Providencia del Consejo de Estado, Sección Primera, expediente AP243 de 2007

 

 

ACCION POPULAR - Finalidad / ACCION POPULAR - Generalidades

Las acciones populares surgieron con el objetivo de introducir un mecanismo idóneo para la protección de los derechos colectivos o de tercera generación.  En efecto, el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política consagró la acción popular, la cual fue reglamentada por la ley 472 de 1998, y que tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando estos actúen en desarrollo de funciones administrativas. La naturaleza de las acciones populares es, por ello, fundamental aunque no únicamente preventiva, razón por la cual,  en el inciso 2° del artículo 88 de la Ley 472 de 1998 se establece que éstas “... se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.”. Así las cosas, la prosperidad de la acción popular no depende de que exista necesariamente un daño o perjuicio, pues la amenaza de vulneración del derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y tome las medidas necesarias para evitar que efectivamente se presente la vulneración.  Con la acción popular se busca obtener, a través de mecanismos eficaces, la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. Por tal motivo, procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que violen o amenacen ese clase de derechos; así mismo, no interesa cuál sea la causa o el origen de la violación al derecho o interés colectivo (cualquier forma de manifestación de la administración pública o de los particulares), es decir, que lo que determina la procedencia de la acción lo constituye la violación o amenaza de un derecho o interés de esa específica naturaleza, independientemente de la causa o motivo que las originen. Nota de Relatoría: Ver  sentencia de tutela No. T-528/92 del 18 de septiembre de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz. Corte Constitucional

FF: CONSTITUCION POLITICA ARTICULO 88; LEY 472 DE 1998

ACCION POPULAR - Requisitos de procedibilidad / JUEZ POPULAR - Facultades / JUEZ POPULAR - Arbitrio judicial / ARBITRIO JUDICIAL - Juez popular

Para la procedencia de las acciones populares el legislador señaló, expresamente, que estas proceden contra todo tipo de acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos (art. 9 ley 472 de 1998).  Por consiguiente, el punto de partida del juez en sede de la acción popular parte de la constatación efectiva de que un derecho o interés colectivo de aquellos establecidos constitucional o legalmente, se vea afectado o amenazado por una actividad pública o particular; una vez verificado este requisito, el fallador puede entrar a analizar los supuestos fácticos y jurídicos para determinar cuáles deben ser las medidas pertinentes, oportunas y procedentes que se deben decretar en la sentencia. Así las cosas, si el juez popular confirma que, ciertamente, se encuentra acreditada la vulneración o amenaza a un derecho o interés colectivo, el artículo 34 de la ley 472 ibídem lo faculta con una gama amplia de posibilidades dirigidas, específicamente, a que cese la trasgresión o amenaza al derecho de rango colectivo. Dentro de ese haz de posibilidades se encuentran, entre otras, la posibilidad de dar ordenes puntuales de hacer o de no hacer determinadas conductas o actividades, o incluso definir las conductas que las autoridades públicas o las personas privadas deben adelantar con el fin de retrotraer los efectos del comportamiento lesivo de los mencionados derechos o intereses; lo anterior no implica que el juez popular invada la órbita de competencias de las demás autoridades públicas pertenecientes a otras ramas u órganos del poder público, sino que dado el influjo político, jurídico y social que irradia la fórmula del Estado Social de Derecho, según la cual el individuo, entendido como un sujeto titular de derechos y garantías públicas, se encuentra inmerso en una sociedad, en que las fuerzas de diversa índole deben ser ponderadas, en ocasiones, por los funcionarios judiciales a través de los mecanismos reconocidos y, a ellos asignados, constitucionalmente. Obviamente, un uso arbitrario, injustificado y desequilibrado de los poderes atribuidos al juez popular, con desatención de las limitaciones presupuestales y económicas propias del país y de una sociedad como la colombiana, supondría, en muchos casos, obligar al Estado a lo imposible, ya que la acción popular no puede convertirse en un instrumento de política social y económica con el propósito de equilibrar las cargas sociales. En esa perspectiva, la eficacia de la acción popular y la materialización de sus efectos, dependerá del buen juicio con que asuman los jueces populares los poderes expresos e implícitos contenidos en el ordenamiento jurídico, en la medida en que, de la adecuada y correcta aplicación de los principios de proporcionalidad, razonabilidad, y necesidad, estribará la realización efectiva de parámetros verdaderos de igualdad material y, por consiguiente, la concreción y materialización de un escenario de respeto, garantía y eficiencia de los derechos fundamentales y colectivos de toda la población. Lo anterior, como quiera que el juez en el estado constitucional democrático moderno se erige como el instrumento o el medio para la realización efectiva de los derechos reconocidos en general a toda la colectividad. Definitivamente, no es otro el sentir y el querer del constituyente y del legislador cuando regularon la gama de posibilidades con que cuenta el juez constitucional de la acción popular para hacer cesar la vulneración o la amenaza de un derecho o interés de naturaleza colectiva con miras, sin lugar a dudas, a la verificación de una verdadera democracia sustancial y no simplemente formal. Nota de Relatoría: Ver, sentencia T-406 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón. Corte Constitucional

FF: LEY 472 DE 1998 ARTICULOS 9 Y 34

ACCION POPULAR - Carga de la prueba

No existe prueba alguna que acredite los supuestos de hecho invocados con la demanda, por cuanto no se demostró que del comportamiento activo o pasivo de las entidades demandadas se hubieran trasgredido derechos o intereses de naturaleza colectiva:  Primero, porque en relación con la moralidad administrativa no se demostró que los funcionarios públicos o las personas de derecho privado demandadas hubieran actuado con ánimo de desconocer o con desconocimiento efectivo del interés general a efectos de satisfacer intereses puramente privados. Segundo, porque respecto de los derechos colectivos al goce del medio ambiente, la seguridad y salubridad públicas, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, así como la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas no se acreditó su desconocimiento o trasgresión.

URBANISMO - Concepto / DERECHO COLECTIVO A LA REALIZACION DE LAS CONSTRUCCIONES, EDIFICACIONES Y DESARROLLOS URBANOS RESPETANDO LAS DISPOSICIONES JURIDICAS - Núcleo esencial / CONSTRUCCIONES EDIFICACIONES Y DESARROLLOS URBANOS - Derecho colectivo

Por urbanismo debe entenderse, según el diccionario de la real academia de la lengua española, lo siguiente: El conjunto de conocimientos relativos a la creación, desarrollo, reforma y progreso de las poblaciones según conviene a las necesidades de la vida humana. Por consiguiente, el núcleo esencial del derecho colectivo comprende los siguientes aspectos: Respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad (inciso segundo artículo 58 C.P.). Protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes. Respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio (art. 95 numeral 1 C.P.). Atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible (art. 3º ley 388 de 1997). El acatamiento a la ley orgánica de ordenamiento territorial – aún no expedida por el Congreso de la República - y los planes de ordenamiento territorial que expidan las diferentes entidades territoriales del país (art. 288 C.P.). Planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de tal manera que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político – administrativas – de organización física- contenidas en los mismos (art. 5º ley 388 de 1997). Cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros. Entonces, para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística es decir la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial – bien sea en sus zonas urbanas o rurales- con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población. En ese contexto, la Sala concluye que el derecho o interés colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes, se circunscribe a los parámetros normativos antes señalados, sin que sea posible predicar su trasgresión por el simple incumplimiento de obligaciones técnicas del orden contractual – es decir, aquéllas que hacen parte del objeto jurídico de un determinado negocio jurídico-, por cuanto, el simple retardo o incumplimiento de las obligaciones de un contratista – constructor, no puede implicar, per se, la trasgresión del derecho colectivo. La anterior salvedad, como quiera que el contrato como manifestación consentida de la voluntad se traduce en una ley para las partes, sin embargo, ello no supone que cualquier desconocimiento a las obligaciones pactadas envuelva la trasgresión del derecho colectivo citado.

FF: LEY 472 DE 1998 ARTICULO 4 LITERAL M

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil siete (2007)

Número de radicación: 63001-23-31-000-2004-00243-01(AP)

Actor: REINALDO ANTONIO RUBIO VALENCIA Y OTRO

Demandando: MUNICIPIO DE ARMENIA Y OTROS

Referencia: ACCION POPULAR

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Quindío, el 19 de en enero de 2005, por medio de la cual decidió negar las pretensiones de la demanda incoada por los señores Reinaldo Antonio Rubio Valencia y Jairo Quintero Carmona.

ANTECEDENTES

1. La demanda

El 2 de abril de 2004, los señores Reinaldo Antonio Rubio Valencia y Jairo Quintero Cardona instauraron acción popular en contra del municipio de Armenia, Fiduciaria La Previsora S.A., la Red de Solidaridad Social (hoy Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional), Sociedad de Ingenieros del Quindío, Constructora González Gutiérrez Ltda. y, la Corporación Autónoma Regional de Quindío “CQR”.

La acción tiene como fin la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, la seguridad y salubridad públicas, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes, consagrados éstos en los literales a),  b),  g),  l),  y  m), del artículo 4º de la ley 472 de 1998, respectivamente, presuntamente afectados como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones del contratista en relación con las especificaciones técnicas, de servicios públicos, de estabilidad y de seguridad del proyecto urbanístico de interés social denominado “La Colina” en la ciudad de Armenia.  

El actor popular elevó las siguientes súplicas con el escrito de demanda:

“1- Teniendo en cuenta la anterior relación de hechos, solicitamos muy respetuosamente al H. Tribunal Administrativo del Quindío que se declare responsables a las entidades demandadas en este asunto, o sea, a la Fiduciaria La Previsora S.A., a la Constructora Fideicomitente González Gutiérrez Limitada, a la Sociedad de Ingenieros del Quindío, al Municipio de Armenia, a la Red de Solidaridad Social – Proyecto Eje Cafetero y a la Corporación autónoma Regional del Quindío, por violación a los derechos e intereses colectivos relacionados.

“2- Que se ordene a las entidades demandadas ya relacionadas entregar en un plazo perentorio la Urbanización Ciudadela las Colinas de Armenia, debidamente terminada en la forma que fue ofrecida en las promesas de compraventa y de acuerdo a los parámetros establecidos en el tantas veces ya enunciado CONTRATO DE FIDUCIA MERCANTIL IRREVOCABLE DE ADMINISTRACIÓN INMOBILIARIA y de acuerdo con las normas sismorresistentes y la licencia de construcción otorgada sobre el particular. Igualmente se ordene la escrituración de la totalidad de las viviendas a los adjudicatarios.

“3- Que se ordene a los demandados cumplir en su totalidad con la construcción y terminación de las obras de urbanismo, con los acueductos y alcantarillados, con las especificaciones técnicas requeridas por la EPA y por Planeación Municipal.

“4- Que se ordene la construcción o arreglo del puente o boxcolver de acceso a la urbanización, cumpliendo con las respectivas normas de sismorresistencia y demás normas legales utilizadas en la construcción de este tipo de vías de acceso.

“5- Que se ordene a la C.R.Q. el seguimiento y el cumplimiento de la resolución 477 del 21 de julio de 2000 en lo que tiene que ver con la planta de tratamiento y la arborización de las laderas de la urbanización.

“6- Que se ordene a las entidades demandadas pagar el incentivo ordenado en la ley 472 de 1998 artículos 39 y 40.” (fls. 10 y 11 cdno. ppal. 1º - negrillas y mayúsculas del texto original).

Como fundamento de la acción fueron expuestos, en síntesis, los siguientes hechos:

a) Producto del sismo ocurrido el 25 de enero de 1999 en el eje cafetero, se presentaron varias oportunidades y posibilidades para que, a través de un procedimiento previo establecido por el gobierno nacional, se pudieran adquirir viviendas de interés social en los municipios que se vieron afectados por dicha calamidad pública.

b) Muchas de las familias de estas zonas adquirieron viviendas construidas como producto de la llamada vitrina inmobiliaria.

c) El extinto Fondo para la Recuperación del Eje Cafetero “Forec” (posteriormente “Red de Solidaridad Social”; hoy en día “Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional”), seleccionó el proyecto denominado “Las Colinas” como uno de los beneficiarios de la vitrina inmobiliaria y, por consiguiente, dispuso financiar dicha construcción que comprendía 1.000 unidades de vivienda familiar.  

d) Para el desarrollo del citado proyecto urbanístico, se celebró, previamente, un contrato de fiducia mercantil irrevocable de administración inmobiliaria entre la sociedad constructora y la Fiduciaria La Previsora S.A., con el objeto de adelantar el proyecto mencionado en los literales anteriores, de lo cual da fe la escritura pública número 2559 de 8 de noviembre de 2000.

e)  El objeto del citado contrato fue la conformación de un patrimonio autónomo con el bien inmueble transferido por el fideicomitente propietario y los bienes muebles transferidos por el fideicomitente constructor, con el propósito de que la fiduciaria administrara los recursos fideicomitidos y realizara los desembolsos requeridos para el desarrollo del proyecto inmobiliario previamente elegido y aprobado por el Forec.

f) La Contraloría Departamental del Quindío realizó observaciones en relación con la construcción del proyecto urbanístico “Las Colinas”, en los siguientes términos:

“1. Hubo incumplimiento por parte del contratista José Fernando González Gutiérrez en el contrato fiduciario firmado con la Previsora S.A., en el numeral 19 de la cláusula décima quinta “ceñirse al proyecto aprobado por el Forec en todos sus aspectos técnicos, financieros, económicos, y ambientales”, por cuanto se comprobó por parte de la Contraloría General de la República que se realizaron inadecuados procesos constructivos en el sistema estructural y de acabados por parte del contratista, por lo tanto le corresponde al interventor tomar las medidas preventivas y correctivas ante el constructor, para garantizar el cumplimiento de las especificaciones técnicas y de calidad de la obra.

“2. Hubo incumplimiento del contrato de interventoría por administración delegada de fecha 28 de marzo de 2003 celebrado entre la Red de Solidaridad Social y la sociedad Ingenieros del Quindío, por cuanto se incumplió la siguiente cláusula. Cláusula Primera.- Objeto de la sociedad. Se obliga para con el Fondo a adelantar por el sistema de Administración Delegada todas las funciones relacionadas con la interventoría técnica, administrativa y social de los recursos (subsidios para propietarios y poseedores, no propietarios y no poseedores) que se invierta para los siguientes proyectos de vivienda relacionados con la vitrina inmobiliaria efectuada por la Cámara de Comercio, así: ... Proyecto Las Colinas.”

g)  Por lo anterior, y dado que han transcurrido más de 2 años de solicitudes a las autoridades públicas competentes, con  miras a que se brinde una solución efectiva a los habitantes de la urbanización Las Colinas, es que se presenta la acción popular como consecuencia de la indebida terminación de las obras urbanísticas y de infraestructura.

2. Posición de la defensa

Con el auto admisorio de la demanda (fls. 123 y 124 cdno. ppal. 1º) se dispuso la notificación al Alcalde de Armenia (Quindío), a los representantes legales de: Fiduciaria La Previsora S.A., Red de Solidaridad Social, Sociedad de Ingenieros del Quindío, Constructora González Gutiérrez Ltda; al Director General de la Corporación Autónoma Regional del Quindío y al Defensor del Pueblo de Armenia.

La Constructora González Gutiérrez Ltda., si bien fue notificada, no contestó la demanda y, por ende, no intervino en esta etapa procesal.

2.1 Alcaldía de Armenia

Intervino a través de apoderado judicial, para oponerse a las pretensiones de la demanda (fls. 147 a 157cdno. ppal. 1º). Las razones de la defensa se resumen en lo siguiente:

a) De conformidad con la licencia de urbanismo y construcción expedida por la Curaduría Urbana No. 2 de Armenia, así como lo establecido en el contrato de fiducia contenido en la escritura pública número 2559 de 8 de noviembre de 2000, son las sociedades constructora e interventora las responsables de la obra y,  de que la misma se terminara con el cumplimiento de la totalidad de parámetros técnicos.

b) Independientemente del conflicto que se suscita entre constructora, fiduciaria e interventora, el municipio asumió la reconstrucción del puente de acceso a la urbanización Las Colinas, por tratarse de una vía de acceso que favorece a la comunidad que se reside en dicho sector.  

c) Así mismo, dado el incumplimiento de las obligaciones por parte de la sociedad constructora, la Dirección Operativa de la Oficina Asesora de Planeación Municipal de Armenia se abstuvo de recibir la citada urbanización, hasta tanto no se solucionaran las inconsistencias presentadas.

2.2   Corporación Autónoma Regional del Quindío “CRQ”

Contestó en tiempo la demanda a través de apoderado judicial, quien se opuso a todas las pretensiones deprecadas (fls. 164 a 177 cdno. ppal. 1º). En apoyo de esa petición argumentó lo siguiente:

a) A través de visita adelantada el 3 de julio de 2003 por la Subdirección de Calidad Ambiental, a la urbanización “Las Colinas”, se concluye que no se observan afectaciones a los recursos naturales, que el talud que rodea dicha área se encuentra recuperado, por lo tanto la CRQ se abstuvo de declarar el incumplimiento del Plan de Manejo Ambiental.

b) La CRQ no se encuentra vinculada en forma alguna con los hechos contenidos en la demanda, motivo por el cual, en relación con ella, no existe legitimación por pasiva.

2.3 Red de Solidaridad Social (hoy Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional)

Mediante apoderado judicial, se hizo parte en el proceso para censurar las súplicas de la demanda, concretamente, a través del siguiente razonamiento (fls. 200 a 276 cdno. ppal. 1º):   

a) La población que reside en la urbanización “Las Colinas”, ha dirigido distintos tipos de quejas a diferentes autoridades del orden nacional, como la Contraloría General de la República; inclusive esta última envió personal calificado a realizar una visita técnica a la construcción inmobiliaria, en donde se constató, entre otros aspectos, que la mayoría de dovelas estaban llenas, y otras presentaban deficiencia en el vaciado de la mampostería estructural.

b)  No se pudo haber incurrido en violación de los derechos e intereses colectivos mencionados en la demanda, por cuanto la función principal de la agencia era distinta al de la ejecución o desarrollo del proyecto inmobiliario, por corresponder éstos, única y exclusivamente, a la constructora, a la fiduciaria, y al interventor del proyecto.

c) La inconformidad de los habitantes de la urbanización obedece a que desconocen el funcionamiento de la estructura de las viviendas, las cuales están construidas en muros de mampostería estructural.

2.4 Sociedad de Ingenieros del Quindío  

Intervino a través de apoderado judicial (fls. 311 a 328 cdno. ppal. 1º), para controvertir el fundamento de las pretensiones de la demanda. Los argumentos de defensa planteados, en síntesis, corresponden a los siguientes:  

a) Contrario a lo señalado por los demandantes, el sistema de construcción utilizado en el proyecto “Las Colinas”, no posee columnas dado que el sistema se sustenta en un sistema de mampostería estructural reforzada de bloques de perforación vertical, en donde los muros reforzados reemplazan las columnas de las edificaciones tradicionales.

b) En relación con los problemas que se han suscitado con los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, los mismos obedecen al mal manejo dado por los habitantes del sector, pues los mismos fueron entregados y recibidos por las Empresas Públicas de Armenia E.S.P., a plena satisfacción. Lo mismo ha ocurrido con las cubiertas de las viviendas, como quiera que éstas se han deteriorado como consecuencia de que los habitantes se suben imprudentemente a las mismas, con claro desconocimiento del manual de uso de las edificaciones.

2.5  Fiduciaria La Previsora S.A.

Concurrió al proceso para impugnar las pretensiones de la demanda, con apoyo en el siguiente razonamiento:

La función de la fiduciaria correspondió a la administración de los recursos con los cuales se ejecutó el proyecto urbanístico “Las Colinas”, de conformidad con los parámetros establecidos en el respectivo negocio fiduciario. Una vez desembolsados los recursos, es a la constructora a la que corresponde determinar la forma como se invierten los mismos, con miras al desarrollo integral del respectivo proyecto inmobiliario.

3. Coadyuvancia

La Defensoría del Pueblo de Armenia se hizo parte en el proceso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la ley 472 de 1998 para coadyuvar las súplicas de la demanda, concretamente, por la siguiente razón (fls. 1043 a 1047 cdno. ppal. 1º):

La Defensoría ha acompañado a la comunidad del barrio “Las Colinas”, para colaborar y asesorar en la totalidad de reclamos y quejas que se han instaurado ante las autoridades del orden nacional y municipal, con el propósito de que sean solucionados los inconvenientes que se presentan en el mencionado conjunto urbanístico.

Se han realizado ingentes esfuerzos ante las entidades demandadas, con el fin de buscar soluciones a la problemática que vive actualmente la comunidad de la urbanización “Las Colinas”, pero las reuniones, las solicitudes y diferentes intervenciones no han sido fructíferas porque no se logró una gestión o intención positiva por parte de los organismos comprometidos en la realización de las obras que están pendientes de ejecutarse.  

4. Audiencia especial de pacto de cumplimiento

De acuerdo con lo dispuesto en la ley 472 de 1998, se citó a las partes y al agente del Ministerio Público, con el fin de llevar a cabo audiencia de pacto de cumplimiento (art. 27), diligencia programada para el día 19 de julio de 2004.

La audiencia se declaró fallida debido a la falta de comparecencia de uno de los demandantes, y del representante legal de la Corporación Autónoma Regional del Quindío (fl. 1008 cdno. ppal. 1º).

5.  Alegatos de conclusión

           5.1 Sociedad de Ingenieros del Quindío

En esta etapa procesal, precisó lo siguiente:

a)  Ni de los documentos recolectados, ni los dictámenes periciales decretados es posible concluir que los materiales utilizados para la construcción del proyecto “Las Colinas”, hayan sido defectuosos o de mala calidad y, por consiguiente, que pongan en peligro a los habitantes de la urbanización.

b) Se observa que la parte demandante no cumplió con la carga probatoria, tal y como lo consagra el artículo 30 de la ley 472 de 1998.

c) Todos los problemas que los actores populares presentan como daños a los derechos colectivos, son en realidad problemas ocasionados con la ejecución del contrato suscrito entre la sociedad constructora y los beneficiarios de los subsidios estatales para la compra de viviendas de interés social, razón por la que no existe, en el caso concreto, ningún derecho o interés de índole colectiva que merezca protección judicial vía acción popular.

5.2 Red de Solidaridad Social (hoy Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional)

Alegó de conclusión para precisar, entre otros los aspectos, los que se señalan a continuación (fls. 337 a 348 cdno. ppal. 1º):

a) La ejecución del proyecto de vivienda “Las Colinas”, llevada a cabo por la Constructora González Gutiérrez Ltda., y las presuntas deficiencias estructurales y de calidad de algunas de las unidades de vivienda, en el caso hipotético de ser ciertas, son de la responsabilidad exclusiva de dicha empresa.

b) Es claro que lo que se pretende en la acción popular interpuesta, es el cumplimiento de un contrato, lo cual indica que se está en presencia de una acción dirigida a proteger derechos individuales presuntamente vulnerados a un número plural de personas lo cual desnaturaliza el instrumento usado por los actores.

c) La Corte Constitucional en sentencia de 2 de febrero de 2000, puntualizó que a través de la acción popular no se trata de debatir y decidir controversias de tipo contractual, que tienen bien definidas las reglas que les corresponden y que son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme al estatuto contractual de la administración y al código respectivo. En síntesis, la discusión planteada no versa sobre la vulneración o amenaza a derechos colectivos, sino sobre cuestiones derivadas de un contrato.

5.3  Fiduciaria La Previsora S.A.

En el memorial de alegaciones finales reiteró los argumentos expuestos al contestar la demanda y, adicionalmente, solicitó tener en cuenta las siguientes conclusiones derivadas del material probatorio (fls. 344 a 352 cdno. ppal. 1º):

a) De la lectura de los hechos y pretensiones se observa, a simple vista, que lo que buscan los actores es la reparación de los supuestos daños causados a un número plural de personas, es decir, la demanda no tiene como finalidad la protección de derechos o intereses colectivos, sino la protección de intereses particulares de un sector específico de la población.

b) En relación con la afirmación de la existencia de vacíos en algunas de las dovelas de las unidades familiares, reposa en el expediente informe del perito ingeniero Carlos Julio Arboleda, donde se recomienda un estudio de patología estructural, el cual brilla por su ausencia en este proceso, motivo por el cual no existe prueba fehaciente que indique la existencia de este hecho.

6.  La providencia apelada

El 19 de enero de 2005, el Tribunal Administrativo de Quindío negó las pretensiones de la demanda (fls. 356 a 378 cdno. ppal. 2ª).  En apoyo de tal conclusión, puntualizó:

“La prueba documental allegada al proceso, revisada minuciosamente, permite establecer que para la fecha en que se entregó la urbanización las Colinas, ésta gozaba de todos los servicios públicos y las calles se encontraban pavimentadas, habiendo recibido la Secretaría de Infraestructura del Municipio dichas vías y las Empresas Municipales, las redes de acueducto y alcantarillado, por demás el constructor, hizo entrega de unas cartillas para el manejo de los inmuebles y las mismas no fueron cogidas ni practicadas por sus habitantes. Ello nos permite afirmar que los deterioros que presenta hoy la Urbanización Las Colinas, que por demás son de poca monta, corresponden al mal uso dado por sus habitantes.

“La inspección judicial nos permitió establecer que esta Urbanización al momento de la visita no evidencia las falencias aducidas por los actores de la acción popular, es decir, la misma ostenta servicios de energía eléctrica, y de acueducto y alcantarillado, las demás obras de urbanismo también fueron desarrolladas, valga decir, un pequeño parque con juegos y las vías debidamente pavimentadas. Fuimos informados que a la entrada de la urbanización  el puente boxcolver, había presentado grave deterioro, pero el mismo ya había sido reemplazado por un puente estructural y terminados de concreto que garantizaba el acceso a la urbanización, realizado por el Municipio de Armenia, el cual podrá repetir en contra de la constructora o de la compañía que aseguró la estabilidad de las obras.

“Las pruebas presentadas por los actores populares y las practicadas por esta Corporación de manera oficiosa, no permitieron confirmar los hechos en que se fundamentaban las pretensiones, por lo cual estas no estarán llamadas a prosperar.

“(...) las construcciones, y demás edificaciones de dicha urbanización, tal como lo manifiesta la interventoría darán seguridad y permitirán la prevención de desastres hasta donde la presibilidad (sic) lo permita, garantizándose de esta manera la calidad de vida de los habitantes dentro del respectivo estrato, los derechos colectivos referidos a este punto, tampoco resultan vulnerados no (sic) amenazados.” (fls. 356 a 378 cdno. ppal. 2a instancia).

7. La apelación

El 27 de enero de 2005, el señor Reinaldo Antonio Rubio Valencia, en su calidad de actor popular, apeló la sentencia de primera instancia (fl. 380 a 386 cdno. ppal. 2ª instancia).  El sustento del recurso de alzada se realizó, en sinopsis, en los siguientes términos:

a) La falta de cumplimiento de las condiciones técnicas establecidas en la construcción de las dovelas de las casas, no fue analizado por el tribunal en la sentencia de primera instancia.

b) El fallador de primera instancia desconoce el estudio e inspección practicada por la Contraloría General de la República a la urbanización “Las Colinas”, según oficio enviado el 22 de julio de 2002 a la Presidenta de la Sociedad de Ingenieros del Quindío, la que hace parte integral del expediente, en la que se advierten irregularidades que ameritan una serie de gestiones y correctivos en relación con la construcción y desarrollo del citado proyecto urbanístico.  

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

En el caso bajo estudio se tiene que, con la acción interpuesta, se pretende la protección de los derechos al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; la moralidad administrativa; la seguridad y salubridad públicas; seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

El actor popular fundamenta sus pretensiones en el supuesto incumplimiento de las obligaciones de la sociedad Constructora González Gutiérrez Ltda., en relación con los parámetros técnicos al momento de la construcción de la urbanización “La Colina”.

Como se dijo, el Tribunal negó las pretensiones de la demanda por considerar que, en el asunto sub examine,  no se demostró la vulneración de los citados derechos colectivos, en tanto que si bien puede que existan algunas falencias o errores en el proyecto “Las Colinas”, lo cierto es que dichos imperfectos o incumplimientos deben abordarse desde la óptica contractual, más no a través de una acción popular, como quiera que no se vislumbra la trasgresión de un derecho o interés de naturaleza colectiva.

1. Finalidad de las acciones populares

Las acciones populares surgieron con el objetivo de introducir un mecanismo idóneo para la protección de los derechos colectivos o de tercera generación.  En efecto, el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política consagró la acción popular, la cual fue reglamentada por la ley 472 de 1998, y que tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando estos actúen en desarrollo de funciones administrativas.

La naturaleza de las acciones populares es, por ello, fundamental aunque no únicamente preventiva, razón por la cual,  en el inciso 2° del artículo 88 de la Ley 472 de 1998 se establece que éstas “... se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.”. En relación con la naturaleza y finalidad de tales acciones, la Corte Constitucional ha precisado lo siguiente:

“Característica fundamental de las Acciones Populares previstas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Nacional, es que permiten su ejercicio pleno con carácter preventivo, pues, los fines públicos y colectivos que las inspiran, no dejan duda al respecto y en consecuencia no es, ni puede ser requisito para su ejercicio el que exista un daño o perjuicio sobre los derechos que se pueden amparar a través de ellas.  Desde sus más remotos y clásicos orígenes en el Derecho Latino, fueron creadas para prevenir o precaver la lesión de bienes y derechos que comprometen altos intereses colectivos, sobre cuya protección no siempre cabe la espera del daño; igualmente buscan la restitución del uso y goce de dichos intereses y derechos colectivos. En verdad, su poco uso y otras razones de política legislativa y de conformación de las estructuras sociales de nuestro país, desdibujaron en la teoría y en la práctica de la función judicial esta nota  de principio.   Los términos del enunciado normativo a que se hace referencia en este apartado, no permiten duda alguna a la Corte sobre el señalado carácter preventivo y restitutorio y se insiste ahora en este aspecto, dadas las funciones judiciales de intérprete de la Constitución que corresponden a esta Corporación, para evitar y corregir equívocos como el advertido en la primera de las sentencias que se examinan”.

Así las cosas, la prosperidad de la acción popular no depende de que exista necesariamente un daño o perjuicio, pues la amenaza de vulneración del derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y tome las medidas necesarias para evitar que efectivamente se presente la vulneración.

Con la acción popular se busca obtener, a través de mecanismos eficaces, la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. Por tal motivo, procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que violen o amenacen ese clase de derechos; así mismo, no interesa cuál sea la causa o el origen de la violación al derecho o interés colectivo (cualquier forma de manifestación de la administración pública o de los particulares), es decir, que lo que determina la procedencia de la acción lo constituye la violación o amenaza de un derecho o interés de esa específica naturaleza, independientemente de la causa o motivo que las originen.

2. Problema jurídico

La controversia en el asunto sub examine supone establecer, en principio, si de las pruebas allegadas al proceso se encuentra acreditada la vulneración o trasgresión o amenaza de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, por cuanto dicha conclusión permitirá establecer la viabilidad o prosperidad de las súplicas en ella formuladas.

En efecto, no cualquier incumplimiento contractual o negocial puede dar como resultado el desconocimiento o quebranto de derechos colectivos, por consiguiente, en el caso concreto habrá que establecer, inicialmente, si del acervo probatorio se desprende tal violación o amenaza, o si, los supuestos fácticos en que se fundan las pretensiones de la demanda se enmarcan dentro de un litigio de carácter netamente contractual en el cual no se ven amenazados o violentados derechos colectivos, en cuyo caso, la controversia desbordaría el ámbito de competencia del juez popular.

3. Caso concreto

3.1. Los hechos probados

El examen de los elementos de prueba allegados a la actuación es demostrativo de los siguientes hechos:

1. El 8 de noviembre de 2000 se celebró entre la sociedad González Gutiérrez Ltda. y  Fiduciaria La Previsora S.A., un contrato de fiducia mercantil irrevocable de administración inmobiliaria; negocio jurídico cuyo objeto fue el siguiente:  

“El presente contrato de fiducia mercantil irrevocable de administración inmobiliaria tiene por objeto la conformación de un patrimonio autónomo con el bien inmueble que se transfiere(a) al FIDEICOMITENTE PROPIETARIO y los bienes muebles que transfiere(a) el FIDEICOMITENTE CONSTRUCTOR con el propósito que LA FIDUCIARIA administre los recursos fideicomitidos y realice los desembolsos requeridos para el desarrollo del proyecto, inmobiliario previamente elegido y aprobado por el FOREC, y cuyo desarrollo será por cuenta y riesgo del FIDEICOMITENTE CONSTRUCTOR atendiendo los compromisos adquiridos por el FOREC y con los BENEFICIARIOS  y consistirá en la construcción de un conjunto habitacional de mil (1.000) casas unifamiliares con sus respectivas zonas verdes públicas, y las áreas colectivas de servicios comunales, ubicado en la ciudad de Armenia Q., para ofrecer soluciones de vivienda a todas aquellas personas beneficiarias de subsidios concedidos por el FOREC que hubieren escogido a través del mecanismo de vitrina inmobiliaria la opción presentada por el Fideicomitente, todo de conformidad con las estipulaciones del presente contrato, los artículos pertinentes del Código de Comercio y, en especial, por todas las disposiciones reguladoras del FOREC.” (fls. 707 a 734 cdno. ppal. 2a instancia).

2. De otra parte, el convenio interadministrativo celebrado entre el FOREC y Fiduciaria La Previsora S.A., el 6 de octubre de 2000, tuvo como finalidad, lo siguiente:

“CLÁUSULA PRIMERA.- OBJETO. La FIDUCIARIA se compromete para con el FOREC a celebrar los contratos de Fiducia Mercantil Irrevocable de Administración Inmobiliaria que se requieran para el desarrollo del proyecto denominado Vitrina Inmobiliaria, y los demás afines o complementarios, todo con el propósito de garantizar un manejo seguro y confiable a los beneficiarios de los subsidios otorgados por el FOREC.” (fl. 552 cdno. ppal. 2a instancia – negrillas y mayúsculas del texto original).

3. A folios 548 a 550 del cuaderno principal de la segunda instancia, obra copia del contrato de promesa de compraventa utilizado por la Constructora González Gutiérrez Ltda., para la formalización inicial de las compraventas sobre los inmuebles de interés social que integran la urbanización “Las Colinas”. Dicho contrato de promesa, señaló como primera obligación del promitente vendedor (entiéndase sociedad constructora), la siguiente:

“PRIMERA: EL PROMITENTE VENDEDOR promete transferir a título de venta y EL PROMITENTE COMPRADOR promete adquirir a dicho título el dominio pleno y absoluto sobre el inmueble identificado así: (...) Inmueble calificado como vivienda de interés social, construido con las siguientes especificaciones técnicas: CONSTRUCCIÓN SOBRE LOTE DE 36,75 M2 DE ÁREA NETA EFECTIVA, CON LAS SIGUIENTES CARACTERÍSTICAS CONSTRUCTIVAS: ÁREA NETA CONSTRUIDA: 19 M2, EN MAPOSTERÍA ESTRUCTURAL A LA VISTA, CON MUROS INDIVIDUALES, PLACA DE CIMENTACIÓN EN CONCRETO AFINADO, ENCHAPES EN ZONA HUMEDA DE BAÑO Y DOS HILADAS SOBRE MESÓN DE COCINA, LAVADERO PREFABRICADO INSTALADO EN EL PATIO, PUERTAS METÁLICAS EN PORTÓN PRINCIPAL Y PATIO, PUERTA DE MADERA EN BAÑO, VENTANERÍA EN PVC, VIGA DE AMARRE A NIVEL DEL ENRASE DE PRIMER PISO, PATIO DESCUBIERTO EN TIERRA SIN CERRAMIENTO, MESÓN DE COCINA PREFABRICADO EN CONCRETO AFINADO CON LAVAPLATOS SIN MEZCLADOR, BAÑO COMPLETO CON LAVAMANOS, SANITARIO Y DUCHA SIN MEZCLADOR...” (negrillas y mayúsculas del original).

4.  El contrato de interventoría celebrado entre el FOREC y la Sociedad de Ingenieros del Quindío asignó, en cabeza de la sociedad contratista, la obligación a través del sistema de administración delegada de todas las funciones relativas a la interventoría técnica, administrativa y social de los recursos (subsidios propietarios, poseedores, no propietarios y no poseedores) que se invierta para los siguientes proyectos de vivienda relacionados con la vitrina inmobiliaria efectuada por la Cámara de Comercio, así: Proyecto Las Colinas (819 unidades), y otros (fl. 37 cdno. ppal. 2ª instancia).   

5. El a quo adelantó inspección judicial con perito el 19 de julio de 2004 (fl. 119 cdno. ppal. 2º) instrumento procesal en el que se consignaron las siguientes observaciones:

“Tuvimos la oportunidad de observar en algunas viviendas que algunas dovelas tienen una varilla de refuerzo pero no mortero de relleno en su totalidad; así mismo encontramos que las tuberías de aguas lluvias, entregaban las aguas de manera externa al jardín de cada casa; se observó que algunas acometidas del acueducto estaban sin ninguna protección, es decir, de manera externa; se observó que los taludes aledaños a las vías no tienen ningún tratamiento ni filtros, ni empradización, ni obras de contención, quedando expuestos a la erosión. Se observó también que existió un tubo colector de aguas lluvias, el cual se entregaba en la cañada, el cual no se observó al momento de la inspección, adujeron que fue sustraído, esta situación puede conllevar a una inestabilidad del talud. Las aguas servidas son entregadas al afluente sin ningún tratamiento, y los terrenos aledaños a este no tienen ninguna arborización. Pudimos observar que existe una acometida de energía y una de acueducto por cada dos casas, sector 13 y 14 cerca de la escuela. Al salir de la urbanización, observamos que existe un puente nuevo, que al decir de los habitantes fue construido por el municipio de Armenia, debido a la caída del puente hecho por la constructora que fue realizado con formaleta metálica.”

6. Igualmente fue allegado al expediente concepto técnico emitido por dos ingenieros de la Facultad de Ingeniería de la Universidad del Quindío (fls. 185 y 186 cdno. ppal. 2º), documento en el que se plasmaron, entre otras, las siguientes conclusiones en relación con el conjunto residencial “Las Colinas”:

a. Las acometidas hidráulicas, funcionan correctamente. En algunos casos la EPA ha debido efectuar algunas reparaciones según se informó. Las presiones son altas en ese sector y por ello se han presentado algunos daños en las instalaciones hidráulicas interiores. Sin embargo, los usuarios han tomado precauciones para prevenir y evitar daños.

b. Las acometidas domiciliarias de alcantarillado sanitario funcionan correctamente.

c. Los desagües de aguas lluvias, provenientes de los patios interiores de algunas casas, presentan problemas, debido a que los usuarios (contrario a lo que señala el manual del usuario), conectaron aparatos de fontanería a esas tuberías que, a su vez, entregan las aguas a la calzada. Por lo anterior, se origina un problema sanitario en algunas de las vías de la ciudadela.

d. En una buena cantidad de los antejardines de las viviendas, se encontraron tuberías a la vista y en total desprotección, tanto de desagües sanitarios, como de aguas lluvias o de acometidas hidráulicas. En otros casos, se cuenta con rellenos mal ejecutados (incluso con materiales que pueden dañar las tuberías) o con trinchos en madera que al deteriorarse, en breve podrían generar el problema de desprotección señalado.

Ahora bien, como conclusión de la citada experticia, los ingenieros mencionados recomendaron las siguientes actividades:

a. Cubrir y proteger adecuadamente las tuberías en los antejardines de las viviendas, incluyendo los espigos de los terminales.

b. Conectar los desagües, los aparatos de fontanería, solo a las tuberías de desagües sanitarios. Las actuales conexiones erradas deben ser corregidas.

c. Evitar y/o reparar los daños en los descoles del alcantarillado de aguas lluvias y además evitar que se descarguen basuras en ellos o en las cunetas de las vías.

d. Adelantar un estudio para determinar el correcto funcionamiento de los tanques de almacenamiento de agua en cada vivienda, pues debido a su localización en la redes de distribución del acueducto, probablemente no se está renovando el agua almacenada.  

7. A folios 410 y 411 del cuaderno principal de 2ª instancia, obra memorando de advertencia de 22 de julio de 2002 dirigido por la Contraloría General de la República a la doctora Luz Estella Ocampo, esta última Presidenta de la Sociedad de Ingenieros del Quindío, documento en el cual el órgano de control advierte las siguientes irregularidades en relación con el proyecto Las Colinas:

a. Mala calidad de los morteros de pega de la mampostería y confinamiento de dovelas.

b. Mala calidad tanto en la construcción de la mampostería como en el ladrillo.

c. Falta de confinamiento de las dovelas que contienen el refuerzo de la mampostería estructural.

d. Mala calidad de los materiales de cubierta.

e. Mala instalación de las puertas y ventanas.

f. Malas instalaciones hidráulicas y sanitarias.

g. Mala calidad de los lavaderos instalados.

h. Mala calidad e infiltraciones en las losas de entrepiso en las viviendas dedos plantas.

i. Deficientes condiciones sanitarias y el sistema estructural generan la proliferación de insectos y problemas de salubridad.

  

3.2. Análisis de la controversia, valoración probatoria y conclusiones

Analizado el material probatorio arrimado al expediente, la Sala confirmará la decisión apelada con fundamento en el siguiente razonamiento:

1) Una valoración en conjunto de la prueba, con aplicación de los parámetros de la sana crítica, permite concluir que en la ejecución y entrega de las viviendas que componen la ciudadela “Las Colinas”, en la ciudad de Armenia, se incumplieron varias de las obligaciones técnicas a las cuales se encontraba sujeta la sociedad constructora.

2) En ese contexto, tanto de la inspección judicial como la prueba pericial practicada por los ingenieros de la Facultad de Ingeniería de la Universidad del Quindío, se desprende con claridad que el incumplimiento de los parámetros de naturaleza urbanística no implica, per se, la vulneración o trasgresión de derechos de orden colectivo.

3) Es que no todo incumplimiento de las obligaciones que se deriven de un contrato estatal o privado puede ser sometido a consideración del juez popular, dado que, sin pretender desnaturalizar el carácter principal y autónomo que tiene aquélla como acción de naturaleza constitucional, lo cierto es que, para ventilar la inobservancia de obligaciones negociales, se han instituido acciones con esa precisa finalidad o, en su defecto, para solicitar la correspondiente indemnización de perjuicios.

Para la procedencia de las acciones populares el legislador señaló, expresamente, que estas proceden contra todo tipo de acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos (art. 9 ley 472 de 1998).

Por consiguiente, el punto de partida del juez en sede de la acción popular parte de la constatación efectiva de que un derecho o interés colectivo de aquellos establecidos constitucional o legalmente, se vea afectado o amenazado por una actividad pública o particular; una vez verificado este requisito, el fallador puede entrar a analizar los supuestos fácticos y jurídicos para determinar cuáles deben ser las medidas pertinentes, oportunas y procedentes que se deben decretar en la sentenci.  

Así las cosas, si el juez popular confirma que, ciertamente, se encuentra acreditada la vulneración o amenaza a un derecho o interés colectivo, el artículo 34 de la ley 472 ibídem lo faculta con una gama amplia de posibilidades dirigidas, específicamente, a que cese la trasgresión o amenaza al derecho de rango colectivo. Dentro de ese haz de posibilidades se encuentran, entre otras, la posibilidad de dar ordenes puntuales de hacer o de no hacer determinadas conductas o actividades, o incluso definir las conductas que las autoridades públicas o las personas privadas deben adelantar con el fin de retrotraer los efectos del comportamiento lesivo de los mencionados derechos o intereses; lo anterior no implica que el juez popular invada la órbita de competencias de las demás autoridades públicas pertenecientes a otras ramas u órganos del poder público, sino que dado el influjo político, jurídico y social que irradia la fórmula del Estado Social de Derech

, según la cual el individuo, entendido como un sujeto titular de derechos y garantías públicas, se encuentra inmerso en una sociedad, en que las fuerzas de diversa índole deben ser ponderadas, en ocasiones, por los funcionarios judiciales a través de los mecanismos reconocidos y, a ellos asignados, constitucionalment–.

Obviamente, un uso arbitrario, injustificado y  desequilibrado de los poderes atribuidos al juez popular, con desatención de las limitaciones presupuestales y económicas propias del país y de una sociedad como la colombiana, supondría, en muchos casos, obligar al Estado a lo imposible, ya que la acción popular no puede convertirse en un instrumento de política social y económica con el propósito de equilibrar las cargas sociales. En esa perspectiva, la eficacia de la acción popular y la materialización de sus efectos, dependerá del buen juicio con que asuman los jueces populares los poderes expresos e implícitos contenidos en el ordenamiento jurídico, en la medida en que, de la adecuada y correcta aplicación de los principios de proporcionalidad, razonabilidad, y necesidad, estribará la realización efectiva de parámetros verdaderos de igualdad material y, por consiguiente, la concreción y materialización de un escenario de respeto, garantía y eficiencia de los derechos fundamentales y colectivos de toda la població––.

Lo anterior, como quiera que el juez en el estado constitucional democrático moderno se erige como el instrumento o el medio para la realización efectiva de los derechos reconocidos en general a toda la colectividad. Definitivamente, no es otro el sentir y el querer del constituyente y del legislador cuando regularon la gama de posibilidades con que cuenta el juez constitucional de la acción popular para hacer cesar la vulneración o la amenaza de un derecho o interés de naturaleza colectiva con miras, sin lugar a dudas, a la verificación de una verdadera democracia sustancial y no simplemente forma–.   

4) En el caso sub examine, concluye la Sala que los distintos medios probatorios que obran en el expediente no tienen la fuerza suficiente para generar certeza en el juez popular de que existe una vulneración o amenaza de derechos o intereses colectivos, contrario sensu, lo que  vislumbra la Sala es un incumplimiento a los parámetros técnicos y urbanísticos a los que debía ceñirse el proyecto inmobiliario denominado “Las Colinas”.

Como se aprecia, el juez popular en el asunto bajo análisis, ante la comprobación de la ausencia de una efectiva violación de derechos o intereses colectivos, no puede invadir la órbita de competencia, ni sustituir el procedimiento especial previamente establecido para la solución de las controversias como las aquí analizadas; lo contrario, supondría abrogarse una facultad que el ordenamiento jurídico radicó, expresamente, en otros funcionarios judiciales.   

5) Hechas las anteriores consideraciones, verifica la Sala que le asiste razón al a quo, en cuanto manifiesta que del material probatorio no se desprende la vulneración o amenaza de derechos de índole colectiva, sino más bien, el incumplimiento de una serie de medidas técnicas a las que se encontraba obligada la sociedad constructora González Gutiérrez Ltda.

De otra parte, existen pruebas que determinan que varios de los posibles problemas planteados en los supuestos de hecho de la demanda, obedecen a la desatención y desconocimiento por parte de los habitantes de la ciudadela “Las Colinas”, del manual del usuario.

6) Se constató que el puente de ingreso a la urbanización, fue construido por el municipio de Armenia, de tal manera que no se ve limitada la libre locomoción e ingreso de los habitantes a sus hogares.

Así mismo, si bien la Contraloría de la República realizó una visita al proyecto inmobiliario, lo cierto es que dicho informe fue presentado en el año 2002 y, contrario a lo afirmado por la parte apelante, con dicho informe no se acredita la violación de derechos colectivos, únicamente se manifiestan las inconsistencias e irregularidades urbanísticas que se comprobaron en la inspección de la entidad estatal.

Como se aprecia, no existe prueba alguna que acredite los supuestos de hecho invocados con la demanda, por cuanto no se demostró que del comportamiento activo o pasivo de las entidades demandadas se hubieran trasgredido derechos o intereses de naturaleza colectiva:  Primero, porque en relación con la moralidad administrativa no se demostró que los funcionarios públicos o las personas de derecho privado demandadas hubieran actuado con ánimo de desconocer o con desconocimiento efectivo del interés general a efectos de satisfacer intereses puramente privados. Segundo, porque respecto de los derechos colectivos al goce del medio ambiente, la seguridad y salubridad públicas, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, así como la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas no se acreditó su desconocimiento o trasgresión.

En efecto, de las pruebas allegadas al expediente se puede deducir el quebranto de normas técnicas para la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos para el caso específico, pero no se evidencia una vulneración de las normas jurídicas sobre la materia, motivo por el cual, el derecho colectivo no se ve desconocido.

Lo anterior, en la medida que el derecho objeto de análisis se contrae como su nombre bien lo indica, a la protección de las disposiciones normativas de rango constitucional, legal, regulatorio, y reglamentario, mediante las cuales las autoridades públicas trazan los postulados y reglas bajo las cuales debe desarrollarse el concepto de urbanismo.

Por urbanismo debe entenderse, según el diccionario de la real academia de la lengua español, lo siguiente: El conjunto de conocimientos relativos a la creación, desarrollo, reforma y progreso de las poblaciones según conviene a las necesidades de la vida humana.   

Por consiguiente, el núcleo esencial del derecho colectivo comprende los siguientes aspectos:

Respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad (inciso segundo artículo 58 C.P.).

Protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes.

Respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio (art. 95 numeral 1 C.P.).

 Atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible (art. 3º ley 388 de 1997).

El acatamiento a la ley orgánica de ordenamiento territorial – aún no expedida por el Congreso de la República - y los planes de ordenamiento territorial que expidan las diferentes entidades territoriales del país (art. 288 C.P.).

Planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de tal manera que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político – administrativas – de organización física- contenidas en los mismos (art. 5º ley 388 de 1997).

 Cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros.

Entonces, para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística es decir la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial – bien sea en sus zonas urbanas o rurales- con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población.

En ese contexto, la Sala concluye que el derecho o interés colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes, se circunscribe a los parámetros normativos antes señalados, sin que sea posible predicar su trasgresión por el simple incumplimiento de obligaciones técnicas del orden contractual – es decir, aquéllas que hacen parte del objeto jurídico de un determinado negocio jurídico-, por cuanto, el simple retardo o incumplimiento de las obligaciones de un contratista – constructor, no puede implicar, per se, la trasgresión del derecho colectivo. La anterior salvedad, como quiera que el contrato como manifestación consentida de la voluntad se traduce en una ley para las partes, sin embargo, ello no supone que cualquier desconocimiento a las obligaciones pactadas envuelva la trasgresión del derecho colectivo citado.      

No obstante lo anterior, debe la Sala reiterar su posición según la cual es perfectamente posible que mediante un negocio jurídico (pacto negocial), se vulneren o amenacen derechos o intereses colectivos del orden constitucional o legal, lo cual implicará, en cada caso concreto, determinar por parte del juez de la acción popular, cuales deben ser las medidas idóneas que se deben adoptar para hacer cesar la violación o para retrotraer los efectos de la misma.

Así las cosas, no se encuentra acreditado en el plenario las supuestas acciones y omisiones de las cuales se pretende derivar la responsabilidad, razón por la cual, se reitera, no le es dable al juez de la acción popular entrar a mediar en el conflicto o litigio derivado del presunto incumplimiento de las obligaciones de los contratos de promesa de compraventa o de venta, celebrados entre la constructora González Gutiérrez Ltda., y los promitentes compradores y compradores de las unidades de vivienda que integran el conjunto “Las Colinas”.  

Por lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1º) CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío el 19 de diciembre de 2005.

2º) Ejecutoriada esta providencia y previas las constancias del caso, por Secretaría, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE  Y CÚMPLASE

MAURICIO FAJARDO GÓMEZ ALIER  E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ

  Presidente de la Sala

        RUTH STELLA CORREA PALACIO        ENRIQUE GIL BOTERO

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA