de que se revise la viabilidad del proyecto de salas de eviscerado [...]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

Frente a las visitas realizadas a los lugares de ejecución de las líneas productivas a desarrollar [en especial la piscícola], se destacó que [se transcribe de forma literal, incluso posibles errores]:

“[...] Realizamos visita al municipio de Belén y Pereira, para verificar la existencia de las salas de evisceración que se pretenden adecuar y dotar de equipos tecnológicos.

En cuanto al proyecto de las salas de eviscerado, para el caso de Belén de Umbría, nos trasladamos hasta la vereda de Congo Sandia, finca Santa Martha, donde a pesar que se evidencia una instalación (choza) en la que se realiza el eviscerado, se constata que este lugar no se adecuaría como dice el proyecto, sino que se utilizará un terreno de la misma finca que al parecer fue donado por el propietario (Carlos Piedrahita, representante legal de ASOPIR) al Municipio para la construcción de una sala de eviscerado que estaría al servicio de Belén de Umbría, Guática y Mistrató.

Para el caso de Pereira, se verifica que en el Coliseo de Ferias (de propiedad del Municipio), lugar donde estaría la otra sala para adecuar, no existe tal, sino que también se construiría para el servicio de Pereira, Dos Quebrada, Santa Rosa de Cabal y Marsella.

En estas visitas, se logra observar la existencia de las asociaciones beneficiarias de los proyectos y la gran expectativa que tienen los asociados frente a los recursos que se van a invertir con el fin de apoyar su desarrollo productivo.

Es de resaltar que la disposición de la Gobernación para el cumplimiento del objeto del Convenio y el compromiso para ejecutar los proyectos de acuerdo a los lineamientos del Ministerio y las necesidades más sentidas de la población [...]” [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

El 3 de noviembre de 2015, el Ministerio y la unión temporal El Progreso 2015 celebraron el contrato de suministro⁵⁷ No. 1343⁵⁸, cuyo objeto consistía en la adquisición de semillas, estacas y material vegetal.

Dicho negocio jurídico fue suscrito con el propósito de ejecutar los proyectos productivos fijados en el Plan Operativo del Convenio y su valor fue fijado en la suma de $1.021'350.000⁵⁹.

En lo que respecta a las garantías⁶⁰ que debía prestar la unión temporal El Progreso 2015 en el marco del referido contrato de suministro, ha de mencionarse que en la cláusula décima novena de ese acuerdo de voluntades se pactó que [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] DÉCIMA NOVENA. PÓLIZAS DE GARANTÍA: EL CONTRATISTA se obliga

para con el DEPARTAMENTO a constituir una póliza de una compañía de seguros legalmente establecida en el país, con domicilio o sucursal en Pereira, que incluya: A. Cumplimiento: Por el veinte por ciento (20%) del valor del contrato [...]. Este garantiza el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato estatal incluyendo en ellas el pago de multas y de cláusula penal pecuniaria, cuando se hayan pactado en el contrato. El amparo de cumplimiento del contrato cubrirá a la entidad estatal contratante de los perjuicios directos derivados del incumplimiento total o parcial de las obligaciones nacidas del contrato, así como de su cumplimiento tardío o de su cumplimiento defectuoso, cuando ellos son imputables al contratista garantizado. Además de esos riesgos, este amparo comprenderá siempre el pago del valor de las multas y de la cláusula penal pecuniaria que se hayan pactado en el contrato garantizado. En todo caso, la garantía de cumplimiento deberá mantenerse vigente hasta que se logre la liquidación del contrato. B. Calidad y correcto funcionamiento de los bienes y equipos suministrados: El valor de estas garantías será del veinte por ciento (20%) del valor del contrato [...]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

⁵⁷ En lo que respecta a las consideraciones que dieron lugar a la celebración del negocio jurídico en cuestión, se consignó lo siguiente [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[...] CONSIDERANDO 1. Que el día 1° de octubre de 2015, el Departamento inició el proceso de Selección Abreviada Subasta Inversa No. SDA-SASI-04-2015, mediante la Resolución de Apertura No. 076 del 1° de octubre de 2015, con el siguiente objeto: “Adquisición de agroinsumos para el fortalecimiento de las cadenas productivas de sábila, aguacate, ganadería, porcicultura y piscicultura”. 2. Que mediante la Resolución No. 088 del 26 de octubre de 2015, se adjudicó el contrato GRUPO No. 2 a UNIÓN TEMPORAL EL PROGRESO 2015 [...]” [folio 316 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

⁵⁸ Cláusula primera del contrato de suministro No. 1343 del 3 de noviembre de 2015 [folio 316 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

⁵⁹ Cláusula cuarta del contrato de suministro No. 1343 del 3 de noviembre de 2015 [folio 317 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

⁶⁰ Folio 318 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

El 6 de noviembre de 2015, el Departamento presentó un informe técnico y financiero⁶¹ del Convenio, el cual pretendía probar⁶² el cumplimiento de los deberes prestacionales a su cargo.

El 12 de noviembre de 2015, el Ministerio y la unión temporal Diagro suscribieron el contrato de suministro⁶³ No. 1362⁶⁴, cuyo objeto consistía en la adquisición de agroinsumos para el fortalecimiento de las cadenas productivas de sábila, aguacate, ganadería, porcicultura y piscicultura.

Ese negocio jurídico fue celebrado con el propósito de ejecutar los proyectos productivos consignados en el Plan Operativo del Convenio y su valor fue pactado en la suma de $2.197'498.791⁶⁵.

En lo que respecta a las garantías⁶⁶ que debía prestar la unión temporal Diagro 2015 en el marco del aludido contrato de suministro, es necesario precisar que en la cláusula décima novena de ese vínculo obligacional se acordó que [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] DÉCIMA NOVENA. PÓLIZAS DE GARANTÍA: EL CONTRATISTA se obliga

para con el DEPARTAMENTO a constituir una póliza de una compañía de seguros legalmente establecida en el país, con domicilio o sucursal en Pereira, que incluya: A. Cumplimiento: Por el veinte por ciento (20%) del valor del contrato [...]. Este garantiza el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato estatal incluyendo en ellas el pago de multas y de cláusula penal pecuniaria, cuando se hayan pactado en el contrato. El amparo de cumplimiento del contrato cubrirá a la entidad estatal contratante de los perjuicios directos derivados del incumplimiento total o parcial de las obligaciones nacidas del contrato, así como de su cumplimiento tardío o de su cumplimiento defectuoso, cuando ellos son imputables al contratista garantizado.

⁶¹ Folios 330 a 348 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

⁶² Para tal efecto, la entidad territorial demandada aportó una serie de documentos que, a su juicio, acreditaban el cumplimiento de sus compromisos convencionales [folios 330 a 348 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

⁶³ En lo que respecta a las consideraciones que dieron lugar a la celebración del negocio jurídico en cuestión, se consignó lo siguiente [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[...] CONSIDERANDO 1. Que el día 1° de octubre de 2015, el Departamento inició el proceso de Selección Abreviada Subasta Inversa No. SDA-SASI-04-2015, mediante la Resolución de Apertura No. 076 del 1° de octubre de 2015, con el siguiente objeto: “Adquisición de agroinsumos para el fortalecimiento de las cadenas productivas de sábila, aguacate, ganadería, porcicultura y piscicultura”. 2. Que mediante la Resolución No. 088 del 26 de octubre de 2015, se adjudicó el contrato GRUPO No. 1 a UNIÓN TEMPORAL DIAGRO [...]” [folio 325 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

⁶⁴ Cláusula primera del contrato de suministro No. 1362 del 12 de noviembre de 2015 [folio 325 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

⁶⁵ Cláusula cuarta del contrato de suministro No. 1362 del 12 de noviembre de 2015 [folio 326 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

⁶⁶ Folio 327 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

Además de esos riesgos, este amparo comprenderá siempre el pago del valor de las multas y de la cláusula penal pecuniaria que se hayan pactado en el contrato garantizado. En todo caso, la garantía de cumplimiento deberá mantenerse vigente hasta que se logre la liquidación del contrato. B. Calidad y correcto funcionamiento de los bienes y equipos suministrados: El valor de estas garantías será del veinte por ciento (20%) del valor del contrato [...]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

Previa solicitud⁶⁷ del Departamento, el Comité Administrativo del Convenio, a través del acta No. 3 del 20 noviembre de 2015⁶⁸, aprobó que el plazo de ejecución del referido acuerdo de voluntades se extendiera hasta el 28 de febrero de 2016 y, además, también autorizó que la cláusula décima [desembolsos] de dicho vínculo obligacional fuese modificado.

Mediante el acta No. 2 del 27 de noviembre de 2015⁶⁹ [documento elaborado en el distrito capital de Bogotá], el Comité Supervisor del Convenio analizó el “estado actual” de dicho acuerdo de voluntades y, en tal virtud, expuso, entre otras, las circunstancias que se pasan a reseñar [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] A continuación, la supervisión se permite presentar un análisis general de la situación actual del Convenio [...].

[A]unque la supervisión técnica y financiera fueron enterados en el primer informe presentado por la Gobernación correspondiente a lo realizado a 30 de septiembre que se estaba llevando a cabo un proceso de subasta inversa para la contratación de los proveedores de material vegetal y agroinsumos, se esperaba que debido a que la entrega de agroinsumos no es la única actividad requerida para la ejecución de los proyectos y el cumplimiento del objeto del Convenio, paralelamente se estuvieran adelantando las otras actividades descritas en los proyectos tales como: caracterización, socialización, capacitación, acompañamiento técnico, certificación en agricultura orgánica (aguacate), reuniones y talleres, etc.; además de adelantar los trámites para el cumplimiento de las solicitudes del comité técnico, de manera que una vez se contrataran los oferentes ganadores de la subasta, solo se quedara pendiente la entrega de insumos y las actividades que dependen directamente de que esto se realice.

Como consta en el acta de visita de supervisión técnica, la Gobernación entregó a satisfacción los documentos de temas contractuales relacionados con la subasta

⁶⁷ El Departamento solicitó que el plazo de ejecución del Convenio se ampliara hasta el 28 de febrero de 2016, toda vez que ,“[...] como consecuencia de la variabilidad climática que afectó la frecuencia e intensidad de las precipitaciones en la región, se generó retraso en las actividades relacionadas con el establecimiento de los cultivos de sábila y aguacate, así como las acciones relacionadas con el componente de agroganadería. De igual forma, en razón a los procesos administrativos requeridos para la contratación de la adecuación de las salas de eviscerado de pescad, se afectó el desarrollo de esta actividad [...]”. Asimismo, pidió que el segundo y el tercer desembolso [a cargo del Ministerio] se unieran [en 1 solo pago], en la medida en que, “[...] dado el horizonte de ejecución, es indispensable disponer de los recursos para ejecutar con celeridad las actividades en cada uno de los proyectos [...]” [transcripciones literales, incluso con posibles errores] [folio 355 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

⁶⁸ Folios 298 a 304 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

⁶⁹ Folios 357 y 358 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

inversa; sin embargo, no sucedió lo mismo con los documentos administrativos, técnicos y financieros.

La supervisión técnica y financiera, en distintas oportunidades, ha solicitado la entrega de los correspondientes soportes para efectos de determinar el grado de avance de las distintas actividades contempladas no solo en el proyecto, sino en el Plan Operativo del mismo. Pese a lo anterior, dicha información no ha sido suministrada de manera suficiente y oportuna, por lo que existen dificultades sustanciales para establecer de manera clara y fehaciente el avance técnico del proyecto.

En ese sentido, y teniendo en consideración el informe presentado por la Gobernación de Risaralda a 30 de octubre de 2015, del cual se transcribe literalmente lo siguiente cuando se les solicita documentos que evidencien avance en la ejecución:

Formato proyectos derivados de ejecución técnica: No se ha avanzado en este tema. Formato de acompañamiento técnico: No se ha iniciado actividades de seguimiento a campo.

Formato de entrega de materiales: El proyecto no ha empezado el proceso de entrega de insumos.

Formato de intervención municipal: No se ha iniciado este proceso porque va de la mano con la entrega de insumos.

Informe del proceso y estado de los compromisos y pagos derivados del Convenio: El proyecto no ha realizado ningún pago.

Informe financiero o cuentas del Convenio (relación total de los pagos por actividad del POA) y sus respectivos extractos bancarios y conciliaciones: No se han realizado pagos en el proyecto.

Lo anterior evidencia que, aunque la supervisión no puede establecer el porcentaje de avance técnico del Convenio y dado que la Gobernación en el formato de ejecución presupuestal especifica que el porcentaje de ejecución es 0% para cada uno de los 5 proyectos, sí existe un grado de atraso importante de las actividades necesarias para el cumplimiento del POA y del objeto del Convenio.

Adicionalmente, es necesario la revisión de la viabilidad de la construcción de dos salas de eviscerado [...].

Por lo anterior, y teniendo en cuenta que el plazo de ejecución actual del Convenio es a 30 de diciembre, la supervisión considera que a la fecha existe una alta probabilidad de incumplimiento de las metas en los plazos estipulados en el Plan Operativo, en tanto que solo resta poco más de un mes para cumplir la vigencia fiscal que coincide con la finalización del contrato.

De la misma manera, se recuerda que se deben cumplir con los requisitos de ejecución financiera y se deben evidenciar los avances en la ejecución técnica financiera del Convenio en mención [...]” [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

El 30 de noviembre de 2015⁷⁰, el Ministerio insistió en las falencias indicadas en el acta No. 2 del 27 de noviembre de la misma anualidad [en relación con la “situación del Convenio”].

