Puede realizar búsquedas exactas dentro de este documento, ingrese el texto a buscar en la siguiente casilla:
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN
Bogotá D.C., trece (13) de febrero de dos mil veinticinco (2025)
| Referencia: | Nulidad y restablecimiento del derecho |
| Radicación: | 25000-23-37-000-2021-00448-01 (29017) |
| Demandante: | Termocandelaria SCA ESP |
| Demandada: | Comisión de Regulación de Energía y Gas, Creg |
| Temas: | Tasa de vigilancia - período 2020. Motivación. |
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la demandada contra la sentencia del 18 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que resolvió2:
Primero. Declarar la nulidad de la Liquidación Oficial de Contribución Especial nro. CS-2021-007082 del 4 de enero de 2021 y de la Resolución nro. 636 de 27 de diciembre de 2021, por medio de cual se revolvió el recurso de reposición de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
Segundo: A título de restablecimiento del derecho, declarar que la demandante no está obligada a pagar suma alguna por concepto de contribución especial en 2020 a la Comisión de Regulación de Energía y Gas-GREG.
ANTECEDENTES
Actuación administrativa
Mediante la Liquidación Oficial (sin número) del 04 de enero de 20213, la demandada determinó a cargo de la actora, la tasa de vigilancia, por la vigencia del año 2020, de conformidad con el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 y con la Resolución 235 de 2020, esta última que fijó la tarifa del tributo por tal período, para las prestadoras del servicio de energía eléctrica, gas natural y gas licuado de petróleo. Tras interponerse el recurso de reposición, la Resolución 636, del 27 de diciembre de 20214 confirmó la liquidación.
Demanda
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
1 Samai Tribunal, índice 41, certificado 5044FFF339D23910 B4D21CF065C6EF3F D7E062AC43866A10 722C513F1D1AD886 (pdf), pp. 1 a 12.
2 Samai Tribunal, índice 38, certificado EFD8D39A80EA8D52 0171115CE18BC2B8 18DE3B68DA66FD81 603F2847AF61F1FC (pdf), p. 25
3 Samai de tribunal, índice 2, certificado ECEB8284A694966D 9CCAB3BD73403DE4 43B1943A590B8A18 9C57C4F6949C9C59 (pdf) pp 58 a 59. El demandante la identifica con el número de radicación CS-2021-007082 del 04 de enero de 2021.
4 La contribuyente presentó demanda inicial el 09 de agosto de 2021 (Samai, índice 2, tribunal), y solicitó la nulidad del acto ficto negativo resultado del silencio administrativo por la falta de resolución del recurso de reposición interpuesto contra la liquidación oficial; demanda que reformó el 05 de marzo de 2022 (Samai, índice 12, tribunal) para sustituir la pretensión por la nulidad del acto expreso dictado por la CREG; reforma admitida por el despacho sustanciador el 14 de julio de 2022. (Samai, índice 16, tribunal). Samai de tribunal, índice 12, certificado E29BE58BF13187B5 195E65AC6BB9BD4B DD4D475CFA86A362 C84C4B275818A53C (pdf) pp 95 a 112.
Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones5:
Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos:
Liquidación Oficial No. radicación CS-2021-007082 del 4 de enero de 2021, por medio de la cual la … CREG con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 (modificado por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019), liquida y ordena a Termocandelaria SCA ESP pagar la suma de COP
$126.198.603 por concepto de contribución especial correspondiente a la vigencia 2020.
Resolución 636, del 27 de diciembre de 2021, por medio de la cual la … CREG resolvió el recurso de reposición presentado contra la Liquidación Oficial radicación CS-2021-007082 del 4 de enero de 2021.
Que como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se declare que Termocandelaria SCA ESP no está obligada a cancelar el mayor monto de la contribución especial año 2020, originada en las modificaciones incluidas por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 al artículo 85 de la Ley 142 de 1994, exigido con ocasión de la liquidación oficial.
Que se ordene a la CREG liquidar la contribución especial año 2020, con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 (sin las modificaciones del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019).
A los anteriores efectos, invocó como violados los artículos 4, 6, 29, 83, 95-9, 150, 229,
243, 338, 343 y 363 de la Constitución; 3, 10, 43, 91 y 137 del CPACA; y 683 del ET (Estatuto Tributario), bajo el siguiente concepto de violación6:
Primer Cargo- Acto ficto y pérdida de competencia cuando se expida el auto admisorio de la demanda; artículo 86 de la Ley 1437 de 2011; artículo 229 de la Constitución. Precisó que el 12 de enero de 2021, interpuso recurso de reposición contra la liquidación oficial, sin embargo, a la fecha de presentación de la demanda inicial7 no había sido resuelto, no obstante haber transcurrido más de 6 meses; de manera que se configuró el acto administrativo ficto o presunto negativo. Planteó que acorde con el inciso 2 del artículo 86 de la Ley 1437 la autoridad pierde competencia para decidir los recursos cuando se notifica el auto admisorio de la demanda; así, la entidad demandada perdía competencia para decidir el recurso de reposición y si bien la impugnación fue decidida con posterioridad a esa actuación judicial, lo cierto era que no podían ser analizados los argumentos invocados por la autoridad en dicho acto expreso [se refiere a la Resolución 636, del 27 de diciembre de 2021. Sobre ello, la Sala evidencia que la actora incorporó en la reforma de la demanda la pretensión de nulidad contra el acto expreso que decidió el recurso de reposición contra la liquidación oficial acusada].
Segundo cargo- Violación de los principios de legalidad y certeza tributaria por la falta de definición de los elementos estructurales de la contribución. Violación del principio de no confiscatoriedad y violación del principio de justicia tributaria. Aseveró que la demandada transgredió los principios de legalidad, certeza tributaria justicia tributaria y seguridad jurídica, porque, se pretendía cobrar una contribución cuya finalidad no era solo recuperar los costos del servicio, sino además financiar los gastos de financiamiento y de inversión, así como el servicio de la deuda. Adujo que la ley excepcionalmente permite delegar la facultad de definir la totalidad de los elementos esenciales del tributo, pudiendo las autoridades determinar solo la tarifa, la que, atendiendo el artículo 150-.2 constitucional, no podía exceder la recuperación de los costos del servicio. Así, tal como lo confirmó la Corte Constitucional en la sentencia C-464 de 2020, al señalar que el método específico
5 Samai de tribunal, índice 12, certificado E29BE58BF13187B5 195E65AC6BB9BD4B DD4D475CFA86A362 C84C4B275818A53C (pdf) p. 6.
