66001-23-31-000-1996-03099-01(14443)

OMISION - Clasificación / FALLA DEL SERVICIO POR OMISION -  Requisitos / FALLA DEL SERVICIO POR OMISION - Conducta debida

La doctrina distingue las omisiones en sentido laxo y las omisiones en sentido estricto, para considerar que las primeras están referidas al incumplimiento de los deberes de cuidado necesarios para prevenir un evento, de por sí previsible y evitable, cuando se ejerce una actividad. De este tipo serían, por ejemplo, las relacionadas con la falta de señalización de obstáculos que en la actividad de la construcción se dejan sobre una vía; en tanto que las segundas están relacionadas con el incumplimiento de una actuación a la cual se hallaba obligado el demandado, es decir, la omisión de una actuación que estaba en el deber de ejecutar y que podía impedir la ocurrencia de un hecho dañoso. El caso típico sería el del incumplimiento del deber de protección que el Estado debe brindar a las personas, que de haberse cumplido hubiera podido impedir la ocurrencia del hecho dañoso. En relación con las omisiones que bajo estos criterios se han denominado como de sentido restringido, la Sala ha señalado que la responsabilidad del Estado se ve comprometida cuando se encuentren acreditados los siguientes requisitos: a) la existencia de una obligación legal o reglamentaria a cargo de la entidad demandada de realizar la acción con la cual se habrían evitado los perjuicios; b) la omisión de poner en funcionamiento los recursos de que se dispone para el adecuado cumplimiento del deber legal, atendidas las circunstancias particulares del caso; c) un daño antijurídico, y d) la relación causal entre la omisión y el daño. Frente a este último aspecto, la Sala, con apoyo en la doctrina, que a su vez se inspiró en la distinción realizada en el derecho penal entre delitos por omisión pura y de comisión por omisión, precisó que en este tipo de eventos lo decisivo no es la existencia efectiva de una relación causal entre la omisión y el resultado, sino la omisión de la conducta debida, que de haberse realizado habría interrumpido el proceso causal impidiendo la producción de la lesión. Nota de Relatoría: Ver Sentencia del 23 de mayo de 1994, exp: 7616; Sentencia de 26 de septiembre de 2002, exp: 14.122; Sentencia de 21 de febrero de 2002, exp. 12.789

FALLA DEL SERVICIO DE SEGURIDAD - Omisión en el cumplimiento de funciones / AUTORIDADES PUBLICAS - Funciones. Omisión

El relación con el deber de seguridad que corresponde prestar al Estado, cabe señalar que el mismo está contenido en el inciso segundo del artículo 2 de la Constitución que establece que “Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. Por su parte, el artículo 6 ibídem establece que los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. De acuerdo con el mandato constitucional, la razón de ser de las autoridades públicas es la defender a todos los residentes en el país y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. De tal manera que, omitir el cumplimiento de esas funciones no sólo genera responsabilidad personal del funcionario sino además responsabilidad institucional, que de ser continua, pone en tela de juicio su legitimación. Por lo tanto, el Estado debe utilizar todos los medios de que dispone para lograr que el respeto a la vida y demás derechos de las personas por parte de las autoridades públicas y particulares sea una realidad y no conformarse con realizar una simple defensa formal de los mismos. Nota de Relatoría: Ver Sentencia de 15 de febrero de 1996, exp: 9940

FALLA DEL SERVICIO DE PROTECCION - Requerimiento previo a la autoridad /  FALLA DEL SERVICIO DE PROTECCION - Evolución jurisprudencial

Conforme a la jurisprudencia de la Sala, para que pueda considerarse que el Estado es responsable por omisión, en los eventos en los cuales se le imputa el daño por falta de protección, se requiere previo requerimiento a la autoridad, pero en relación a ese requerimiento no se exige ninguna formalidad, porque todo dependerá de las circunstancias particulares del caso. Es más, ni siquiera se precisa de un requerimiento previo cuando la situación de amenaza es conocida por dicha autoridad. Es decir, que serán las circunstancias concretas las que determinarán cuál era la obligación específica de seguridad que tenía el Estado en relación con quien ha sufrido un daño. Ha sido el criterio reiterado de la Sala que al Estado sólo le son imputables los daños a la vida o bienes de las personas causados por los particulares, cuando tales daños se hubieran podido evitar si aquél hubiera dado cumplimiento a la obligación de seguridad que por mandato constitucional correspondía. Pero, que el contenido de esa obligación de seguridad en cada caso se determina de acuerdo con la capacidad que materialmente tuviera para cumplirla, atendiendo las circunstancias particulares. Nota de Relatoría: sentencia de 11 de julio de 2002, exp:13.387. Sentencia del 30 de octubre de 1997, exp: 10.958. Sentencia de 19 de junio de 1997, exp: 11.875, sentencias de 30 de octubre de 1997, exp. 10.958, 5 de marzo de 1998, exp. 10.303 y de 7 de septiembre de 2004, exp: 14.831; Sentencia de 7 de diciembre de 1977, citada en sentencia de 11 de octubre de 1990, exp. 5737; Sentencia de 4 de agosto de 1988, exp. 5125; Sentencia de 4 de 1988, exp. 5125; Sentencia de 25 de octubre de 1991, exp. 6680. sentencia de de 3 de abril de 1997, exp. 9467; Sentencia de 14 de mayo de 1998, exp. 12.175; Sentencia del 3 de febrero de 2000, expediente No. 14.787; Sentencia de 30 de noviembre de 2006, exp. 16.626, reiterada en sentencia de  3 de octubre de 2007, exp. 15.985; providencia de 10 de agosto de 2000, exp. 11.585

FALLA DEL SERVICIO RELATIVA - Noción / FALLA DEL SERVICIO RELATIVA - Evolución jurisprudencial / RELATIVIDAD DE LA OBLIGACION - Falla del servicio de omisión

La obligación de seguridad que corresponda prestar al Estado en un evento determinado, conforme a la jurisprudencia que la Sala ha desarrollado desde vieja data, debe determinarse en consideración a su capacidad real de prestar ese servicio, atendidas las circunstancias concretas, bajo el criterio de que “nadie está obligado a lo imposible”. En decisión posterior se hizo una exposición más amplia de ese criterio y se consideró que el juez, para apreciar la falla del servicio, no debía referirse a una norma abstracta, sino que debía preguntarse por lo que en ese caso debía esperarse del servicio, teniendo cuenta la dificultad más o menos grande de su misión, las circunstancias de tiempo (períodos de paz, o momentos de crisis), el lugar, los recursos humanos y materiales de que disponía, etc. Con el fin de precisar aún más el concepto, la Sala, en providencia dictada antes de la expedición de la actual Constitución, señaló que el cumplimiento de las obligaciones del Estado debía examinarse a la luz del nivel medio que se espera del servicio, según su misión, las circunstancias y los recursos de que disponía, de tal manera que se presentaría la falla cuando el servicio se prestaba por debajo de ese nivel medio. No obstante, en sentencia de 11 de octubre de 1990, se advirtió que ese criterio de la relatividad de la falla del servicio, no debía ser pretexto para justificar el incumplimiento de la Administración a su deber de protección a la vida de los ciudadanos, que era el valor fundamental de un Estado de Derecho. Con posterioridad a la entrada en vigencia de la actual Constitución, la Sala reiteró el criterio que venía sosteniendo sobre la relatividad de la falla del servicio, conforme al cual la exigencia que debía hacerse al Estado sobre el cumplimiento de sus obligaciones estaba determinada por la verificación de sus condiciones materiales reales y no sobre criterios ideales. o que apenas está  en vía de desarrollo”. No obstante, se ha mantenido la advertencia de que las condiciones presupuestales no son justificación para el incumplimiento de las obligaciones de seguridad que corresponde prestar al Estado. En decisiones subsiguientes, la Sala continuó señalando que el grado de exigencia de la prestación de los servicios que competen al Estado y, en particular, el referido a la seguridad, está en relación con los medios de que éste dispone para su cumplimiento. Finalmente, la Sala aclaró que la relatividad no debía predicarse de la falla del servicio, sino de las obligaciones que corresponde prestar al Estado.  Nota de Relatoría: Ver sentencia de 11 de julio de 2002, exp:13.387. Sentencia del 30 de octubre de 1997, exp: 10.958. Sentencia de 19 de junio de 1997, exp: 11.875, sentencias de 30 de octubre de 1997, exp. 10.958, 5 de marzo de 1998, exp. 10.303 y de 7 de septiembre de 2004, exp: 14.831; Sentencia de 7 de diciembre de 1977, citada en sentencia de 11 de octubre de 1990, exp. 5737; Sentencia de 4 de agosto de 1988, exp. 5125; Sentencia de 4 de 1988, exp. 5125