Asimismo, el extremo activo hizo hincapié en la necesidad de que el Departamento cumpliera con sus obligaciones consistentes en: [i] atender las peticiones y/o consultas que efectuara el supervisor frente al objeto de la relación convencional y

⁷⁰ Folios 360 y 361 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

[ii] entregar a la supervisión los documentos producidos y administrados durante la vigencia del acuerdo de voluntades.

Incluso, la cartera ministerial resaltó cuáles serían las posibles consecuencias asociadas a la “renuencia” de la entidad territorial demandada a cumplir sus deberes prestacionales.

El 9 de diciembre de 2012⁷¹, la parte activa le informó al Departamento sobre su “posible” incumplimiento del Convenio y, en tal sentido, resaltó que [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] [N]o se tiene suficiente evidencia para comprobar el avance en la ejecución técnica de los cinco (5) proyectos presentados por el departamento de Risaralda, debido a que no se cuenta con los listados de caracterización de los beneficiarios y sus respectivos soportes, constancias de acompañamiento técnico y capacitaciones realizadas con los documentos metodológicos que soportan esos procesos, asimismo no se cuenta con los soportes de compra y posterior entrega de los agroinsumos y material vegetal por parte de los oferentes, con el seguimiento y supervisión por parte de la Gobernación. Además, no se ha presentado informe de ejecución técnica y financiera de los proyectos que demuestre el avance en la ejecución del Convenio, el cual es necesario para el correcto trámite y cumplimiento de las obligaciones a cargo del Departamento y del Ministerio [...].

[E]n el escrito recibido el 13 de noviembre de 2015 en las instalaciones del MADR, se expresa de un informe técnico financiero a 30 de octubre del Convenio 20150439, el cual fue revisado exhaustivamente por el Comité Supervisor encontrando que este informe no permite determinar claramente el grado de avance de cada una de las actividades contempladas no solo en los proyectos sino en el Plan Operativo del mismo. Dicha documentación aún no ha sido suministrada de manera completa, oportuna y eficiente por el Departamento, lo que dificulta establecer de manera clara y fehaciente el avance técnico, administrativo y financiero de los proyectos [...]”.

El 23 de diciembre de 2015, el ente territorial demandado presentó un informe⁷² de las actividades que se habían realizado para cumplir con el objeto del acuerdo de voluntades materia de análisis jurisdiccional.

En ese sentido, en dicho documento se realizó un recuento detallado de cuáles fueron las prestaciones que se ejecutaron en virtud de los siguientes negocios jurídicos: [i] el contrato de suministro No. 1343 del 3 de noviembre de 2015 [suscrito con la unión temporal El Progreso 2015] y [ii] el contrato de suministro No. 1362 del 12 de noviembre de la misma anualidad [celebrado con la unión temporal Diagro].

⁷¹ Folios 363 a 368 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

⁷² Folios 370 a 388 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

Asimismo, el Departamento también precisó cuáles eran los porcentajes de ejecución presupuestal⁷³ y técnica⁷⁴ del Convenio que, en su criterio, se habían alcanzado hasta ese momento.

Mediante el informe de ejecución presupuestal⁷⁵ presentado por la parte demandada [con corte al 31 de diciembre de 2015], los recursos económicos de las líneas productivas del Convenio, supuestamente, se habían ejecutado en los porcentajes que se pasan a reseñar: [i] línea piscícola: 15%; [ii] línea ganadera: 100%; [iii] línea de capacidad productiva y postcosecha de sábila: 18%; [iv] línea de capacidad productiva y postcosecha de aguacate: 100% y [v] línea porcícola: 19%.

En términos totales, el Departamento aseguró que la ejecución presupuestal [global] del Convenio ascendía al 50.4%.

A través del informe de ejecución técnica⁷⁶ que entregó el Departamento [respecto del cuarto trimestre del 2015], los proyectos productivos, a su juicio, presentaban los siguientes porcentajes de ejecución técnica: [i] línea piscícola: 83.33%; [ii] línea ganadera: 60%; [iii] línea de capacidad productiva y postcosecha de sábila: 63.33%; [iv] línea de capacidad productiva y postcosecha de aguacate: 63.33% y [v] línea porcícola: 66.7%.

En términos globales, la parte pasiva adujo que la ejecución técnica [total] del Convenio era del 67.34%.

El 29 de diciembre de 2015, los extremos convencionales firmaron la primera prórroga⁷⁷ y modificación del Convenio, la cual se concretó en los siguientes términos [se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores]:

⁷³ De acuerdo con lo planteado en el informe de ejecución presupuestal presentado por el Departamento [con corte al 30 de diciembre de 2015], los recursos económicos del Convenio habían sido utilizados en un 78.15% [folio 380 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

⁷⁴ En virtud de lo consignado en el informe de ejecución técnica presentado por el ente territorial demandado [respecto del tercer trimestre del 2015], los proyectos productivos presentaban los siguientes porcentajes de ejecución técnica: [i] proyecto piscícola: 30%; [ii] proyecto ganadero: 40%;

[iii] proyecto de capacidad productiva y postcosecha de sábila: 40%; [iv] proyecto de capacidad productiva y postcosecha de aguacate: 40% y [v] proyecto porcícola: 40% [folio 381 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

⁷⁵ Folio 392 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

⁷⁶ Folio 393 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

⁷⁷ Folios 290 a 293 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

“[...] CLÁUSULA PRIMERA. PRORROGAR el Convenio Interadministrativo 201500439 hasta el 28 de febrero de 2016. CLÁUSULA SEGUNDA. DE LA MODIFICACIÓN. modificar la CLÁUSULA DÉCIMA - DESEMBOLSOS, la cual

quedará así: “Para la realización del objeto del presente convenio, EL MINISTERIO desembolsará al DEPARTAMENTO la suma de TRES MIL DOSCIENTOS SESENTA Y SIETE MILLONES CIENTO TREINTA Y UN MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y

DOS PESOS ($3.267'131.342) M/CTE., de la siguiente manera: 1. Un primer desembolso por valor de MIL TRESCIENTOS SEIS MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA  Y  DOS  MIL  QUINIENTOS  TREINTAY  SIETE  PESOS  M/CTE

($1.306'852.537), correspondiente al 40% del total del valor aportado por el Ministerio, previo cumplimiento de los requisitos de perfeccionamiento y ejecución, aprobación del plan operativo y demás requisitos de desembolso. 2. El segundo desembolso por valor de MIL SEISCIENTOS TREINTA Y TRES MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS SETENTA Y UN PESOS M/CTE ($1.633'565.671)

correspondiente al 50% del total del valor aportado por el Ministerio, previa verificación de la ejecución del 80% del primer desembolso, previa verificación y aprobación del Comité de Supervisión. 3. Un tercer desembolso por valor de TRESCIENTOS VEINTISÉIS MILLONES SETECIENTOS TRECE MIL CIENTO

TREINTA Y CUATRO PESOS M/CTE ($326'713.134) correspondiente al 10% del total del aporte del Ministerio; previa verificación de la ejecución del Convenio y entrega del informe final del mismo, debidamente aprobado por el Comité Supervisor del Ministerio [...]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

El 16 de febrero de 2016, el Departamento, por cuenta de las dificultades climáticas⁷⁸ presentadas en el país y en la región, le solicitó⁷⁹ al Ministerio que el plazo de ejecución del Convenio se ampliara hasta el 30 junio de la misma anualidad.

El 19 de febrero de 2016, el ente territorial demandado pidió⁸⁰ que la duración del referido acuerdo de voluntades se extendiera hasta el 31 de agosto del mismo año.

Por medio del acta No. 4 del 19 de febrero de 2016⁸¹ [documento producido en el distrito capital de Bogotá], el Comité Supervisor del Convenio analizó los informes de ejecución [presupuestal⁸² y técnica⁸³] que presentó el Departamento y, en tal sentido, señaló que [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] [A]unque se han realizado varias actividades que aportan a la ejecución del Convenio, al revisar el detalle de avance de las actividades de cada proyecto, se

⁷⁸ El Departamento indicó que [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[...] la disminución natural de las lluvias, el aumento de la temperatura y de otras condiciones del clima son los factores principales que explican las variaciones de la producción agrícola [...]” [folios 417 y 418 del cuaderno No. 1-2 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

⁷⁹ Folios 417 y 418 del cuaderno No. 1-2 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

⁸⁰ Folio 419 del cuaderno No. 1-2 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

⁸¹ Folios 421 y 422 del cuaderno No. 1-2 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

⁸² Hecho probado No. 6.24.

⁸³ Hecho probado No. 6.25.

encuentran observaciones con respecto a lo reportado y lo que se puede evidenciar. Estas observaciones se le hicieron al doctor Diego Naranjo, secretario de Desarrollo Agropecuario de Risaralda, quien las acepta y se compromete a revisar las actividades que se encuentren rezagadas, con el fin de tomar las acciones pertinentes para dar cumplimiento a lo establecido en el POA y en el Convenio [...]”.

Asimismo, se consideró que la prórroga solicitada por la entidad territorial demandada estaba debidamente sustentada, de ahí que resultase procedente aprobar dicha petición.

A través del acta No. 4 del 19 de febrero de 2016⁸⁴ [documento elaborado en el distrito capital de Bogotá], el Comité Administrativo del Convenio también revisó el estado y el avance de las actividades que estaban a cargo del Departamento.

En desarrollo de lo anterior, se efectuaron anotaciones como las que se transcriben a continuación [de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] [U]na vez revisado el informe de avance técnico y financiero, el cumplimiento de las obligaciones [convencionales], se considera que el ejecutor del Convenio ha realizado las actividades programadas en el POA y los proyectos, si bien existen retrasos en algunas actividades del POA [...], la Gobernación de Risaralda se comprometió a revisar y dar alcance a las observaciones según lo establecido en el mismo [...].

De igual manera, informa [se refiere al secretario de Desarrollo Agropecuario del departamento de Risaralda] que fue suspendida la sala de eviscerado de Pereira por permisos ambientales referente al manejo de residuos.

Por lo anterior, se inició el proceso de consecución de un nuevo predio que cumpla con todos los requisitos legales y [convencionales] indicados en el proyecto aprobado [...]” [aclaraciones añadidas y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

La segunda visita de supervisión al Convenio se llevó a cabo del 24 al 26 de febrero de 2016⁸⁵, la cual tuvo lugar en el municipio de Pereira y contó con la participación activa de miembros del Ministerio y del Departamento.

El recuento de las actividades y las labores desplegadas quedó consignado en el acta de reunión No. 2, entre las cuales se destacan las siguientes [se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] V. DESARROLLO DE LA REUNIÓN [...].

Adicionalmente se mencionaron todas las recomendaciones a tener en cuenta para la generación de soportes válidos y para la presentación de informes que permitan identificar con claridad el avance de cada una de las actividades del Convenio y el detalle de lo realizado. Por ejemplo:

⁸⁴ Folios 424 y 425 del cuaderno No. 1-2 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

⁸⁵ Folios 427 a 431 del cuaderno No. 1-2 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

Diligenciar completamente listados de asistencia y formatos de entrega de materiales, acompañamiento técnico y demás soportes de las actividades realizadas en el campo.

Que todas las actividades de fortalecimiento y desarrollo de capacidades deben tener un documento metodológico, que debe ser conocido por la supervisión.

Para las actividades de socialización, se solicitó una presentación o un documento soporte de los temas que se trataran.

Los informes deben ser entregados enmarcados en el POA. Para cada proyecto, se deben describir todas y cada una de las actividades que lo componen mencionando como mínimo:

Presupuesto asignado (con aportes de las partes).

La meta expresada en números.

Indicador de la meta.

Porcentaje de cumplimiento de la meta.

Cronograma de ejecución de cada actividad en el que se evidencia la planeación de tiempo.

Peso de cada actividad en el proyecto.

Análisis del avance de cada proyecto en total.

Descripción detallada de lo desarrollado por cada una de las actividades.

Los soportes que considere necesarios para evidenciar lo realizado en el informe [...].

Se requirió a la Gobernación entregar la documentación de cada uno de los proyectos, pero dicha información no se encuentra clasificada, lo que hace difícil su revisión, por lo que se solicitó que el equipo de trabajo de cada proyecto revisara la documentación respectiva y la clasificara, con el fin de realizar la revisión de las carpeta antes de finalizar esta visita.

Se revisaron las carpetas de los proyectos, las cuales se encuentran incompletas y poco organizadas, lo que dificultó su revisión, por lo que no es posible establecer con certeza el grado de ejecución del Convenio. Frente a esto, la Gobernación argumenta que no recibió toda la información y documentación de este Convenio por parte de la anterior administración.

Así las cosas, se le solicitó a la Gobernación que completara las carpetas y las tuviera debidamente organizadas para la próxima visita [...]. De igual forma, se solicitó que hicieran una revisión exhaustiva y detallada de los medios de verificación que evidencien la ejecución del Convenio, con el fin de registrar única y exclusivamente lo que se encuentra soportado para conocer la real ejecución técnica del Convenio que pueda ser verificada por la supervisión [...]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

Por otra parte, a través del “informe de comisión” de la visita de supervisión No. 2⁸⁶, se plasmaron las conclusiones que enseguida se transcribirán [literalmente, incluso con posibles errores]:

“[...] CONCLUSIONES:

En estas visitas [se refiere a las de campo], se logra observar la existencia de asociaciones beneficiarias de los proyectos y la disposición de los asociados para cumplir con el compromiso de apoyar el buen desarrollo del proyecto.

