Providencia del Consejo de Estado, Sección Quinta, expediente 288 de 2025

Demandantes: Víctor Rangel López y otro Demandado: Ronald Darío Flórez Sierra, alcalde de El Banco (Magdalena)

Rad: 47001-23-33-000-2023-00288-03 acumulado

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA

Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD ELECTORAL

Radicación: 47001-23-33-000-2023-00288-03 (Principal)

47001-23-33-000-2024-00005-00

47001-23-33-000-2024-00017-00 (Acumulados)

Demandantes: VÍCTOR RANGEL LÓPEZ Y RAMIRO AMADO ALVEAR

Demandado: RONALD DARÍO FLÓREZ SIERRA, ALCALDE DE EL BANCO (MAGDALENA) PERIODO 2024 – 2027

Temas: Comité promotor de los grupos significativos de ciudadanos. Inscripción de candidaturas por coalición y aval de los partidos políticos. Doble militancia política de ciudadanos. Régimen de inhabilidades de los alcaldes.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala resuelve los recursos de apelación interpuestos por la parte actora contra la sentencia del 26 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

1.1. Las demandas

Los señores Víctor Rangel López y Ramiro Amado Alvear, en escritos independientes, formularon el medio de control de nulidad electoral contemplado en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011 contra el Formulario E-26 AL del 3 de noviembre de 2023, mediante el cual se declaró la elección del señor Ronald Darío Flórez Sierra como alcalde de El Banco (Magdalena), para el periodo 2024-2027.

A cada una de las demandas les fueron asignados los números de radicado 47001-23- 33-000-2023-00288-00, 47001-23-33-000-2024-00005-00, 47001-23-33-000-2024-

00017-00.

Hechos

La situación fáctica descrita por los demandantes en los procesos acumulados coincide en los siguientes hechos, los cuales se agrupan frente a los dos cargos invocados, para una mayor claridad:

Sobre la inhabilidad

Indicaron que el demandado se inscribió el 28 de julio de 2023 para los comicios del 29

de octubre del mismo año, ante la registraduría municipal; aspiración que fue avalada principalmente por el grupo significativo de ciudadanos «El Banco será diferente» y

«coavalada» por los partidos políticos Liberal Colombiano, Alianza Social Independiente (ASI) y Gente en Movimiento.

Destacaron que el demandado convive en unión marital de hecho con la señora Cindy Arias Chedraui, según lo afirmó el señor Flórez Sierra en su programa de gobierno, aportado con los documentos para su inscripción como candidato a la Alcaldía de El Banco (Magdalena). Asimismo, de esa relación nació la menor Meily Daniela Flórez Arias.

Resaltaron que la señora Cindy Arias Chedraui, es hija de Zoila Arias Chedraui, de manera que esta última es suegra del demandado (parentesco en primer grado de afinidad). Actualmente la señora Zoila Arias Chedraui es funcionaria pública, nombrada en comisión como directiva docente – coordinadora de la Institución Educativa Departamental Lorencita Villegas de Santos del municipio de El Banco (Magdalena).

Apuntaron que, igualmente, fue designada en encargo como coordinadora de dicho establecimiento, mediante las resoluciones 0797 del 1° de octubre de 2012 y 0629 del 8 de septiembre de 2017, proferidas por la Secretaría de Educación del Departamento del Magdalena.

Expusieron que, ante el Consejo Nacional Electoral con radicado CNE-E-DG-2023- 029955 se presentó solicitud de revocatoria del acto de inscripción de la candidatura a la Alcaldía de El Banco (Magdalena) del señor Ronald Darío Flórez Sierra; aquella fue negada a través de la Resolución 14188 del 23 de octubre de 2023, con fundamento en que no había pruebas suficientes para demostrar la relación sentimental entre Ronald Flórez Sierra y Cindy Arias Chedraui, y que se mantuviera vigente. En dicha decisión, la magistrada Fabiola Márquez Grisales salvó el voto, pues en su criterio, se debía revocar la inscripción de la candidatura del señor Flórez Sierra al considerar que la ciudadana Zoila Arias Chedraui ostenta un cargo directivo docente.

Mencionaron que, de lo anterior, es posible evidenciar que la señora Zoila Arias Chedraui, suegra del demandado, ejerció autoridad administrativa en el municipio de El Banco. Según la parte actora, en ese cargo vigila al personal docente y administrativo de la institución educativa, convoca a los padres de familia, supervisa los contratos y está investida de la función de ordenadora del gasto, tal como lo demuestra la certificación del 4 de octubre de 2023, expedida por el rector de la referida institución.

Señalaron que el demandado resultó elegido como alcalde de El Banco (Magdalena), según consta en el Formulario E-26 AL del 3 de noviembre de 2023. Además, en el acto de posesión en esa dignidad sostuvo públicamente: «(...) darle las gracias y muchas gracias a mi esposa Cindy, no es fácil comprenderme, soportar ocho años de campaña, incluyendo cuando fuimos concejales» (ver enlace https// www.facebook.com/share/v/7vQ9j7x9BE5dugtD/?mibextid=KsPBc6).

- Sobre la doble militancia política

Relataron que el grupo significativo de ciudadanos «El Banco será diferente» y los

partidos políticos Liberal Colombiano, Alianza Social Independiente ASI y Gente en Movimiento, celebraron un acuerdo de coalición denominado «El Banco será diferente», con la finalidad de apoyar la candidatura del señor Ronald Darío Flórez Sierra a la Alcaldía de El Banco (Magdalena), para las elecciones territoriales que se llevaron a cabo el 29 de octubre de 2023.

Anotaron que el referido candidato se inscribió para los comicios en comento el 28 de julio de 2023 ante la registraduría municipal, aspiración que fue «avalada» principalmente por el grupo significativo de ciudadanos y «coavalada» por los demás partidos políticos mencionados anteriormente, tal como consta en el formulario E-6 AL.

Explicaron que, desde que el comité inscriptor del grupo significativo de ciudadanos en mención hizo entrega del acta de registro a la Registraduría Nacional del Estado Civil junto con el formulario de recolección de firmas (3 de febrero de 2023), la candidatura a la Alcaldía de El Banco (Magdalena) de Ronald Darío Flórez Sierra comenzó a tener prerrogativas y ventajas frente a otras aspiraciones.

Afirmaron que el demandado pudo hacer propaganda política desde ese momento, a través de medios de comunicación y utilización del espacio público, mientras que las otras candidaturas solo podían hacerlo dentro de los 3 meses anteriores a la fecha de elección. De igual forma, el logotipo de la coalición de «El Banco será diferente» que respaldaba su candidatura, logró afianzarse con anterioridad.

Precisaron que el acuerdo de coalición celebrado entre el grupo significativo de ciudadanos en comento y los partidos políticos antes indicados, dispuso en el ordinal 4.3 de la cláusula cuarta, lo siguiente:

En caso de que la Registraduría Nacional del Estado Civil no certifique el cumplimiento de las firmas y la totalidad de los requisitos exigidos para la conformación del Grupo Significativo de Ciudadanos EL BANCO SERA DIFERENTE, de acuerdo con el procedimiento establecido en la ley electoral correspondiente, el partido político – PARTIDO LIBERAL COLOMBIANO actuará como avalista principal, mientras que los demás partidos serán coaligantes. En esta eventualidad, las cláusulas séptima, novena y décima del acuerdo de coalición serán reemplazadas, dejando claro que el PARTIDO LIBERAL COLOMBIANO Nacional desempeñará el papel de avalista principal¹.

Resaltaron que el día 6 de agosto de 2023, el director de Censo Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil certificó el «no cumplimiento» del número mínimo de firmas válidas requeridas para postular al candidato Ronald Darío Flórez Sierra a la Alcaldía de El Banco (Magdalena), para las elecciones de autoridades territoriales que se realizaron el 29 de octubre de 2023, con el respaldo del grupo significativo de ciudadanos «El Banco será diferente». Ello debido a que, solo se obtuvieron 5.725 apoyos ciudadanos, cifra inferior a la exigida para tal aspiración; por lo tanto, la inscripción del demandado por dicho movimiento no tuvo lugar.

Indicaron que, ante la referida circunstancia, el señor Flórez Sierra no podía tener como aval principal el del Partido Liberal Colombiano, comoquiera que él «militaba» para el grupo significativo de ciudadanos «El Banco será diferente», aun cuando el acuerdo de colación, de manera irregular, haya establecido en la cláusula cuarta que ante una eventualidad sobre las firmas recogidas el partido en comento podía avalar su

¹ Se transcribe textualmente incluso con posibles errores.

candidatura. Sobre el particular, anunciaron que tal anomalía constituye el desconocimiento de la prohibición de doble militancia.

Recordaron que la persona inscrita como candidato único de un grupo significativo de ciudadanos y de los partidos o movimientos políticos que conforman una coalición, no se encuentra afiliada a todos los integrantes que forman parte del respectivo acuerdo, ya que el artículo 29 de la Ley Estatutaria 1475 de 2011 dispone que el aspirante conserva su filiación política de origen.

Mencionaron que, no obstante, tanto la Registraduría Nacional del Estado Civil como el Consejo Nacional Electoral permitieron continuar al señor Ronald Darío Flórez Sierra como aspirante a la Alcaldía de El Banco (Magdalena), pese a que ya no cumplía con los requisitos legales exigidos para ser avalado por el grupo significativo de ciudadanos. Además, la registraduría, mediante Resolución 28229 del 14 de octubre de 2022 (que fijó el calendario electoral), permitió una nueva inscripción del demandado a la alcaldía del referido municipio, pero ahora con el aval principal del Partido Liberal Colombiano.

Agregaron que, posterior a la fecha para la modificación de candidaturas, se hicieron cambios al programa de gobierno del candidato Ronald Darío Flórez Sierra, los cuales se surtieron a raíz de la no certificación de las firmas válidas del grupo significativo. Con todo, solo se eliminó el logo del referido grupo sin modificar la esencia y el contenido de las propuestas, pero en la tarjeta de las elecciones que se llevaron a cabo el 29 de octubre de 2023, el demandado apareció con el logo de «El Banco será diferente».

Expusieron que tales irregularidades fueron señaladas ante el Consejo Nacional Electoral, con el fin de que se revocara la inscripción de dicha candidatura; autoridad que se pronunció mediante Resolución 14188 del 23 de octubre de 2023 en la que consideró que, aun cuando el señor Flórez Sierra no obtuvo la totalidad de las firmas requeridas para ser avalado por el grupo significativo de ciudadanos, lo cierto es que ello no era óbice para desestimar su inscripción. Así, consideró que la aspiración se encontraba avalada por una coalición de distintos partidos políticos con personería jurídica.

Alegaron que el demandado no «renunció» al referido grupo y, aun así, continuó con su aspiración a la Alcaldía de El Banco (Magdalena) con el aval principal del Partido Liberal Colombiano. Finalmente, mediante acta general de escrutinio formulario E-26 ALC, del 3 de noviembre de 2023, expedida por la Comisión Escrutadora Municipal de El Banco, se declaró la elección del accionado como alcalde del referido municipio, para el periodo constitucional 2024-2027.

Normas violadas y concepto de la violación

A juicio de la parte demandante, se desconocieron los artículos 37 de la Ley 617 de 2000, que modificó el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, y numeral 5 de la disposición 275 del CPACA. Asimismo, los artículos 107 de la Constitución Política, 2, 28, 29 y 30 de la Ley 1475 de 2011, 7 de la Resolución 757 de 2011 de la Registraduría Nacional del Estado Civil y numeral 8 del art. 275 de la Ley 1437 de 2011.