6 Samai de tribunal, índice 12, certificado E29BE58BF13187B5 195E65AC6BB9BD4B DD4D475CFA86A362 C84C4B275818A53C (pdf) p. 7.
7 Ver pié de página 5 en el que se indica que se reitera que hubo reforma de la demanda para incluirse pretensión de nulidad contra la resolución expresa que resolvió el recurso de reposición.
fijado por el artículo 18 de la ley 142 de 1994 tenía una indeterminación insuperable en la manera de recuperar los costos del servicio, en tanto permite la financiación de todo el presupuesto de la entidad, sin limitarlo a la prestación del servicio, de manera que la tarifa era una fracción calculada con base en el presupuesto neto de las entidades. Al hilo de lo anterior, afirmó que el monto de la contribución que exceda la recuperación era abiertamente contrario a los principios de legalidad y certeza, así como el principio de justicia que debe prevalecer en materia tributaria. Destacó que el concepto de inversión difería del costo, y en tal sentido, excedía lo dispuesto en los artículos 150 y 338 de la Constitución.
Arguyó que las conclusiones planteadas fueron plasmadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-484 de 2020, que fue una de las providencias que declaró inconstitucional la disposición de la Ley 1955 de 2019; sentencia a partir de la cual se establecía que el cobro de la tasa, basado en el artículo 18 ídem implicaba una sistemática violación de los principios de justicia, equidad, eficiencia y progresividad del artículo 363 constitucional así como el artículo 95.9 ibidem, al fijar una carga desproporcionada, confiscatoria e injustificada al contribuyente, que no debía soportar el contribuyente por tener como fundamento una norma declarada inconstitucional, lo que junto con la violación de todos los principios anteriormente enunciados implicaría la nulidad de la liquidación oficial demandada, dada la indeterminación de los elementos del tributo -base gravable y tarifa- y el exceso del ordenamiento superior. En sustento adicional, recapituló las sentencias C-464 y C-484 de 2020, proferidas por el tribunal constitucional, declarando la inconstitucionalidad del señalado artículo 18 y puntualizó que esta última, declaró la inconstitucionalidad con efectos inmediatos y hacia futuro.
Imposibilidad de aplicar una norma que ha sido expulsada del ordenamiento. Expuso que la corte ha precisado que la inexequibilidad de una norma no es otra cosa que la imposibilidad de aplicarla por ser contraria a la constitución, su efecto es la desaparición del ordenamiento jurídico, de manera que en el caso concreto, no existía una norma que sirviera de fundamento jurídico para exigir el pago de la contribución del año 2020 en virtud de la inexequibilidad declarada por la sentencia C-484 de 2020, lo que ocurrió antes de que fuera expedida la liquidación oficial demandada, de manera que su cobro era violatorio de la norma superior, la exigencia de pago desconocía los efectos erga omnes y de cosa juzgada de los fallos de constitucionalidad (artículo 243 de la Constitución). En la misma línea, enunció decisiones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el sentido de que la Administración no podía sustentar los actos administrativos de liquidación basada en una norma declarada inexequible.
Inexistencia de una situación jurídica consolidada. Arguyó que el cobro de la demandada no configuraba una situación jurídica consolidada, por estar el cobro en discusión, conforme lo ha reconocido esta corporación; de manera que el señalamiento de la sentencia C-484 de 2020 en el sentido de que los tributos causados en la anualidad 2020 correspondían a situaciones jurídicas consolidadas, y, por tanto, debía aplicarse el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 a tal año, partía de una premisa errada, pues el Consejo de Estado ha sentado una clara posición al definir cuando se produce tal situación. Así, ha precisado que una situación jurídica no podrá entenderse consolidada si para el momento en que se produce el fallo subsiste controversia ante la autoridad administrativa o la jurisdicción contencioso-administrativa (sentencias del 23 de octubre de 2014, exp. 20432, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia y del 29 de junio de 2017, exp. 22109, CP: Milton Chaves García). Seguidamente, anotó que tal posición estaba referida a aspectos como la firmeza de las declaraciones y la caducidad de las acciones y finalizó señalando que en el caso concreto no se estaba ante una situación consolidada, por lo que la inconstitucionalidad era de efecto inmediato.
Violación del principio de no confiscatoriedad y de justicia. Partió por señalar que la potestad de imposición de tributos del Estado tenía como límite la no confiscatoriedad, lo que ocurre cuando el tributo se desborda vulnerando al administrado. Estimó que en el caso bajo análisis la contribución era confiscatoria, porque la tasa no tenía una base gravable determinada, ni se establecieron reglas claras para su determinación, la misma corte mencionó la indefinición insuperable, lo que impedía determinar la base gravable, siendo evidente que el cobro adelantado por la demandada era subjetivo e injustificado, lo que transgredía los principios constitucionales que deben regir el sistema tributario, seguido de lo cual aludió a que el principio de capacidad contributiva se deriva del principio de justicia y equidad y que surge implícitamente del principio de igualdad, así como al deber de contribuir a las cargas fiscales con justicia, equidad y proporcionalidad, y en este caso se vulneraba el principio de justicia regulado en el artículo 683 del ET.
Configuración de un enriquecimiento sin justa causa debido al cobro de la contribución. A tales efectos, adujo que el patrimonio de la demandada se vería incrementado debido al recaudo de una contribución que no puede ser objeto de cobro y el de la actora se vería correlativamente disminuido como consecuencia del pago de un tributo ilegal.
Tercer cargo -Excepción de inconstitucionalidad. Artículo 4 de la Constitución. Consideró que, en caso de que fuera insuficiente para la declaración de nulidad de la liquidación oficial acusada la inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, debía inaplicarse dicha disposición lo cual podría hacerse aún de forma oficiosa, pues se observaba una violación de los artículos 150, 338 y 363 de la Carta que establecen la obligación de fijar un sistema y método lo suficientemente claro y preciso para determinar el costo de la tasa, aunado a la prohibición de cobrar otros conceptos como “inversión”, lo que no se cumple con el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 sustento del cobro. Adicionalmente, reiteró que el acto demandado aplicaba una norma expulsada del ordenamiento jurídico antes de que se emitiera la liquidación oficial, frente a una situación jurídica no consolidada, por lo que se precisaba su inaplicación, haciendo improcedente el cobro de la tasa por la vigencia 2020.
Cuarto cargo- Falsa motivación por la expedición de un acto administrativo con desconocimiento del mandato constitucional. Sostuvo que los actos administrativos incurrieron en falsa motivación por fundarse en una norma expulsada del ordenamiento jurídico, previo a emitirse la liquidación oficial, y por ello no era aplicable, como lo ha reconocido la jurisdicción contencioso-administrativa. Así, la autoridad estaba obligada a inaplicarla por ser contraria a la constitución, pues la Corte en la sentencia C-484 zanjó cualquier discusión al poner en conocimiento de la autoridad la imposibilidad de aplicarla. Además, el artículo 243 constitucional prohíbe reproducir normas inconstitucionales y el artículo 91 del CPACA señala que los actos pierden obligatoriedad cuando desaparecen sus fundamentos de hecho o derecho, como ocurrió en este caso.
Asimismo, planteó que en la liquidación no se incluyó una explicación que permita establecer los hechos que dieron lugar a que la demandada determinara el presupuesto de gastos de la entidad en condiciones que la obligaran a liquidar la contribución del año 2020 sobre la base determinada en tal acto, esto por cuanto la demandada en virtud del principio de la competencia reglada tenía la facultad de establecer los gastos que deben incluirse en la base de liquidación de la contribución. Así, la Creg debió explicar y relacionar los datos e informaciones incluidos en el presupuesto de gastos de la entidad que debían ser cubiertos con la contribución de dicho año y que determinaba los criterios razonables que tuvo la Administración para fijar la tarifa y su base de liquidación, de manera que en el evento que tras el estudio presupuestal se estableciera una variación sustancial de la necesidad del gasto de la demandada, que determinara la necesidad de
percibir un mayor ingreso del percibido en años anteriores, debían motivarse los nuevos hechos que la obligaban a modificar cualquiera de los elementos para el cálculo de la contribución. Así, conforme lo ha señalado esta corporación, no era viable que la entidad expidiera el acto demandado con una simple mención general de los motivos que supuestamente originaron el acto, sino que la explicación debió ser clara, adecuada y suficiente, lo que no ocurrió, configurándose la falta de motivación.
Adicionalmente, sostuvo que los actos demandados se limitaron a relacionar la base gravable, tarifa y total a pagar, lo que derivaba en una falta de motivación, porque carecían de una motivación siquiera sumaria. Seguidamente, y sin análisis adicional, reprodujo apartes de la sentencia 17828 del 03 de marzo de 2011 referida a una liquidación de revisión que adolecía de fundamento fáctico y jurídico.
Contestación de la demanda
La demandada se opuso a las pretensiones de la actora8.
Acto ficto y pérdida de competencia. La reforma de la demanda sustituye la pretensión inicial de nulidad incoada contra el acto ficto por una pretensión de nulidad de la Resolución 636 de 2021. La CREG notificó la Resolución 636 de 2021 cuando aún conservaba competencia para hacerlo. Si bien coincidió con la demandante en la ocurrencia del acto ficto negativo respecto de la reposición interpuesta; advirtió que, en la reforma a la demanda, la demandante había excluido la pretensión de nulidad del acto ficto, y la sustituyó por la nulidad de la Resolución 636, del 27 de diciembre de 2021, que desató el recurso de reposición. Sobre el particular; adujo que, de conformidad con el artículo 86 del CPACA, estaba facultada para expedir la señalada resolución, por cuanto su notificación se efectuó el 08 de febrero de 2022; esto es, con antelación a la notificación del auto admisorio de la demanda que se llevó a cabo el 01 de marzo de 2022.
-Efecto inmediato y hacia el futuro definido en la sentencia C-484 de 2020: La contribución de la anualidad 2020 se rige por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 y no viola los principios de legalidad y certeza tributaria. Aseveró que el alcance de la inconstitucionalidad declarada del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 en la sentencia C- 484 de 2020 fue desde el período 2021, porque la Corte Constitucional conservó el tributo por el año 2020 para que fuera objeto de recaudo, pues consideró que se trataba de una situación jurídica consolidada. Si bien la liquidación y el cobro de la contribución especial por el año 2020 se realizó con posterioridad a la declaratoria de inconstitucionalidad, debía observarse que el hecho generador tuvo ocurrencia en vigencia de la constitucionalidad de la norma, lo que daba lugar a que pudiera ser exigible el tributo, según los elementos fijados en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. Contrario a lo argüido por la parte actora, la norma que fundamenta los actos acusados estuvo amparada con la presunción de constitucionalidad desde su expedición hasta la fecha en que surtió efectos la inconstitucionalidad declarada.
-Situación jurídica consolidada. Enfatizó que la sentencia C-484 de 2020 estableció claramente que los tributos causados en la anualidad 2020 correspondían a situaciones jurídicas consolidadas, por lo que la tasa se causó al realizarse el hecho imponible - prestación de los servicios sometidos a inspección, control y vigilancia-, dando nacimiento a la obligación tributaria (sentencia del 01 de abril de 2004, exp. 13489, CP: Ligia López
8 Samai de tribunal, índice 22, certificado 6381FF69BA8B353D 3C3088423E3A2356 5BB8257AA69BF123 FDEBD043B5DD4A65 (pdf) pp. 1 a 35
Díaz) y, al tratarse de una contribución especial cuya realización es anual, su causación es el 01 de enero de cada vigencia y la recuperación del costo asociado al servicio se da en proporción a la operación de cada prestador en dicho período. En consecuencia, como quiera que a 01 de enero de 2020 la demandante se encontraba registrada como generadora de energía eléctrica y estaba activa en el Sistema Único de Información de Servicios Públicos Domiciliarios –SUI– se originó la obligación tributaria en calidad de sujeto pasivo.
Igualmente, adujo que la actora confundía la causación del tributo de período, con el ejercicio del derecho de liquidación y recaudo, pues debió considerar que la causación ya había ocurrido a la fecha de publicación de la sentencia de inconstitucionalidad, concretándose así los supuestos para su exigibilidad, esto es, configurando una situación jurídica consolidada De manera que erraba la demandante al considerar que con la declaratoria de inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 desaparecían también los supuestos fácticos que causaron la contribución e insistió en que la Corte aclaró los efectos a futuro de tal decisión, precisando que cubría las situaciones jurídicas consolidadas en el año 2020.
Señaló que la demandante pretendía reconocer como situaciones jurídicas solo las obligaciones no susceptibles de controversia administrativa, por haber operado respecto de las mismas la cosa juzgada, la prescripción o la caducidad, entendimiento ajeno a la definición de las situaciones jurídicas consolidadas, desconociendo la clara y expresa inclusión por parte de la Corte Constitucional, de los tributos causados en la anualidad 2020, dentro de las situaciones jurídicas consolidadas.
Igualmente, planteó que no era dable asimilar los vicios de inconstitucionalidad con los presuntos vicios de los actos que se fundamentan en ella, conforme lo ha precisado esta corporación. Anotó además que, tal como lo decidió la Corte Constitucional, el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 estuvo amparado por la presunción de constitucionalidad desde su expedición hasta la fecha en que empezaron a surtirse los efectos de la declaración de inexequibilidad, lo que en términos de la sentencia C-484 de 2020, era desde la anualidad 2021.
Alegó que no podía concluirse la reproducción indebida de la norma por el hecho de que los actos demandados se fundamentaran en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, pues la disposición estaba amparada en la presunción de constitucionalidad respecto de la contribución causada en la anualidad 2020. Así también, se opuso a la violación del principio de certeza, arguyó que los gastos de inversión no fueron incluidos dentro de la base gravable de la contribución, sino que, por el contrario, se encontraban incluidos dentro del costo para la prestación del servicio de regulación por parte de la Creg lo que estaba conformado tanto por los gastos de funcionamiento como por los de inversión, y que acorde con el artículo 85.1 de la Ley 142 de 1994, para definir los costos de los servicios que prestaba la Creg se había tomado el presupuesto anual de gastos aprobado a la entidad para la vigencia 2020. Añadió que la única actividad desarrollada por la Creg y donde incurría en costos (gastos de funcionamiento e inversión) era el desarrollo de su actividad regulatoria, para lo cual requería disponer de presupuesto para su operación permanente (funcionamiento), así como ejecutar proyectos específicos relacionados con su misión (inversión).
-Inexistencia de arbitrariedad en el cobro de la contribución especial a favor de la Creg por concepto de combustibles líquidos. No existe confiscatoriedad, ni enriquecimiento sin justa causa. Consideró que su contraparte no planteó argumentos ni aportó pruebas sólidas demostrativas de un impacto desproporcionado en su patrimonio como
consecuencia del cobro de la contribución especial, ni que su costo le impida obtener una ganancia, lo cual descartaría el aducido efecto confiscatorio. Además, el patrimonio de la entidad no aumentó por el cobro de la mencionada tasa, habida cuenta de que su objeto era recuperar los costos de regulación establecidos en el artículo 20 de la Ley 2008 de 2019, lo cual descartaba el presunto enriquecimiento sin causa de la Creg.
-Inexistencia de la presunta falsa y falta de motivación de los actos demandados y de la violación al debido proceso. Excepción de inconstitucionalidad. Respecto del cargo de falsa motivación, indicó que reiteraría lo ya indicado sobre la causación del tributo y la existencia de una situación jurídica consolidada. Respecto de la falta de motivación de los actos acusados, sostuvo que la liquidación oficial era un acto relacionado con el cobro y no con la determinación del tributo «por lo que dicho acto administrativo hace parte de un elemento formal y no sustancial de la contribución, en la medida que hace parte del procedimiento que permite el recaudo efectivo de la contribución».
A partir de tal razonamiento, señaló que el contribuyente no podía limitarse al contenido del acto de liquidación, sino que debía tener en cuenta todos los actos expedidos en el proceso de conformación de esta, los cuales eran públicos y que, en el caso analizado, en lo atinente al detalle del presupuesto podía consultarse el documento Creg-193 de 2020 publicado en el sitio web, y en lo atinente al proceso de liquidación de la contribución para el año 2020 anotó que se expidieron los siguientes actos administrativos: Resolución Creg 213 del 10 de noviembre de 2020, que ordenó hacer público el proyecto de resolución de carácter general con el cual se señalaba el porcentaje de contribución especial por la vigencia 2020 para los prestadores del servicio de energía eléctrica, gas natural y gas licuado de petróleo; el documento Creg 170 de 2020 de la misma fecha, contentivo de la metodología de depuración, cálculo y liquidación de la contribución especial para la vigencia 2020 en favor de la demandada; y finalmente la Resolución Creg 235, del 23 de diciembre de 2020, que estableció la tarifa de la contribución para el período 2020 de los prestadores de energía eléctrica, gas natural y gas licuado de petróleo, en la cual se tuvieron en cuenta las observaciones recogidas en el periodo de consulta. Añadió que en la misma fecha y como adjunto a la Resolución 235, se publicó el documento soporte Creg 188 de 2020, contentivo de la metodología de depuración, cálculo y liquidación de la contribución especial para la vigencia 2020.
Adujo que tal acto determinó la tasa de vigilancia para el año 2020, la que multiplicada por la base gravable de cada contribuyente, arrojó el valor a pagar; y para calcular la contribución, tomó la información financiera del año 2019 reportada por la demandante con corte al 22 de septiembre de 2020, menos los impuestos, tasas, contribuciones y los intereses devengados en favor de terceros independientes. Así, fue con fundamento en tal información que se definió la base gravable y la tarifa. Finalmente, enfatizó que la demandante tuvo oportunidad de presentar comentarios sobre la citada Resolución 235, pues el ente regulatorio, previo a su emisión, publicó para comentarios la Resolución Creg 213 de 2020 y el documento Creg que exponía los elementos que serían considerados en la fijación de la tarifa, pero la actora no hizo uso de tal derecho, sino que guardó silencio9.
9 La demandada interpuso la excepción de cosa juzgada constitucional, por considerar que la demanda se funda en los hechos y la causa petendi analizada y decididos en la sentencia C-484 de 2020; excepción desestimada por el despacho sustanciador del tribunal, en auto del 13 de diciembre de 2022, bajo el entendido de que los reparos de nulidad estaban dirigidos a enervar la legalidad de los actos particulares acusados y no de la norma de carácter general estudiada por la Corte Constitucional (índice 26 Samai tribunal).
Sentencia apelada
El tribunal declaró la nulidad de los actos demandados10. Determinó que, acorde con el artículo 86 del CPACA, la demandada estaba facultada para emitir la Resolución 636, del 27 de diciembre de 2021, que resolvió el recurso de reposición en contra de la liquidación oficial, debido a que su notificación fue anterior a la del auto admisorio de la demanda, por lo que fue eficaz y oponible a la actora y, en esa medida, denegó el cargo relacionado con la imposibilidad de analizarse de fondo dicho acto administrativo.
Luego, precisó que la sentencia C-464 de 2020 declaró la inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, por violación al principio de unidad de materia, con efectos diferidos a partir del 01 de enero de 2023, salvo una expresión del ordinal 4 del mencionado artículo cuyo efecto fue inmediato, de manera que prohijó el tributo para el año 2020. Tal declaratoria de inexeqiobilidad fue reiterada en las sentencias C-484 de 2020 y C-147 de 2021; no obstante, la primera de estas determinó que la inconstitucionalidad tendría efecto a partir del año 2021, con lo cual también se conservó el tributo para la vigencia 2020. Con base en ello, consideró que para la vigencia de 2020 la entidad demandada tenía el deber y la facultad para determinar la tasa, dado que la inconstitucionalidad operó desde el año 2021; inclusive, la sentencia C-147 de 2021 puntualizó que el tributo causado por la anualidad del 2020 era una situación jurídica consolidada, con independencia del trámite administrativo o judicial para su cobro. Así, los reparos atinentes a la inaplicación del artículo 18 de la Ley 1953 de 2019, por efecto de su declaratoria de inexequibilidad, no tenían prosperidad.
Por otra parte, y aunque no fue un cargo de nulidad de la demanda, planteó que, si bien la base para liquidar la tasa estaba constituida con la información financiera y contable del ejercicio gravable 2019, ello no implicaba la aplicación retroactiva de la disposición, toda vez que la base imponible constituía un factor para fijar las apropiaciones del ente regulatorio. Agregó que, la Corte Constitucional encontró que para el año 2020 la Creg estaba facultada para aplicar el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, lo que se fundó en el principio de seguridad jurídica. Igualmente, señaló que la Resolución 235 de 2020, que sustentaba los actos demandados, gozaba de presunción de legalidad, de donde se sigue que las resoluciones cuya juridicidad se analiza, atendían la situación financiera del período anterior al fiscalizado, en consonancia con la norma declarada inconstitucional con efectos a partir de 2021.
Con todo, juzgó demostrado el vicio de falta de motivación de los actos demandados a la luz del artículo 42 del CPACA, pues aunque en la parte motiva de la liquidación oficial se hizo referencia a la Resolución 235 de 2020 -acto de carácter general que fijó la tarifa-, lo cierto fue que la demandada totalizó la base gravable y aplicó la tarifa autorizada, sin discriminar los conceptos que fueron incluidos en la base gravable, para constatar que la entidad hubiera atendido la previsión vigente y aplicable para el año 2020, esto es, los ingresos obtenidos por actividades ordinarias, los gastos totales incurridos durante el ejercicio anterior y los impuestos pagados e intereses devengados en el año 2019, ni tampoco se anexó una liquidación adicional, que permitiera a la actora entender los conceptos y valores que fueron considerados para llegar al monto que se pretende cobrar. De modo que la contribuyente desconoció las cuentas contables utilizadas en la liquidación de la contribución que se constituyen en elementos de la base gravable, situación que no le permitió ejercer en debida forma su derecho de defensa. Añadió que el acto que desató el recurso de reposición no se pronunció sobre la falta de motivación.
10 Samai del tribunal, índice 38, certificado EFD8D39A80EA8D52 0171115CE18BC2B8 18DE3B68DA66FD81 603F2847AF61F1FC (pdf), p. 25
Recurso de apelación
La demandada apeló la decisión del a quo11, aduciendo que este incurrió en errores de hecho y de derecho. A tales efectos, señaló que el procedimiento utilizado por la Creg para elaborar y divulgar el acto que definía y cobraba los valores de la contribución 2020, conllevaba una serie de pasos con el fin de que los contribuyentes la conocieran y tuvieran oportunidad de comentar los diferentes aspectos del tributo. Así, reiteró que emitió un primer acto que mostraba las cuentas que se tomarían para determinar la base gravable del tributo y el porcentaje que aplicaría para cuantificar la tasa, una vez multiplicada la base gravable por tal porcentaje. En suma el procedimiento fue el siguiente: profirió la Resolución 213, del 10 de noviembre de 2020, que ordenó hacer público el proyecto de resolución de carácter general que fijaba el porcentaje de la contribución por la precitada vigencia para las prestadoras del servicio de energía eléctrica, gas natural y gas licuado de petróleo, al tiempo que publicó el documento Creg 170 de 2020 base de la resolución, contentivo de la metodología de depuración, cálculo y liquidación de la contribución para el año 2020, cuyo subcapítulo 8.1 “fuente de información y procedimiento para la depuración para calcular las bases gravables” detallaba el proceso de cálculo de las bases gravables partiendo de que se tomó la información reportada en el Registro Único de Prestadores de Servicios públicos (RUPS) y la reportada en el Sistema Único de Prestadores de Servicios Públicos (SUI) hasta el 22 de septiembre de 2020, depurando los valores de los siguientes conceptos: costos y gastos totales devengados, impuestos, tasas, contribuciones, intereses devengados a favor de terceros independientes, ingresos actividades ordinarias reguladas, ingresos actividades complementarias reguladas, total ingresos actividades ordinarias. A su turno, el apartado
10.2 hizo la preliquidación del tributo para los entes regulados de servicio de energía eléctrica.
Igualmente, se expidió el documento Creg 188 de 2020, en el cual, el subcapítulo 8.1 “fuente de información y procedimiento para la depuración para calcular las bases gravables”, se reiteró el detalle del proceso de cálculo de las bases gravables de la contribución por la vigencia 2020. El ordinal 10.1 relacionó el consolidado de la contribución que por tal anualidad debía satisfacer cada una de las empresas reguladas; acto administrativo que formó parte integral de la Resolución 235 de 2020.
Respecto de esta última, adujo que fue expedida luego de haber sido publicados los anteriores documentos y de estudiar las observaciones y recomendaciones efectuadas por los regulados, y en la citada resolución se señaló el porcentaje -tarifa- de la contribución que debían pagar las prestadoras del servicio de energía eléctrica, gas natural y gas licuado de petróleo por el año 2020; en consecuencia, contrario a lo argüido por la demandante y el tribunal, los entes regulados no desconocían los mecanismos o la manera en que se realizó el cálculo y posterior liquidación oficial, aunado a que el trámite estaba previamente definido en la norma vigente. Añadió que, debido a las múltiples etapas y actos que permitirían cuantificar la tasa, la contribuyente no podía limitarse al contenido de la liquidación oficial que le era notificada para establecer el valor de la contribución individual, sino que debía tener en cuenta todas las resoluciones expedidas en el proceso, las cuales eran de carácter público y hacían parte de la motivación del cálculo y determinación particular del tributo.
Con fundamento en lo anterior, solicitó revocar la decisión, por estar los actos suficientemente motivados, atendiendo a los diferentes postulados legales y
11 Samai Tribunal, índice 41, certificado 5044FFF339D23910 B4D21CF065C6EF3F D7E062AC43866A10 722C513F1D1AD886 (pdf), pp. 1 a 12.
jurisprudenciales
Pronunciamientos finales
La demandante y el ministerio público guardaron silencio (índice 11 de Samai).
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados, atendiendo la impugnación de la demandada, en calidad de apelante única, contra la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad de los actos demandados.
Problema jurídico
Corresponde a la Sala definir si los actos demandados fueron debida y suficientemente motivados, considerando que el procedimiento para emitir la liquidación oficial individual de la tasa de vigilancia por la anualidad del 2020 estuvo precedida por una actuación administrativa pública en la que se discriminaron las cuentas que integraban la base imponible, a partir de la información que en el SUI fue reportada por las empresas reguladas; entre ellas, la Resolución 235 del 23 de diciembre de 2020, emitida para fijar la tarifa aplicable para cuantificar la contribución especial a cargo de los prestadores del servicio de energía eléctrica, gas natural y gas licuado de petróleo por el año 2020 y que permite individualizar el tributo de cada sujeto pasivo.
Análisis del caso concreto
A juicio de la apelante, no le asistió razón a la actora ni al tribunal, respecto a que los actos demandados no estuvieran debidamente motivados y a que los entes regulados desconocieran los mecanismos o la manera en que se realizó el cálculo y posterior liquidación oficial, puesto que su expedición, estuvo precedida de otros actos como la Resolución 213, del 10 de noviembre de 2020 que ordenó hacer público el proyecto de resolución de carácter general por el cual se fijaría el porcentaje de la contribución especial por la vigencia 2020 para los prestadores del servicio de energía eléctrica, gas natural y gas licuado de petróleo, al tiempo que publicó el documento Creg 170 de 2020 contentivo de la metodología de depuración, cálculo y liquidación de la contribución especial para la vigencia 2020, en cuyo subcapítulo 8.1 se indicó la fuente de información y procedimiento para la depuración y cálculo de las bases gravables, a tal punto que señalaba que el tributo tomó la información reportada en el SUI hasta el 22 de septiembre de 2020 y que esta concernió a: costos y gastos totales devengados, impuestos, tasas, contribuciones, intereses devengados a favor de terceros independientes, ingresos actividades ordinarias reguladas, ingresos actividades complementarias reguladas, total ingresos actividades ordinarias. A su turno, el apartado 10.2 hizo la preliquidación del tributo para los entes regulados de servicio de energía eléctrica.
De igual forma, se emitió el Oficio Creg 188 de 2020 que en el subcapítulo 8.1 estableció la fuente de información y procedimiento para la depuración y cálculo de las bases gravables, con fundamento en el cual sostuvo que se reiteraba el detalle del proceso de la cuantificación del tributo para la vigencia 2020 y en el ordinal 10.1 se consolidó la tasa que por tal anualidad debía satisfacer cada una de las empresas reguladas, la cual forma parte integral de la Resolución 235 de 2020, esta última que fijó al tarifa del tributo para la vigencia analizada.
Por su parte, la actora adujo que en el contenido de la liquidación oficial no hubo explicación de los rubros utilizados en la determinación del presupuesto de gastos de funcionamiento de la entidad, que justificara la determinación de la contribución especial del año 2020 sobre la base gravable establecida, pues a la demandada le asistía el deber de explicar y relacionar los datos e información incluidos en el presupuesto de gastos de la entidad que debían ser cubiertos con el tributo, así como la identificación de los criterios de razonabilidad utilizados en la fijación de la tarifa y la base imponible.
El tribunal declaró la nulidad de los actos demandados, por considerar que los actos particulares emitidos contra la actora -empresa del sector de energía eléctrica- fueron expedidos irregularmente, en tanto que faltó motivación respecto de los rubros o conceptos que integraron la base imponible con la cual se totalizó el tributo por el año 2020. Señaló que no se detallaron, ni indicaron los ingresos obtenidos por actividades ordinarias, gastos totales incurridos durante el ejercicio anterior y los impuestos y pagos e intereses devengados en el año 2019, ni se anexó una liquidación en la que pudiera evidenciarse los conceptos.
Para dilucidar el debate planteado, partirá la Sala de precisar que la motivación –como presupuesto de validez de los actos administrativos– se refiere a los fundamentos de hecho y de derecho en los que se basa la autoridad para adoptar una decisión, la cual debe ser clara, puntual y suficiente12. Conforme lo ha reconocido la Sección 13, la indebida motivación de los actos constituye una violación del debido proceso y del derecho de defensa, en tanto impida al interesado controvertir las razones y decisiones de las autoridades. A tales efectos, se debe observar la estructura normativa del tributo en discusión, sus elementos y la metodología a disposición del obligado tributario para identificar los conceptos y operaciones aritméticas que conducen a cuantificar la correspondiente obligación. Pues bien, tratándose de la tasa de vigilancia prescrita en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, modificada por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, se cuenta con informaciones o datos objetivos que son publicados por el Gobierno sobre los conceptos que se proyectan recuperar con la tasa de vigilancia, atendido el presupuesto autorizado anualmente y que, en el caso analizado, fue indicado para la Creg desde la Ley 2008 de 2019 y el Decreto 2411 de 2019.
A tales efectos, los entes regulados debían reportar en el SUI (Sistema Único de Información), la información financiera estandarizada para establecer los rubros de costos y gastos (para el año 2020) que conformarían la base imponible. Con base en la sumatoria de dichas bases gravables de los obligados, se cuantificó la tarifa del tributo, cuya formulación tiene un componente técnico que publicó la autoridad en una resolución junto con los documentos soporte, lo cual sustenta los actos particulares que cuantifican en cada caso el tributo.
Como se observa la determinación de la tarifa presupone el establecimiento de la base gravable de los obligados, que se establece con fundamento en la información financiera reportada por cada sujeto pasivo y que es divulgada previamente a su establecimiento y a la expedición del acto particular de liquidación, de modo que desde ese momento inicial, el contribuyente conoce cómo se integró su base imponible, sobre todo cuando la Ley 1955 de 2019 determinaba que la base imponible se establecía con los costos y gastos totales devengados, menos los impuestos, tasas, contribuciones y los intereses causados a favor de terceros independientes [se advierte que el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 tomaba como base solo los gastos de funcionamientos, menos las detracciones
12 Sentencia del 01 de junio de 2016 (exp. 21702, CP: Martha Teresa Briceño).
13 Fallos del 21 de julio de 2019 (exp. 21026, CP: Julio Roberto Piza) y del 01 de agosto de 2019 (exp. 21826, CP: Jorge Octavio Ramírez).
expresamente señaladas en el parágrafo 2).
3.1- Particularmente, la Sala detalla que reposa en el expediente la Resolución 213, del 10 de noviembre de 2020, que hizo público el proyecto de resolución que establecía la tarifa de la tasa en cuestión, a efectos de que se presentaran comentarios, observaciones y sugerencias, lo cual se hacía en cumplimiento del artículo 8 del CPACA y del artículo 33 de la Resolución Creg 39 de 2017 que rige los procedimientos de divulgación de los actos administrativos emitidos por la demandada, en orden a garantizar la intervención de los administrados en la expedición de las resoluciones. En la parte motiva de ese acto se alude a que los análisis estaban soportados en el Documento Creg 170 de 2020, el cual reposa adjunto como memoria justificativa en la publicación de la Resolución 213 de 2020, tal como se evidencia al consultarse la página web de la entidad demandada14. El señalado documento detalla la segmentación de los aspectos presupuestados para la CREG por el año 2020, tomados del decreto presupuestal, tales como: rubro de gastos de funcionamiento (salarios, contribuciones de nómina, remuneraciones no constitutivas de factor salarial, adquisición de activos financieros, entre otros) y de inversión (difusión institucional, regulatorio, capacitación, TICs). Asimismo, indica que de la información reportada en el Sistema Único de Información (SUI) por los entes regulados, hacen parte de la base imponible y de su depuración, los conceptos registrados como costos totales devengados, gastos totales devengados, impuestos, tasas, contribuciones, intereses devengados a favor de terceros independientes, ingresos actividades ordinarias reguladas, ingresos actividades complementarias reguladas y el total de ingresos de actividades ordinarias devengadas.
A continuación, y acorde con el censo de entidades prestadoras de servicios públicos reguladas, el prenotado documento relacionó las bases imponibles consolidadas a cargo de cada uno de los sujetos pasivos, obtenidas de los anteriores rubros reportados en el SUI. De igual forma, detalló la metodología para establecer la tarifa que operaría para aplicar a la base imponible y establecer la cuota tributaria. Tras recibir los comentarios de los administrados, la autoridad emitió la Resolución 235, del 23 de diciembre de 2020 por la cual se establecería la tarifa del tributo, para lo cual, nuevamente indicó en su parte considerativa el procedimiento de la información que en el sistema SUI reportaron los entes prestadores de servicios públicos domiciliarios sometidos a vigilancia y control de la SuperServicios y del ente demandado. Adicionalmente, describió el señalado acto:
«para definir los costos de los servicios que presta la CREG se tomó el presupuesto anual de gastos aprobado a la entidad para el período anual respectivo, el cual está integrado, entre otros, por los gastos de funcionamiento y los gastos de inversión, a la luz de lo dispuesto en el artículo 36 del Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación. De acuerdo con lo anterior, y con el fin de proyectar la tarifa para la liquidación de la contribución especial del año 2020, se tomó la información financiera reportada y certificada con corte a 31 de diciembre de 2019 por las entidades sometidas a regulación de la Comisión, y el valor del presupuesto por concepto de ingresos corrientes de tasas, multas y contribuciones, así como intereses devengados a favor de terceros independientes, para el año 2019 antes indicado».
Seguidamente, la mentada resolución explicó que las apropiaciones presupuestales de la entidad demandada fueron señaladas en el Decreto 2411, del 30 de diciembre de 2019, para la vigencia del año 2020, por un valor de $36.667.868.171 que debía ser cubierto con la tasa de vigilancia prevista en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, con el fin de recuperar los costos del servicio de la actividad regulatoria. Ahora bien, considerando que los sectores de las entidades reguladas eran de energía eléctrica y gas combustible, así como servicios combustibles líquidos, explicó que debía obtenerse la media aritmética de las vigencias 2017 a 2019, para establecer la participación que tendrían las entidades prestadoras de servicios públicos en uno u otro sector vigilado, de tal forma que se
14 https://gestornormativo.Creg.gov.co/gestor/entorno/docs/resolucion_Creg_0213_2020.htm.
establecía que las empresas prestadoras de energía eléctrica y gas combustible debían financiar los gastos de la demandada en un equivalente al 83.07% «[t]eniendo en cuenta la sumatoria de las bases gravables de los regulados, con base en la información financiera 2019 reportada en el SUI por las personas prestadoras del servicio de energía eléctrica y gas combustible, y el valor a financiar del total del presupuesto de la CREG por parte de estos regulados por $30.459.998.090 (83.07%), la CREG estableció el factor o tarifa … 0.0537092814930545%».
Además, puntualizó que a raíz del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 hubo un cambio en la forma de establecer la base imponible, dado que a partir de tal disposición, esta sería el resultado de tomar los costos y gastos totales de los entes regulados, depurados de impuestos, tasas, contribuciones e intereses devengados a favor de terceros independientes, lo cual sería multiplicado por la proporción entre el total de ingresos de actividades ordinarias y complementarias reguladas sobre el total de ingresos de actividades ordinarias devengados en el período.
El artículo 3 de la Resolución 235 de 2020 ordenó liquidar individualmente la tasa de vigilancia para cada uno de los entes regulados. En cumplimiento de ello, el ente demandado emitió la liquidación oficial acusada, en cuya parte considerativa se precisó que, al revisar la información financiera reportada por la demandante en el SUI, la base gravable correspondía a la suma de $234.966.098.000, por lo que, al aplicar la tarifa establecida previamente, el tributo a cargo ascendía a $126.198.603, sin perjuicio de descontar el monto que por la tasa se había anticipado por el año 2020.
3.2- Teniendo presente lo anterior, observa la Sección que la actora sustentó la falta de motivación en que no se explicaron los hechos que dieron lugar a que la Creg fijara el presupuesto de gastos en la suma que implicó liquidar la contribución del año 2020 con la base imponible determinada. Reprochó que los actos demandados no señalaban los “criterios razonables que tuvo la administración para fijar la tarifa y la base de liquidación de esta”.
Sobre el particular, considera la Sala que no le asiste razón a la actora, por cuanto la explicación que reclama, solo competía al acto general, Resolución 235 de 2020, la cual no es objeto de demanda en el sub lite, aunque constituya el fundamento de los actos particulares demandados, pues no puede obviarse que se trata de un acto general vigente que goza de presunción de legalidad, de manera que no era necesario que la liquidación oficial acusada, incluyera los aspectos que extraña la demandante, por lo que no se configuraba una falta de motivación en los actos impugnados.
Tampoco era necesario que la liquidación oficial acusada relacionara cada uno de los costos y gastos devengados base de la contribución, pues como se señaló en precedencia, con la Ley 1955 de 2019 la base gravable se establecía a partir de la totalidad de los costos y gastos devengados, menos los impuestos, tasas, contribuciones y los intereses causados a favor de terceros independientes, información que es reportada por la propia actora en el SUI; base que fue señalada expresamente por la contribuyente en el soporte técnico -Documento Creg 170 de 2020- adjunto a la publicación del proyecto de resolución que fijó la tarifa de la tasa.
Así, la base señalada en el acto particular resultaba suficiente, no solo porque la composición de la misma fue determinada en la ley como una totalidad de costos y gastos, así como los conceptos depurables -impuestos, tasas, contribuciones e intereses de terceros-, sino principalmente porque la fuente de las cifras en cuestión fue la propia contribuyente, quien las reportó en el SUI, y además fue señalada desde la expedición del acto general (Resolución 235 de 2020).
Por lo anterior, no procedía la anulación de los actos, con fundamento en la falta de motivación. Prospera el cargo de apelación del ente demandado.
Ahora bien, se advierte que la sentencia del tribunal abordó los otros planteamientos de fondo de la demanda y estos fueron desestimados, pues el análisis efectuado por el a quo se fundó en que la declaratoria de inconstitucionalidad emitida por la Corte mediante sentencias 464 y 484 de 2020 establecieron la existencia de situaciones jurídicas consolidadas respecto de la contribución causada en el año 2020, de modo que el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 se reputaba constitucional por tal vigencia, y con ella los actos administrativos sustentados en este. Inclusive, aunque no fue un cargo de nulidad de la demanda, el tribunal desestimó la aplicación retroactiva de la citada disposición, criterio que no fue controvertido por la actora.
En suma, no puede obviarse que la expulsión del ordenamiento jurídico del precepto en cuestión, solo surtió efectos a partir del año 2021, decisión que resuelve los demás cuestionamientos asociados al tributo regulado por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, para el año 2020, entre ellos la excepción de inconstitucionalidad, cuya aplicación invoca la demandante, para que se inaplique el mencionado precepto, por violar los artículos 150, 338 y 363 de la Carta que establecen la obligación de fijar un sistema y método lo suficientemente claro y preciso para determinar el costo de la tasa, aunado a la prohibición de cobrar otros conceptos como “inversión”, pues pese a los vicios que encontró la Corte Constitucional en la disposición, y que determinó su inconstitucionalidad, lo cierto es que los efectos de dicha declaratoria fueron determinados desde el año 2021, quedando salvaguardado el tributo correspondiente al año 2020, efecto que no puede ser desconocido por esta corporación, en tanto fue el determinado por el organismo competente para el efecto.
Ahora bien, por las mismas razones encuentra la Sala infundado el cargo atinente a que la contribución liquidada comporta un enriquecimiento sin justa causa porque incrementaría el patrimonio de la demandada y correlativamente los contribuyentes disminuirían el suyo al realizar un pago que se tornaba ilegal [aspecto no abordado por el tribunal], pues observa la Sala que esto se funda igualmente en los planteamientos relativos a que la obligación tributaria se sustentaba en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 que fue declarado inconstitucional, respecto de lo que se reitera que, las sentencias C-464 y C-484 de 2020- determinaron el efecto de la inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 a partir del 01 de enero de 2021, dejando a salvo el año 2020, de manera que su exigibilidad se ampara en una norma reputada constitucional para el año 2020. Por tanto, el citado cargo, no tenía vocación de prosperidad.
Con todo, debe advertirse que, si bien en otros litigios la Sala ha inaplicado la norma general, en virtud de la violación al principio de irretroactividad en materia fiscal, tal es el caso de la sentencia del 01 de agosto de 2024 (exp. 28346, CP: Wilson Ramos Girón), ello no resulta procedente en esta oportunidad, porque la actora no formuló un cargo de nulidad asociado a la vulneración de tal principio, por lo que en virtud de la justicia rogada, le estaría vedado a esta judicatura analizar aspectos no propuestos en la demanda. Similar situación se presentó en asuntos análogos en los que no fue propuesto el señalado cargo (sentencias del 15 de marzo de 2024, exp. 28043 CP: Stella Jeannette Carvajal Basto y del 16 de mayo de 2024, exp. 28288 CP: Milton Chaves García).
Por todo lo anterior, la Sala revocará la sentencia apelada, en orden a negar las pretensiones de nulidad contra los actos acusados.
Conclusión
Por lo razonado en precedencia, la Sala advierte (i) la motivación atinente al acto general no configura una falta de motivación en los actos particulares y (ii) en virtud del principio de justicia rogada, las decisiones de esta jurisdicción deben contraerse a los aspectos que fueron planteados en la demanda; por tanto, le está vedado a esta judicatura efectuar un análisis oficioso respecto del principio de irretroactividad.
Costas
Finalmente, siguiendo el criterio mayoritario de la Sala, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, conforme al artículo 365.8 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
- Revocar la sentencia apelada. En su lugar:
- Negar las pretensiones de la demanda.
- Sin condena en costas en primera y segunda instancia.
Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
| (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente | (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA |
(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO | (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO |
La integridad de este documento electrónico puede comprobarse con el «validador de documentos» disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