La Gobernación ha fortalecido el equipo técnico de la Secretaría de Desarrollo Agropecuario, con nuevos profesionales especialistas en las líneas productivas del

⁸⁶ Folios 432 a 434 del cuaderno No. 1-2 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

Convenio, con el objeto de cumplir a cabalidad con el objeto y las obligaciones contractuales.

Debido a la inconformidad que han manifestado los beneficiarios del proyecto con respecto al material vegetal, las cuales se encuentran avaladas técnicamente, el secretario de Agricultura, doctor Diego Naranjo, manifiesta que se realizaran las acciones que sean necesarias con el fin de garantizar la entrega a satisfacción del material vegetal y los agroinsumos, de conformidad con las obligaciones del Convenio.

Los beneficiarios argumentan que los insumos entregados en la ganadería están en buenas condiciones generales y se encuentran a la espera de entrega del resto de materiales que se encuentran pendientes.

Aunque no fue posible establecer con claridad el % de ejecución del Convenio, se estima que el valor reportado en el informe presentado para la prórroga es mucho menor, dado que de las actividades que se realizaron no se encuentran debidamente soportadas, para subsanar esto, la Gobernación está recopilando y organizando toda la información del Convenio con el fin de reportar en el próximo informe, correspondiente al mes de febrero, la ejecución que se encuentre cumpliendo con los medios de verificación necesarios [...].

Es de resaltar la disposición y voluntad de la nueva administración para dar cumplimiento al objeto del Convenio y las obligaciones adquiridas [...]” [aclaración añadida].

El 26 de febrero de 2016, los suscribientes firmaron la segunda prórroga⁸⁷ del Convenio y, como consecuencia de ello, su plazo de duración se amplió hasta el 31 de agosto de esa anualidad.

La tercera visita de supervisión al Convenio se realizó entre el 14 y el 15 de marzo de 2016⁸⁸, la cual tuvo lugar en el municipio de Pereira y contó con la participación activa de integrantes del Ministerio y del Departamento.

El recuento de las actividades y las labores desplegadas quedó plasmado en el acta de reunión No. 3, así como sus conclusiones, entre las cuales se destacan las siguientes [se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] VI. CONCLUSIONES

Frente a la calidad del material vegetal, la Gobernación solicitará a los proveedores la reposición del material con el fin de que cumpla con las especificaciones técnicas.

Los beneficiarios argumentan que los insumos entregados están en buenas condiciones generales y se encuentran a la espera de la entrega de algunos que se encuentran pendientes.

La Gobernación ha fortalecido el equipo técnico de la Secretaría de Desarrollo Agropecuario, con nuevos profesionales especialistas en las líneas productivas del Convenio, con el objetivo de cumplir a cabalidad con el objeto y las obligaciones.

⁸⁷ Folios 295 a 297 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

⁸⁸ Folios 437 a 443 del cuaderno No. 1-2 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

La Gobernación se encuentra en la fase final de recolección de información para registrar en el informe de febrero lo soportado con relación a la ejecución técnica [...]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

El 4 de abril de 2016, el Departamento le remitió al Ministerio el informe de ejecución⁸⁹ del Convenio [respecto del mes de marzo de esa anualidad]. Dicho documento estaba integrado por una serie de evidencias encaminadas a probar la “socialización” de los proyectos productivos acordados con las asociaciones beneficiadas.

El 11 de abril de 2016, el Departamento presentó el informe de actividades⁹⁰ del Convenio [en relación con el primer trimestre de esa anualidad] y, en tal virtud, advirtió que [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] INTRODUCCIÓN

El año 2016 se presenta como un año de transición política y administrativa, que de alguna manera motivó algunos tropiezos y retrasos, dados los inconvenientes propios de todos los procesos de empalme y la entrada de nuevos funcionarios a las administraciones territoriales [...].

El presente informe retoma la información básica del proyecto, describe el objetivo general y los objetivos específicos en cada una de las líneas productivas, se describen los avances que ha tenido el proyecto hasta el 22 de marzo de, una vez se reprograma y dada una segunda prórroga del Convenio que va hasta el 31 de agosto de 2016, se programan nuevas socializaciones y resocializaciones del Convenio, se empieza a depurar la caracterización poblacional, se hace un pormenorizado inventario de los agroinsumos y material vegetal entregado a los beneficiarios.

A partir de febrero se empieza a consolidar el equipo de profesionales, tecnólogos y técnicos que retomarían el Convenio para llevarlo a buen término; se asignan responsabilidades, quedando para cada una de las líneas las responsabilidades así: ingeniera de alimentos KARLA VANESSA CUBILLOS, responsable de la línea de piscicultura; la ingeniera agrónoma YESSICA PULGARÍN responsable de la línea de sábila; el MVZ HERNANDO MORALES OSORNO y la administradora de empresas agropecuarias DARNELLY ÁLVAREZ BEDOYA responsables de la línea de agroganadería; DINANCELA RESTREPO Y LORENA GALLEGO responsables de la línea de aguacate y la médica veterinaria zootecnista EDNA MENESES, responsable de la línea de porcicultura. Esperamos que la última semana de marzo se firmen los contratos de 4 técnicos más que reforzarán las acciones del Convenio [...]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

En lo atinente a la selección de predios para la instalación de las salas de eviscerado [línea piscícola], se indicó que “[...] [s]e encuentra lista la selección del predio para la construcción de la sala de eviscerado en el municipio de Belén de Umbría, se encuentra a la espera la selección del predio del municipio de Pereira [...]”.

⁸⁹ Folios 445 a 490 del cuaderno No. 1-2 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

⁹⁰ Folios 92 a 107 del cuaderno No. 1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

Aunado a lo anterior, la entidad territorial demandada también precisó lo siguiente [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] 8.1.5. Proceso de licitación para la construcción de las salas de eviscerado:

No se ha realizado el proceso de licitación para la construcción y/o adecuación de las salas de eviscerados, ya que se debe tener primero los predios y/o lotes donados al municipio donde se va a llevar a cabo la ejecución del proyecto.

Elaboración de diseños de las salas de eviscerado

Se encuentra un diseño elaborado para la construcción de las salas de eviscerado, se le está realizando unas modificaciones donde cumpla con la normatividad exigida por el INVIMA.

Dotación de 2 salas de eviscerado

La dotación de las dos (2) salas de eviscerados se realizará nomás se encuentre lista la construcción de las mismas [...]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

El Ministerio revisó⁹¹ los datos consignados en el informe trimestral que presentó el Departamento [con corte al 22 de marzo de 2016] y, como consecuencia de ello, presentó las conclusiones que se pasan a transcribir [literalmente, incluso con posibles errores]:

“[...] Conclusiones

El informe en general presenta datos incorrectos e incoherencias a lo largo del mismo, por lo cual resulta difícil confiar en la veracidad de la información presentada [...].

Se presentan pocos soportes para verificar el avance de cada uno de los proyectos y del Convenio en general, los cuales resultan insuficientes para comprobar el avance que reportan, por lo cual, y sin contar con una caracterización definitiva que permita validar los soportes, la supervisión estima que la ejecución técnica es muy baja, considerando el tiempo de ejecución que lleva el Convenio [...].

En el proyecto piscícola preocupa la demora en la consecución de la segunda sala de eviscerado y los recursos para su construcción y/o adecuación, el diseño de las salas que de acuerdo a lo que mencionan ahora se le están realizando modificaciones, el no inicio del proceso de licitación y de la construcción y/o adecuación de las salas de eviscerado, por lo que se solicita al ejecutor que revise estas actividades que pueden perjudicar la correcta ejecución del Convenio en cumplimiento de metas y tiempo [...]” [énfasis propio del texto transcrito].

El 26 de abril de 2016, la supervisora técnica del Ministerio le manifestó a la entidad territorial demandada las siguientes preocupaciones e inconsistencias⁹² [de cara a la ejecución del Convenio] [se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores]:

⁹¹ Folios 108 a 118 cuaderno No. 1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

⁹² Folios 120 a 123 cuaderno No. 1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

“[...] Estado actual del POA

De acuerdo con los proyectos aprobados, al informe técnico y financiero y a las visitas realizadas a campo, el avance estimado en las actividades del POA es de 12% (según soportes remitidos por el ejecutor) [...].

Considerando lo anterior, se hace necesario observar y requerir lo siguiente:

Inconsistencias en los porcentaje de avance de ejecución técnica de los informes presentados [...].

Lo reportado en los informes [en algunos se indicó que el porcentaje de ejecución técnica de todo el Convenio ascendía al 67.34%, mientras que en otros se hizo alusión a un 25.34% en términos globales] no guarda coherencia con respecto al avance que tiene cada uno de los proyecto, máxime cuando se presentan pocos soportes para verificar el estado de los proyectos y del Convenio en general, los cuales resultan insuficientes y no coinciden con los porcentajes de ejecución técnica reportado en cada informe [...].

Inconvenientes proyecto piscícola

A la fecha no se tiene certeza sobre el avance técnico.

No se ha iniciado con la construcción y/o adecuación de las salas de eviscerado, actividad que, de acuerdo con la supervisión, puede repercutir negativamente en el cumplimiento de metas y de los plazos establecidos en el Convenio.

De acuerdo con el informe presentado en marzo, el diseño que estaba aprobado para las salas, actualmente, se encuentra en modificaciones.

La Gobernación no ha presentado la evidencia de la apropiación de los recursos para la construcción y/o adecuación de las salas.

No se tiene certidumbre sobre la ubicación del predio que se va a construir y/o adecuar en la ciudad de Pereira [...]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito] [aclaración añadida].

El 26 de mayo de 2016, el Departamento se opuso⁹³ al porcentaje de ejecución estimado por la supervisora técnica del Ministerio [12%], toda vez que, en su criterio, dicho ente territorial había “[...] tomado los correctivos necesarios para salir avante en el proceso [...]”, así como “[...] la Gobernación de Risaralda está presta a tomar las medidas pertinentes que conlleven al éxito del programa PARES [...]” [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

La cuarta visita de supervisión al Convenio se realizó del 15 al 18 de junio de 2016⁹⁴, la cual tuvo lugar en el municipio de Pereira y contó con la participación activa de integrantes del Ministerio y del Departamento.

El recuento de las actividades y las labores desplegadas quedó plasmado en el acta de reunión No. 4, entre las cuales se resaltan las siguientes [se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores]:

⁹³ Folio 125 del cuaderno No. 1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

⁹⁴ Folios 127 a 138 del cuaderno No. 1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

“[...] DESARROLLO DE LA VISITA [...].

- 16 DE JUNIO DE 2016

La comisión del Ministerio se dividió las actividades, la doctora Johana Mora se quedó en la ciudad de Pereira para trabajar con los equipos y apoyar en la organización y revisión de la documentación. Adriana Ibarra [supervisora técnica del Ministerio] realiza verificación en campo [...].

Aunque se reconoce que es una muestra pequeña del Convenio, el balance de las visitas a campo muestra que se ha avanzado comparado con las visitas que se habían realizado anteriormente, debido a que en el proyecto porcícola los beneficiarios tienen parte de los insumos y se encuentra por iniciar la instalación de los sistemas sépticos y de tanques estercoleros donde recibirán la otra parte; en el proyecto de ganadería se evidenció que se han recibido los beneficios y que sembraron semilla de pasto; en el proyecto de sábila se evidenció la siembra de la sábila, la cual se encontraba en buenas condiciones. En el proyecto de aguacate se evidencia que un beneficiario tiene el aguacate sembrado con prendimiento del material y en el otro caso no se sembró [...].

Recursos

El 24 de julio de 2015 se realizó el giro del primer desembolso correspondiente al 40% del total del aporte del Ministerio, es decir $1.306'852.587. No se ha realizado el segundo y el tercer desembolso.

La Gobernación con dichos recursos inició los procesos de selección mediante subasta inversa, la cual terminó con la suscripción de dos contratos para adquirir el material vegetal y los agroinsumos de los 5 proyectos así:

Contrato No. 1343 del 3 de noviembre de 2015 con la unión temporal El Progreso 2015 por valor de $1.021'350.000 para adquisición de semillas, estacas y material vegetal [...].

Contrato No. 1362 del 12 de noviembre de 2015 con la unión temporal Diagro, por valor de $2.197'498.791, para adquisición de agroinsumos para el fortalecimiento de las cadenas productivas de sábila, aguacate, ganadería, porcicultura y piscicultura.

Revisadas las minutas de los contratos derivados, se evidencia que estos no establecen que la constitución de las pólizas de garantías se debe realizar teniendo como beneficiario a la Gobernación y al Ministerio de Agricultura, vulnerando de esta manera una de las obligaciones de la Gobernación particularmenta la cláusula 6, numeral 20 [...].

Inviabilidad del proyecto piscícola

A la fecha no se tiene certeza sobre el avance técnico, se presume que es bajo considerando que la actividad principal la cual es la construcción y/o adecuación de dos salas de eviscerado no se ha iniciado por varias razones:

Se necesitan dos predios y solo hay uno.

Faltan diseños definitivos: de acuerdo con el informe presentado , el diseño que estaba aprobado para las salas, actualmente se encuentra en modificaciones, por lo que hoy no se tiene certeza de si se va a construir o adecuar y cuáles serían las actividades específicas para hacer lo primero o lo segundo.

Recursos insuficientes para la construcción y/o adecuación.