Sentencia de 25 de octubre de 1991, exp. 6680. sentencia de de 3 de abril de 1997, exp. 9467; Sentencia de 14 de mayo de 1998, exp. 12.175; Sentencia del 3 de febrero de 2000, expediente No. 14.787; Sentencia de 30 de noviembre de 2006, exp. 16.626, reiterada en sentencia de  3 de octubre de 2007, exp. 15.985

providencia de 10 de agosto de 2000, exp. 11.585

FALLA DEL SERVICIO POR OMISION - Elementos / FALLA RELATIVA DEL SERVICIO - Relatividad de la obligación / FALLA DEL SERVICIO - Hurto de ganado

El primer elemento de la falla del servicio por omisión es el de la determinación de la existencia de la obligación a cargo del Estado, que de haberse cumplido hubiera producido la ruptura del nexo causal, que habría impedido el daño. Ahora bien, el problema que a continuación debe resolverse es si a pesar de no haberse demostrado que se formuló la solicitud de protección, existía la obligación de prestarla, porque las circunstancias del caso así lo ameritaban, especialmente, porque las autoridades habían sido informadas sobre la presencia de personas sospechosas en inmediaciones a la Hacienda Chapinero, hecho que sí aparece acreditado en el expediente. En conclusión, como no está demostrada la existencia de una obligación concreta a cargo del Estado, que de haberse cumplido habría evitado el daño que sufrió la sociedad demandante, no hay lugar a declarar patrimonialmente responsables a las entidades demandadas por falla en el servicio por omisión. Ahora bien, debe quedar claro que de haberse requerido esa protección especial, no era justificación el hecho de que se contara con poco personal de Policía, porque en tal caso, los funcionarios competentes debieron solicitar refuerzo del pié de fuerza. Como se señaló antes, no es la incapacidad en abstracto la que determina la relatividad de la obligación, sino la demostración de una incapacidad absoluta atendidas las circunstancias particulares del caso y era posible la ampliación del recurso humano para brindar el servicio, en el evento de que se tuvieran razones para considerar que era necesario.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO

Bogotá, D.C., seis (6) de marzo de dos mil ocho (2008)

Radicación número: 66001-23-31-000-1996-03099-01(14443)

Actor: AGROLACTEOS S.A.

Demandado: MUNICIPIO DE PEREIRA Y OTRO

Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, el 19 de septiembre de 1997, mediante la cual negó las pretensiones formuladas por la sociedad AGROLÁCTEOS S.A. en contra del MUNICIPIO DE PEREIRA y la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL, la cual será confirmada.

I. ANTECEDENTES

1. Las pretensiones

El 6 de febrero de 1996, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa establecida en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, el señor JULIO ALBERTO GONZÁLEZ NARANJO, actuando como representante legal de la sociedad AGROLÁCTEOS S.A. formuló demanda en contra del MUNICIPIO DE PEREIRA y la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA -POLICÍA NACIONAL, con el objeto de que se les declarara solidariamente responsables de los perjuicios materiales que sufrió la sociedad como consecuencia del hurto y los daños a los bienes causados por terceros, en la Hacienda Chapinero de su propiedad, ubicada en el corregimiento Puerto Caldas de ese municipio.

A título de indemnización solicitó que se condenara a las entidades demandadas a pagar: (i) el daño emergente en el monto que resultara probado en el proceso; (ii) la indexación del valor anterior, liquidada con base en la variación del índice de precios al consumidor certificado por el DANE; (iii) los intereses civiles a la tasa prevista en la ley, sobre el valor del daño emergente indexado; (iv) el lucro cesante en el monto que resulte probado en el proceso; (v) la indexación del valor anterior, liquidada con base en la variación del índice de precios al consumidor certificado por el DANE; (vi) los intereses civiles a la tasa prevista en la ley del valor del daño por lucro cesante indexado, y (vii) que se compulsara copia de la sentencia con destino a quien correspondiera ejercer las funciones de Ministerio Público para que exigieran a los funcionarios competentes incluir las partidas que permitieran cumplir en forma completa la condena.   

2. Fundamentos de hecho.

Los hechos relatados en la demanda son, en resumen, los siguientes:

-La sociedad AGROLÁCTEOS S.A. era propietaria de dos predios rurales, denominados Hacienda Chapinero locales 1 y 2, ubicados en el corregimiento de Puerto Caldas, municipio de Pereira, Risaralda, aproximadamente en el kilómetro 15 de la carretera que de Pereira conduce a Cartago, destinados a la explotación ganadera de razas Pardo Suizo, Holstein, Cebú Brahman y Semental Alemán, de alta calidad, para la producción de leche, cría, levante y ceba. La leche era industrializada por la compañía para su posterior comercialización.

-Aproximadamente a las 7:00 de la mañana del jueves 10 de febrero de 1994 se presentaron en la Hacienda dos sujetos que afirmaron estar buscando una finca donde supuestamente estaba trabajando un amigo suyo. El mayordomo de la Hacienda, señor Horacio Enrique Henao Rodríguez, consideró muy sospechosa su actitud, porque ni la persona, ni la finca que dijeron estar buscando eran conocidos en la región; además, los vecinos le confirmaron que esos hombres habían llegado en un vehículo acompañados de otros hombres. El día anterior a ese hecho habían notado la presencia de personas extrañas en inmediaciones de la Hacienda.

-Ante la narración que de esos hechos le hizo el mayordomo, el señor Javier González Naranjo, accionista de la empresa, se mostró muy preocupado, por lo que decidió tomar medidas, tales como comunicar lo sucedido a los vigilantes de la compañía y a los de los predios vecinos; mantener los perros guardianes fuera de las jaulas; ponerle candado a la primera puerta de entrada de la casa y comunicar el hecho al corregidor, señor Elías Álvarez Castro, cuya oficina quedaba ubicada a 3 kilómetros de distancia de la casa, a quien le advirtió, además, que tendría que viajar a Cali y que su padre, un hombre ya de muy avanzada edad se quedaría en la Hacienda.

-El señor Javier González le solicitó al corregidor que enviara dos agentes de la Policía los días 11, 12, 13 y 14 de febrero, en los momentos en que se producía el cambio de vigilancia en la Hacienda, que era entre las 6:00 y 8:00 a.m. y entre las 6:00 y 8:00 p.m., porque en esos días se ausentaría y no estaba seguro que su hermano, el señor Julio Alberto, Gerente de la Compañía pudiera acudir. El corregidor Elías Álvarez Castro le aseguró, reiteradamente, al señor González Naranjo que le brindaría la colaboración que solicitaba.      

-Confiado en la promesa que le hizo el corregidor, el señor González Naranjo viajó a la ciudad de Cali, el 11 de febrero de 1994. Ese mismo día, a las 7:00 p.m. llegaron a la Hacienda varios sujetos, quienes portaban armas de fuego y luego de tomar el control de la misma, sometieron y amenazaron a las personas que allí se hallaban, los señores Julio César González, Luís Gonzaga Saldarriaga, Horacio E. Henao, su esposa Nelly y su pequeño hijo a quienes encerraron en un cuarto; posteriormente llegaron los señores Gloria María González Naranjo, Carlos Arturo Vélez y un vigilante, a quienes también ataron con sogas. Los asaltantes reunieron a todas las víctimas, a quienes les advirtieron que si colaboraban posiblemente respetarían sus vidas y por espacio de diez horas los mantuvieron privados de su libertad.

-Durante la comisión de los hechos punibles, los asaltantes consumieron alucinógenos; violentaron cerraduras; tumbaron una pared, con el fin de penetrar a la oficina de la compañía; destruyeron un corral; dañaron los sistemas eléctricos de dos automóviles, y hurtaron, entre otros bienes, semovientes, equipos de oficina, herramientas y dinero.  