De la inhabilidad

Argumentaron que el señor Ronald Darío Flórez Sierra se encontraba inhabilitado para postularse y ser alcalde de El Banco (Magdalena), comoquiera que, su suegra, la señora Zoila Arias Chedraui ostenta un cargo directivo docente, como coordinadora de la Institución Educativa Departamental Lorencita Villegas de Santos del referido municipio. Es decir, toda vez que su pariente en el primer grado de afinidad ejerció (en su criterio) autoridad administrativa, durante los 12 meses anteriores a los comicios y en la misma circunscripción territorial en la que fue elegido, desconoció el régimen de inhabilidades para ser el primer mandatario del ente territorial.

Destacaron que, conforme al Decreto Ley 1278 de 2002, los directivos docentes

«desempeñan las actividades de dirección, planeación, coordinación, administración, orientación y programación en las instituciones educativas (...) y son responsables del funcionamiento de la organización escolar».

Indicaron que las funciones del cargo de coordinador docente, constitutivas de la inhabilidad, corresponden a las consagradas en los numerales 1, 11 y 14 del capítulo 1.3 del Anexo Técnico I de la Resolución 3842 de 2022 proferida por el Ministerio de Educación Nacional, que disponen lo siguiente:

Coordinar y participar en la formulación, revisión y actualización del Proyecto Educativo Institucional (PEI), y en la formulación de planes y proyectos institucionales para su oportuna ejecución.

(...) 11. Promover acciones de seguimiento al desempeño académico y disciplinario de las estudiantes, que generen acciones pedagógicas colaborativas en favor de los estudiantes, donde participen docentes y familias.

(...) 14. Coordinar la implementación del proceso de seguimiento al cumplimiento de las asignaciones y actividades académicas de los docentes, que permita la retroalimentación del desempeño profesional de los docentes.

De la doble militancia política

Sustentaron que en el evento en que se presentan múltiples inscripciones solo se tendrá como válida la primera, salvo que las consecutivas se realicen expresamente como una modificación de la inicial. En este asunto, el demandado se inscribió como candidato a la Alcaldía de El Banco (Magdalena) con el respaldo del grupo significativo de ciudadanos

«El Banco será diferente» en coalición con los partidos Liberal Colombiano, Alianza Social Independiente «ASI» y Gente en Movimiento; posteriormente, obtuvo el aval principal del Partido Liberal, modificación que no aparece formalizada en formulario electoral alguno.

Destacaron que el artículo 7 de la Resolución 757 de 2011, expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, es clara en señalar que la inscripción de un candidato por firmas queda condicionada a la revisión y verificación de los apoyos ciudadanos otorgados. De manera que, la aspiración del señor Ronald Darío Flórez Sierra no produjo efectos jurídicos, por no contar con el número de firmas válidas, es decir, era inexistente y, por lo tanto, no podía celebrar ningún acuerdo de coalición.

Manifestaron que la inscripción del demandado fue irregular porque se hizo bajo una coalición que no era permitida y con el aval de un grupo significativo de ciudadanos que no estaba habilitado aún. Además, con posterioridad y por fuera de las fechas previstas por el calendario electoral, obtuvo el aval principal del Partido Liberal Colombiano, lo cual constituye un acto de doble militancia, pues él no pertenecía a esa agrupación política, sino al grupo «El Banco será diferente».

Enfatizaron en que la inscripción de aspirantes a cargos públicos y corporaciones de elección popular solo podrá ser modificada en casos de falta de aceptación de la candidatura o de renuncia a la misma, dentro de los cinco días hábiles siguientes a la fecha de cierre de las inscripciones, situación que fue desconocida por el demandado.

Comentaron que, asimismo, el señor Flórez Sierra incurrió en la prohibición de doble militancia, por cuanto obtuvo el respaldo principal para su candidatura por un partido político diferente al que lo inscribió inicialmente. Aseguraron que el demandado pertenecía al grupo significativo de ciudadanos «El Banco será diferente», luego, no podía ser avalado por ningún otro partido o movimiento, así hayan apoyado esa candidatura, mediante una coalición irregular y tampoco podía obtener el aval principal del Partido Liberal Colombiano, toda vez que no militaba para aquel.

Actuaciones procesales

La admisión y solicitudes de medidas cautelares

El Tribunal Administrativo del Magdalena mediante providencia del 14 de febrero de 2024, admitió la demanda y negó la suspensión provisional de los efectos del acto de elección acusado, en el expediente 2023-00288-00.

Por auto del 11 de marzo de 2024, se admitió la demanda, se rechazó el cargo de nulidad contra la inscripción de la candidatura del señor Ronald Darío Flórez Sierra contenida en Formulario E-6 AL y se negó la suspensión provisional de los efectos del acto de elección acusado, en el expediente 2024-00017-00.

Luego de vencido el traslado para contestar, se dispuso la acumulación del proceso 2023-00288-00 con los expedientes 47001-23-33-000-2024-00005-00 y 47001-23-33-

000-2024-00017-00.

La magistrada ponente que debía continuar con el trámite, mediante providencia del 23 de abril de 2024 advirtió que, en el proceso 2024-00005-00, aun cuando se había corrido traslado de la medida cautelar, no se había dispuesto el trámite de admisión y la resolución de la solicitud de suspensión provisional. Por lo tanto, pese a que ya se había decretado la acumulación en cuestión, debía resolverse la referida petición. Asimismo, que estaba pendiente conceder el recurso de apelación formulado contra la providencia del 11 de marzo de 2024 (2024-00017-00), mediante la cual se rechazó la pretensión dirigida a obtener la nulidad de la inscripción de la candidatura del señor Ronald Darío Flórez Sierra contenida en formulario E-6 AL y se negó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado.

En tales condiciones, en el proveído del 23 de abril de 2024, la magistrada ponente dispuso: i) admitir la demanda 2024-0005-00; ii) rechazar la pretensión relacionada con la nulidad de la inscripción de la candidatura del señor Ronald Darío Flórez Sierra contenida en Formulario E-6 AL; iii) negar la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto de elección demandado, formulada por el demandante en el expediente 2024-00005-00 y iv) conceder el recurso de apelación formulado en el expediente 2024- 00017-00 contra la providencia del 11 de marzo de 2024, mediante la cual se rechazó la pretensión de nulidad contra el acto de inscripción de la candidatura del demandado y negó la solicitud de suspensión provisional contra los efectos del acto de elección del alcalde de El Banco (Magdalena) (2024-0005-00).

Los recursos de apelación contra las medidas cautelares denegadas por el tribunal fueron desatados por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante providencias del 6 y 13 de junio de 2024, en los expedientes 2024-00017-00 y 2024-00005-00, en el sentido de confirmar las decisiones que las negaron y rechazaron el cargo contra el acto de inscripción.

Contestación de la demanda

Ronald Darío Flórez Sierra – demandado

Mediante apoderado contestó las demandas en los siguientes términos:

- Frente a la inhabilidad:

Afirmó que, si bien existe un vínculo de parentesco por afinidad entre el demandado y la señora Zoila Arias Chedraui, quien se desempeña como coordinadora en la sede El Libertador de la Institución Educativa Departamental Técnica Lorencita Villegas de Santos, no es cierto que en tal calidad ejerza autoridad administrativa, como lo aduce el accionante. En efecto, señaló que de la certificación laboral allegada no se advierte que, de sus funciones, se desprendan las facultades de nombramiento, remoción o sanción de empleados, esto es, administración del personal y, mucho menos, las de ordenadora del gasto.

Anotó que, de acuerdo con los lineamientos fijados por el Consejo de Estado, es necesario que concurran los elementos temporal, espacial, objetivo y de parentesco para que se configure la inhabilidad aducida por el demandante. Con todo, sostuvo que en el plenario no se observa prueba alguna que permita inferir que la señora Arias Chedraui, en el desarrollo de sus funciones como coordinadora en el referido establecimiento de educación, ejerció autoridad administrativa.

Comentó que, por el contrario, las labores asignadas al empleo de coordinador están encaminadas a apoyar y colaborar al rector en las tareas propias de su cargo, así como en aquellos aspectos relacionados con la convivencia, el orden y de índole académica. Por lo tanto, es claro que carece de facultades disciplinarias sobre los docentes, de atribuciones de administración del personal, contratación de servicios y presupuestales.

Precisó que, de las labores señaladas en el Manual de Funciones, Requisitos y Competencias para los cargos de directivos del Sistema Especial de Carrera Docente contemplado en la Resolución 003841 del 18 de marzo de 2022, se puede evidenciar

claramente que, para el cargo de coordinador, no se derivan funciones que comporten el ejercicio de autoridad administrativa.

Expuso que, si bien a la luz del artículo 6 del Decreto 1278 de 2002, el cargo de coordinador es catalogado como directivo docente, sus funciones se circunscriben al seguimiento del desempeño académico y disciplinario de los estudiantes, la rendición periódica de informes al rector del plantel, la participación en las actividades académicas y de convivencia, entre otras. Tales labores no implican administrar ni tampoco adoptar decisiones disciplinarias, sancionatorias o de algún otro tipo que incidan o puedan eventualmente influir en el electorado.

Refirió la sentencia del 24 de enero de 2013, radicado 76001-23-31-000-2011-01789-01, en la que la Sección Quinta del Consejo de Estado, al analizar un asunto similar, precisó que un coordinador docente no ejerce autoridad administrativa.

Mencionó que las funciones indicadas por el demandante como constitutivas de la inhabilidad, corresponden a las consagradas en los numerales 1, 11 y 14 del capítulo 1.3 del Anexo Técnico I de la Resolución 3842 de 2022; sin embargo, de aquellas no se desprende el ejercicio de autoridad administrativa, comoquiera que solo implican el acompañamiento, apoyo y organización de aspectos de índole académica y de convivencia escolar, que no contienen el carácter o naturaleza impositiva que sí comportan las de autoridad administrativa. Lo propio puede afirmarse de las funciones certificadas por el rector de la institución educativa que aportó la parte actora al expediente.

- Frente a la doble militancia:

Expuso que el 3 de febrero de 2023 se efectuó el registro del comité inscriptor del grupo significativo de ciudadanos «El Banco será diferente», el cual postuló para las elecciones a la Alcaldía de El Banco al señor Ronald Darío Flórez Sierra; una vez verificado y aprobado el registro se hizo entrega de los formularios de recolección de firmas.

Destacó que en total fueron allegadas ante la Registraduría Nacional del Estado Civil un total de 16.065 firmas, para surtir la respectiva etapa de validación, requiriéndose como apoyo mínimo 10.178 rúbricas ciudadanas. En ese orden, de acuerdo con la certificación de «no cumplimiento», expedida por el director del Censo Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil, el 6 de agosto de 2023, se informó que únicamente se obtuvieron 5.725 apoyos válidos, por lo que no se pudo continuar con la inscripción de la candidatura.

Aseguró que resulta infundado el cargo alegado por la parte actora, según el cual, el demandado incurrió en la prohibición de doble militancia. Ello por cuanto, el señor Flórez Sierra no estuvo inscrito y avalado simultáneamente por un partido y un grupo significativo de ciudadanos, toda vez que nunca se logró efectivamente la inscripción por

«El Banco será diferente», al no obtener la certificación de validez de los apoyos mínimos para respaldar su aspiración.

Afirmó que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, el registro del comité promotor comporta el inicio del trámite para ejercer el derecho de postulación, momento para el cual no se encuentran acreditados la totalidad de los requisitos exigidos por la ley

para la conformación de la agrupación ni para la inscripción de una candidatura a un cargo de elección popular.

Sostuvo que el hecho de que el 21 de julio de 2023 se suscribiera un acuerdo de coalición entre el grupo significativo de ciudadanos «El Banco será diferente» y los partidos Liberal Colombiano y Alianza Social Independiente, ASI, y el grupo Gente en Movimiento, con el fin de avalar, respaldar y apoyar la candidatura del señor Ronald Flórez Sierra, no constituye una transgresión, puesto que la Ley 1475 de 2011 así lo faculta.

Mencionó que, al no recaudarse el número de apoyos requeridos para la inscripción a través del grupo significativo, el demandado fue inscrito a la Alcaldía de El Banco (Magdalena) por la coalición «El Banco Será Diferente», con el aval principal del Partido Liberal Colombiano, tal como se había estipulado en el referido acuerdo. Lo cual no contraviene ninguna disposición o principio constitucional y legal, ni mucho menos constituye doble militancia.

Precisó que, el objeto de la conformación de los grupos significativos de ciudadanos es la posibilidad de inscribir candidatos, que para los partidos es un derecho, pero para esas agrupaciones solo tiene lugar con el cumplimiento de unos requisitos específicos que establece la ley.

Anotó que la inscripción de aspirantes por los referidos grupos solo queda en firme cuando la registraduría competente certifica que las firmas allegadas son suficientes para respaldar la candidatura; antes de ello, solo es una mera expectativa. Aspectos que confunden los demandantes, al asumir que la postulación del comité promotor corresponde a la inscripción.

En suma, concluyó que no se configura la prohibición de doble militancia política, toda vez que el demandado solo fue inscrito por la coalición «El Banco será diferente» con el aval principal del Partido Liberal Colombiano.

Consejo Nacional Electoral

Sostuvo que, en efecto, dicha autoridad conoció la solicitud de revocatoria de inscripción del demandado a la Alcaldía de El Banco (Magdalena) bajo radicado CNE-E-DG-2023- 029955, la cual fue resuelta y estudiada en la Resolución 14188 de 2023. En el referido acto dispuso negar la petición, toda vez que no existían pruebas suficientes que demostraran el vínculo entre el demandado y la pariente en primer grado de afinidad que presuntamente ejerció autoridad administrativa, en la misma circunscripción territorial a la que aspiraba el candidato.

Anotó que, lo propio se dispuso respecto a la solicitud por el cargo de doble militancia política.

Resaltó que, comoquiera que la competencia del CNE se agotó con el trámite administrativo anterior, no tiene legitimación en la causa por pasiva para intervenir en este asunto.

Registraduría Nacional del Estado Civil

Solicitó que se le desvinculara del proceso toda vez que no tiene injerencia en la formación del acto objeto de censura. Las competencias constitucionales de la registraduría en la contienda electoral son meramente logísticas, de modo que, mal haría en oponerse o respaldar la medida cautelar deprecada, cuando la demanda se funda en causales de carácter subjetivo que se predican de las calidades o requisitos para ser candidato y la prohibición de doble militancia.

1.5. Otras actuaciones de la primera instancia

El 3 de septiembre de 2024 se llevó a cabo la audiencia inicial, diligencia en la que la magistrada ponente del Tribunal Administrativo del Magdalena decretó e incorporó las pruebas allegadas por las partes, prescindió de la audiencia de pruebas y ordenó correr traslado para alegar.

El litigio lo fijó en los siguientes términos:

Deberá establecerse si debe anularse el acto de elección del señor Ronald Flórez Sierra como alcalde del municipio de El Banco, periodo 2024 – 2027 contenido en el acta de escrutinio formulario E-26 ALC del 3 de noviembre de 2023, por las causales de anulación electoral de inhabilidad y de doble militancia política establecidas en los numerales 5 y 8 del artículo 275 del CPACA.

Se examinará si el señor Ronald Flórez Sierra está incurso en la inhabilidad establecida en el numeral cuarto del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley

136 de 1994, debido a que su suegra, Zoila Arias Chedraui, fungió como coordinadora docente de la Institución Educativa Lorencita Villegas de Santos. Se verificará si ejerció autoridad administrativa dentro de los 12 meses anteriores a la elección de Ronald Flórez Sierra.

Se examinará si se configura la causal de doble militancia por pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político a la que hace referencia el artículo 2 de la Ley Estatutaria 1475 de 2011 al argumentarse que el demandado inscribió su candidatura con el aval principal del Partido Liberal colombiano bajo el amparo de una coalición política, pese a que él pertenecía a un grupo significativo de ciudadanos frente al cual no obtuvo la certificación requerida para la validación de las firmas.

Con ocasión a la objeción presentada por el profesional del derecho, Jorge Castaño Caamaño, se agregaron los siguientes problemas jurídicos:

Determinar si el demandado tenía el aval del Partido Liberal o si se inscribió por el grupo significativo de ciudadanos con tres coavales, y si tal situación lo hace incurrir en una doble militancia.

Identificado con qué aval o partido se inscribió el demandado, se debe determinar si durante el desarrollo del proceso electoral hubo alguna alternancia o cambio y si tal situación está de acuerdo con la ley.

Durante el término del traslado para alegaciones finales, las partes presentaron los escritos respectivos y el Ministerio Público rindió su concepto.

La sentencia apelada

El Tribunal Administrativo del Magdalena mediante providencia del 26 de septiembre de 2024; i) declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva

del Consejo Nacional Electoral; ii) declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Registraduría Nacional del Estado Civil y, iii) denegó las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente:

Sobre la inhabilidad

Sostuvo que, en lo que respecta al primer presupuesto de la inhabilidad invocada, esto es, el de parentesco o vínculo, no ahondaría sobre ello pues tal como se advirtió en la celebración de la audiencia inicial tal aspecto no fue controvertido por el elegido, si se tiene en cuenta que el señor Ronald Darío Flórez Sierra, al contestar la demanda, aceptó a través de su apoderado judicial que en efecto existe un vínculo de parentesco por afinidad con la señora Zoila Arias Chedraui, por ser la madre de su compañera permanente, Cindy Arias Chedraui.

Destacó que, en lo concerniente al elemento objetivo, esto es, si la suegra del demandado ejerció autoridad administrativa en el municipio en el que fue elegido, debían analizarse las normas que prevén tanto un criterio funcional como orgánico para determinarlo.

Apuntó que se encuentra acreditado en el proceso que la señora Zoila Arias Chedraui es docente nombrada en propiedad en la planta de cargos de la Institución Educativa Departamental Santa Teresa de Jesús en el municipio de El Banco Magdalena. A través de la Resolución 797 del 1° de octubre de 2012, la Secretaría de Educación Departamental del Magdalena le asignó funciones de directivo docente – coordinador en la Institución Educativa Departamental Lorencita Villegas de Santos ubicada en el municipio de El Banco, cuya posesión se hizo efectiva el 4 de diciembre de 2012.

Precisó que, mediante Resolución 629 del 8 de septiembre de 2017, la misma secretaría resolvió encargarla en comisión como coordinadora de la institución referida, cuya posesión se hizo efectiva el 12 de septiembre de ese mismo año. El rector de la Institución Técnica Lorencita Villegas de Santos de El Banco, el día 4 de octubre de 2023 certificó que la señora Arias Chedraui labora como coordinadora de convivencia en la sede El Libertador y cumple con determinadas funciones.

Comentó que de acuerdo con la Ley 115 de 1994, la Ley 715 de 2001, el Decreto 1278 de 2002 y el Decreto 1075 de 2015, hay ciertos cargos directivos docentes, de los cuales pueden desprenderse el ejercicio de autoridad administrativa. Sin embargo, sobre el empleo de coordinador, la normativa establece que lidera, participa y gestiona el trabajo de los docentes, bajo las orientaciones del rector y junto con este, en los procesos académicos, pedagógicos, convivenciales del establecimiento educativo, en las acciones que favorecen el desarrollo de los programas y demás actividades definidas en el Proyecto Educativo Institucional (PEI).

Expuso que, del panorama normativo reseñado y de la respectiva confrontación entre las funciones establecidas por el ordenamiento jurídico a cargo del rector y las que se determinan respecto al coordinador, es posible concluir que, a pesar de la naturaleza de directivo docente que se le imprime al empleo de coordinador, este no ejerce autoridad administrativa.

Afirmó que lo anterior se sustenta en que, del referido empleo no se deriva potestad de mando ni de dirección con autonomía decisoria, pues depende del rector, es este último quien tiene asignada la posibilidad de dirigir y adoptar determinaciones de los demás docentes, estudiantes y empleados administrativos de la institución educativa. El coordinador solo lidera, participa y gestiona el trabajo de los docentes bajo las orientaciones del rector y junto con este emprende acciones que favorecen el desarrollo de los programas institucionales e interinstitucionales.

Sobre la doble militancia

Resaltó que en el expediente se encuentra probado, con el formulario E-6 AL, que el 28 de julio de 2023 el señor Ronald Darío Flórez Sierra fue inscrito por la coalición denominada «El Banco será diferente» a la Alcaldía Municipal de El Banco (Magdalena). También se encuentra acreditado que, con antelación, el 3 de febrero de 2023, se efectuó el registro del comité inscriptor del grupo significativo de ciudadanos «El Banco será diferente» el cual postuló al demandado para la Alcaldía Municipal de El Banco.

Aclaró que, no obstante, el 6 de agosto de 2023, el director del Censo Electoral de la RNEC certificó el no cumplimiento del número mínimo de firmas válidas requeridas para postular al demandado, por el grupo significativo de ciudadanos en comento, al obtener solo 5.725 apoyos ciudadanos válidos.

Sustentó que no se advierte la configuración de la causal de nulidad electoral de doble militancia, pues a la fecha de la inscripción como candidato a la Alcaldía Municipal de El Banco (Magdalena), esto es, el 28 de julio de 2023, el señor Ronald Darío Flórez Sierra no pertenecía simultáneamente a más de una colectividad política.

Resaltó que, la aspiración del demandado fue inscrita por la coalición «El Banco será diferente», con el aval del Partido Liberal Colombiano. Aunque en el formulario E-6 quedó consignado que la agrupación política a la que pertenecía el señor Flórez Sierra era el grupo significativo de ciudadanos, aquel no nació a la vida jurídica, comoquiera que no logró la certificación de las firmas válidas requeridas para respaldar o concretar su inscripción como candidato de ese colectivo.

Comentó que al estar supeditado el surgimiento del grupo significativo de ciudadanos a la certificación que para el efecto expide la RNEC, no es posible predicar la existencia de una inscripción del señor Flórez Sierra con el aval principal de esa agrupación. Por lo tanto, se procedió conforme a lo dispuesto en el acuerdo de coalición programática y política en la cláusula 4.3., según la cual, el Partido Liberal se constituyó en el avalista principal del demandado y los partidos ASI y Gente en Movimiento en coaligantes.

Los recursos de apelación

Inconformes con la decisión, los demandantes formularon recurso de apelación, con fundamento en los siguientes argumentos:

Ramiro Amado Alvear – demandante

Destacó que, como quedó demostrado en el expediente, el grupo significativo de

ciudadanos «El Banco será diferente» no obtuvo las firmas válidas necesarias para inscribir la candidatura del demandado; así mismo, tampoco podía suscribir el acuerdo de coalición con las demás colectividades políticas, por cuanto no había nacido a la vida jurídica.

Resaltó que el señor Ronald Darío Flórez Sierra, al ser avalado por dicho grupo significativo, no podía coaligarse con ningún otro partido ya que «El Banco será diferente» no obtuvo los apoyos válidos necesarios.

Expuso que lo señalado en el acuerdo de coalición, en cuanto al aval que le otorgaría el Partido Liberal al demandado en caso de no obtener las firmas requeridas para el grupo significativo de ciudadanos, es un condicionamiento que no podía tener efectos. Ello por cuanto, la referida agrupación no había nacido a la vida jurídica, luego, el señor Flórez Sierra no podía suscribir ningún acuerdo con ningún partido.

Víctor Rangel López – demandante

Manifestó que le causa extrañeza que el fallo de primera instancia haya sido proferido a los pocos días en que se corrió traslado para alegar de conclusión; además, porque uno de los magistrados que integraban la sala de decisión, presuntamente se encontraba en comisión.

Mencionó que el tribunal de primera instancia no tuvo en cuenta algunas pruebas que habían sido aportadas al expediente 2023-00288-00, y que debían ser valoradas en la sentencia. Sobre todo, porque el Consejo de Estado, en la apelación de las medidas cautelares en los asuntos 2024-00005-00 y 2024-00017-00, no tuvo la oportunidad de conocerlas.

Destacó que la inhabilidad invocada en este asunto corresponde a aquella prevista en el numeral 4 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, la cual dispone que no podrá ser elegido alcalde, quien tenga vínculos de matrimonio, unión permanente o parentesco hasta el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o civil, con funcionarios que dentro de los 12 meses anteriores a la elección, haya ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar.

Anotó que, para el caso concreto, es claro que la señora Zoila Arias Chedraui es suegra del demandado, quien además ostentó un cargo de docente directivo, como coordinadora de la Institución Educativa Departamental Lorencita Villegas de Santos, cuya sede queda ubicada en el municipio de El Banco (Magdalena), dentro de los 12 meses antes de la elección del alcalde acusado.

Afirmó que, contrario a lo señalado por el a quo el coordinador es un directivo docente que auxilia y colabora con el rector en las labores propias de su cargo; sus funciones pueden variar según el colegio, pero en general incluyen la coordinación de las actividades académicas, la disciplina de los estudiantes, la relación con los padres de familia y las demás que le asigne el rector de la respectiva institución educativa.

Anotó que la calidad de directivo del cargo de coordinador no está en duda, conforme a lo dispuesto en los artículos 126 de la Ley 115 de 1991, 6 del Decreto Ley 1278 de 2002

y la Resolución 3842 de 2022 del Ministerio de Educación Nacional.

Agregó que en el numeral 1.3 del documento anexo a la Resolución 3842 de 2022 del Ministerio de Educación Nacional, el coordinador lidera, participa y gestiona el trabajo de los docentes bajo las orientaciones del rector y junto con éste, en los procesos académicos, pedagógicos, convivenciales del establecimiento educativo, en las acciones que favorecen el desarrollo de los programas institucionales e interinstitucionales y en las demás actividades definidas en el Proyecto Educativo Institucional -(PEI).

Citó el manual de funciones para precisar las labores a cargo del coordinador, para señalar que de aquellas se desprende claramente el ejercicio de autoridad administrativa.

Argumentó que, en lo que concierne a la causal de doble militancia en la modalidad de pertenencia simultánea a más de un partido político, el tribunal desconoció que el señor Ronald Darío Flórez Sierra no podía ser avalado por el Partido Liberal, en tanto que su inscripción desde el inicio se efectuó por el grupo significativo de ciudadanos «El Banco será diferente».

Expuso que el acuerdo de coalición suscrito, no le permitía cambiar de colectividad política, pues la jurisprudencia es clara sobre el particular al señalar que, cuando se suscriben esta clase de pactos entre varias agrupaciones, el candidato conserva su filiación política de origen.

Sostuvo que «quien se postula por un Grupo Significativo de Ciudadanos y acude al mecanismo de Coaliciones, para burlar la exigencia de la validez de las firmas en la inscripción de las candidatura, está burlando las normas electorales, ya que puede conllevar a que no sea necesaria, ni exigibles las firmas que deben avalar una candidatura con origen y fundamento en un Grupo Significativo de Ciudadanos, situación que tipifica una irregularidad que trae como consecuencia la nulidad del Acta o Formato E-26 ALC, que declara la elección y de los actos preparatorios de inscripción de la candidatura, por estar incursa en causales establecidas en los numerales 5 y 8 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA)»².

Sustentó que el demandado no podía permanecer en dos colectividades simultáneamente; por un lado, promoviendo las firmas por el grupo significativo de ciudadanos y, por el otro, con la aceptación del aval que le otorgó el Partido Liberal.

Alegó que, por tanto, en este asunto debía determinarse si el señor Ronald Darío Flórez Sierra se inscribió por la agrupación «El Banco será diferente», al tiempo que obtuvo el aval, de manera irregular, por otro partido político. Según se probó en el expediente, en los documentos electorales solo quedó consignado que el demandado pertenecía al grupo significativo de ciudadanos y nunca se modificó el aval que le fue otorgado por el Partido Liberal el 28 de julio de 2023.

Insistió en que si no se obtuvieron las firmas necesarias para el nacimiento del grupo significativo de ciudadanos, no podía suscribir el acuerdo de coalición con las demás colectividades ni tampoco preverse la figura del aval principal y suplente, en el evento de

² Se transcribe textualmente con posibles errores.

no obtener los apoyos ciudadanos requeridos.

Argumentó que el demandado, al «presentir» que no alcanzaría los apoyos ciudadanos requeridos para su inscripción por el grupo significativo de ciudadanos, decidió coaligarse con las agrupaciones Liberal Colombiano, Alianza Social Independiente ASÍ y Gente en Movimiento, el 21 de julio de 2023. En ese orden, en ese acuerdo político se establecieron las figuras del aval «principal» y «suplente».

Sustentó que el referido acuerdo de coalición no le permitía al señor Flórez Sierra pertenecer simultáneamente a varios partidos, movimientos o grupos significativos de ciudadanos. Adicionalmente, al momento de la inscripción de la candidatura del demandado, lo hizo por el «El Banco será diferente» (3 de febrero de 2023), de manera que, aun cuando hiciera parte de la coalición, debía inscribirse por solo uno de las agrupaciones coaligadas; pese a ello, posteriormente resultó inscrito por el Partido Liberal (28 de julio de 2023).

Alegó que no comprende cómo el aval inicialmente otorgado por el GSC «mutó» a un partido diferente. Más aún si se tiene en cuenta que, si el grupo significativo de ciudadanos no obtuvo las firmas requeridas, el acuerdo de coalición suscrito carecía de validez.

Argumentó que en el Formulario E-6 AL que reposa en el expediente acumulado, se aprecia que el señor Ronald Darío Sierra Flórez, se inscribió como candidato a la Alcaldía de El Banco (Magdalena), por el grupo significativo de ciudadanos y

«coavalado» por el Partido Liberal Colombiano, Alianza Social Independiente y Gente en Movimiento.

Mencionó que el 6 de agosto de 2023, la Registraduría Nacional del Estado Civil certificó

«el no cumplimiento del número mínimo de firmas requeridas» para la existencia del GSC; por lo tanto, la inscripción inicial del demandado a la referida alcaldía quedó sin efecto.

Aseguró que la sentencia recurrida desconoció el precedente del Consejo de Estado, en relación con el alcance de la prohibición de doble militancia política.

Actuaciones en segunda instancia

Mediante providencia del 15 de octubre de 2024 se admitió el recurso de apelación y, en auto del 28 de octubre de 2024 se resolvió la solicitud de pruebas en esta instancia, en el sentido de negarlas³. Asimismo, en este último proveído se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto.

Contra la negativa de la petición probatoria en esta instancia, el señor Víctor Rangel López presentó recurso de súplica, el cual fue resuelto por la sala mediante proveído del 28 de noviembre de 2024, en el sentido de confirmar el auto recurrido.

³ Requeridas por el actor Víctor Rangel López. La solicitud elevada por el señor Rangel López en su recurso de apelación resultaba vaga y genérica al referirse al material probatorio que dejó de recaudarse en primera instancia. En esa medida, era una carga de la parte actora individualizar las supuestas evidencias que fueron decretadas y dejaron practicarse por el tribunal. Tampoco se advierte cuáles son esos elementos de convicción que resultarían útiles y conducentes para despejar los supuestos puntos oscuros que podrían zanjarse con el decreto de pruebas de oficio.

Alegatos de conclusión en segunda instancia

Víctor Rangel López – demandante⁴

Reiteró integralmente los argumentos formulados en el recurso de apelación y el escrito de demanda.

Ronald Darío Flórez Sierra – demandado⁵

Solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia e insistió en las razones por las cuales no se encuentra incurso ni en la causal de inhabilidad endilgada, ni en la doble militancia política.

Concepto del Ministerio Público⁶

La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, bajo los siguientes argumentos:

Estimó que no le asiste razón a los recurrentes por lo que la sentencia apelada debe ser confirmada; ello en consideración a que, no se acreditó la incursión del demandado en la inhabilidad prescrita en el numeral 4 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, ni en la prohibición consagrada en el artículo 2 de la Ley 1475 de 2011, bajo la modalidad proscrita para los ciudadanos, al no configurarse la totalidad de los elementos requeridos para ello en cada una de las causales invocadas.

Expuso que, en particular, no logró demostrarse el elemento concerniente al ejercicio de autoridad administrativa por parte de la suegra del demandado (en el primer cargo), ni la militancia simultánea en un grupo significativo de ciudadanos y un partido político (en el segundo cargo).

CONSIDERACIONES

Competencia

De conformidad con lo establecido en los artículos 150 inciso 1 y 152⁷ numeral 7 literal

(a) del CPACA y el Acuerdo 080 de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Sección es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos por la parte actora contra la sentencia del 26 de septiembre de 2024, por medio de la cual, el Tribunal Administrativo del Magdalena negó las pretensiones de la demanda.

⁴ Índice SAMAI número 30

⁵ Índice SAMAI número 32

⁶ Índice SAMAI número 18

⁷ Artículo 152. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia... 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: a) De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso (...) de los alcaldes municipales y distritales (...).

El acto electoral cuestionado

Corresponde al Acta de Escrutinio Municipal E-26 AL del 3 de noviembre de 2023, mediante el cual se declaró la elección del señor Ronald Darío Flórez Sierra como alcalde de El Banco (Magdalena), para el periodo 2024-2027.

Cuestión previa

El apelante Víctor Rangel López sugirió que el tribunal de primera instancia adoptó la decisión recurrida con un número inferior de magistrados al previsto por la ley, toda vez que uno de ellos se encontraba en comisión de servicios.

Sobre el particular, la Sala debe advertir que, por un lado, en el fallo apelado se observa que fue adoptado por las siguientes jueces colegiadas: María Victoria Quiñones Triana, Elsa Mireya Reyes Castellanos y Martha Lucía Mogollón Saker, esta última como encargada.

Por lo tanto, no se advierte irregularidad alguna y, en todo caso, si el recurrente consideraba que existió algún vicio originado en la sentencia de primera instancia, derivado de los integrantes que debía adoptar la decisión, así debió formularlo directamente ante la referida instancia, con fundamento en el artículo 292 del CPACA; sin embargo, no lo hizo.

Problema jurídico

De acuerdo con el fallo de primera instancia y los argumentos expuestos en los recursos de apelación, corresponde a esta Sección determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia de primera instancia. Sobre el punto, se tendrán en cuenta los límites de la competencia del juez ad quem, a partir de la fijación del litigio señalada por el tribunal, la providencia de primer grado y los reparos de los recurrentes.

En consecuencia, deberá establecerse si el señor Ronald Darío Sierra Flórez: i) se encontraba incurso en la inhabilidad prevista en el numeral 4° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, en atención a que su suegra se desempeñó, durante los doce meses anteriores a la elección, como coordinadora de la Institución Educativa Departamental Lorencita Villegas de Santos en El Banco (Magdalena), cargo que conllevaba el ejercicio de autoridad administrativa; ii) desconoció la prohibición de la doble militancia por pertenencia simultánea a más de una colectividad política y, iii) las irregularidades presentadas en su inscripción por el grupo significativo de ciudadanos «El Banco será diferente», el cual no obtuvo la certificación de las firmas requeridas para avalarlo y, por ende, no podía coaligarse con el Partido Liberal Colombiano; además de un posible otorgamiento extemporáneo del aval por parte del partido Liberal Colombiano para la inscripción de su candidatura y la ilegalidad de la cláusula pactada en el acuerdo de coalición sobre el particular.

Se advierte que al tenor de lo previsto en el artículo 320 del Código General del Proceso⁸, «[e]l recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión

⁸ Aplicable al trámite del recurso de apelación en los aspectos no regulados en la Ley 1437 de 2011, por la remisión prevista en su artículo 306.

decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión», disposición que debe interpretarse en concordancia con lo señalado en el artículo 328 Ibidem, según el cual «[e]l juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley».

Por lo tanto, la competencia del superior para pronunciarse sobre el fundamento de la apelación está circunscrita a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente, lo que descarta el análisis de cualquier otro aspecto que no haya sido materia de alzada⁹.

Para abordar el asunto, la Sala desarrollará la siguiente metodología: (i) el marco jurídico de las inhabilidades para ser alcalde, (ii) los grupos significativos de ciudadanos, la inscripción de candidaturas por dichas agrupaciones y la doble militancia política; por último, (iii) el caso concreto, conforme a los límites indicados en el párrafo anterior.

Marco jurídico de las inhabilidades para ser alcalde

Las inhabilidades están erigidas como especiales condiciones objetivas que pueden recaer sobre una persona y que tienen como único fin que quienes accedan o estén en la función pública, desempeñen su cargo bajo los criterios de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad, garantizando de esta forma la prevalencia de los intereses generales de la comunidad sobre los personales.¹⁰

Acorde con lo anterior, al constituir las inhabilidades una restricción al derecho de acceso a cargos públicos, la Constitución de 1991 dispuso que el desarrollo de su régimen jurídico estuviera sujeto a reserva legal. Por tanto, esta corporación ha señalado en diferentes oportunidades que el único facultado para estructurar las circunstancias especiales que limitan el referido derecho, es el legislador.¹¹

Precisamente, tratándose de los alcaldes, la Ley 136 de 1994 enlistó las causales inhabilitantes aplicables a estos, norma que sufrió profundas modificaciones con el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, en la que se especificó que no podían ser elegidos ni designados ni inscritos, para dicha aspiración, quienes estuvieran incursos en hechos constitutivos de aquellas, de las cuales resulta de interés para el caso que se analiza la prevista en el numeral 4°:

ARTÍCULO 37. El artículo 95 de la Ley 136 de 1994, quedará así:

Artículo 95. Inhabilidades para ser alcalde. No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital:

Quien tenga vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco hasta el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio; o con quienes dentro del mismo lapso hayan  sido  representantes  legales  de  entidades  que  administren  tributos,  tasas  o

⁹ Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de junio de 2021, expediente: 68001-23-33-000-2019-00896-01, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.

¹⁰ Sentencia C-564 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell. Ver también sentencias C-558 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz, Sentencia C-483 de 1998 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

¹¹ Sentencia Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 19 de septiembre de 2013, radicado Nº 110010328000201200051-00, 110010328000201200052-00 110010328000201200057-00 Acumulado. Demandante: Eduardo Carmelo Padilla Hernández y otros.

M.P. Alberto Yepes Barreiro.

contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio.

Desde tiempo atrás, la Sala Electoral ha establecido que el tenor literal del aparte destacado de la norma en cita brinda a su intérprete unos elementos que, desde una perspectiva ontológica, constituyen la esencia del supuesto inhabilitante y sin cuya acreditación no podría erigirse el límite impuesto al derecho a ser elegido del inscrito, elegido o designado, a saber¹²:

Parentesco: que exista un vínculo por matrimonio o unión permanente o parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil con un servidor público.

Elemento temporal: que se haya constatado el ejercicio de autoridad en cualquier momento dentro de los 12 meses anteriores a la elección.

Elemento territorial: que la autoridad se haya ejercido en el respectivo municipio o distrito por el cual se inscribió o resultó electo el alcalde.

Elemento objetivo: que haya un ejercicio de autoridad civil, política, administrativa o militar, conforme a las tres primeras condiciones.

Frente a lo anterior, esta Sección de manera pacífica ha resaltado que estos elementos deben ser concurrentes¹³, esto es, que para que se configure la causal inhabilitante no basta con que uno de ellos se acredite, pues todos estos constituyen un conjunto inescindible. Esta técnica, utilizada en otros preceptos normativos emanados del legislador, es lo que se conoce en la Teoría General del Derecho como supuestos jurídicos complejos, conforme a los cuales la consecuencia jurídica que contempla la norma –la inhabilidad para inscribirse o ser elegido– depende de la ocurrencia simultánea y sucesiva de varios hechos –elementos–.

Ahora bien, conforme al recurso de apelación de la parte demandante, un aspecto en particular interesa a la discusión en esta oportunidad, que concierne al elemento material u objetivo de la causal.

En lo que atañe al elemento objetivo que es el que interesa a esta instancia judicial, se ha tenido como marco normativo constante la aplicación del artículo 190 de la Ley 136 de 1994, que precisa el alcance del concepto de autoridad administrativa; de cara a la causal que se analiza, el pariente o persona con vínculo cercano con el candidato, lo inhabilita precisamente porque se trata de un servidor que desde su cargo tiene asignadas funciones de autoridad administrativa, civil o política.

En efecto, el contenido del artículo 190 de la Ley 136 de 1994, dispone:

"Artículo 190. Dirección administrativa. Esta facultad además del alcalde, la ejercen los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas, y los jefes de las unidades administrativas especiales, como superiores de los correspondientes servicios municipales.

¹² Ver al respecto, Auto del 27 de febrero de 2020, MP Carlos Enrique Moreno Rubio, Radicado: 54001-23-33-000-2020-00006-01; Sentencia del 12 de marzo de 2020. Radicado 15001-23-33-000-2019-00579-02, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

¹³ Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 21 de enero del 2021. Radicado 15001-23-33-000-2019- 00588-01. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.

También comprende a los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; a los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias.

En cuanto a la autoridad administrativa, la Sala ha indicado el alcance y significado en que emerge cuando ese «desempeño de un cargo público [le] otorga a su titular poder de mando, facultad decisoria y dirección de asuntos propios de la función administrativa que se dirigen al funcionamiento del aparato administrativo»¹⁴. Para su determinación esta Corporación¹⁵ ha precisado que se debe atender dos criterios:

Orgánico: En virtud del cual el legislador entiende y presupone que determinados funcionarios de la administración, pertenecientes a niveles superiores de la misma, están revestidos de esas prerrogativas. Así, a nivel local, les están dadas a los alcaldes, los secretarios de despacho, jefes de departamento administrativo, gerentes de entidades descentralizadas y jefes de unidades administrativas especiales. Por lo que las competencias de autoridad administrativa son ope legis y sin que constituyan un nivel de análisis más allá que el que la investidura que detente les otorga a quienes fungen en esos cargos. Tal previsión netamente orgánica da claridad y contundencia al entendimiento de que esos funcionarios sí ejercen esa clase de autoridad solo por el hecho de detentar la investidura de los cargos mencionados por el legislador.

Funcional o material: Conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado.

Es en este segundo criterio en que el juzgador de la nulidad electoral debe verificar las competencias asignadas y detentadas por el servidor que escapa, claro está, al encuadramiento que permite el criterio orgánico, al no detentar ninguno de los cargos que se mencionan en forma expresa en la norma.

Ello permite que los cargos que a priori quedarían excluidos del contexto de la inhabilidad que se analiza, sí se encuadren en el supuesto fáctico de la norma dentro de los que funcionalmente o en aplicación del criterio material comportan el ejercicio de competencias de autoridad administrativa. Igualmente, que dignidades de cierto nivel que puedan considerarse como detentadores de autoridad o dirección administrativa, en realidad no tengan competencias con dicho alcance, en consideración a la robusta clasificación y niveles en todo el sector público.

Grupos significativos de ciudadanos

Según el contenido de la Constitución Política de 1991 el derecho a elegir y ser elegido no se limitó a la pertenencia de los ciudadanos a un partido político. La Carta de Derechos aceptó la pluralidad de manifestaciones, como la de los movimientos o los grupos significativos de ciudadanos. En palabras de la misma Corte Constitucional «el

¹⁴ Consejo de Estado, Sentencia de 9 de septiembre de 2005, M.P. Filemón Jiménez Ochoa Rad. 41001-23-31-000-2003-01299- 02(3657).

¹⁵ Consejo de Estado, Sección Quinta, CP Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 52001-23-33-000-2016- 00016-01/52001-23-

Constituyente no quiso limitar los beneficios del reconocimiento institucional a las manifestaciones políticas depositarias de una clara estructura organizativa. La manifestación popular espontánea y depositaria de una voluntad social significativa también fue tenida en cuenta. La idea de incluir los grupos sociales significativos refleja esta intención de proteger el derecho a la participación política, incluso en aquellos niveles en los cuales su manifestación carece de una clara organización que le asegure su institucionalidad y permanencia»¹⁶.

La coexistencia de multiplicidad de agrupaciones políticas no implica, entonces, que todas deban funcionar de la misma manera, ni que puedan asimilarse unas a otras como si fueran un mismo género; por el contrario, lo que se pretende es que conforme con la pluralidad de pensamientos y frente al concepto de democracia expansiva, se permitan y, sobre todo, se protejan las diferentes manifestaciones que políticamente puedan existir.

Esta Sala Electoral ha precisado que la diferencia que existe entre partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos se encuentra en los fines fundantes de los mismos, en cuanto son completamente diferentes entre sí¹⁷. En el caso de los partidos políticos estos buscan acceder al poder, a los cargos de elección popular e influir en las decisiones políticas y democráticas de la Nación, mientras que los movimientos políticos buscan trascender en la formación de la voluntad política o participar en las elecciones; por su parte los grupos significativos de ciudadanos recogen una manifestación política coyuntural.

La Corte Constitucional hizo¹⁸ una interpretación sistemática de las normas que regulan la materia y, basada en las realidades sociales y políticas, ha identificado las diferencias entre las clases de agrupaciones políticas, reconociendo a los grupos significativos de ciudadanos como una colectividad carente de una clara organización que le asegure su institucionalidad y continuidad.

De modo que, los grupos significativos de ciudadanos se entienden como manifestaciones políticas coyunturales que carecen tanto de vocación de permanencia como de un nivel de organización tal, que les permita asegurar algún nivel de institucionalidad. De todas formas, estos grupos recogen una voluntad popular cualitativamente importante, cuya finalidad puede ser la de obtener resultados concretos sociales y/o económicos o simplemente participar en un proceso electoral determinado¹⁹. En este sentido, es dable afirmar que la principal diferencia entre los grupos significativos de ciudadanos y las organizaciones políticas con estructuras definidas, como lo son los partidos y los movimientos políticos, es su vocación estructural de permanencia.

Candidatos inscritos en coalición con grupos significativos de ciudadanos

La autonomía que la Constitución reconoce a los partidos políticos admite la asociación entre ellos por afinidades ideológicas o intereses comunes y para alcanzar diversos

¹⁶ Corte Constitucional, sentencia C-490 de 2011.

¹⁷ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Providencia del 29 de septiembre de 2016. Radicado: 05001-23-33-000-2015-02495-01. M.P. Rocío Araújo Oñate

¹⁸ Corte Constitucional, sentencia C-490 de 2011.

¹⁹ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Providencia del 15 de julio de 2021. Radicado: 11001- 03-28-000-2019-00098-00 (acumulado con 2020-00019-00, 2020-00020-00). M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.

propósitos legítimos²⁰, principalmente en el ámbito electoral. Según el grado de compromiso que adquieran, estas alianzas pueden tomar la forma de coaliciones, adhesiones o apoyos públicos a determinada campaña. Tratándose de las coaliciones, el derecho de postulación que la Carta atribuye a dichas organizaciones refuerza la posibilidad de conformarlas, con el fin obtener el triunfo en las urnas.

De acuerdo con la Sala Plena de esta Corporación, de las coaliciones surge «una forma asociativa de segundo nivel», que refleja los intereses de las agrupaciones que la integran y materializa una candidatura transversal a todas ellas²¹. En línea con esta lectura, esta Sección las define como «alianzas propias del proceso democrático»²², que concretan «la decisión libremente adoptada por las organizaciones políticas de juntar esfuerzos para lograr un fin común en el campo de lo político, especialmente con fines electorales»²³. Así concebida, esta figura representa una valiosa alternativa de participación para quienes compiten por la elección popular, sobre todo para los partidos minoritarios en la escena política. Como lo ha dicho esta Sala, en el contexto de las campañas, una coalición permite que las colectividades «se presenten como una asociación que busca convencer al electorado para ocupar los respectivos cargos de elección popular»²⁴ y de esta manera, contribuye a «obtener mayores ventajas electorales»²⁵.

El ordenamiento jurídico colombiano regula las coaliciones para inscribir candidatos desde diferentes ámbitos y con variados alcances. En tal sentido, el artículo 107 de la Carta, con las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo 1 de 2009, hace mención a los candidatos por coalición para establecer la posibilidad de que estos sean escogidos por los partidos y movimientos políticos a través de consultas populares, internas o interpartidistas.

A su turno, el artículo 29 de la Ley 1475 de 2011 se ocupa de la inscripción de candidatos a cargos uninominales en coalición, por parte de «los partidos y movimientos políticos con personería jurídica coaligados entre sí y/o con grupos significativos de ciudadanos». Asimismo, la norma establece reglas instrumentales para realizar dicha actuación, referidas a la identificación de la filiación política del candidato en el formulario de inscripción, el contenido mínimo del acuerdo de coalición, al que, de paso, otorga carácter vinculante, la forma de remplazar al elegido en caso de faltas absolutas, entre otros aspectos.

De otro lado, como lo establece el artículo 9 de la Ley Estatutaria 130 de 1994, los candidatos que no estén avalados por un partido o movimiento político sino por asociaciones de todo orden, como los grupos significativos de ciudadanos, tienen la

²⁰ Además del contexto electoral, los partidos políticos también conforman coaliciones, por ejemplo, para elegir a los miembros del Consejo Nacional Electoral, como lo autoriza el artículo 264 de la Constitución Política, y para participar en los gobiernos nacional y subnacionales, o en determinados proyectos políticos, según lo ha advertido la Sección, entre otras, en sentencias de 4 de agosto de 2011, Rad. 11001-03-28-000-2010-00033-00, MP. Susana Buitrago Valencia; 21 de julio de 2016, Rad. 05001-23-33-000-2015- 02451-01, MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; 3 de diciembre de 2020, Rad. 68001-23-33-000-2019-00867-02, MP. Carlos Enrique Moreno Rubio.

²¹ Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de abril de 2018, Rad. 11001-03-13-000-2017- 00328-00, MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, citada en: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de junio de 2021, Rad. 11001-03-28-000-202000046-00, MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

²² Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de octubre de 2021, Rad. 11001-03-28000-2020-00018-00, MP. Rocío Araújo Oñate.

²³ Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 18 de noviembre de 2021, Rad. 76001-23-33000-2019-01223-01, MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Concepto reiterado en sentencia de 12 de noviembre de 2015, Rad. 11001-03-28-000-2014-00088-00, MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

²⁴ Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 27 de octubre de 2021, Rad. 76001-23-33000-2020-00002-02, MP. Rocío Araújo Oñate.

²⁵ Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 4 de septiembre de 2000, Rad. 2406, MP. Reinaldo Chavarro Buriticá.

posibilidad de aspirar a ser elegidos de manera democrática para cargos públicos de elección popular. Así, tanto los movimientos políticos como dichos grupos significativos deberán cumplir, entre otros, como requisito para la oficialización de su candidatura, la recolección de un número determinado de firmas válidas corroborado por la Organización Electoral.

En concreto, la ley señala que la recolección de dichas firmas válidas deben ser equivalentes al menos al veinte por ciento (20%) del resultado de dividir el número de ciudadanos aptos para votar en la respectiva circunscripción electoral entre el número de curules o cargos por proveer. En todo caso el máximo de firmas a exigir para inscribir una candidatura será de cincuenta mil (50.000). Se entiende entonces desde un principio que la recolección de firmas y su posterior validación se constituyen como requisitos para la oficialización de la inscripción de las candidaturas.

Al respecto, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 del Decreto Ley 1010 de 2000, le corresponde a la Dirección de Censo Electoral, coordinar y dirigir el proceso de dicha revisión. Ahora bien, resulta más que pertinente comprender que si bien la oficialización de la inscripción de la candidatura se da con la verificación y validación de firmas recolectadas, esta (la inscripción) inicia, de acuerdo con la Ley Estatutaria 1475 de 2011, con la inscripción de los candidatos y listas, bien sea de los grupos significativos de ciudadanos o movimientos sociales, por parte de un comité promotor integrado por tres (3) ciudadanos; dicho comité debe registrarse ante la respectiva autoridad electoral cuando menos un mes antes de la fecha de cierre de la respectiva inscripción y, en todo caso, antes del inicio de la recolección de firmas de apoyo a la candidatura o lista.

Respecto a lo que atañe a los candidatos de coalición por parte de grupos significativos de ciudadanos y/o movimientos políticos, podrán inscribirse para cargos uninominales. El aspirante de coalición será el único de los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que participen en ella. Igualmente será el único de los partidos y movimientos con personería jurídica que aunque no participen en la coalición decidan adherir o apoyarlo.

Prohibición de doble militancia política

Una de las preocupaciones que ha motivado las reformas políticas adoptadas en las últimas dos décadas tiene que ver con el fortalecimiento de la disciplina partidista, que persigue, a su vez, contribuir al funcionamiento de colectividades y bancadas sólidas, consistentes y con vocación de permanencia. Así lo demuestran los Actos Legislativos 01 de 2003 y 01 de 2009, por medio de los cuales se introdujo y reguló, entre otros asuntos, la prohibición de doble militancia.

En tal sentido, de conformidad con el artículo 107 de la Constitución Política, ningún ciudadano podrá pertenecer simultáneamente a más de un partido político. En consonancia, la misma norma dispone que los miembros de corporaciones públicas que decidan cambiar de partido para aspirar a una próxima elección están compelidos a renunciar a la curul por lo menos 12 meses antes de la fecha en que inician las inscripciones de candidatos de los comicios respectivos.

Estas dos hipótesis constituyen la antesala de la restricción en comento, desarrollada por la Ley 1475 de 2011 (artículo 2º) e instituida como causal de nulidad electoral por la Ley 1437 del mismo año (artículo 275, numeral 8). A partir del marco normativo que la regula, la jurisprudencia de esta Sección ha esquematizado de forma reiterada y pacífica las modalidades en las que se manifiesta la doble militancia política, según sus destinatarios y las conductas proscritas:²⁶

Ciudadanos: pertenencia simultánea a más de un partido, movimiento político o grupos significativo de ciudadanos.

Candidatos en consultas: inscripción por una organización política distinta, en el mismo proceso electoral.

Miembros de corporaciones públicas de elección popular: inscripción como candidato para la siguiente elección por un partido o movimiento político distinto de aquel que lo avaló, con dos excepciones, primera, que renuncie a la curul antes de los 12 meses que preceden al primer día de inscripciones y segunda, que la colectividad sea disuelta o pierda la personería jurídica por causas diferentes a una sanción.

Directivos de organizaciones políticas, candidatos y elegidos: apoyar a candidatos de organizaciones políticas diferentes a la que pertenecen y les otorgó aval, según el caso, salvo que la respectiva organización no esté participando con aspirantes para la correspondiente elección ni haya manifestado su apoyo expreso a determinada campaña de otro partido o movimiento.

Directivos de partido o movimiento político: inscripción como candidatos o designación como directivos de organizaciones políticas diferentes, salvo que medie renuncia a la respectiva dignidad 12 meses antes de uno u otro hecho.

Ahora bien, esta Sala Electoral²⁷ ha establecido de tiempo atrás que los candidatos electos por un grupo significativo de ciudadanos pueden ser sujetos activos de la prohibición de doble militancia, según las normas pertinentes y la interpretación que de ellas hizo la Corte Constitucional en la sentencia C-490 de 2011. En efecto, es importante tener en cuenta que el legislador estatutario [Ley 1475 de 2011] extendió el ámbito de aplicación de la figura de la doble militancia, pues eliminó la expresión que imponía que el partido o movimiento político debía contar con personería jurídica, que venía desde el Acto Legislativo 01 de 2003. En consecuencia, dispuso que, en ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político. No existe entonces duda de que los denominados grupos

²⁶ Entre otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 27 de octubre de 2022, Rad. 11001-03-28-000-2022-00054, MP. Pedro Pablo Vanegas Gil. Sentencia de 15 de diciembre de 2022, Rad. 11001-03-28-000-2022-00179-00, MP. Carlos Enrique Moreno Rubio. Sentencia de 10 de marzo de 2022, Rad. 76001-23-33-000-2019-01141-01, MP. Pedro Pablo Vanegas Gil. Sentencia de 9 de septiembre de 2021, Rad. 25000-23-41-000-2019-01112-01, MP. Rocío Araújo Oñate (e). Sentencia de 27 de julio de 2021, Rad. 47001-23-33-000-2020-00023-02, MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Sentencia de 19 de agosto de 2021, Rad. 47001-23-33-000- 2019-00808-02, MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Sentencia de 20 de noviembre de 2015, Rad. 11001-03-28-0002014-00091-00, MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 4 de agosto de 2016, Rad. 63001-23-33-000-2016-00008-01, MP. Alberto Yepes Barreiro.

²⁷ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Providencia del 15 de julio de 2021. Radicado: 11001- 03-28-000-2019-00098-00 (acumulado con 2020-00019-00, 2020-00020-00). M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.

significativos de ciudadanos son sujetos activos de la prohibición constitucional y legal de doble militancia (salvo en la modalidad de apoyo²⁸).

Caso concreto

Como viene de explicarse en los antecedentes de esta providencia, los demandantes consideran que debe revocarse la decisión que negó la nulidad del acto de elección del señor Ronald Darío Flórez Sierra como alcalde de El Banco (Magdalena). Por un lado, señalan que el demandado incurrió en la inhabilidad prevista en el artículo 37 de la Ley 617 del 2000, comoquiera que él es yerno de una coordinadora docente quien, a juicio de la parte actora, ejerció autoridad administrativa durante los 12 meses anteriores a su elección, en la misma circunscripción territorial en la que resultó elegido.

Por otro lado, alegan que: i) hubo una irregularidad en la inscripción de la candidatura del demandado a la Alcaldía de El Banco (Magdalena) e ii) incurrió en doble militancia política. Por un lado, sostienen que el señor Flórez Sierra fue inscrito como candidato por el grupo significativo de ciudadanos (GSC) «El Banco será diferente» pero que, posteriormente y de manera ilegal, obtuvo el aval del Partido Liberal Colombiano para dicha aspiración, bajo el amparo de un acuerdo de coalición que también resulta ilegítimo.

En consideración a que se trata de dos causales autónomas, aquellas se estudiarán de manera separada como sigue:

- De la inhabilidad por ejercicio de autoridad de la suegra del señor Ronald Darío Flórez Sierra

El reparo de la apelación se concentra en el elemento material u objetivo de la inhabilidad. De manera que le corresponde a la Sala determinar si, como lo indica el recurrente Rangel López, se encuentra acreditado el ejercicio de autoridad administrativa de la suegra del demandado, durante el periodo de los 12 meses anteriores a su elección.

En efecto, en primera instancia el Tribunal Administrativo del Magdalena, aun cuando encontró acreditados los demás presupuestos, esto es, el parentesco²⁹, el territorial, el temporal³⁰, no evidenció que, de las funciones que desempeña la coordinadora docente de convivencia de la Sede El Libertador de la Institución Educativa Lorencita Villegas de Santos, comporten el ejercicio de autoridad administrativa.

Sin embargo, los recurrentes insisten en que sí se acreditó el elemento objetivo o material, en tanto que de la certificación expedida por el rector de la institución se logra extraer que la señora Arias Chedraui cumple con funciones que comportan el ejercicio de

²⁸ Así lo analizó la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la providencia del 16 de mayo de 2024, radicado 05001-23-33-000- 2023-01211-01. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil.

²⁹ En consideración a que el demandado, en el trámite de primera instancia aceptó, a través de su apoderado, que su compañera

permanente es la señora Cindy Arias Chedraui; a su vez se aportó el registro civil de esta última en el que consta que su madre es la señora Zoila Arias Chedraui.

³⁰ De conformidad con la Resolución 629 del 8 de septiembre de 2017, en la que se le nombró a la señora Zolia Arias Chedraui en encargo en comisión como coordinador en la Institución Educativa Departamental Lorencita Villegas de Santos Sede El Libertador. Asimismo, de la certificación aportada con la contestación de la demanda, en la que consta que, para la fecha en que fue expedida la referida certificación (4 de octubre de 2023) continuaba desempeñándose en dicho cargo. Además, es un hecho que fue aceptado por el apoderado del demandado en el trámite de primera instancia.

autoridad administrativa en el municipio en el que resultó electo el demandado, dentro de los 12 meses anteriores a los comicios.

Así, argumentaron que los coordinadores son directivos inscritos en el escalafón docente, y reciben una bonificación especial, hacen parte de la planta de personal de las instituciones educativas públicas, y son asignados en atención a las necesidades del plantel y de acuerdo con la población estudiantil. El coordinador es un directivo que auxilia y colabora con el rector en las labores propias de su cargo y sus funciones pueden variar según el colegio, pero en general incluyen la coordinación de las actividades académicas, la disciplina de los estudiantes, la relación con los padres de familia y las demás que le asigne el rector de la respectiva institución.

Al respecto, de la certificación aportada con la demanda, las funciones asignadas a la señora Arias Chedraui, suegra del demandado, son las siguientes:

1. Velar por el orden, la disciplina y de resolver conflictos de los estudiantes y de estos con los educadores. Se solicita su intervención cuando el conflicto no ha sido resuelto por los estudiantes o por algunos de los educadores.
2. Participar activamente en la elaboración del Proyecto Educativo Institucional PEI, el Plan de Mejoramiento y la Evaluación Institucional.
3. Presidir las comisiones de Evaluación y Convivencia rindiendo los informes correspondientes a la rectoría.
4. Orientar las direcciones de grupo con los directores de grupo para propiciar un ambiente óptimo de convivencia y estudio.
5. Rendir periódicamente informe al rector del plantel sobre las actividades de su dependencia.
6. Participar en el planeamiento general y elaboración de horarios de clase.
7. Participar en la elaboración del organigrama y cronograma de actividades del Colegio.
8. Hacer seguimiento comportamental de los estudiantes a su cargo.
9. Participar activamente en los comités académicos, de convivencia y comisiones de evaluación y promoción.
10. Informar, orientar y asesorar a los padres de familia en el proceso de disciplina o comportamental de sus hijos.
11. Exigir la buena presentación y puntualidad de los estudiantes
12. Velar por el cumplimiento de las normas del Manual de Convivencia.
13. Orientar y realizar el seguimiento respectivo para que el alumnado permanezca dentro de sus aulas durante el tiempo de clase.
14. Participar en las actividades académicas y de convivencia que se realicen en el plantel.
15. Estar en permanente comunicación con el rector e informar sobre los casos que imposibilitan la sana convivencia de estudiantes y/o docentes.
16. Establecer canales y mecanismos de comunicación con los demás estamentos de la comunidad educativa.
17. Orientar, asesorar y evaluar la elaboración de los diferentes proyectos desarrollados en la Institución como son: prevención de desastres, lectura, semilleros, medio ambiente, democracia, entre otras.
18. Verificar la asistencia de estudiantes al Colegio, padres de familia o acudientes a las diversas actividades que realice la Institución.
19. Presentar al Consejo Directivo los casos especiales de convivencia de estudiantes, después de agotar todas las instancias del conducto regular.
20. Realizar las demás funciones que le sean asignadas que estén de acuerdo con la naturaleza de su cargo (...).

Tal y como se expuso en párrafos precedentes las funciones que comportan autoridad administrativa, implican el desempeño de un cargo público que le otorga a su titular poder de mando, facultad decisoria y dirección de asuntos propios de la función para conducir el aparato estatal o entidad que se trate.

Como se advirtió en la decisión que resolvió la apelación contra la providencia que negó la medida cautelar deprecada por los actores, la Sala se ha decantado por definir algunos criterios para efectos de determinar el ejercicio de ese tipo de autoridad; para ello se han establecido dos criterios: orgánico y funcional. El primero hace referencia a la calidad del cargo que se detenta, que, por su naturaleza, implica un poder de mando y dirección administrativa; el segundo se concentra en determinar las funciones que desempeña el servidor público para poder establecer si aquellas implican una potestad que realmente influyan en el electorado.

Es el criterio funcional que se debate en este asunto, en tanto que el tribunal de primera instancia llegó a la conclusión que no se desprendía el ejercicio de autoridad administrativa de las funciones asignadas a la coordinadora docente, suegra del demandado.

Según se advierte de la certificación aportada con la demanda, a la señora Arias Chedraui le corresponde, en términos generales, velar por el orden, la disciplina y dirimir conflictos entre estudiantes, así como presidir comités, rendir informes al rector, participar en la programación de diferentes actividades en el colegio, orientar a los padres de familia y presentar casos especiales de convivencia ante el consejo directivo. Ninguna de estas actividades se traduce en un poder de mando o dirección sobre los demás docentes pues no implican una facultad disciplinaria sobre los maestros. Tampoco tiene asignada la facultad de ordenadora del gasto, como lo indicaron los demandantes ni potestad para contratar.

Lo propio puede predicarse de las funciones consagradas en los numerales 1, 11 y 14 del capítulo 1.3 del Anexo Técnico I de la Resolución 3842 de 2022 del Ministerio de Educación Nacional³¹, asignadas a los directivos – coordinadores docentes; de aquellas no se desprende el ejercicio de autoridad administrativa, comoquiera que solo implican el acompañamiento, apoyo y organización de aspectos de índole académica y de convivencia escolar, que no contienen el carácter o naturaleza impositiva que sí comportan las de autoridad administrativa; en efecto, tales corresponden a las siguientes:

³¹ Mediante la cual se adopta el nuevo Manual de Funciones, Requisitos y Competencias para los Cargos de Directivos Docentes y Docentes del Sistema Especial de Carrera Docente y se dictan otras disposiciones.

Como se lee, el coordinador, aun cuando tiene la calidad de directivo docente, lidera las actividades de los maestros bajo las orientaciones del rector de la institución educativa; es decir, no tiene autonomía e independencia para impartir directrices a los profesores. Por lo demás, sus labores se limitan a velar por una buena convivencia estudiantil y participar en todos los programas, proyectos y demás jornadas pedagógicas orientadas a la atención comunitaria estudiantil.

Ahora bien, en un asunto similar al que ahora se estudia, la Sección Quinta determinó lo siguiente:

Según las voces del artículo 6 del Decreto 1278 de 2002, el cargo de Coordinador efectivamente está calificado como Directivo Docente, sin embargo, su función se limita a "auxiliar y colaborar con el rector en las labores propias de su cargo y en las funciones de disciplina de los alumnos o en funciones académicas o curriculares no lectivas".

Cuando en el contencioso electoral se alegue esta clase de causal, es necesario que la demanda concrete el cargo con referencia precisa al manual de funciones, porque la determinación de cuál de las funciones a cargo es la que comporta la inhabilidad que se atribuye al demandado no puede ser labor oficiosa o motu proprio del Juez.

De otro lado, y, en gracia de discusión, las funciones que el Manual de Convivencia atribuye al Coordinador son de naturaleza académica. La dependencia de los Jefes de Departamento y de los profesores, es de éste mismo carácter. Además al contrario de lo afirmado por el Tribunal, el cargo de Coordinador carece de facultades disciplinarias sobre los docentes y de atribuciones de administración del personal pues éstas corresponden al rector. Las anteriores son razones suficientes para concluir que se impone revocar la decisión apelada, en cuanto accedió a la pretensión de anulación planteada por el actor³².

En esta oportunidad es posible reiterar que, las funciones asignadas al cargo de coordinador docente, al amparo del Anexo Técnico I, capítulo 1.3. de la Resolución 3842 de 2022 del Ministerio de Educación Nacional, no comportan el ejercicio de autoridad administrativa, en tanto que sus labores se limitan a auxiliar y colaborar con el rector en las actividades propias de su cargo y velar por la disciplina de los alumnos o en funciones meramente académicas.

Por lo tanto, los reparos formulados frente al análisis del elemento material u objetivo de la inhabilidad no están llamados a prosperar.

³² Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Providencia del 24 de enero de 2013. Radicado: 76001-23-31-000-2011-01789-01. M.P. Susana Buitrago Valencia.

- De la doble militancia y las presuntas irregularidades presentadas con la inscripción de la candidatura del demandado, la coalición pactada y la conformación del grupo significativo de ciudadanos

Según los recurrentes, el demandado fue avalado e inscrito como aspirante a la Alcaldía de El Banco (Magdalena), por dos colectivos políticos diferentes: el grupo significativo de ciudadanos y el Partido Liberal Colombiano, sin que se modificara el acto de inscripción primigenio, en las oportunidades establecidas por el calendario electoral.

Igualmente, los demandantes aseguran que el grupo significativo de ciudadanos no podía suscribir el acuerdo de coalición con los partidos políticos Liberal Colombiano y Alianza Social Independiente ASI y Gente en Movimiento, toda vez que «El Banco será diferente» no nació la vida jurídica en tanto que no obtuvo la certificación de las firmas válidas requeridas para inscribir al demandado. Además, para los recurrentes, de mantenerse el aval por un partido político diferente, debió modificarse la inscripción oportunamente junto con el plan de gobierno y no como sucedió, en tanto que de manera extemporánea se limitaron a eliminar el logo del grupo significativo de ciudadanos.

Sobre el particular, el tribunal de primera instancia no encontró probado el cargo de doble militancia alegado, toda vez que el demandado fue inscrito por la coalición «El Banco será diferente», con el aval principal del Partido Liberal Colombiano, en los términos del acuerdo celebrado entre varios partidos políticos y el GSC; este último, que no obtuvo las firmas suficientes para ser reconocido.

- La conformación del grupo significativo de ciudadanos y la inscripción de la candidatura

Sobre el particular debe reiterarse que, la designación y postulación oficial de candidatos por parte de un grupo significativo de ciudadanos o movimiento político, requiere básicamente, entre otros: i) el registro por parte del comité inscriptor correspondiente de sus candidatos y listas, y ii) de la validación de las firmas logradas por parte de la organización electoral. Con todo, debe tenerse en cuenta que la mera recolección de aquellas sin la validación correspondiente por parte del funcionario electoral competente no constituye factor que oficialice la inscripción de la candidatura, únicamente esta surtirá efecto jurídico posterior a la validación de los apoyos.

Sobre el punto, la Corte Constitucional, mediante sentencia SU-213 de 2022 se pronunció en los siguientes términos:

(...) Por último, conviene mencionar que, al tenor de lo establecido en el artículo 32 de la Ley Estatutaria 1475 de 2011, la autoridad electoral ante la cual se hace la inscripción deberá verificar el cumplimiento de los requisitos formales indicados anteriormente. En caso de encontrar que los cumple, aceptará la inscripción suscribiendo el formulario respectivo. De lo contrario, se abstendrá de firmarlo. Para el caso de la inscripción de candidaturas por movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos, la inscripción estará sujeta a la verificación de las firmas requeridas para ello. Cuando se inscriban candidatos distintos a los seleccionados mediante consultas populares o internas, o cuando los candidatos hayan participado en la consulta de un partido, movimiento político o coalición, distinto al que los inscribe, la autoridad electoral rechazará la inscripción mediante acto motivado.

Ahora bien, como se explicó en párrafos precedentes, la coalición de grupos significativos de ciudadanos y partidos políticos está permitida, conforme a la Ley Estatutaria 1475 de 2011 y, en ese orden, podrán inscribir candidatos bajo esa modalidad de asociación política para cargos uninominales, como es el caso del alcalde de El Banco (Magdalena). En efecto, del formulario E-6 AL aportado con la demanda, se evidencia que el señor Ronald Darío Flórez Sierra, fue inscrito por la coalición denominada «El Banco será diferente». Dicha asociación se encontraba conformada por los siguientes partidos junto con el grupo significativo de ciudadanos:

El reparo que encuentran los recurrentes en este asunto se concentra en que, en el acuerdo de coalición celebrado entre dichas agrupaciones políticas se dispuso en la cláusula cuarta, lo siguiente:

En caso de que la Registraduría Nacional del Estado Civil no certifique el cumplimiento de las firmas y la totalidad de los requisitos exigidos para la conformación del Grupo Significativo de Ciudadanos EL BANCO SERA DIFERENTE, de acuerdo con el procedimiento establecido en la ley electoral correspondiente, el partido político – PARTIDO LIBERAL COLOMBIANO actuará como avalista principal, mientras que los demás partidos serán coaligantes. En esta eventualidad, las cláusulas séptima, novena y décima del acuerdo de coalición serán reemplazadas, dejando claro que el PARTIDO LIBERAL COLOMBIANO Nacional desempeñará el papel de avalista principal.

Al respecto, en el formulario E-6 AL aportado con la demanda, se advierte que la inscripción de la candidatura del demandado, aun cuando se llevó a cabo por la coalición

«El Banco será diferente», se identificó como partido o agrupación política de origen del candidato, al grupo significativo de ciudadanos con la misma denominación:

De manera que, para la parte actora, la condición pactada en el acuerdo de coalición según la cual, de no obtenerse la certificación del cumplimiento de las firmas y la totalidad de los requisitos exigidos para la conformación del grupo significativo de ciudadanos «El Banco será diferente», el Partido Liberal Colombiano actuaría como avalista principal del candidato Flórez Sierra, es ilegal.

No obstante, la Sala considera, como lo advirtió en la medida cautelar que fue resuelta en este mismo asunto, que el entonces candidato a la Alcaldía de El Banco (Magdalena) fue inscrito por la coalición «El Banco será diferente»; sin embargo, en principio, se entendió que el aval principal de su aspiración correspondía al grupo significativo de ciudadanos, en tanto que en el formulario se indicó que aquella era la agrupación política de origen. Tal y como se advirtió líneas atrás, la inscripción por un GSC estará sujeta a la verificación de las firmas requeridas para ello.

En este asunto, como bien lo precisaron los recurrentes, el grupo «El Banco será diferente» no obtuvo la certificación por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en tanto que no fueron validados la totalidad de los apoyos ciudadanos que se necesitaban. Quiere decir lo anterior que, la inscripción de la candidatura del demandado por la referida agrupación no se logró concretar, es decir no nació a la vida jurídica, por lo que no surtió efectos.

Debe recordarse que, si bien el comité promotor del GSC puede registrarse ante la organización electoral y a la par puede adelantar actividades de recolección de firmas, la oficialización de la candidatura no queda en firme hasta que los apoyos sean entregados y validados por parte del funcionario electoral competente. Así, los apoyos ciudadanos se supeditan a su verificación, y no implica en ningún caso la inscripción oficial de los candidatos por parte de los grupos significativos de ciudadanos y/o movimientos políticos. Tampoco puede afirmarse, como lo señalan los demandantes, que durante ese trámite el grupo significativo pueda hacer campaña, en tanto que de conformidad con la Ley 1475 del 2011, esta empieza con la inscripción del candidato con el cumplimiento de los requisitos para ello, según sea el caso.

En ese orden de ideas, es posible advertir que, en el formulario E-6 AL se precisó que la inscripción se llevaba a cabo por la coalición, tanto así que fue aportado el acuerdo entre tales agrupaciones. El hecho de que en el mismo formulario se hiciera alusión al registro del comité promotor del grupo significativo de ciudadanos, no quiere decir que la inscripción con el GSC «avalista principal» estuviera en firme, pues se reitera, el surgimiento de esa agrupación estaba supeditado a la verificación y certificación que debía otorgar la Registraduría Nacional del Estado Civil de las firmas recogidas por el comité promotor. Como esa condición no se cumplió, no puede hablarse de una inscripción con el aval principal del grupo significativo de ciudadanos.

Ahora bien, la voluntad de todas las organizaciones que firmaron el acuerdo de coalición fue que el aval de la candidatura del demandado sería otorgado por el Partido Liberal Colombiano, en el evento en que el GSC no fuera certificado por la registraduría. Así se evidencia del referido formato en el que además aportaron el acuerdo de coalición:

No obstante, para la parte recurrente, ese acuerdo de coalición no es válido en tanto que, el grupo significativo de ciudadanos no había nacido a la vida jurídica y en ese orden, era inexistente. Con todo, más allá de esa afirmación, los demandantes no argumentaron por qué no podía realizarse ese acuerdo, cuando es el mismo ordenamiento jurídico (art. 29 de la Ley 1474 de 2911) el que permite esta clase de asociaciones entre partidos políticos y grupos significativos para inscribir candidatos a cargos uninominales, tal y como fue señalado en párrafos precedentes; sin que se condicione la celebración de dichos pactos políticos a la obtención de la certificación de apoyos ciudadanos.

La coalición celebrada y pactada obedece al libre acuerdo de voluntades de las personas y colectividades políticas que la suscribieron, independientemente de la certificación de las firmas ciudadanas obtenidas por el grupo significativo de ciudadanos. Se insiste, el aval del demandado se encontraba sujeto a una condición que no se cumplió: la certificación del grupo significativo de ciudadanos; como el acuerdo de coalición fue aportado en la inscripción (Formulario E-6) y aquel señalaba claramente que sería el Partido Liberal Colombiano el avalista principal en el evento en que no se cumpliera dicha condición, no se advierte irregularidad alguna en los términos que lo señalaron los recurrentes.

En este punto debe insistirse que el demandado finalmente no fue inscrito por el grupo significativo de ciudadanos, sino por la coalición conformada por los partidos políticos Liberal Colombiano, Alianza Social Independiente y Gente en Movimiento, junto con el GSC que no obtuvo la certificación de cumplimiento de los requisitos para respaldar directamente al demandado. De manera que, el aval principal, fue otorgado por el Partido Liberal, en los términos pactados en el acuerdo de coalición:

Ahora bien, los recurrentes aseguran que el tribunal pasó por alto el oficio RNEC-S- 2023-0123731 del 23 de noviembre de 2023, donde consta que, posterior a la fecha de inscripción y modificación de candidaturas, se hicieron cambios al programa de gobierno del candidato Ronald Darío Flórez Sierra y que estas se surtieron a raíz de la no certificación de las firmas válidas del GSC «limitando dicha modificación a la eliminación del logo del grupo significativo de ciudadanos dentro de dicho programa de gobierno sin modificar la esencia y el contenido del mismo».

Sobre el particular, se evidencia nuevamente que, en dicho oficio, la registraduría respondió la solicitud elevada por la coalición, en la que indagó las razones por las cuales no aparecía el programa de gobierno del candidato Flórez Sierra, el cual había sido aportado con la inscripción. Así lo precisó la registraduría:

Como se lee, la referida autoridad únicamente señaló que, ante la falta de certificación del grupo significativo de ciudadanos, las modificaciones al programa de gobierno se restringieron a la eliminación del logo de dicho grupo. No hubo una modificación al programa en tanto que el mismo correspondía al que fue allegado inicialmente por la coalición. Asimismo, pese a que no se validaron las firmas allegadas por el GSC, la coalición podía continuar respaldando la candidatura, como en efecto sucedió, con el aval principal del Partido Liberal Colombiano.

De otro lado, los recurrentes señalaron que el a quo no valoró el escrito del 29 de octubre de 2023, mediante el cual, el demandado otorgó poder a la señora Elsa Lorena Rojas Zambrano para que en su nombre y representación actuara en el escrutinio municipal de El Banco (Magdalena) ante la Comisión Escrutadora Zonal 01. No obstante, en el recurso el actor no argumentó de qué manera ello tiene relación con los cargos formulados contra el acto de elección.

Así las cosas, no es posible advertir la infracción del art. 30 de la Ley 1475 de 2011, en tanto el aval del Partido Liberal no fue extemporáneo, ni se puede considerar como parece verlo el demandante, que se realizó una segunda inscripción por fuera del término. Tampoco se evidencian las supuestas irregularidades señaladas por la parte actora respecto del acto de inscripción de la candidatura del demandado.

- Sobre los argumentos de la doble militancia.

En consideración a lo expuesto en el acápite anterior, no es posible predicar que el demandado incurrió en doble militancia, cuando lo cierto es que fue inscrito y avalado por el Partido Liberal Colombiano, bajo el amparo de la coalición suscrita con los partidos Alianza Social Independente y Gente en Movimiento. El hecho de que el GSC no acreditara los requisitos, sugiere que no nació a la vida jurídica el propósito que tenía: inscribir y avalar al demandado como candidato a la alcaldía de El Banco (Magdalena).

Luego, al verificar el elemento temporal de dicha prohibición (es decir, el momento de la inscripción), no es posible advertir la doble militancia alegada por el demandante, pues lo cierto es que, el señor Ronald Darío Flórez Sierra se inscribió a la alcaldía de El Banco (Magdalena), con el aval principal del Partido Liberal Colombiano, en coalición con el ASI y Gente en Movimiento. Se reitera, el GSC no alcanzó la certificación de las firmas

válidas requeridas para respaldar al demandado, de manera que nunca logró que su candidatura fuera avalada por aquel.

Visto así el asunto, los argumentos de los demandantes no prosperan y, en consecuencia, se confirmará la providencia del 26 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que negó las pretensiones de la demanda.

Con fundamento en lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena del 26 de septiembre de 2024, por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia.

TERCERO: ADVERTIR a los sujetos procesales que contra lo resuelto no procede ningún recurso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ

Presidente

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado

GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA

Magistrada

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Magistrado

"Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081"

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