No se ha iniciado la licitación pública: esta es una actividad necesaria para cumplir con este proyecto y a la fecha no se ha iniciado. El tiempo que queda del Convenio se considera insuficiente para cumplir con esta actividad.

VI. CONCLUSIONES

De acuerdo con lo expresado por la Gobernación, el Convenio tiene un porcentaje de ejecución técnica de aproximadamente 56%.

El proyecto ha avanzado en socializaciones, capacitaciones, acompañamientos técnicos, entrega de insumos y material vegetal y parte de siembra [...].

Las visitas a campo resultaron satisfactorias en términos generales, se evidenció siembra en algunos casos y las entregas de insumos a los beneficiarios.

Se analiza mediante las actividades que se encuentran pendientes (ruta crítica) que el plazo de duración del Convenio es insuficiente para cumplir con la ejecución técnica.

Se considera que el proyecto piscícola es inviable.

Los beneficiarios se encontraban satisfechos con los beneficios obtenidos a través del proyecto y muy agradecidos del apoyo recibido del Gobierno Nacional.

Las visitas a campo evidenciaron que hay casos exitosos en el Convenio, pero también casos que se afectaron por diferentes razones, entre otras por la calidad del material vegetal entregado [...]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito] [aclaración añadida].

El 24 de junio de 2016, el Departamento realizó un diagnóstico⁹⁵ del estado de ejecución de los proyectos productivos fijados en el Plan Operativo del Convenio objeto de análisis. En lo que respecta a la línea piscícola, el ente territorial demandado indicó⁹⁶ que [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] LÍNEA PISCÍCOLA

“Elaboración y/o adecuación de dos salas de eviscerado”

MATERIAL E INSUMOS (DOTACIÓN)	Los materiales e insumos se encuentran listos para ser entregados en la bodega del proveedor DIAGRO, están a la espera de que la Gobernación disponga de ella
ELABORACIÓN Y/O ADECUACIÓN DE	Falta la elaboración y/o adecuación de
DOS SALAS DE EVISCERADO	las dos salas de eviscerado en los
municipios  de  Belén  de  Umbría  y
Pereira

Diagnóstico a la fecha:

Beneficiarios: 406.

El proyecto piscícola hasta la fecha demuestra inviabilidad, ya que no se tiene la seguridad de uno de los predios donde se va a realizar la construcción de una de las salas de eviscerado, además no se tiene claro el diseño de construcción, ya que se necesita con certeza la producción real en toneladas mensuales y el estudio técnico de producción no está verificado para así tener un ajuste o diseño definitivo de la sala de eviscerado, se cuenta con recursos insuficientes para la elaboración de las mismas, es importante aclarar que no se ha realizado el proceso de licitación pública, ya que es necesaria para cumplir con el proyecto PARES línea piscícola y el tiempo que tenemos es demasiado corto e insuficiente para culminar con esta actividad [...]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

⁹⁵ Folios 168 a 178 del cuaderno No. 1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

⁹⁶ Folio 174 del cuaderno No. 1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

El Ministerio formuló observaciones⁹⁷ al diagnóstico antes referido. En punto a la línea piscícola, la supervisión técnica del extremo activo insistió en la inviabilidad de la misma.

El 5 de agosto de 2016⁹⁸, la parte demandante le comunicó al Departamento su “posible incumplimiento” de las “obligaciones esenciales” del Convenio.

El 18 y el 19 de agosto de 2016, la supervisión realizó una visita al Departamento para “[...] verificar el avance de las metas del Plan Operativo del Convenio No. 20150439 [...]” y, además, en el acta⁹⁹ [documento elaborado en el muncipio de Pereira] de esa reunión, se consignó lo siguiente [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] III. DESARROLLO DE LA VISITA

Para esta visita se dividió el departamento en cuatro zonas, con el fin de asignar una zona a cada uno de los cuatro funcionarios/contratistas del Ministerio, para facilitar el recorrido, optimizar tiempo y lograr visitar la mayor cantidad de predios posibles.

Debido a que el proyecto piscícola no entrega insumos o materiales a los beneficiarios, sino que se trata de la construcción y/o adecuación y dotación de 2 salas de eviscerado, una en Belén de Umbría y otra en Pereira, se visitara el predio de Belén de Umbría para identificar los avances. El predio de Pereira no ha sido definido [...]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

El 30 de agosto de 2016¹⁰⁰, el Ministerio se reunió con el Departamento, “[...] con el fin de revisar la documentación del Convenio para analizar la solicitud de la viabilidad de la prórroga; sin embargo, esta documentación no se encontraba en su poder y de manera completa [se refiere al ente territorial demandado] [...]” [aclaración añadida].

El 31 de agosto de la misma anualidad, los extremos suscribientes continuaron con la reunión previamente mencionada; sin embargo, “[...] persiste el incumplimiento en la entrega de la documentación soporte para el análisis de la eventual reducción [de la línea piscícola] y prórroga [de los 4 proyectos productivos restantes], debido a que los pocos ítems que se allegaron no lo hicieron oportunamente y con falencias en su estructuración y ejecución [...]” [aclaraciones añadidas].

⁹⁷ Folios 180 y 181 del cuaderno No. 1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

⁹⁸ Folios 193 a 195 del cuaderno No. 1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

⁹⁹ Folios 199 y 200 del cuaderno No. 1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹⁰⁰ Folio 42 del cuaderno No. 1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

Por cuenta de lo anterior, la cartera ministerial demandante consideró que no existían “[...] los mínimos elementos requeridos de hecho y de derecho para aprobar y proceder a tramitar la reducción de la línea piscícola y correspondiente prórroga de las otras líneas [...]”.

El plazo de duración del Convenio se venció el 31 de agosto de 2016¹⁰¹.

Está acreditado que Ministerio solo realizó el primer desembolso¹⁰² al que se comprometió, de conformidad con lo previsto en la cláusula décima del acuerdo de voluntades en cuestión.

A través del memorando No. 20164600091373 del 2 de septiembre de 2016¹⁰³ [documento elaborado en el distrito capital de Bogotá], el director de Capacidades Productivas y Generación de Ingresos del Ministerio le remitió a su Oficina Asesora Jurídica el “informe de posible incumplimiento¹⁰⁴” del Convenio materia de estudio en este proceso.

A partir de un recuento detallado de los antecedentes del Convenio, sus datos básicos, las actividades ejecutadas de acuerdo con lo consignado en el Plan Operativo del mismo, la identificación de las cláusulas potencialmente vulneradas, la información recolectada en las visitas de supervisión, el análisis de los informes rendidos por el Departamento, las consecuencias que podrían derivarse de las desatenciones prestacionales imputadas al ente territorial ejecutor, la cuantificación del riesgo de pérdida de los recursos invertidos en el acuerdo de voluntades en cuestión, el Ministerio agrupó todas y cada una de las falencias [en términos obligacionales] que detectó en el desarrollo del vínculo convencional objeto de estudio.

En tal virtud, la supervisión de la cartera ministerial demandante recomendó lo siguiente [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] 13. RECOMENDACIÓN DE LA SUPERVISIÓN

De acuerdo a lo anteriormente expuesto y a que no se evidencia el alcance de las metas establecidas en el POA en el tiempo de ejecución del Convenio, el cual venció el 31 de agosto de 2016, se recomienda que se haga uso del procedimiento de

¹⁰¹ Folio 29 del cuaderno No. 1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹⁰² Folio 43 del cuaderno No. 1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹⁰³ Folio 26 del cuaderno No. 1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹⁰⁴ Folios 27 a 46 del cuaderno No. 1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

presunto incumplimiento para que el Departamento retorne al Tesoro Nacional - Ministerio de Hacienda y Crédito Público los recursos a que haya lugar [...]”.

El 30 de noviembre de 2016, el Departamento y la unión temporal El Progreso 2015 liquidaron bilateralmente¹⁰⁵ el contrato de suministro No. 1343 del 3 noviembre de 2015.

Para tal efecto, se estableció que el contratista ejecutó la totalidad de los recursos económicos que el ente territorial demandado le entregó, lo cual quedó consignado en las siguientes observaciones [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] OBSERVACIONES No. 1:

De acuerdo con el informe final presentado por el contratista, se pudo constatar que este realizó las siguientes actividades:

Entrega de cuarenta y dos mil (42.000) árboles de aguacate.

Entrega de cuatrocientos diez mil (410.000) colinos de sábila.

De igual manera, se entregaron sesenta mil (60.000) estacas de árboles de porte medio como matarratón, nacedero y chachafruto.

El anterior material vegetal se entregó en diez (10) municipios, con los cuales se beneficiaron las asociaciones de productores de aguacate, sábila y ganadería [...].

El suscrito interventor hace constar que el contratista cumplió a entera satisfacción con el objeto contractual de adquisición de semillas, estacas y material vegetal, según propuesta anexa y que hace parte del presente contrato y, además, verificó el cumplimiento de las obligaciones de seguridad social integral y parafiscales en el artículo 23 de la Ley 1150 de 2007 [...].

EL DEPARTAMENTO DE RISARALDA, declara a paz y salvo al contratista “UNIÓN TEMPORAL EL PROGRESO 2015”, en razón del contrato de suministro No. 1343 de fecha noviembre 3 de 2015, sin perjuicio que en el transcurso del tiempo se hagan las exigencias de calidad, estabilidad y demás garantías exigidas al contratista [...]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

El Departamento y la unión temporal Diagro suscribieron el “acta final¹⁰⁶”del contrato de suministro No. 1362 del 12 de noviembre de 2015.

En ese sentido, se determinó que el contratista ejecutó todos los recursos económicos que el extremo pasivo le suministró y, además, se plasmó que [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] NOTA:

El suscrito interventor hace constar que el contratista UNIÓN TEMPORAL DIAGRO cumplió satisfactoriamente con el objeto contractual adquisición de agroinsumos para el fortalecimiento de las cadenas productivas de sábila, aguacate, ganadería,

¹⁰⁵ Folios 571 a 579 del cuaderno No. 1-2 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹⁰⁶ Conviene precisar que en la referida acta no se especifica la fecha exacta en que se suscribió [folios 581 a 588 del cuaderno No. 1-2 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

porcicultura y piscicultura, con un porcentaje de ejecución del 100% [...]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

También se suministraron las facturas de venta identificadas con los códigos alfanuméricos CE 001¹⁰⁷, CE 002¹⁰⁸ y CE 003¹⁰⁹, las cuales hacían alusión a la compra de los agroinsumos requeridos para la ejecución de los proyectos productivos del Convenio.

Con la finalidad de cumplir con los cometidos trazados en el Convenio y ejecutar las líneas productivas allí contempladas, el Departamento celebró contratos de prestación de servicios [asesoría y asistencia técnica] con las siguientes personas: [i] Francisco Javier López Cardona¹¹⁰; [ii] Dinancela Martínez Vélez¹¹¹;

[iii] Claudia Lorena Gallego Osorio¹¹²; [iv] Carlos Alberto Vargas Grisales¹¹³; [v] Jorge Eduardo Hoyos Zuleta¹¹⁴; [vi] Yesica Andrea Pulgarín Arroyave¹¹⁵; [vii] Luz María Restrepo Lora¹¹⁶; [viii] Fernando Londoño Guerrero¹¹⁷; [ix] Edna Cecilia Meneses Escobar¹¹⁸; [x] Hugo Alejandro Duque Osorio¹¹⁹; [xi] Jorge Heladio Arroyave Martínez¹²⁰; [xii] Karla Vanessa Cubillos Cardona¹²¹; [xiii] Margarita Rosa

¹⁰⁷ Folio 585 del cuaderno No. 1-2 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹⁰⁸ Folio 586 del cuaderno No. 1-2 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹⁰⁹ Folio 587 del cuaderno No. 1-2 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹¹⁰ Folios 590 a 602 del cuaderno No. 1-2 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado] y folios 603 a 608 del cuaderno No. 1-3 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹¹¹ Folios 609 a 625 del cuaderno No. 1-3 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹¹² Folios 626 a 639 del cuaderno No. 1-3 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹¹³ Folios 640 a 655 del cuaderno No. 1-3 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹¹⁴ Folios 656 a 666 del cuaderno No. 1-3 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹¹⁵ Folios 667 a 676 del cuaderno No. 1-3 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹¹⁶ Folios 677 a 702 del cuaderno No. 1-3 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹¹⁷ Folios 703 a 707 del cuaderno No. 1-3 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹¹⁸ Folios 708 a 715 del cuaderno No. 1-3 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹¹⁹ Folios 716 a 723 del cuaderno No. 1-3 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹²⁰ Folios 724 a 731 del cuaderno No. 1-3 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹²¹ Folios 732 a 740 del cuaderno No. 1-3 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

Gálvez Núñez¹²²; [xiv] Daniel Andrés Márquez Gallego¹²³; [xv] Darnelly Álvarez Bedoya¹²⁴; [xvi] Alejandro Restrepo Zapata¹²⁵; [xvii] Martha Cecilia Correa Bedoya¹²⁶; [xviii] Jhon Alexander Marín Mendoza¹²⁷; [xix] Álvaro Marín Salazar¹²⁸ y [xx] Camilo Jiménez Bernal¹²⁹.

Está acreditado que la relación convencional objeto de estudio en sede judicial en comento no fue liquidado por sus signatarios.

Las pruebas testimoniales practicadas en este juicio

En la audiencia de pruebas celebrada el 4 de abril de 2019¹³⁰, el juzgador de primer grado recibió el testimonio de: [i] Viviana Marcela Virgen López; [ii] Álvaro Andrés Montoya Giraldo y [iii] Diego Alberto Naranjo Escobar.

Las intervenciones de los referidos declarantes se pueden sintetizar en los siguientes términos:

Viviana Marcela Virgen López¹³¹ manifestó que se vinculó a la Secretaría de Desarrollo Agropecuario del Departamento [aproximadamente] el 11 julio de 2016, es decir, cuando faltaba un poco más de 1 mes para que se venciera el término de ejecución del Convenio [31 de agosto de 2016].

Indicó que su enfoque de trabajo estuvo orientado en el componente financiero del referido acuerdo de voluntades, el cual buscaba verificar cuál era su estado [en términos económicos].

Señaló que el Convenio constaba de 5 líneas productivas. De igual modo, reconoció que el ente territorial demandado se reunió en algunas oportunidades con la

¹²² Folios 741 a 750 del cuaderno No. 1-3 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹²³ Folios 751 a 755 del cuaderno No. 1-3 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹²⁴ Folios 756 a 763 del cuaderno No. 1-3 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹²⁵ Folios 764 a 771 del cuaderno No. 1-3 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹²⁶ Folios 772 a 776 del cuaderno No. 1-3 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹²⁷ Folios 777 a 783 del cuaderno No. 1-3 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹²⁸ Folios 784 a 791 del cuaderno No. 1-3 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹²⁹ Folios 792 a 795 del cuaderno No. 1-3 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹³⁰ Folios 859 a 861 del cuaderno No. 1-4 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹³¹ El audio y video de su intervención reposa en el disco compacto contentivo de la audiencia de pruebas del 4 de abril de 2019 [folio 863 del cuaderno No. 1-4 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

supervisora del Ministerio y, además, también advirtió que se habían realizado visitas.

Adujo que, en ejercicio de sus funciones, presentó los informes requeridos por la parte demandante; sin embargo, mencionó la existencia de una serie de “problemáticas” anteriores a su vinculación en calidad de directora técnica de la Secretaría de Desarrollo Agropecuario del Departamento.

Frente a la pregunta¹³² de si el informe “final” de supervisión presentado por el Ministerio estuvo precedido de una visita “real” y “efectiva” a la totalidad de los beneficiarios y de los terrenos comprometidos para los proyectos productivos presupuestados, aseguró que ello no sucedió.

Cuando se le preguntó¹³³ por los motivos por los cuales no se ejecutó la línea piscícola [salas de eviscerado], advirtió que su formulación técnica fue muy general, de ahí que, en su criterio, dicho proyecto productivo no tuviera “fundamento”.

Igualmente, advirtió que existían algunos documentos en los que la supervisión del Convenio [a cargo del Ministerio] indicó que el proyecto piscícola resultaba inviable, circunstancia que, a su juicio, revelaba una “incoherencia” que imposibilitó su cumplimiento.

Por otra parte, en lo que respecta a la pregunta¹³⁴ consistente en indicar cuáles líneas productivas hacían falta por ejecutarse cuando empezó a desempeñarse como directora técnica de la Secretaría de Desarrollo Agropecuario del Departamento, aseveró que ninguna estaba desarrollada y materializada al 100%.

Álvaro Andrés Montoya Giraldo¹³⁵ manifestó que tenía una vinculación actual con el Departamento y, además, también precisó que fungió como director técnico de la Secretaría de Desarrollo Agropecuario de la referida entidad territorial [entre el 2014 y el 2015¹³⁶].

Aseguró que la ejecución del Convenio se realizó de conformidad con unos lineamientos del Ministerio y los planes de gobierno del Departamento.

¹³² Pregunta formulada por la apoderada judicial del Departamento.

¹³³ Pregunta formulada por la apoderada judicial del Departamento.

¹³⁴ Pregunta formulada por la apoderada judicial del Ministerio.

¹³⁵ El audio y video de su intervención reposa en el disco compacto contentivo de la audiencia de pruebas del 4 de abril de 2019 [folio 863 del cuaderno No. 1-4 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

¹³⁶ Álvaro Andrés Montoya Giraldo indicó que estuvo a cargo de la Dirección Técnica entre junio del 2015 y el 31 diciembre esa misma anualidad [cuando se inició la ejecución del Convenio].

Precisó los antecedentes, las generalidades asociadas al acuerdo de voluntades objeto de escrutinio judicial y el funcionamiento [grosso modo] de las líneas productivas que se iban a ejecutar en virtud de la relación convencional en cuestión.

Afirmó que, entre junio, agosto e inicios de septiembre, ningún colaborador del Ministerio había comparecido al Departamento, así como tampoco se había realizado visita técnica alguna [supuestamente todo se realizaba a través de correos electrónicos].

También señaló que la primera visita de supervisión del Ministerio al ente territorial demandado se realizó en octubre de 2015.

Adicionalmente, indicó que, después de que el Departamento entregó los agroinsumos requeridos para la ejecución de los proyectos productivos presupuestados, el Ministerio nunca realizó una visita técnica que verificara el suministro de los insumos a los beneficiarios.

Insistió en que la mayoría de las actividades de seguimiento a la ejecución del Convenio por parte del Ministerio se realizaba por correo electrónico y, asimismo, precisó que cumplió sus labores hasta el 31 de diciembre de 2015.

Frente a la pregunta¹³⁷ de si el Ministerio le indicó y proporcionó al Departamento instrucciones de cómo debía elaborar los informes de ejecución del Convenio, el declarante respondió de forma negativa a dicho interrogante.

Cuando se le indagó¹³⁸ sobre el cumplimiento de las obligaciones convencionales del ente territorial demandado, hizo alusión a los profesionales con los que contaba el Departamento para prestarle asistencia técnica y especializada a las distintas líneas productivas trazadas y, en tal sentido, consideró que el extremo ejecutor sí había honrado sus deberes prestacionales.

Respecto de la pregunta¹³⁹ de si el Ministerio le entregó al Departamento los planos, diseños y estudios técnicos necesarios para la construcción y/o adecuación de las salas de eviscerado [línea piscícola], contestó que en ningún momento se suministraron dichos insumos.

¹³⁷ Pregunta formulada por la apoderada judicial del Departamento.

¹³⁸ Pregunta formulada por la apoderada judicial del Departamento.

¹³⁹ Pregunta formulada por la apoderada judicial del Departamento.

Frente a la pregunta¹⁴⁰ de si los informes de supervisión presentados por el Ministerio estuvieron precedidos de visitas “reales” y “efectivas” a la totalidad de los beneficiarios y de los terrenos comprometidos para los proyectos productivos presupuestados, aseguró que ello no aconteció, pues, según su dicho, todo se gestaba en la “oficina” y no en el “campo”.

Diego Alberto Naranjo Escobar¹⁴¹ indicó que se posesionó como secretario de Desarrollo Agropecuario del Departamento el 31 de diciembre de 2015, de ahí que tuviese conocimiento de las particularidades del Convenio objeto de escrutinio en sede jurisdiccional.

Adujo que la solicitud de la segunda prórroga del plazo de ejecución del acuerdo de voluntades en comento, en esencia, obedeció a las dificultades climáticas existentes y a las vicisitudes ligadas al cambio de gobierno en las entidades territoriales donde se iban a ejecutar los proyectos productivos.

Indicó que el Ministerio sí realizaba una serie de visitas al Departamento, aunque puso en duda la efectiva y completa realización de las mismas.

En lo que atañe a la línea piscícola, indicó que no era posible adecuar las 2 salas de eviscerado pretendidas, dado que no se contaba con las instalaciones requeridas para dicho efecto.

De igual manera, hizo énfasis en el hecho de que el Ministerio había reconocido la inviabilidad del proyecto productivo en cuestión, circunstancia que, a su juicio, denotaba una indebida planeación imputable a dicha entidad pública.

En su criterio, las dificultades en la fase ejecutiva del Convenio [en mayor medida] se debían a una “mala” planeación; sin embargo, aseveró que el Departamento siempre cumplió con las obligaciones que le correspondían.

Relacionadas las declaraciones testimoniales en precedencia, conviene indicar que, si bien el artículo 211 del CGP¹⁴² establece que cualquiera de las partes podrá

¹⁴⁰ Pregunta formulada por la apoderada judicial del Departamento.

¹⁴¹ El audio y video de su intervención reposa en el disco compacto contentivo de la audiencia de pruebas del 4 de abril de 2019 [folio 863 del cuaderno No. 1-4 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

¹⁴² “Artículo 211. Imparcialidad del testigo. Cualquiera de las partes podrá tachar el testimonio de las personas que se encuentren en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencias, sentimientos o interés en relación con

tachar [lo cual no sucedió en este proceso] el testimonio de las personas que se encuentren en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencias [es el caso de los declarantes, el cual se analizará más adelante en esta providencia], sentimientos o interés en relación con las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que sus manifestaciones no pueden desecharse de plano, sino que deben valorarse de manera más rigurosa, de cara a las demás pruebas obrantes en el expediente y a las condiciones particulares de cada caso, todo ello basado en las reglas de la sana crítica.

El análisis de la Subsección y la resolución del caso concreto

Por razones metodológicas [tal y como se anunció en precedencia], la Sala, en función de los motivos de disenso planteados por el extremo pasivo en su recurso de apelación, los estudiará y decidirá de manera individualizada.

En tal sentido, con la finalidad de cumplir la consigna que se acaba de trazar, la Subsección iniciará el análisis del caso concreto con el estudio del primero de los problemas jurídicos identificados en el acápite No. 5 la parte considerativa de esta providencia, el cual consiste en lo siguiente:

Establecer si la falta de ejecución del Convenio [en especial de la línea piscícola] obedeció a la indebida planeación por parte del Ministerio

Previo a resolver el reproche materia de análisis, la Sala estima oportuno efectuar una serie de precisiones conceptuales en lo que atañe a la naturaleza jurídica y a la finalidad que subyace a los convenios interadministrativos, las cuales servirán como un parámetro de juzgamiento necesario para estudiar el presente cargo de la apelación.

Ha de señalarse que no es inusual que se confundan los contratos interadministrativos con los convenios interadministrativos. Por cuenta de dicha situación [de frecuente ocurrencia], esta Corporación se ha encargado de identificar cuáles son los notas características y diferenciadoras de los acuerdos de voluntades en comento.

las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas. La tacha deberá formularse con expresión de las razones en que se funda. El juez analizará el testimonio en el momento de fallar de acuerdo con las circunstancias de cada caso” [énfasis añadido].

En ese sentido, la Sección Tercera del Consejo de Estado¹⁴³ ha indicado que en los contratos interadministrativos¹⁴⁴ “[...] se generan obligaciones recíprocas y patrimoniales a cargo de ambas entidades contrayentes, dado que concurren a su formación con intereses disímiles o contrapuestos, pues, aunque la entidad que resulta contratista es de carácter público, tiene intereses propios derivados de su actividad [...]” [énfasis añadido].

Así pues, en virtud de la contraposición de intereses que se encuentra inescindiblemente ligada a la celebración de un contrato interadministrativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado¹⁴⁵ ha precisado que los convenios interadministrativos¹⁴⁶ “[...] son acuerdos que permite la autonomía de la voluntad celebrados entre entidades estatales para el cumplimiento de fines que les son propios (fines estatales) y que no involucran una relación negocial fundada en un carácter patrimonial ni tampoco una contraposición de intereses [...]” [énfasis añadido].

De manera más concreta, esta Corporación¹⁴⁷ ha diferenciado los acuerdos de voluntades antes referidos de la siguiente manera [transcripción literal]:

“[...] [L]os convenios interadministrativos se diferencian de los contratos interadministrativos en tanto los primeros buscan aunar esfuerzos para la materialización de los intereses comunes o ejecución de funciones complementarias con una misma finalidad, mientras que los segundos se caracterizan por la prestación de un servicio específico, la ejecución de una obra o el suministro o dotación de un bien, o la realización de una actividad determinada por parte de una entidad pública, que bien podría llevar a cabo un particular [...]” [énfasis añadido].

¹⁴³ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 31 de marzo de 2023, expediente No. 56.002.

¹⁴⁴ La Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación ha definido a los contratos interadministrativos como [transcripción literal]: “[...] [A]quel negocio jurídico celebrado entre dos entidades públicas, mediante el cual una de las dos partes se obliga para con la otra a una prestación (suministro de un bien, realización de una obra o prestación de un servicio), por la que, una vez cumplida, obtendrá una remuneración o precio [...]” [Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 26 de julio de 2016, No. interno 2.257].

¹⁴⁵ Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 9 de diciembre de 2016, No. interno 2.308.

¹⁴⁶ La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha indicado que los convenios interadministrativos son [transcripción literal]: “[...] [A]quellos acuerdos de voluntades celebrados por la entidad con personas de derecho público, que tienen por objeto el cumplimiento de las obligaciones constitucionales, legales y reglamentarias de la entidad, para el logro de objetivos comunes. Los Convenios pueden no tener un contenido patrimonial, en términos generales y en ellos no se persigue un interés puramente económico. Con ellos se busca primordialmente cumplir con objetivos de carácter general, ya sean estos sociales, culturales o de colaboración estratégica [...]” [Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 23 de mayo de 2012, expediente No. 22.828].

¹⁴⁷ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 23 de abril de 2021, expediente No. 49.148.

Identificadas las notas conceptuales asociadas a la naturaleza jurídica y al componente teleológico de los convenios interadministrativos, la Sala, de entrada, advierte que basta con acudir a la literalidad del objeto convenido por el Ministerio y el Departamento para concluir que se está en presencia de un auténtico convenio interadministrativo.

En tal virtud, es importante destacar que la cláusula primera¹⁴⁸ de dicho acuerdo de voluntades estableció que su celebración obedecía a la necesidad de “[...] [a]rticular esfuerzos y optimizar recursos para la cofinanciación de proyectos integrales de capacidades productivas y de proyectos de desarrollo productivo sostenible en el territorio del departamento de Risaralda, con el fin de generar las condiciones y capacidades locales para el desarrollo rural [...]” [énfasis añadido].

Asimismo, resulta importante advertir que, tanto la necesidad¹⁴⁹ en la que se fundó la suscripción del Convenio materia de análisis, como la mayoría de las obligaciones radicadas en cabeza del Ministerio y del Departamento¹⁵⁰ [tanto generales como específicas], en esencia, responden a una dinámica de colaboración, asociación, cooperación y mutuo apoyo de los extremos convencionales de cara a la efectiva ejecución del objeto que se acordó.

En ese orden de ideas, la Subsección observa que la estructuración, la confección y el diseño del Convenio que en esta instancia judicial se analiza, en efecto, está edificada sobre un auténtico ánimo colaborativo de las entidades públicas que lo suscribieron, lo cual encaja perfectamente en el criterio asociativo y de cooperación que subyace a todo convenio interadministrativo, así como en el plano de horizontalidad en el que interactúan y se interrelacionan los extremos convencionales.

En línea con lo anterior, la Subsección considera que no puede perderse de vista que el componente teleológico de la asociación acordada por el Ministerio y el Departamento, sin lugar a duda, irradia la forma en la que debe analizarse el conjunto de cargas obligacionales asignadas en el Convenio suscrito, parámetro de estudio que, necesariamente, también abarcará el cómo se cumplen y/o incumplen las prestaciones que se hayan plasmado en dicho acuerdo de voluntades.

¹⁴⁸ Folio 268 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹⁴⁹ Hecho probado No. 6.1.

¹⁵⁰ Hechos probados Nos. 6.7. y 6.8.

Así pues, en lo que concierne al primer reparo concreto de la apelación, debe precisarse que el objeto de dicho motivo de disenso se concentra, en esencia, en la indebida planeación en la que supuestamente habría incurrido el Ministerio en punto a la estructuración del acuerdo de voluntades materia de análisis [con especial énfasis en la viabilidad y la ejecución de la línea piscícola], circunstancia que, a juicio del Departamento, lo exime de la responsabilidad convencional que se le endilgó en este juicio.

En lo que atañe al proyecto productivo piscícola, en la sentencia de primer grado se consignó que el Departamento no realizó la construcción y/o adecuación de las 2 salas de eviscerado que habían sido consignadas en el Plan Operativo del Convenio.

En contraposición a lo considerado por el Tribunal a quo, el extremo demandado adujo que la falta de ejecución de dichas actividades obedeció a la falta de planeación por parte del Ministerio, entidad pública que habría reconocido la inviabilidad de la línea piscícola.

Efectuadas las precisiones que anteceden, la Sala, de conformidad con el material probatorio recolectado en este proceso, advierte que el reparo concreto objeto de análisis no está llamado a prosperar, toda vez que los elementos de convicción allegados al presente juicio no revelan que el Ministerio hubiese sido el responsable de que no se llevara a cabo la construcción y/o adecuación de las 2 salas de eviscerado contempladas en el Plan Operativo del Convenio.

Para sustentar dicha afirmación, es necesario precisar que, si bien es cierto que el Plan Operativo es [en términos formales y materiales] la hoja de ruta del Convenio¹⁵¹, no puede ignorarse que el diseño, la revisión [en cuanto a avances y ejecución], la aprobación y la modificación del mismo estaba a cargo del Comité Administrativo¹⁵² del acuerdo de voluntades que aquí se estudia, instancia que, valga señalar, estaba integrada¹⁵³ por: “[...] 1) El director de Capacidades Productivas y Generación de Ingresos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado, quien lo presidirá y 2) El secretario de Desarrollo Agropecuario del departamento de Risaralda o su delegado [...]” [énfasis añadido].

¹⁵¹ Cláusula tercera del Convenio [hecho probado No. 6.4.].

¹⁵² Cláusulas tercera y cuarta del Convenio [hechos probados No. 6.4. y 6.5.].

¹⁵³ Cláusula cuarta del Convenio [hecho probado No. 6.5.].

Aunado lo anterior, reviste igual importancia resaltar que el Comité Técnico¹⁵⁴ del Convenio, además de viabilizar sus proyectos productivos derivados y presentarlos ante el Comité Administrativo para su correspondiente aprobación, también estaba compuesto por miembros del Ministerio y del Departamento.

La Subsección, a partir de un estudio detallado de cómo se configuró [en términos convencionales] el acuerdo de voluntades objeto de análisis, advierte que no es plausible considerar que la planeación del mismo pueda ser encasillada y atribuida exclusivamente al Ministerio, tal y como lo propone el Departamento en su impugnación.

En la medida en que tanto el Ministerio como el Departamento tenían asiento en los órganos de administración y dirección [técnica] del Convenio, no resulta para nada acertado afirmar que la planificación del vínculo obligacional solo recaía en cabeza de la cartera ministerial, toda vez que ello supondría un franco desconocimiento del clausulado del Convenio y, además, no se acompasaría a la naturaleza y a las bases conceptuales propias e inherentes a este tipo de acuerdo de voluntades.

Así pues, si lo que caracteriza a un convenio interadministrativo es el ánimo colaborativo, asociativo y cooperativo que une e interrelaciona a sus extremos, no resulta coherente y adecuado juzgar sus dinámicas como si se tratara de un contrato propiamente dicho.

En ese orden de ideas, la Sala considera que la lectura que ofrece el extremo recurrente en relación con el deber de planeación que le asistía al Ministerio, en definitiva, está destinada al fracaso, puesto que desconoce y pasa por alto el hecho de que la entidad territorial demandada también estaba compelida a colaborar en la correcta planificación de las líneas productivas [con especial énfasis en la piscícola] que se materializarían para ejecutar a cabalidad el objeto Convenio.

Por otra parte, la Subsección también observa que las pruebas documentales recabadas en esta contienda judicial demuestran que, pese a que el Ministerio sí se refirió a la inviabilidad¹⁵⁵ en la construcción y/o adecuación de las 2 salas de eviscerado que se plasmaron en el Plan Operativo del Convenio, lo cierto es que ello obedeció a las “explicaciones” que el mismo Departamento suministró sobre el particular y no a una “indebida” planeación de la parte activa.

¹⁵⁴ Cláusula quinta del Convenio [hecho probado No. 6.6.].

¹⁵⁵ Hechos probados Nos. 6.40. y 6.42.

En tal virtud, conviene recordar que, el 24 de junio de 2016, el Departamento realizó un diagnóstico¹⁵⁶ del estado de ejecución de los proyectos productivos fijados en el Plan Operativo del Convenio. En lo que respecta a la línea piscícola, el ente territorial demandado indicó¹⁵⁷ que [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] LÍNEA PISCÍCOLA

“Elaboración y/o adecuación de dos salas de eviscerado”

MATERIAL E INSUMOS (DOTACIÓN)	Los materiales e insumos se encuentran listos para ser entregados en la bodega del proveedor DIAGRO, están a la espera de que la Gobernación disponga de ella
ELABORACIÓN Y/O ADECUACIÓN DE DOS SALAS DE EVISCERADO	Falta la elaboración y/o adecuación de las dos salas de eviscerado en los municipios de Belén de Umbría y Pereira

Diagnóstico a la fecha:

Beneficiarios: 406.

El proyecto piscícola hasta la fecha demuestra inviabilidad, ya que no se tiene la seguridad de uno de los predios donde se va a realizar la construcción de una de las salas de eviscerado, además no se tiene claro el diseño de construcción, ya que se necesita con certeza la producción real en toneladas mensuales y el estudio técnico de producción no está verificado para así tener un ajuste o diseño definitivo de la sala de eviscerado, se cuenta con recursos insuficientes para la elaboración de las mismas, es importante aclarar que no se ha realizado el proceso de licitación pública, ya que es necesaria para cumplir con el proyecto PARES línea piscícola y el tiempo que tenemos es demasiado corto e insuficiente para culminar con esta actividad [el plazo de duración del Convenio expiraba el 31 de agosto de 2016] [...]” [énfasis y aclaración añadida] [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

De conformidad con lo consignado en el documento en cita, para la Sala resulta evidente que la inejecución del componente de construcción y/o adecuación de las 2 salas de eviscerado, en realidad, no estuvo asociada a deficiencias en las labores de planeación que le correspondían el Ministerio, máxime si se tiene en cuenta que las gestiones de esa naturaleza también debían ser realizadas por el Departamento, toda vez que, como ya se expuso previamente, dicho ente territorial también tenía presencia y participación en el Comité Administrativo y en el Comité Técnico del Convenio, de ahí que pueda considerarse que estas alegaciones planteadas por el extremo pasivo en sede judicial resulten sorpresivas e injustificadas.

¹⁵⁶ Folios 168 a 178 del cuaderno No. 1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹⁵⁷ Hecho probado No. 6.41.

Así las cosas, es viable señalar que el comportamiento convencional del Departamento no se ajustó a los parámetros exigibles a una entidad pública que se asocia con otra para aunar esfuerzos y perseguir objetivos comunes, lo cual se instrumentaliza y materializa con la suscripción de un convenio interadministrativo [tal y como sucede en el caso concreto].

Sumado a lo anterior, también debe recalcarse que las demás pruebas documentales obrantes en este asunto dan cuenta de que el Departamento, en su calidad de ejecutor¹⁵⁸ del Convenio, debía celebrar todos los contratos que se requiriesen para garantizar su adecuada ejecución, carga prestacional que, en estricto sentido, conservaba vigor aplicativo para la línea piscícola en cuestión.

En tal virtud, es necesario recordar que la misma entidad territorial demandada llegó a reconocer que no¹⁵⁹ había cumplido con su obligación¹⁶⁰ consistente en adelantar el procedimiento licitatorio para dar paso a la construcción y/o adecuación de las 2 salas de eviscerado presupuestadas, circunstancia que quedó consignada en los siguientes términos: “[...] [n]o se ha realizado el proceso de licitación para la construcción y/o adecuación de las salas de eviscerados, ya que se debe tener primero los predios y/o lotes donados al municipio donde se va a llevar a cabo la ejecución del proyecto [...]” [énfasis añadido].

En lo que atañe a la selección de predios¹⁶¹ para la instalación de las salas de eviscerado [línea piscícola], el Departamento mencionó que: “[...] [s]e encuentra lista la selección del predio para la construcción de la sala de eviscerado en el municipio de Belén de Umbría, se encuentra a la espera la selección del predio del municipio de Pereira [...]” [énfasis añadido].

Asimismo, frente a los diseños que soportarían la construcción y/o adecuación de las 2 salas de eviscerado antes referidas, la parte pasiva indicó que: “[...] [s]e

¹⁵⁸ Calidad que, a ciencia cierta, se logra de extraer y deducir de la obligación específica No. 22 a su cargo [cláusula sexta del Convenio], la cual apuntaba a lo siguiente [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]: “[...] CLÁUSULA SEXTA. OBLIGACIONES ESPECÍFICAS DEL DEPARTAMENTO: EL DEPARTAMENTO se obliga a: [...] 22. Celebrar contratos que se requieran para la ejecución del presente Convenio, con autonomía por su cuenta y riesgo, los cuales deben ser informados y aprobados por el Comité Administrativo [...]” [énfasis añadido y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito] [folios 267 y 268 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

¹⁵⁹ Hecho probado No. 6.36.

¹⁶⁰ Carga prestacional directamente asociada y deducible de la obligación específica No. 22 que se le asignó al Departamento [cláusula sexta del Convenio] [folios 267 y 268 del cuaderno No. 1-1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

¹⁶¹ Hecho probado No. 6.36.

encuentra un diseño elaborado para la construcción de las salas de eviscerado, se le está realizando unas modificaciones donde cumpla con la normatividad exigida por el INVIMA [...]” [énfasis añadido y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

Por cuenta de las referidas situaciones, el Ministerio formuló las siguientes observaciones¹⁶² [se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] Conclusiones [...]

En el proyecto piscícola preocupa la demora en la consecución de la segunda sala de eviscerado y los recursos para su construcción y/o adecuación, el diseño de las salas que de acuerdo a lo que mencionan ahora se le están realizando modificaciones, el no inicio del proceso de licitación y de la construcción y/o adecuación de las salas de eviscerado, por lo que se solicita al ejecutor que revise estas actividades que pueden perjudicar la correcta ejecución del Convenio en cumplimiento de metas y tiempo [...]” [énfasis añadido].

De acuerdo con el recuento probatorio que se acaba de realizar, lo que la Sala observa es que la distribución obligacional [en lo que tiene ver con las actividades a realizar para ejecutar el proyecto piscícola] recayó en cabeza del Departamento, dado que su calidad de ejecutor del Convenio así se lo imponía.

En línea con lo antes expuesto, viene bien mencionar que el Ministerio [en el acta contentiva de lo ocurrido en la cuarta visita¹⁶³ de supervisión al Convenio] fue enfático en advertir que [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] Inviabilidad del proyecto piscícola

A la fecha no se tiene certeza sobre el avance técnico, se presume que es bajo considerando que la actividad principal la cual es la construcción y/o adecuación de dos salas de eviscerado no se ha iniciado por varias razones:

Se necesitan dos predios y solo hay uno.

Faltan diseños definitivos: de acuerdo con el informe presentado , el diseño que estaba aprobado para las salas, actualmente se encuentra en modificaciones, por lo que hoy no se tiene certeza de si se va a construir o adecuar y cuáles serían las actividades específicas para hacer lo primero o lo segundo.

Recursos insuficientes para la construcción y/o adecuación.

No se ha iniciado la licitación pública: esta es una actividad necesaria para cumplir con este proyecto y a la fecha no se ha iniciado. El tiempo que queda del Convenio se considera insuficiente para cumplir con esta actividad [...]” [énfasis añadido].

En virtud de todo lo expuesto en precedencia, a la Subsección no le asiste duda alguna de que las labores que debían acometerse para ejecutar el proyecto

¹⁶² Hecho probado No. 6.37.

¹⁶³ Hecho probado No. 6.40.

piscícola eran del resorte prestacional del Departamento, afirmación que encuentra eco en el diseño convencional antes relacionado y en los documentos que se acaban de transcribir, de ahí que la inviabilidad de esa línea productiva, en realidad, estuvo signada y determinada por la inejecución obligacional de la entidad territorial demandada y no por una planeación defectuosa por parte del Ministerio.

Por último, en lo que tiene que ver con los testimonios de Viviana Marcela Virgen López¹⁶⁴, Álvaro Andrés Montoya Giraldo¹⁶⁵ y Diego Alberto Naranjo Escobar¹⁶⁶, la Sala advierte que aquellas no reportan el valor y la eficacia probatoria pretendida [acreditar la indebida planeación endilgada al Ministerio], dado que el clausulado del Convenio y las evidencias documentales desvirtúan la información que suministraron, sumado al hecho de que todos los declarantes en comento tuvieron relación de dependencia con el Departamento mientras tuvo lugar la ejecución del acuerdo de voluntades aquí escrutado, de ahí que sus apreciaciones deban ser analizadas con un nivel de rigor más alto, tal y como lo prescribe el artículo 211 del CGP y la jurisprudencia de esta Corporación¹⁶⁷.

En suma de todo lo expuesto, como no quedó demostrado que la falta de construcción y/o adecuación de las 2 salas de eviscerado haya tenido su origen en una planeación deficiente por parte del Ministerio [respecto de dicho proyecto productivo, es decir, el piscícola], ha de concluirse que el incumplimiento parcial que el juzgador de primer grado le declaró al Departamento por esa circunstancia se mantiene inalterado.

Así las cosas, la Subsección despachará desfavorablemente este reparo concreto de la apelación y, como consecuencia de ello, confirmará el fallo de primer grado en este punto.

Resuelto el primer problema jurídico propuesto por el extremo demandado en su impugnación, la Sala pasará a analizar el segundo de ellos, el cual, tal y como se identificó en líneas previas, apunta a lo siguiente:

¹⁶⁴ Declaración testimonial detallada en el punto 6.1.1. de la parte considerativa de esta providencia.

¹⁶⁵ Declaración testimonial detallada en el punto 6.1.2. de la parte considerativa de esta providencia.

¹⁶⁶ Declaración testimonial detallada en el punto 6.1.3. de la parte considerativa de esta providencia.

¹⁶⁷ Consultar, entre otras, la siguiente providencia judicial: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 21 de noviembre de 2022, expediente No. 68.616.

Determinar si la supervisión del Convenio [en el desarrollo de sus funciones] violó el derecho fundamental al debido proceso del Departamento y, en ese sentido, verificar si el material probatorio recabado en este juicio soporta fácticamente el incumplimiento endilgado al extremo pasivo

Frente a estos argumentos de disenso planteados por la parte pasiva, conviene recordar que el Tribunal de origen consideró que los elementos de convicción allegados por el Ministerio [especialmente el informe de posible incumplimiento¹⁶⁸ del Convenio] sí acreditaban una desatención parcial [y no total] de las obligaciones a cargo del Departamento.

Así pues, el juzgador de primera instancia estimó que, de conformidad con la información suministrada por el ente territorial demandado en el marco del Convenio materia de análisis, el porcentaje de ejecución efectiva de dicho acuerdo de voluntades ascendía al 54%.

Ahora bien, contrario a lo determinado por el a quo, el extremo recurrente cuestionó la valoración probatoria y la licitud [en términos del derecho fundamental al debido proceso] de la documentación que produjo la supervisión del Convenio para estructurar el incumplimiento que el Ministerio le endilgó al Departamento en esta contienda judicial.

En tal virtud, la Subsección debe anunciar que los motivos de inconformidad previamente referidos están condenados a ser desestimados, puesto que los medios probatorios que obran en el expediente demuestran lo siguiente:

El informe final¹⁶⁹ que presentó la supervisión del Convenio para edificar fáctica y jurídicamente las desatenciones prestacionales imputadas al Departamento es, en esencia, una gran síntesis de toda la historia convencional que en este juicio se examina.

Dicho en otros términos, el mencionado documento solo se limita a compilar y sistematizar todos los hallazgos que la supervisión del Ministerio logró detectar a lo largo de toda la fase ejecutiva del Convenio, de ahí que el informe en cuestión, en sí mismo, no es la base [en términos reales y materiales] sobre la cual se construyeron las pretensiones consignadas en el escrito inicial.

¹⁶⁸ Hecho probado No. 6.48.

¹⁶⁹ Hecho probado No. 6.48.

Entre los múltiples insumos que se utilizaron para elaborar el informe final antes referido, ha de anotarse que las 4 visitas de supervisión técnica¹⁷⁰ del Convenio se realizaron en el departamento de Risaralda y sus distintos municipios, circunstancia que, evidentemente, desarticula la argumentación del extremo recurrente [y del testigo Álvaro Andrés Montoya Giraldo¹⁷¹] encaminada a señalar que el Ministerio solo producía su documentación desde el distrito capital de Bogotá [en la “oficina” y no en el “campo”].

Asimismo, también debe resaltarse que en las 4 reuniones¹⁷² antes mencionadas, existe constancia de la presencia y la participación activa de los miembros del Ministerio y del ente territorial demandado, razón por la cual no es cierto que, tal y como se aseveró en el recurso de apelación, las actas que se elaboraron como resultado de dichos acercamientos “[...] nunca le fueron notificadas oportunamente [al Departamento], de tal manera que se pudieran o corregir o controvertir las alegaciones o criterios expuestos por la supervisión [...]” [aclaración añadida].

De otro lado, en lo que atañe a las visitas de campo [parciales] y a la imposibilidad de derivar conclusiones absolutas sobre el estado de ejecución del Convenio en función de las mismas, conviene señalar que la misma supervisión técnica en la visita No. 4¹⁷³ al Convenio resaltó¹⁷⁴ que [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] DESARROLLO DE LA VISITA [...].

- 16 DE JUNIO DE 2016

La comisión del Ministerio se dividió las actividades, la doctora Johana Mora se quedó en la ciudad de Pereira para trabajar con los equipos y apoyar en la organización y revisión de la documentación. Adriana Ibarra [supervisora técnica del Ministerio] realiza verificación en campo [...].

Aunque se reconoce que es una muestra pequeña del Convenio, el balance de las visitas a campo muestra que se ha avanzado comparado con las visitas que se habían realizado anteriormente, debido a que en el proyecto porcícola los beneficiarios tienen parte de los insumos y se encuentra por iniciar la instalación de los sistemas sépticos y de tanques estercoleros donde recibirán la otra parte; en el proyecto de ganadería se evidenció que se han recibido los

¹⁷⁰ Visita de supervisión técnica No. 1 [hecho probado No. 6.16.]; visita de supervisión técnica No. 2 [hecho probado No. 6.32.]; visita de supervisión técnica No. 3 [hecho probado No. 6.34.] y visita de supervisión técnica No. 6.40.].

¹⁷¹ Declaración testimonial detallada en el punto 6.1.2. de la parte considerativa de esta providencia.

¹⁷² Primera visita de supervisión técnica [hecho probado No. 6.16.]; segunda visita de supervisión técnica [hecho probado No. 6.32.]; tercera visita de supervisión técnica [hecho probado No. 6.34.] y cuarta visita de supervisión técnica [hecho probado No. 6.40.].

¹⁷³ Hecho probado No. 6.40.

¹⁷⁴ Folios 127 a 138 del cuaderno No. 1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

beneficios y que sembraron semilla de pasto; en el proyecto de sábila se evidenció la siembra de la sábila, la cual se encontraba en buenas condiciones. En el proyecto de aguacate se evidencia que un beneficiario tiene el aguacate sembrado con prendimiento del material y en el otro caso no se sembró [...].

VI. CONCLUSIONES [...].

El proyecto ha avanzado en socializaciones, capacitaciones, acompañamientos técnicos, entrega de insumos y material vegetal y parte de siembra [...].

Las visitas a campo resultaron satisfactorias en términos generales, se evidenció siembra en algunos casos y las entregas de insumos a los beneficiarios.

Se analiza mediante las actividades que se encuentran pendientes (ruta crítica) que el plazo de duración del Convenio es insuficiente para cumplir con la ejecución técnica.

Se considera que el proyecto piscícola es inviable.

Los beneficiarios se encontraban satisfechos con los beneficios obtenidos a través del proyecto y muy agradecidos del apoyo recibido del Gobierno Nacional.

Las visitas a campo evidenciaron que hay casos exitosos en el Convenio, pero también casos que se afectaron por diferentes razones, entre otras por la calidad del material vegetal entregado [...]” [énfasis y aclaración añadida] [mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

De acuerdo con lo plasmado en el documento en cita, la Sala advierte que, pese a que la misma supervisión técnica del Ministerio reconoció que las visitas realizadas solo comprendían una pequeña muestra de los terrenos a intervenir en virtud del Convenio, ello, en realidad, no significó que el extremo activo no hubiese realizado esfuerzos para reducir [en la mayor medida posible] el margen de incertidumbre que le asistía respecto del porcentaje de ejecución efectiva del Convenio, circunstancia que, como ya se verá, quedó acreditada con el acercamiento físico que se realizó en el Departamento el 18 y el 19 de agosto de 2016.

En el acta¹⁷⁵ que se produjo en aquella oportunidad [en el municipio de Pereira], el Ministerio consignó lo siguiente [se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores]:

“[...] III. DESARROLLO DE LA VISITA

Para esta visita se dividió el departamento en cuatro zonas, con el fin de asignar una zona a cada uno de los cuatro funcionarios/contratistas del Ministerio, para facilitar el recorrido, optimizar tiempo y lograr visitar la mayor cantidad de predios posibles.

Debido a que el proyecto piscícola no entrega insumos o materiales a los beneficiarios, sino que se trata de la construcción y/o adecuación y dotación de 2 salas de eviscerado, una en Belén de Umbría y otra en Pereira, se visitara el predio de Belén de Umbría para identificar los avances. El predio de Pereira no ha sido definido [...]” [énfasis añadido y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

¹⁷⁵ Folios 199 y 200 del cuaderno No. 1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

Conforme con lo consignado en el elemento de convicción que se acaba de relacionar, lo que se observa es que el Ministerio efectuó [en el marco de sus posibilidades reales] una supervisión seria, responsable y ponderada de la ejecución y el grado de cumplimiento efectivo del acuerdo de voluntades que la Subsección debe analizar, de modo que no resulta lógico aseverar que el proceder del extremo activo fue “incompleto”, “sorpresivo” y “oculto”, tal y como lo pretende hacer ver el Departamento.

Una razón adicional para sostener que las labores de supervisión que desplegó la cartera ministerial demandante no adolecieron de los vicios [falta de claridad, ausencia de eficacia e irresponsabilidad] que le imputó el ente territorial apelante, en síntesis, puede evidenciarse en el constante apoyo que pretendió brindarle el extremo activo al Departamento para que pudiese documentar y soportar [válidamente] la ejecución efectiva de sus cargas prestacionales.

En tal virtud, la Sala observa que la supervisión técnica de la parte demandante siempre estuvo dispuesta a brindar su apoyo para que el ente territorial pudiese acreditar correctamente el cumplimiento de sus obligaciones, toda vez que, si se revisa con detalle el contenido del acta de reunión No. 2¹⁷⁶ [llevada a cabo entre el 24 al 26 de febrero de 2016], se puede deducir el ánimo colaborativo del Ministerio de los términos que se pasan a transcribir [literalmente, incluso con posibles errores]:

“[...] V. DESARROLLO DE LA REUNIÓN [...].

Adicionalmente se mencionaron todas las recomendaciones a tener en cuenta para la generación de soportes válidos y para la presentación de informes que permitan identificar con claridad el avance de cada una de las actividades del Convenio y el detalle de lo realizado. Por ejemplo:

Diligenciar completamente listados de asistencia y formatos de entrega de materiales, acompañamiento técnico y demás soportes de las actividades realizadas en el campo.

Que todas las actividades de fortalecimiento y desarrollo de capacidades deben tener un documento metodológico, que debe ser conocido por la supervisión.

Para las actividades de socialización, se solicitó una presentación o un documento soporte de los temas que se trataran.

Los informes deben ser entregados enmarcados en el POA. Para cada proyecto, se deben describir todas y cada una de las actividades que lo componen mencionando como mínimo:

Presupuesto asignado (con aportes de las partes).

La meta expresada en números.

Indicador de la meta.

Porcentaje de cumplimiento de la meta.

¹⁷⁶ Hecho probado No. 6.32.

Cronograma de ejecución de cada actividad en el que se evidencia la planeación de tiempo.

Peso de cada actividad en el proyecto.

Análisis del avance de cada proyecto en total.

Descripción detallada de lo desarrollado por cada una de las actividades.

Los soportes que considere necesarios para evidenciar lo realizado en el informe [...]” [énfasis añadido y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

De acuerdo con el contenido del elemento de convicción en cita, para la Subsección no existe duda alguna de que el Ministerio [a través de su supervisión técnica] se comportó como un auténtico asociado del Departamento en la ejecución del Convenio, toda vez que sus recomendaciones y sugerencias solo estaban encaminadas a propiciar una ejecución efectiva y debidamente fundamentada de las cargas obligacionales asignadas a la entidad territorial.

Asimismo, es importante precisar que, aunque el testigo Álvaro Andrés Montoya Giraldo¹⁷⁷ aseguró que el Ministerio no le otorgó al Departamento instrucciones de cómo debían elaborarse los informes de ejecución del Convenio, lo cierto es que el documento que se acaba de analizar demuestra todo lo contrario, de ahí que el dicho del referido declarante deba ser descartado.

Una vez se ha revisado con detalle el comportamiento que adoptó la supervisión del Ministerio de cara a la ejecución del Convenio, lo que debe concluirse es que no existen motivos válidos para considerar que al Departamento se le vulneró su derecho fundamental al debido proceso, toda vez que las actuaciones desplegadas por la cartera ministerial demandante, en efecto, estuvieron debidamente soportadas en las evidencias recabadas cuando se monitoreó la fase ejecutiva del referido acuerdo de voluntades, sumado al hecho de que dichos hallazgos siempre fueron puestos en conocimiento del extremo demandado, lo cual deja sin piso las imputaciones que sobre el particular se realizaron en el recurso de apelación escrutado.

Ahora bien, respecto de las supuestas carencias probatorias en las que habría incurrido el Ministerio para acreditar el incumplimiento atribuido al Departamento, ha de recordarse que, al resolverse el primer cargo de la impugnación, quedó demostrado que la entidad territorial demandada desatendió parcialmente sus obligaciones convencionales, puesto que no logró justificar la falta de construcción y/o adecuación de las 2 salas de eviscerado [línea piscícola] en la “indebida” planeación que le atribuyó al extremo activo.

¹⁷⁷ Declaración testimonial detallada en el punto 6.1.2. de la parte considerativa de esta providencia.

En ese orden de ideas, como el ente territorial apelante consideró que su cumplimiento del Convenio fue total y ello quedó desvirtuado por cuenta de la inejecución del proyecto productivo piscícola, la Sala estima que este aspecto, necesariamente, queda zanjado por simple y llana lógica.

Es decir, si lo que se pretende probar es que el Departamento cumplió con la totalidad del objeto convenido, es apenas obvio afirmar lo siguiente: si ya está demostrado que no se ejecutó 1 de los 5 proyectos productivos presupuestados [el piscícola], la consecuencia asociada a dicha circunstancia no puede ser otra distinta a que la entidad territorial incumplió parcialmente sus deberes prestacionales.

Incluso, no está de más recordar que a la testigo Viviana Marcela Virgen López¹⁷⁸ [en el marco de la audiencia de pruebas] se le preguntó sobre cuáles líneas productivas hacían falta por ejecutarse cuando empezó a desempeñarse¹⁷⁹ como directora técnica de la Secretaría de Desarrollo Agropecuario del Departamento, interrogante frente al cual aseveró que ninguna estaba desarrollada y materializada al 100%.

En línea con lo anterior, para la Subsección no existe duda alguna de que el porcentaje de ejecución efectiva del Convenio no ascendió al 100%, toda vez que:

[i] la declaración testimonial antes referida lo corrobora, puesto que, faltando un poco más de 1 mes para que se venciera el plazo de ejecución [prorrogado] del referido acuerdo de voluntades, ninguno de los proyectos productivos se había materializado al 100% y [ii] los demás soportes documentales allegados a este juicio apuntan a la misma conclusión.

No obstante, en la medida en que el Departamento concurre a esta instancia en calidad de apelante único [tal y como se advirtió anteriormente], la Sala no podría efectuar una reforma al fallo de primer grado que torne más gravosa su situación en esta contienda judicial.

¹⁷⁸ Declaración testimonial detallada en el punto 6.1.1. de la parte considerativa de esta providencia.

¹⁷⁹ Según su dicho, Viviana Marcela Virgen López, aproximadamente, inició sus funciones como directora técnica de la Secretaría de Desarrollo Agropecuario del Departamento el 11 de julio de 2016, pese a que el plazo de duración del Convenio se vencía el 31 de agosto de esa misma anualidad.

En tal virtud, como en la sentencia proferida por el a quo se determinó que el Departamento ejecutó el Convenio materia de análisis en un 54% y dicho aspecto no fue apelado por el Ministerio, la Subsección debe ceñirse [en todo caso y como mínimo] a ese porcentaje de cumplimiento, dado que la garantía constitucional¹⁸⁰de la no reforma en perjuicio del apelante único se lo impone.

En ese orden de ideas, este segundo problema jurídico será resuelto de forma desfavorable a las aspiraciones del Departamento recurrente y, consecuencialmente, se confirmará el fallo de primer grado en este punto.

La actualización de las sumas de dinero reconocidas en la sentencia de primera instancia

Aunque la Sala es consciente de que todo lo atinente a la liquidación judicial del Convenio y la cláusula penal pecuniaria reclamada por el Ministerio no fue objeto del recurso de apelación interpuesto en este juicio, ello no impide que en esta providencia se actualicen las sumas de dinero que el Tribunal de origen ordenó pagar por cuenta de dichos conceptos, sin que ello implique, en modo alguno, una extralimitación en la competencia otorgada al ad quem en este proceso.

Por cuenta de la liquidación judicial del Convenio, el Tribunal de origen indicó que el monto que le debía pagar el Ministerio al Departamento era de $457'398.337, de ahí que:

Ra = $457'398.337 x índice final

índice inicial

Ra = $457'398.337 x 144.88¹⁸¹

105.36¹⁸²

Ra = $628'966.126

Así las cosas, el valor que debe pagarle [luego de ser actualizado] el Ministerio al Departamento como resultado de la liquidación judicial del Convenio asciende a

$628'966.126.

¹⁸⁰ “Artículo 31 [Constitución Política de 1991]. Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único” [énfasis y aclaración añadida].

¹⁸¹ IPC vigente a la fecha de expedición de la presente providencia [febrero de 2025], que en este caso es el de diciembre de 2024. También se debe aclarar que este es el último índice publicado para la fecha esta decisión, toda vez que el DANE reporta la información mes vencido.

¹⁸² IPC vigente a la fecha en la que se profirió la sentencia de primera instancia [4 de mayo de 2020].

A título de cláusula penal pecuniaria, el juzgador de primer grado condenó al Departamento a pagarle al Ministerio la suma de $70'570.039, luego:

Ra = $70'570.039 x índice final

índice inicial

Ra = $70'570.039 x 144.88¹⁸³

105.36¹⁸⁴

Ra = $97'040.501

En tal virtud, efectuada la correspondiente actualización, el valor que debe pagarle el Departamento al Ministerio a título de pena asciende a $97'040.501.

Por último, vale la pena advertir que los numerales 2 y 3 de la parte resolutiva del fallo impugnado solo se modificarán con el objeto de consignar las actualizaciones que se acaban de indicar.

La petición de pago del segundo desembolso y su improcedencia manifiesta

No pasa desapercibida la solicitud que formuló el Departamento en su impugnación, la cual busca que se ordene el pago del segundo desembolso pactado en el Convenio aquí estudiado.

En punto a dicha petición, la Subsección observa que esa súplica del Departamento es abiertamente improcedente, dado que: [i] no es un reparo concreto como tal [en contra del fallo de primer grado], puesto que la presente controversia giró en torno al primer desembolso que efectuó el Ministerio y [ii] en términos materiales, es una auténtica pretensión, motivo más que suficiente para que hubiese sido propuesta en una demanda independiente o de reconvención, pero no a través del recurso de apelación que interpuso el ente territorial en su calidad de demandado [cuestión que, pese a ser inviable, tampoco se solicitó¹⁸⁵ de forma expresa en la contestación al escrito inicial].

¹⁸³ IPC vigente a la fecha de expedición de la presente providencia [febrero de 2025], que en este caso es el de diciembre de 2024. También se debe aclarar que este es el último índice publicado para la fecha esta decisión, toda vez que el DANE reporta la información mes vencido.

¹⁸⁴ IPC vigente a la fecha en la que se profirió la sentencia de primera instancia [4 de mayo de 2020].

¹⁸⁵ En la contestación de la demanda se solicitó que se efectuaran las siguientes “declaraciones y condenas” [se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores]: “[...] PETICIONES [...] PRIMERO. Declarar probadas las excepciones propuestas.

SEGUNDO. En consecuencia, dar por terminado el proceso.

TERCERO. Condenar en costas judiciales y en perjuicios a la parte demandante [...]” [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto transcrito].

La condena en costas

De conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA¹⁸⁶ y lo consignado en la disposición especial del artículo 365.1 del CGP¹⁸⁷, para el caso particular procede la condena en costas a cargo de la parte a la que se le resuelve desfavorablemente el recurso de apelación, en este caso, a la demandada.

En el presente caso se encuentra acreditada la gestión de la apoderada judicial del Ministerio, frente a la interposición del recurso de apelación, puesto que presentó alegaciones conclusivas¹⁸⁸ en segunda instancia.

En ese sentido, la Sala estima suficiente dicha gestión para que se disponga la fijación de agencias en derecho en la liquidación de las costas, en favor de la cartera ministerial demandante y a cargo de la entidad territorial demandada, de acuerdo con lo previsto en los artículos 365 y 366 del CGP.

La liquidación de las costas se debe adelantar de manera concentrada en el Tribunal que conoció del proceso en primera instancia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 366 del CGP.

La fijación de agencias en derecho en segunda instancia

El Acuerdo PSAA16-10554, expedido el 5 de agosto de 2016 por el Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha en que se presentó la demanda¹⁸⁹, estableció las tarifas de agencias en derecho.

En cuanto a los criterios para la fijación de las tarifas en los asuntos contencioso administrativos, el artículo 2 del referido Acuerdo dispuso que debía tenerse en cuenta la naturaleza, la calidad y la duración útil de la gestión realizada por el

¹⁸⁶ “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil [actualmente Código General del Proceso]” [énfasis y aclaración añadida].

¹⁸⁷ “Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: [...] 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código [...]” [énfasis añadido]

¹⁸⁸ Índice No. 15 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado].

¹⁸⁹ La demanda se presentó el 12 de enero de 2017 [folios 1 a 19 del cuaderno No. 1 del Tribunal - índice No. 2 del historial de actuaciones de la plataforma tecnológica SAMAI [Consejo de Estado]].

apoderado, así como la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes.

A su vez, el artículo 5 del Acuerdo en comento consagró que las tarifas máximas de agencias en derecho deben establecerse en salarios mínimos o en porcentajes relativos al valor de las pretensiones de la demanda reconocidas o negadas en la sentencia.

En ese sentido, resulta oportuno anotar que, en los “procesos declarativos en general”, las agencias en derecho en segunda instancia deben fijarse entre 1 y 6 salarios mínimos legales mensuales vigentes, según lo dispuso el artículo 5.1. del mencionado Acuerdo PSAA16-10554 de 2016¹⁹⁰.

Además, según lo previsto en el artículo 2 del referido Acuerdo, se advierte que, como la gestión de la representante judicial del Ministerio en esta instancia fue constante con lo expuesto a lo largo del presente litigio, las agencias en derecho en segunda instancia se fijarán en la suma de 1 salario mínimo legal mensual vigente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR los numerales 2 y 3 de la parte resolutiva de la sentencia del 4 de mayo de 2020, a través de la cual la Sala Primera del Tribunal Administrativo de Risaralda accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se dispone:

2: LIQUIDAR JUDICIALMENTE el convenio interadministrativo No. 20150439 del 11 de junio de 2015, en el sentido de señalar que la Nación - Ministerio de Agricultura Rural adeuda y le debe pagar al departamento de Risaralda la suma de $628'966.126.

3: CONDENAR al departamento de Risaralda, como consecuencia de la declaratoria de incumplimiento parcial, a que pague a la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la suma de $97'040.501, a título de cláusula penal pecuniaria.

SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás el fallo impugnado, de conformidad con las razones plasmadas en la parte motiva de esta providencia.

¹⁹⁰ “Artículo. 5 - Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son:

1. PROCESOS DECLARATIVOS EN GENERAL [...].

En segunda instancia entre 1 y 6 S.M.L.M.V. [...]” [énfasis añadido].

TERCERO: CONDENAR EN COSTAS, por la segunda instancia, al departamento de Risaralda, en favor de la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Para el efecto, las agencias en derecho de la segunda instancia se fijan en la suma de 1 salario mínimo legal mensual vigente, monto que deberá ser pagado a favor de la cartera ministerial demandante. Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal a quo.

CUARTO: Por intermedio de la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, en firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente de este proceso al Tribunal de origen para lo de su cargo y, acto seguido, FINALIZAR y ARCHIVAR esta actuación en la plataforma tecnológica SAMAI del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

NICOLÁS YEPES CORRALES

Consejero de Estado Presidente de la sala

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

WILLIAM BARRERA MUÑOZ

Consejero de Estado

ACLARACIÓN DE VOTO

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