-A la mañana siguiente, las víctimas del delito lograron abrir las puertas de los cuartos donde habían sido encerradas y avisaron del hecho a sus familiares. El señor Javier González pasó por la oficina del corregidor y lo interpeló por el incumplimiento de su promesa. El funcionario no supo dar cuenta de su omisión.

Se afirma en la demanda que el daño es imputable a título de falla del servicio, al municipio de Pereira y a la Nación - Ministerio de Defensa, por haber omitido prestar la protección y seguridad que expresamente se les había solicitado, lo cual permitió a los asaltantes cometer los delitos referidos, los cuales causaron daños patrimoniales a la sociedad.  

3. La oposición de las entidades demandadas

3.1. EL MUNICIPIO DE PEREIRA se opuso a las pretensiones de la demanda. Adujo que la intervención de la Corregiduría fue oportuna al dar traslado de la solicitud al Comandante de la Policía de Puerto Caldas y, por lo tanto, trató de evitar el daño por todos los medios a su alcance; que, además, el Comandante de la Policía, enterado del hecho, se desplazó al sector donde estaba ubicada la finca, con el fin de efectuar rondas de vigilancia en sus inmediaciones, pero no encontró vehículos ni personas ajenas a la región que despertaran sus sospechas.

Adujo, además, que el daño era imputable al mayordomo de la finca, quien no comunicó de manera oportuna a los vigilantes de la Hacienda los hechos que venía observando desde el día 9 de febrero de 1994; que la falla del servicio es un concepto relativo, lo cual significa que debe enfocarse dentro de las posibilidades que pueda brindar el Estado, como lo ha afirmado la jurisprudencia, y que la actividad policiva tiene un carácter comunitario, que se presta en beneficio público y no puede dirigirse a proteger intereses privados, y menos, como lo solicitó el señor González Naranjo, por un lapso de cuatro días, en horas de la mañana y de la noche.  

Formuló la excepción de falta de legitimación por pasiva, porque, en su criterio, la demanda debió dirigirse únicamente contra la Nación - Policía Nacional, que tiene a su cargo, por mandato del artículo 218 de la Constitución, el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas.

3.2. LA NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA se opuso a las pretensiones de la demanda. Adujo que: (i) la situación de orden público que vivía el país al momento del hecho no le permitía ubicar un vigilante sobre cada uno de los predios urbanos, ni muchos menos, de los predios ubicados en las extensas regiones rurales, y (ii) que, de acuerdo con la demanda, el motivo determinante en la causación del daño fue la conducta irresponsable de quienes integraban el servicio de vigilancia de la Hacienda, lo cual ubica la actividad de las partes en el régimen de responsabilidad por culpa.   

4. Llamamiento en garantía

El MUNICIPIO DE PEREIRA llamó en garantía a la compañía SEGUROS CARIBE, hoy SEGUROS GENERALES DE COLOMBIA S.A. MAPFRE, con fundamento en el contrato de responsabilidad civil extracontractual No. 700110, con vigencia entre el 31 de diciembre de 1993 y el 28 de febrero de 1994. Mediante auto de 3 de mayo de 1996, el Tribunal aceptó el llamamiento en garantía y ordenó la notificación a MAPFRE Seguros Generales de Colombia S.A.. El auto se notificó personalmente a la señora Marta Lucía Arango de Gómez, Gerente de la compañía, el 15 de julio de ese mismo año, quien nombró apoderado para que representara a la compañía en el proceso, y dio respuesta oportuna al llamamiento.

La llamada formuló la excepción de prescripción de la acción de reclamación, porque el término empezó a correr desde que el interesado tuvo o debió tener conocimiento del hecho que dio base a la acción, que de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, lo fue el día en el cual se celebró la reunión de emergencia de los Usuarios del Acueducto de Cerritos para tratar del tema de inseguridad en el sector, a la cual asistió y participó activamente el Corregidor de Puerto Caldas y la vigencia de la póliza era hasta el 28 de febrero de 1994; luego, la acción contra la aseguradora prescribió el 28 de febrero de 1996, a las 4:00 p.m.

En cuanto a la demanda, la llamada dijo acogerse a las excepciones formuladas por el Municipio de Pereira.

5. La sentencia recurrida.

El Tribunal consideró que de acuerdo con las pruebas que obraban en el expediente, había lugar a concluir que la solicitud de protección fue formulada al Corregidor por el señor Javier González Naranjo, días antes del hecho, lo cual indicaba que la fecha y hora del atraco era inciertas y, por lo tanto, nada podía hacer al respecto {}}}}{}}}}la Policía de Puerto Caldas; además, que cuando se solicitó la ayuda, los Policías se presentaron al sitio y nada hallaron.

Agregó que para la época del hecho, el corregimiento contaba con 3 o 4 agentes, uno en descanso, otro de guardia, en tanto que los otros dos realizaban patrullajes, lo cual hacía imposible destinar uno o dos agentes a vigilar la Hacienda, porque eso implicaría desproteger al resto de los 10.000 habitantes del corregimiento y que, por lo tanto, no se podía afirmar que se hubiera incurrido en falla del servicio, en tanto había que tener en cuenta los recursos de que disponía el personal y las demás circunstancias que rodearon la comisión del hecho.

Señaló que el hurto no habría ocurrido si los dirigentes de la sociedad hubieran tomado las medidas pertinentes, tales como: conseguir otro vigilante para que recibiera el turno, a fin de que la finca no permaneciera sin vigilancia; acudir a otras corregidurías o autoridades cercanas, y haber informado oportunamente sobre hechos que les causaran temor o desconfianza.   

6. Razones de la apelación.

La parte demandante recurrió la sentencia proferida por el a quo, con los siguientes argumentos:

-El a quo hizo una indebida interpretación de la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 6 de abril de 1995, en la cual se consideró que cuando la autoridad de Policía era enterada de la comisión de un delito, la omisión de presentarse de manera inmediata al sitio comprometía la responsabilidad del Estado, lo cual, según el recurrente, no significaba que el Estado sólo comprometía su responsabilidad cuando se daba aviso del hecho en el momento de su comisión, sino que, por el contrario, el Estado era responsable de los daños causados a las personas cuando éstas ponían en conocimiento de las autoridades los hechos y las circunstancias que indicaran que se pretendía cometer un ilícito y se solicita protección, sin que ésta se les brindara, como ocurrió en el caso concreto, porque la Policía tenía, fundamentalmente, una función preventiva.

-La protección que se pidió era sólo por cuatro horas durante cuatro días y no de manera permanente; sólo se trataba de hacer más frecuentes las rondas de los agentes en esas horas y no por la carretera sino hasta la casa de la hacienda, cuyos propietarios hacen parte de las personas a quienes por mandato constitucional se les debía brindar protección, y que, por lo tanto, resultaban peregrinas las explicaciones dadas por el Corregidor y el Comandante de la Policía, que el Tribunal acogió, para omitir la prestación del servicio, según los cuales no acudieron al sitio a brindar ayuda porque no se les informó el día, la hora y el número de hombres que iban a consumar el delito, y que también resultaba infundada la afirmación de que desconocían la ubicación de la Hacienda, porque con frecuencia iban hasta allí los agentes a pedir colaboración para el combustible de los vehículos, así como que también mintieron los agentes cuando aseguraron que no podían ingresar a la Hacienda porque la portada tenía llave, cuando lo que en realidad existía era un “quiebrapatas”, que sólo detenía animales.

-Las recomendaciones que hizo el a quo, sobre lo que han debido hacer los responsables de la Hacienda para evitar el hurto resulta de antología y denotan una profunda ignorancia sobre los fines del Estado, que no eran otros que la prestación del servicio público de policía. Por eso, agregó, el Estado tiene el monopolio de las armas y la función policial y, en cambio la sentencia propugna por el uso de “autodefensas”.

-La afirmación del a quo de que se debió acudir a otras autoridades uniformadas cercanas era un reconocimiento de que la vigilancia solicitada no se prestó; pero, además, significaba que el administrado debía correr de puerta en puerta solicitando protección y que sólo si así lo hacía, podía configurarse la responsabilidad estatal, párrafo con el cual se borraban más de 80 años de jurisprudencia. Adujo que quien debió acudir a otras autoridades era el corregidor cuando advirtiera que no estaba en condiciones de prestar la protección solicitada.

7. Actuación en segunda instancia

Del término concedido en esta instancia para presentar alegaciones hicieron uso las partes y el llamado en garantía.

7.1. La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en el escrito de sustentación de la apelación. Adicionalmente, se refirió a las pruebas que obraban en el expediente, para concluir que estaba acreditado que el 10 de febrero de 1994, el señor Javier González Naranjo solicitó al Corregidor de Puerto Caldas protección especial para la hacienda Chapinero durante los días 11, 12 y 13 de febrero, por un lapso de cuatro horas diarias; que a pesar de que la ayuda se ofreció, la misma no fue prestada, porque no fue cierto que se intensificaran los patrullajes en el sector de la finca, ni siquiera se tomó nota del denuncio y de la solicitud de protección en los libros de la Corregiduría ni en la minuta del Comando de la Policía, pruebas, con fundamento en las cuales concluyó que en el caso concreto, la falla del servicio de policía por omisión fue evidente.

7.2. La Nación - Ministerio de Defensa - solicitó que se confirmara la sentencia impugnada, porque no se había acreditado la responsabilidad patrimonial de la Administración; que, por el contrario, el hecho fue propiciado por la negligencia y descuido de las víctimas, quienes, a pesar de haber advertido la presencia de extraños en las inmediaciones de la finca, la dejaron a la deriva, en manos de una persona de edad y un mayordomo.

Agregó que la actitud de los socios de la demandante era muy egoísta, porque pretendían que se asignara a su vigilancia privada uno de los dos únicos agentes que debían atender a la totalidad de la población, por lo que, de atender ese requerimiento, se hubiera vulnerado el derecho a la igualdad de los demás residentes del corregimiento.

7.3. El llamado en garantía solicitó que se confirmara la sentencia recurrida. Adujo que en el caso concreto no se configuró una falla del servicio, porque, según lo que se acreditó en el expediente, las pérdidas reclamadas por la parte actora tuvieron su origen en el hecho de terceros y no en una acción u omisión de las entidades estatales.

Agregó que la obligación de seguridad que se impone a las autoridades de la República no puede extenderse a garantizar a los particulares que no serán víctimas de conductas delictivas, porque, como se ha considerado en jurisprudencia del Consejo de Estado, esa obligación está determinada por las circunstancias concretas en las cuales debió prestarse el servicio, teniendo en cuenta los recursos con que contaba la administración para ese efecto.  

Precisó que la ausencia de responsabilidad patrimonial de las autoridades públicas por los daños sufridos por la sociedad demandante era aún más evidente tratándose del municipio de Pereira, porque entre las funciones de la entidad territorial, al tenor de lo dispuesto en el artículo 311 de la Constitución, no estaba la de prestar seguridad a los habitantes, dado que dicha función correspondía, por mandato del artículo 218 ibídem a la Policía Nacional, y que las únicas funciones relacionadas con la protección de los bienes a los particulares otorgadas a los Alcaldes, estaban limitadas al mantenimiento del orden público, pero sujetas a las instrucciones, orientaciones y dirección del Presidente de la República.

En cuanto a la relación jurídica existente entre el Municipio y la llamada, señaló que, en su sentir, no era posible proferir decisión de fondo, porque no se integró debidamente el litisconsorcio, por cuanto en la póliza traída por el municipio, constaba que la misma fue otorgada en coaseguro por Seguros Caribe S.A. (hoy Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A.), Aseguradora Colseguros, Aseguradora Grancolombiana, Seguros Atlas y Agrícola de Seguros, que, conforme a lo previsto en los artículos 1095, en concordancia con el 1092 del Código de Comercio, asumieron el riesgo en los porcentajes y sumas pactados en la cláusula de coaseguros, por lo que todas las compañías debieron ser convocadas y no sólo la aseguradora líder a la cual únicamente correspondía la administración de la póliza, sin que asumiera mandato alguno de las demás compañías.

Finalmente, solicitó que, en el remoto evento de que se profiriera condena contra la aseguradora, la misma debía limitarse a la suma asegurada, esto es, $19.200.000, según la cláusula de coaseguro, dado que el artículo 1079 del Estatuto Mercantil establecía que el asegurador sólo estaba obligado a responder hasta concurrencia de la suma asegurada.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

La Corporación es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en proceso de doble instancia, seguido contra el Municipio de Pereira y la Nación- Ministerio de Defensa -Policía Nacional, en el cual se negó la responsabilidad patrimonial de la entidad por el daño causado a los bienes de propiedad de la empresa AGROLÁCTEOS S.A., decisión que habrá de confirmase, con fundamento en las siguientes consideraciones:

1. Las partes

La demanda la presentó el señor Julio Alberto González Naranjo, en nombre de la sociedad Agrolácteos S.A., antes Agrolácteos Ltda. Según el certificado de existencia y representación expedido por la Cámara de Comercio de Pereira, el 19 de octubre de 1995, que fue traído al expediente con la demanda (fls. 2-5 C-1), la sociedad se constituyó el 3 de septiembre de 1991, con un objeto social que se extendía a “la realización de todas y cada uno de las operaciones y actos de comercio, que a continuación se indican: producción, industrialización, comercialización, distribución y venta de toda clase de bienes e insumos agrícolas y pecuarios y sus derivados”. En la asamblea de 10 de diciembre de 1993 fue nombrado como Gerente el señor Julio Alberto González Naranjo, y según acta 23 de 3 de agosto de 1994, el señor Néstor Jiménez Maldonado era su revisor fiscal.

Esa sociedad demandó en acción de reparación directa a la Nación - Ministerio de Defensa y al Municipio de Pereira, por una omisión, en la cual, según la demanda, incurrieron los agentes de la Policía que prestaban sus servicios en el corregimiento de Puerto Caldas y la primera autoridad administrativa de dicho corregimiento, que valga aclararlo, fue creado el 1º de marzo de 1984, según consta en la copia del Acuerdo No. 14 de 1984, dictado por el Concejo Municipal de Pereira (fls. 11-13 C-1), y en el acuerdo No. 63 de 1992, de esa misma Corporación, por medio del cual se estableció la división territorial del Municipio, y se delimitó el corregimiento de Puerto Caldas (fls. 14-18 C-1).

2. La existencia del daño antijurídico  

Se relató en la demanda y así se acreditó en el expediente que en la Hacienda Chapinero, ubicada en el corregimiento de Puerto Caldas, se cometió un hurto de ganado y otros bienes muebles, el 11 de febrero de 1994. De ese hecho dieron cuenta los señores Gloria María González Naranjo, Horacio Henao, María Nelly Restrepo Ortiz y Luís Gonzaga Saldarriaga Rincón (fls. 314-320 y 323-327 C-1), quienes relataron la forma como llegaron varios hombres armados, encapuchados, de manera violenta los encerraron en una habitación y hurtaron ganado y varios objetos y destruyeron otros objetos; al salir, los delincuentes los dejaron encerrados y dañaron los sistemas eléctricos de los vehículos que se hallaban en la finca.    

Ese hecho afectó los intereses de la sociedad Agrolácteos S.A., porque se acreditó que la misma tenía el asiento de sus negocios en un lote de terreno ubicado en el área rural de ese municipio, denominado “Chapinero”, del cual se aportó copia auténtica de los folios de matrícula inmobiliaria Nos. 2900030335 y 2900030336 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Pereira (fls. 6-7 C-2

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En ese terreno la sociedad criaba ganado vacuno, según lo aseguró el señor Luís Fernando Villada Cardona (fls. 15-17 C-2), quien manifestó que estuvo en la Hacienda en el mes de diciembre de 1993, con el fin de comprar un ganado, que allí le mostraron aproximadamente 100 “animales de buena procedencia, muy bien tenidos”, por los cuales se le pidió una suma de $1.100.000 cada uno, pero que no celebraron ningún negocio porque él no estuvo dispuesto a pagar más del millón de pesos.

El revisor fiscal de la empresa, señor Néstor Jiménez Maldonado (fls. 67-68), manifestó que “según revisión de los libros de contabilidad a la fecha, se pudo constatar el robo de 25 semovientes, con un costo contable total de $2.105.726”. En cuanto a los costos de producción en leche y semovientes de la sociedad, contestó:

“Contablemente los costos en el sector agropecuario se distribuyen, el 50% para capitalizar los semovientes y el otro 50% como gastos de operación, por consiguiente, los costos de producción de leche para el año 1994 ascienden a $14.206.145, equivalentes a un 35% de la venta de leche, cuyo valor total fue de $40.343.990. Si tenemos en cuenta la capitalización del otro 50% los costos totales con relación a la venta equivalen a un 70.42%”.

3. Sobre la responsabilidad de la empresa demandada.

La Sala confirmará la decisión del a quo de negar las pretensiones de la demanda, por considerar que el Estado no incumplió obligación alguna, que hubiera podido interrumpir el proceso causal que culminó con la comisión del delito de hurto.

Debe advertirse que en relación con todos los aspectos de la controversia se valorarán las pruebas practicadas y aportadas al proceso, hecha la salvedad de la declaración rendida por el señor Julio Alberto González, porque él era el representante legal de la entidad demandada, conforme se acreditó con el certificado de existencia y representación legal, al cual se hizo referencia antes y no fue llamado a rendir interrogatorio de parte.

3.2. Elementos de la falla del servicio por omisión

Habida consideración de que en el caso concreto se imputa al Estado responsabilidad por haber omitido brindar la seguridad a la sociedad demandante, considera la Sala procedente referirse brevemente al desarrollo que se la ha dado a ese aspecto de la responsabilidad patrimonial.

En primer lugar, la doctrina distingue las omisiones en sentido laxo y las omisiones en sentido estricto, para considerar que las primeras están referidas al incumplimiento de los deberes de cuidado necesarios para prevenir un evento, de por sí previsible y evitable, cuando se ejerce una actividad. De este tipo serían, por ejemplo, las relacionadas con la falta de señalización de obstáculos que en la actividad de la construcción se dejan sobre una ví''; en tanto que las segundas están relacionadas con el incumplimiento de una actuación a la cual se hallaba obligado el demandado, es decir, la omisión de una actuación que estaba en el deber de ejecutar y que podía impedir la ocurrencia de un hecho dañoso. El caso típico sería el del incumplimiento del deber de protección que el Estado debe brindar a las personas, que de haberse cumplido hubiera podido impedir la ocurrencia del hecho dañoso.   

En relación con las omisiones que bajo estos criterios se han denominado como de sentido restringido, la Sala ha señalado que la responsabilidad del Estado se ve comprometida cuando se encuentren acreditados los siguientes requisitos: a) la existencia de una obligación legal o reglamentaria a cargo de la entidad demandada de realizar la acción con la cual se habrían evitado los perjuicio

; b) la omisión de poner en funcionamiento los recursos de que se dispone para el adecuado cumplimiento del deber legal, atendidas las circunstancias particulares del caso; c) un daño antijurídico, y d) la relación causal entre la omisión y el dañ

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Frente a este último aspecto, la Sala, con apoyo en la doctrina, que a su vez se inspiró en la distinción realizada en el derecho penal entre delitos por omisión pura y de comisión por omisión, precisó que en este tipo de eventos lo decisivo no es la existencia efectiva de una relación causal entre la omisión y el resultado, sino la omisión de la conducta debida, que de haberse realizado habría interrumpido el proceso causal impidiendo la producción de la lesió.

El relación con el deber de seguridad que corresponde prestar al Estado, cabe señalar que el mismo está contenido en el inciso segundo del artículo 2 de la Constitución que establece que “Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. Por su parte, el artículo 6 ibídem establece que los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.

De acuerdo con el mandato constitucional, la razón de ser de las autoridades públicas es la defender a todos los residentes en el país y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. De tal manera que, omitir el cumplimiento de esas funciones no sólo genera responsabilidad personal del funcionario sino además responsabilidad institucional, que de ser continua, pone en tela de juicio su legitimación. Por lo tanto, el Estado debe utilizar todos los medios de que dispone para lograr que el respeto a la vida y demás derechos de las personas por parte de las autoridades públicas y particulares sea una realidad y no conformarse con realizar una simple defensa formal de los mismo.

Conforme a la jurisprudencia de la Sala, para que pueda considerarse que el Estado es responsable por omisión, en los eventos en los cuales se le imputa el daño por falta de protección, se requiere previo requerimiento a la autoridad, pero en relación a ese requerimiento no se exige ninguna formalidad, porque todo dependerá de las circunstancias particulares del cas

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. Es más, ni siquiera se precisa de un requerimiento previo cuando la situación de amenaza es conocida por dicha autorida}}. Es decir, que serán las circunstancias concretas las que determinarán cuál era la obligación específica de seguridad que tenía el Estado en relación con quien ha sufrido un daño.

Ahora, la obligación de seguridad que corresponda prestar al Estado en un evento determinado, conforme a la jurisprudencia que la Sala ha desarrollado desde vieja data, debe determinarse en consideración a su capacidad real de prestar ese servicio, atendidas las circunstancias concretas, bajo el criterio de que “nadie está obligado a lo imposible”.

Ese criterio fue sostenido por la Sala en sentencia de 7 de diciembre de 1977, en la cual se consideró que:

"Hay responsabilidad en los casos en que la falta o falla administrativa es el resultado de omisiones actuaciones, extralimitaciones en los servicios que el Estado está en capacidad de prestar a los asociados, mas no en los casos en que la falta tiene su causa en la imposibilidad absoluta por parte de los entes estatales de prestar un determinado servicio

En decisión posterior se hizo una exposición más amplia de ese criterio y se consideró que el juez, para apreciar la falla del servicio, no debía referirse a una norma abstracta, sino que debía preguntarse por lo que en ese caso debía esperarse del servicio, teniendo cuenta la dificultad más o menos grande de su misión, las circunstancias de tiempo (períodos de paz, o momentos de crisis), el lugar, los recursos humanos y materiales de que disponía, et

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Con el fin de precisar aún más el concepto, la Sala, en providencia dictada antes de la expedición de la actual Constitución, señaló que el cumplimiento de las obligaciones del Estado debía examinarse a la luz del nivel medio que se espera del servicio, según su misión, las circunstancias y los recursos de que disponía, de tal manera que se presentaría la falla cuando el servicio se prestaba por debajo de ese nivel medi

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No obstante, en sentencia de 11 de octubre de 1990, se advirtió que ese criterio de la relatividad de la falla del servicio, no debía ser pretexto para justificar el incumplimiento de la Administración a su deber de protección a la vida de los ciudadanos, que era el valor fundamental de un Estado de Derecho:

“Es cierto que en los términos del artículo 16 de la Constitución Política las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y bienes y que a partir de este texto se fundamente la responsabilidad del Estado, pero también lo es que esa responsabilidad no resulta automáticamente declarada cada vez que una persona es afectada en tales bienes pues la determinación de la falla que se presente en el cumplimiento de tal obligación depende en cada caso de la apreciación a que llegue el juzgador acerca de las circunstancias de tiempo, modo y lugar, como se hubieren sucedido los hechos así como de los recursos con que contaba la administración para prestar el servicio, para que pueda deducir que la falla se presentó y que ella no tiene justificación alguna, todo dentro de la idea de que "nadie es obligado a lo imposible".

…

“Si bien es cierto que en esta materia el juez de la administración debe tener en cuenta que "la pobreza [del Estado] no lo excusa de sus obligaciones", ello no quiere decir que en cada caso concreto no deba tener en cuenta por ejemplo, las disponibilidades…del ente demandado para cumplir con las funciones que le correspondan…Con esto, naturalmente no se quiere significar que la apreciación del juez sobre las anotadas circunstancias de tiempo, modo y lugar deba ser benigna (por el contrario, debe ser rigurosa), pero sin olvidar la máxima expuesta acerca de la no obligatoriedad a lo imposible y teniendo siempre presente que dicha máxima jamás debería utilizarse para justificar una indefensión de la administración al deber de protección a la vida de los ciudadanos, valor fundamental de un Estado de Derecho

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Con posterioridad a la entrada en vigencia de la actual Constitución, la Sala reiteró el criterio que venía sosteniendo sobre la relatividad de la falla del servicio, conforme al cual la exigencia que debía hacerse al Estado sobre el cumplimiento de sus obligaciones estaba determinada por la verificación de sus condiciones materiales reales y no sobre criterios ideales. Dijo la Sala:

“…la falla del servicio no puede predicarse de un Estado ideal. Para hablar de ella hay que tener en cuenta la realidad misma del país, el desarrollo, la amplitud y la cobertura de los servicios públicos. En otras palabras, la infraestructura de los mismos.

“Por eso es fácil pensar que no puede tener la misma extensión la tesis en un país desarrollado que en uno como el nuestro que apenas está  en vía de desarrollo.

No obstante, se ha mantenido la advertencia de que las condiciones presupuestales no son justificación para el incumplimiento de las obligaciones de seguridad que corresponde prestar al Estado:

“…Téngase presente que si bien es cierto esta corporación ha sostenido que dentro de la filosofía del Estado social de derecho no es posible responsabilizar al Estado Colombiano por todo tipo de falencias que las circunstancias de pobreza del país evidencian en multitud de casos “pues el juez tiene que ser consciente de la realidad social en que vive, y no dejarse deslumbrar por el universo que tienen las palabras o conceptos políticos o jurídicos”, de allí no puede seguirse, como corolario obligado, que los daños que padecen los ciudadanos por vivir expuestos a situaciones de peligro permanente hayan de quedar siempre librados a la suerte de cada cual.

“En efecto, las implicaciones y el grado de compromiso que el Estado constitucional contemporáneo exige para todas las autoridades públicas supone un análisis de cada caso concreto en procura de indagar si la denominada falla del servicio relativa, libera a éstas de su eventual responsabilidad.  Dicho en otros términos, no es aceptable que frente a situaciones concretas de peligro para los ciudadanos, estudiadas y diagnosticadas de vieja data, pueda invocarse una suerte de  exoneración general por la tan socorrida, como real, deficiencia presupuestal

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En decisiones subsiguientes, la Sala continuó señalando que el grado de exigencia de la prestación de los servicios que competen al Estado y, en particular, el referido a la seguridad, está en relación con los medios de que éste dispone para su cumplimiento:

“Es que las obligaciones que están a cargo del Estado - y por lo tanto la falla del servicio que constituye su trasgresión -, han de mirarse en concreto frente al caso particular que se juzga, teniendo en consideración las circunstancias que rodearon la producción del daño que se reclama, su mayor o menor previsibilidad y los medios de que disponían las autoridades para contrarrestarlo

“Se le exige al Estado la utilización adecuada de todos los medios de que está provisto, en orden a cumplir el cometido constitucional en el caso concreto; si el daño se produce por su incuria en el empleo de tales medios, surgirá su obligación resarcitoria; si el daño ocurre, pese a su diligencia, no podrá quedar comprometida su responsabilidad.

Finalmente, la Sala aclaró que la relatividad no debía predicarse de la falla del servicio, sino de las obligaciones que corresponde prestar al Estad

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En síntesis, ha sido el criterio reiterado de la Sala que al Estado sólo le son imputables los daños a la vida o bienes de las personas causados por los particulares, cuando tales daños se hubieran podido evitar si aquél hubiera dado cumplimiento a la obligación de seguridad que por mandato constitucional correspondía. Pero, que el contenido de esa obligación de seguridad en cada caso se determina de acuerdo con la capacidad que materialmente tuviera para cumplirla, atendiendo las circunstancias particulares.

3.3. No hubo falla del servicio por omisión en el caso concreto

Se procederá a analizar si en el caso concreto se cumplieron los requisitos señalados por la jurisprudencia para determinar la existencia de la falla del servicio por omisión.

El primer elemento de la falla del servicio por omisión es el de la determinación de la existencia de la obligación a cargo del Estado, que de haberse cumplido hubiera producido la ruptura del nexo causal, que habría impedido el daño.

Según la parte demandante la obligación concreta que las entidades demandadas incumplieron fue la de prestar vigilancia al predio del demandante, entre las 6:00 a 8:00 de la mañana y en las mismas horas, de la noche de los días 11 a 14 de febrero de 1995, obligación que surgió por la petición de protección formulada en tal sentido, que de haberse cumplido habría evitado que los delincuentes penetraran a los predios de propiedad de la demandante y hurtaran los bienes.

Por lo tanto, se procederá a determinar si se encuentra acreditado en el expediente que la parte demandante haya reclamado protección de las autoridades públicas, y si era obligación del Estado brindarla, bien porque, en efecto, sí se hubiera pedido dicha protección o porque las simples circunstancias del caso así lo demandaban.

En relación con la solicitud de esa protección, el señor Javier González Naranjo, socio de la empresa demandada, asegura que requirió de las autoridades demandadas protección especial para la Hacienda Chapinero durante los días 11-14 de febrero de 1994, en tanto que el Corregidor de Puerto Caldas y el Comandante del CAI de ese mismo corregimiento aseguraron que el mencionado señor no pidió dicha protección, sino que informó sobre la presencia de personas sospechosas en el sector.

En efecto, el señor Javier González Naranjo, socio de la empresa Agrolácteos, en la declaración que rindió ante el a quo (fls. 71-77 C-2), aseguró que el 9 de febrero de 1994, fue informado por el mayordomo, señor Horacio Enrique Henao sobre la presencia de extraños que llegaron hasta la hacienda, ese mismo día y el anterior, preguntando por una finca y un mayordomo desconocidos en la región; que dichos hombres estuvieron observando y analizando los terrenos y luego se marcharon, según los comentarios de los vecinos, en un vehículo que había sido estacionado en los linderos de la hacienda, en la vía que de Pereira conduce a Cartago y en el cual viajaban otros dos hombres, y que también le informó que en esos dos días se habían visto personas observando la hacienda por largo tiempo. Teniendo en cuenta ese hecho, ordenó al señor Henao informar a los vigilantes de la compañía, para que estuvieran más atentos; mantuvieran sueltos los perros guardianes; cerraran con candado la portada del antejardín de la casa, y se dirigió a las autoridades de Puerto Caldas para que le prestaran colaboración, porque debía viajar a la ciudad de Cali al día siguiente.

Aseguró que al llegar a la Corregiduría de Puerto Caldas, ubicada a unos 4 kilómetros de la finca, trayecto que recorrió en 4 minutos, aproximadamente, se encontró al señor Corregidor a quien puso al tanto de los hechos y le solicitó protección de la Policía para los días 11, 12, 13 y 14 de febrero, advirtiéndole que su padre se iba a quedar solo en la hacienda ese fin de semana; que le insistió en que si no le podía prestar la colaboración requerida se lo informara, pero que el Corregidor le reiteró que estuviera tranquilo que él enviaría dos agentes de la Policía en las horas y días que le solicitaba.

Afirmó que al día siguiente viajó a Cali y en las primeras horas de la mañana recibió una llamada de su hermana Patricia, quien le comunicó que el mayordomo le había informado que aproximadamente a las 7:00 de la noche anterior, la finca había sido asaltada; que su padre, el mayordomo y las demás personas que en ella se encontraban fueron secuestrados y que se habían hurtado unos semovientes y unos bienes; que por esta razón partió inmediatamente para Pereira, junto con sus hermanos Julio, Mónica y Patricia, a quienes les comentó que seguramente el Corregidor no había cumplido su promesa de brindarle protección, por lo que al pasar por la Corregiduría le hizo el reclamó al funcionario.

Aseguró también que en la reunión de los usuarios del Acueducto, a la cual asistió el Corregidor, él expuso el caso y que el funcionario manifestó que no había brindado la protección requerida porque no se le había informado sobre el día y la hora en la cual se iba a cometer el delito, ni el número de asaltantes, ni dónde quedaba la hacienda, a pesar de que los agentes la habían visitado con frecuencia, con el fin de pedir colaboración para el mantenimiento y gasolina para los vehículos.  

En respaldo de esa versión, la señora Patricia del Socorro González Naranjo (fls. 64-66 C-2), también socia de la empresa, manifestó que su hermano les había comentado que como él tenía que viajar de urgencia para Cali había solicitado al corregidor de Puerto Caldas que les brindara protección y que para tal efecto enviara una patrulla, puesto que su padre quedaría solo en la finca y había temor porque había antecedentes de otros asaltos en fincas de la región. Agregó que cuando llegaron a la vereda, su hermano Javier descendió del vehículo y en forma airada le reclamó al Corregidor por no haber adelantado ninguna gestión preventiva, a pesar de haberlo alertado sobre la posibilidad de que se cometiera un hecho como el que ocurrió, pero que el Corregidor le aseguraba que él había dado aviso a la Policía.

De igual manera, los señores Horacio Henao y María Nelly Restrepo Ortiz, mayordomos de la finca para el momento de los hechos, declararon ante el a quo (fls. 318-320 y 323-324 C-1), que el día anterior al hecho llegaron a la finca dos hombres forasteros, preguntando por un señor de Salento, que el hecho le pareció sospechoso y lo comunicaron al señor Javier González, uno de los dueños de la finca, y que éste les manifestó que iría a poner el denuncio ante el Corregidor y al regresar les dijo que el funcionario le había asegurado que al día siguiente enviaría agentes de la Policía desde las 6:00 de la mañana y de la noche, pero que la Policía no fue.

También la señora Gloria María González Naranjo, socia de la empresa declaró ante el a quo (fls. 314-317 C-1) que mientras se hallaban en la finca secuestrados por los delincuentes, el señor Horacio le comentó que de pronto la Policía llegaba porque el señor Javier había ido a pedir que les prestaran protección entre las 6:00 y las 8:00 de la mañana y de la noche.

No obstante, el señor Elías Álvarez Castro, quien conforme a la certificación expedida por el Jefe de División de Inspecciones Permanentes y Corregidurías de la Secretaría de Gobierno Municipal de Pereira era el Corregidor de Puerto Caldas para la época de los hechos, en el testimonio que rindió ante el a quo (fls. 39-43 C-2), manifestó que era cierto que el señor Javier González se había presentado en su oficina aproximadamente a las 6:30 de la tarde del día 9 de febrero de 1994 y le había informado que en las horas de la mañana de ese mismo día, en la carretera central habían visto un carro con unos individuos sospechosos; que él le preguntó las características del carro y cuántos individuos viajaban en él y si le habían anotado las placas, pero que el señor González le había manifestado que no tenía esos datos; que inmediatamente se dirigió al CAI y le comentó el hecho al Cabo Héctor Uriel Gálvez Tarazona, Comandante de la estación, quien se hallaba haciendo un retén, y que en ese momento salió una patrulla integrada por el mencionado Comandante y por el agente Nicolás Vásquez al sector de la hacienda Chapinero.

El funcionario aseguró que el señor Javier González Naranjo no le formuló ninguna solicitud de protección, ni le comentó nada acerca de viajes que fuera a realizar; que sólo se limitó a informarle que en las horas de la mañana de ese día habían notado la presencia de unos hombres sospechosos que se desplazaban en un vehículo en inmediaciones de la hacienda Chapinero, pero que nadie tuvo la precaución de anotar las placas del vehículo, por lo que él le reprochó no sólo esa omisión, sino el haber dado la información de manera tan tardía, teniendo en cuenta que el suceso se presentó en horas de la mañana y sólo se le dio a conocer cuando ya había concluido su jornada laboral.

El señor Héctor Uriel Gálvez Tarazona (fls. 26-31 C-2), aseguró ante el a quo que para la época de los hechos se desempeñaba como Comandante del CAI rural Puerto Caldas; que aproximadamente a las 6:30 del 9 de febrero de 1994, el señor Elías Álvarez, Corregidor de la localidad, le manifestó que de la Hacienda Chapinero le habían informado que en las horas de la mañana (7:00 o 7:30) de ese día, sobre la carretera central, antes del llegar al peaje de Cedritos, habían visto un vehículo sospechoso, por lo que de inmediato él se trasladó a ese sector pero no observó ningún vehículo, lo cual era explicable por el tiempo que había transcurrido entre el hecho y el momento de la información que recibía, pero que posteriormente continúo patrullando el sector, sin que se hubiera presentado ninguna novedad.

Agregó que al cabo de tres días de ese hecho se enteró que aproximadamente a las 8:00 p.m. del día 11 de febrero habían ingresado a la Hacienda Chapinero entre 8 o 9 hombres armados, quienes hurtaron ganado y otros bienes de propiedad de las personas que en ese momento se encontraban en la finca, por lo que él llamó al Comandante del Departamento, quien envió personal del F2 para que iniciara la respectiva investigación, de la cual afirmó desconocer su resultado.

Aseguró que en ningún momento se le solicitó protección para la Hacienda; que no tuvo contacto con los propietarios de la misma y que la información que tenía del hecho la había recibido del Corregidor, quien no le manifestó que se le hubiera solicitado vigilancia privada, ni a él se le presentó esa solicitud, la cual no hubiera en todo caso podido atender, porque no era posible destinar un agente para vigilarla, porque la protección debía ser brindada a toda la población.

La contradicción entre los testigos no permite a la Sala obtener certeza sobre lo tratado en la conversación sostenida entre el señor Javier González Naranjo y el Corregidor de Puerto Caldas, ese 9 de febrero de 1994, porque en tanto que aquél asegura que solicitó protección de las autoridades, el funcionario afirmó que el testigo sólo le informó de la presencia de un vehículo sospechoso en inmediaciones de la Hacienda Chapinero. Los demás testigos relatan, a su vez, lo que éstos les comentaron, porque no estuvieron presentes en la conversación.

Se aportó con la demanda trascripción del “acta de reunión de emergencia para avocar el tema sobre la inseguridad del sector”, celebrada 19 de febrero 1994, en la hacienda Chapinero Guantes-Yackman del municipio de Pereira, por la “Asociación de Usuarios del Acueducto Cerritos-Chapinero, suscrita por el señor Hernán Antonio Villegas Pinto, en calidad de secretario, quien reconoció su firma ante Notario (fls. 34-39 C-1–

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Según consta en dicho documento, en la reunión estuvieron presentes, además de los miembros de la asociación y de otros vecinos, el Comandante de la Policía de Risaralda, el Jefe de la Estación 100 de la Policía, el Comandante de la SIJIN, el Comandante de la Estación Cerritos, el Comandante de la Estación de Puerto Caldas, el Jefe del Departamento de Comunicaciones de la Policía y el Corregidor de Puerto Caldas.

También se afirma en el acta que el señor Javier González Naranjo manifestó ser accionista de la empresa Agrolácteos y que a continuación realizó una narración de lo sucedido el 10 de febrero de 1994, en la Hacienda Chapinero y la solicitud de protección que presentó a la Corregiduría, en los mismos términos en los que presentó su versión al declarar en este proceso.

Y, además, se consignó en el acta que el señor Elías Álvarez Castro, Corregidor de Puerto Caldas, manifestó “que si bien era cierto que el Sr. González le había informado de la situación y solicitado colaboración y presencia de los agentes de policía no le especificó cómo se llamaba la hacienda, ni en qué lugar quedaba ubicada, ni cuántos eran los presuntos asaltantes, ni a qué hora se presentarían”.

Cabe señalar que la trascripción del acta de la reunión figura suscrita únicamente por el señor Antonio Villegas Pinto, quien fungió como Secretario de la reunión y reconoció su firma ante Notario, el 20 de octubre de 1995, es decir, se trata de un documento declarativo, privado, emanado de tercero, que, conforme a lo que en su momento disponía el numeral 2 del artículo 22 del decreto 2651 de 1991, no requería la ratificación de su contenido, porque la parte contra la cual se adujo no lo solicitó expresamente, en la contestación de la demand.

En esos términos, lo que con ese documento se prueba es que el señor Antonio Villegas Pinto declaró que en la reunión los señores Javier González Naranjo y Elías Álvarez Castro afirmaron lo que consignó en el acta. Es decir, lo afirmado en el documento tiene el valor de un testimoni''.

Por lo tanto, ese documento no da certeza de lo que en él consta; se trata de un testimonio, que debe ser apreciado en conjunto con los demás medios de prueba.

En la diligencia de inspección judicial practicada por el Tribunal de Risaralda, se recibió testimonio al señor Bernardo Rendón Cadavid (fls. 306-308 C-1), quien aseguró haber asistido a la reunión. Afirmó que en ella se trató sobre el problema de inseguridad en la región porque otros vecinos habían sido víctimas de hurto, pero que no había escuchado nada relacionado con que se hubiera pedido protección previa a la Policía.

Sin embargo, el señor Francisco Javier Alzate Alzate, en la declaración que rindió ante el a quo (fls. 321-322 C-1), afirmó que había asistido a la reunión del Acueducto de Cerritos, en la cual se trataron los problemas de inseguridad de la región y se creó la Red de Seguridad. Aseguró que en esa reunión, el señor Javier González manifestó que él había pedido protección al  Corregidor y a {}}}}{}}}}la Policía; que el Corregidor quedó molesto y el Comandante de la Policía se reunió con los agentes a quienes, al parecer había recriminado por su omisión. No obstante, el testigo no afirmó que el Corregidor hubiera aceptado el hecho de que el señor González Naranjo le hubiera pedido protección por unos días para la Hacienda, como se afirma en el acta.

En consecuencia, de tales testimonios no es posible concluir que, en efecto, el señor González Naranjo le hubiera pedido al señor Elías Álvarez Castro, Corregidor de Puerto Caldas, protección especial para la Hacienda Chapinero,  en los días y horas señalados en la demanda.

Se advierte que los demás declarantes en este proceso, quienes aseguraron haber asistido a la reunión celebrada por la Asociación de Usuarios del Acueducto, no ratificaron el contenido del documento, el cual tampoco suscribieron; pero, además, lo consignado por el Secretario en el acta fue infirmado por los funcionarios llamados a declarar en este proceso, como ya se señaló.

Destaca la Sala que si bien es cierto que el Corregidor y el Comandante de la Policía de Puerto Caldas podían tener interés en el resultado del proceso, dado que, en el evento de que se dictara sentencia condenatoria en contra de las entidades demandadas, podían ser llamados en acción de repetición, también lo es que el señor Javier González Naranjo tenía el mismo interés en el resultado del proceso por ser socio de la empresa afectada. De tal manera que sólo los terceros, ajenos a las partes, podían dar cuenta, objetivamente, de la solicitud de protección, que fue objeto de discusión en el proceso. Sin embargo, se insiste, esos testigos o lo eran de oídas o simplemente no tuvieron conocimiento de que la solicitud se hubiera formulado al Corregidor, en los términos señalados en la demanda.

Se carece de otros medios de prueba que permitan resolver la contradicción señalada. En efecto, en las certificaciones expedidas por el Corregidor de Puerto Caldas y por el Jefe de Archivo General del Departamento de Policía de Puerto Caldas, aportadas en la diligencia de inspección judicial, consta que ni en los libros de quejas y denuncias, ni en el libro de anotaciones, que respectivamente se llevaban en esas dependencias figuraba ninguna anotación relacionada con la presencia de sospechosos en los predios de la finca de Agrolácteos para la época de los hechos (fls. 310-311 C-1). Es decir, que en esas dependencias no quedó constancia escrita de la solicitud que dijo haber formulado el señor Javier González Naranjo.

En consecuencia, considera la Sala que no se tiene certeza de que el señor Javier González Naranjo hubiera formulado solicitud de protección para los días 11-14 de febrero de 1994, para la Hacienda Chapinero, de propiedad de la sociedad Agrolácteos S.A., ante el Corregidor de Puerto Caldas, porque las versiones presentadas por los testigos son contradictorias y no existe ninguna otra prueba que permita dar mayor credibilidad a una versión que a la otra.

Ahora bien, el problema que a continuación debe resolverse es si a pesar de no haberse demostrado que se formuló la solicitud de protección, existía la obligación de prestarla, porque las circunstancias del caso así lo ameritaban, especialmente, porque las autoridades habían sido informadas sobre la presencia de personas sospechosas en inmediaciones a la Hacienda Chapinero, hecho que sí aparece acreditado en el expediente.

En efecto, no se discutió en el proceso que en los días próximos al de la comisión del delito estaban merodeando en la zona unos hombres, en un vehículo, que esa situación despertó sospechas entre los vecinos y especialmente en la familia González, socios de la firma Agrolácteos, de lo cual se dio cuenta al Corregidor, quien a su vez comunicó el hecho al Comandante del CAI.

El conocimiento de ese hecho implicaba, por lo tanto, el ejercicio de una mayor atención en asuntos de seguridad general, que, según el Comandante de la Policía se concretó en ejercer rondas en el sector; pero no implicaba que destinara el personal de que se disponía en ese Comando a brindar protección exclusiva a la finca de propiedad de la parte demandante, porque el riesgo de que fueran víctimas de hurto, no sólo afectaba sus intereses, sino también los de los demás miembros de la comunidad, conclusión que se infiere del hecho de que se presentaron por esa misma época hechos de esa naturaleza que fueron expuestos en la reunión que se celebró entre los vecinos, y de las circunstancias en las cuales se describe que fueron vistos el carro y sus ocupantes merodeando el sector.

Según el testimonio rendido por el señor Bernardo Rendón Cadavid (fls. 307-308 C-1), en la reunión de seguridad que celebraron los usuarios del acueducto de Cerritos, se escucharon comentarios de que otras fincas del sector también habían sido objeto de hurto y que en razón de la inseguridad que se vivía en ese momento en la región surgió la idea de la Red de Seguridad de Cerritos.

Se desconoce si esos hurtos fueron anteriores, posteriores o concomitantes al hecho de que trata este proceso, pero lo cierto es que no está demostrado que existieran razones para que las autoridades de Policía debieran prestar el servicio de seguridad, de manera especial y preferente, a la Hacienda Chapinero, porque, conforme a lo probado en el expediente, lo que se informó a las autoridades fue la presencia de sospechosos, merodeando el sector.  

Esto significa que dadas las circunstancias que se presentaron, el riesgo de ser víctima de hurto no lo soportaba sólo dicha hacienda y, en consecuencia, de haberse prestado el servicio especial, sin que hubiera razones que permitieran inferir que su riesgo era mayor, como lo pretendía la parte demandante, se hubiera afectado el resto de la población, teniendo en cuenta que los recursos humanos con los cuales se contaba eran escasos.

En efecto, el señor Héctor Uriel Álvarez Tarazona (fls. 26-31 C-2), Comandante del CAI rural Puerto Caldas para el momento de los hechos, manifestó que para esa época tenía tres agentes a disposición: uno que quedaba en el CAI, otro en descanso y el tercero que lo acompañaba para brindar atención a los requerimientos de los habitantes de Puerto Caldas, que eran unos 10.000, distribuidos en un sector “siempre grande”; que tenía orden realizar un retén permanente entre 4:00 y 8:00 p.m. y luego salía a un patrullaje normal al corregimiento, por el sector Carrileras y se pasaba revista al peaje, pero que en las fincas no se pasaba revista, dado que en ellas había vigilancia privada.

En conclusión, como no está demostrada la existencia de una obligación concreta a cargo del Estado, que de haberse cumplido habría evitado el daño que sufrió la sociedad demandante, no hay lugar a declarar patrimonialmente responsables a las entidades demandadas por falla en el servicio por omisión.

Ahora bien, debe quedar claro que de haberse requerido esa protección especial, no era justificación el hecho de que se contara con poco personal de Policía, porque en tal caso, los funcionarios competentes debieron solicitar refuerzo del pié de fuerza. Como se señaló antes, no es la incapacidad en abstracto la que determina la relatividad de la obligación, sino la demostración de una incapacidad absoluta atendidas las circunstancias particulares del caso y era posible la ampliación del recurso humano para brindar el servicio, en el evento de que se tuvieran razones para considerar que era necesario.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:  

CONFÍRMASE la sentencia recurrida, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, el 19 de septiembre de 1997.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y DEVUÉLVASE

ENRIQUE GIL BOTERO                              RUTH STELLA CORREA PALACIO

    Presidente de la Sala

MAURICIO FAJARDO GÓMEZ                 MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA