CONTROL FISCAL – Noción y objeto / CONTROL FISCAL – Competencia / TRIBUTO DE TARIFA DE CONTROL FISCAL – Noción / TARIFA DE CONTROL FISCAL Y CUOTA DE FISCALIZACIÓN – Finalidad / PAGO DE LA TARIFA DE CONTROL FISCAL – Obligados / PAGO DE LA CUOTA DE FISCALIZACIÓN – Obligados / SUJETOS DE CONTROL FISCAL – Alcance / SUJETOS DE CONTROL FISCAL – Federación Nacional de Departamentos. Es sujeto de control fiscal por el hecho de administrar recursos públicos / FONDO CUENTA DE IMPUESTOS AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS – Creación y objeto / IMPUESTOS AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS – Clases / RECURSOS DEL FONDO CUENTA DE IMPUESTOS AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS – Naturaleza jurídica. En la sentencia C-414 DE 2012, La Corte Constitucional concluyó que los recursos del fondo cuenta constituyen una fuente exógena de las entidades territoriales / RECURSOS DEL FONDO CUENTA DE IMPUESTOS AL CONSUMO DE PRODUCTOS EXTRANJEROS – Titularidad. Son recursos de la Nación, no de los departamentos ni del Distrito Capital / SUJECIÓN PASIVA DE LA FEDERACIÓN NACIONAL DE DEPARTAMENTOS A LA TARIFA DE CONTROL FISCAL – Procedencia. La Federación por tener la calidad de administradora del Fondo Cuenta, es objeto de control fiscal por parte de la Contraloría General de la República / DOBLE TRIBUTACIÓN – Desvirtuada
Conforme con el artículo 4 de la Ley 42 de 1993, el control fiscal es una función pública encaminada a vigilar la gestión fiscal de la Administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes del Estado, en todos sus órdenes y niveles. Los artículos 119 y 267 de la Constitución Política atribuyen, sin excepción, a la Contraloría General de la República, la vigilancia de la gestión fiscal de cada organismo o entidad pública o privada y de los particulares que manejen fondos, bienes o recursos de la Nación. Para el caso de las entidades territoriales, el artículo 272 de la Constitución Política prevé que la vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a estas, en forma posterior y selectiva. Excepcionalmente, y por disposición de la ley, la Contraloría General de la República puede ejercer control fiscal sobre las entidades territoriales. Con fundamento en la autonomía que la Constitución y la ley reconocen a la Contraloría General de la República, el artículo 4 de la Ley 106 de 1993 creó a su favor y con cargo a todas las entidades y organismos señalados en los artículos 2 de la Ley 42 de 1993 y 4 del Decreto 267 de 2000 un tributo denominado "tarifa de control fiscal", equivalente a "la de aplicar el factor, resultante de la fórmula de dividir el presupuesto de funcionamiento de la Contraloría sobre la sumatoria del valor de los presupuestos de los organismos y entidades vigiladas, al valor de los presupuestos de cada organismo o entidad vigilada". En desarrollo de la misma autonomía que se reconoce a la Contraloría General de la República, en el caso de las contralorías territoriales, el artículo 13 de la Ley 330 de 1996 extendió la cuota de control fiscal a los departamentos, entidades descentralizadas y, en general, a los sujetos de control fiscal por parte de las contralorías departamentales. Luego, los artículos 9 y 11 de la Ley 617 de 2000 impusieron a las entidades descentralizadas departamentales la obligación de pagar una «cuota de fiscalización» a la respectiva contraloría, equivalente al 0.2% de sus ingresos ejecutados en el año anterior y a las entidades del orden distrital o municipal hasta del 0.4% de los mismos ingresos, respectivamente. Tanto la tarifa de control fiscal como la cuota de fiscalización tienen como finalidad servir de fuente de financiación de la Contraloría General de la República y de las contralorías territoriales, en retribución por el control fiscal que realizan sobre las entidades, organismos y particulares que manejan recursos del Estado, en todos sus niveles. Así, el hecho de ser sujeto de control fiscal genera per se la obligación de pagar la tarifa de control fiscal, a favor de la Contraloría General de la República, y de la cuota de fiscalización, a favor de las contralorías territoriales, establecidas en los artículos 4 de la Ley 106 de 1993 y 9 y 11 de la Ley 617 de 2000, respectivamente. Como ya se indicó, las entidades públicas o particulares, de cualquier orden, que manejen fondos o recursos de la Nación, son sujetos de control fiscal por parte de la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales. En esa medida, por el hecho de administrar recursos públicos, la Federación Nacional de Departamentos no escapa de la vigilancia fiscal ejercida por los entes de control citados. La Ley 223 de 1995 (artículo 224) creó el Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros como una cuenta especial dentro del presupuesto de la Federación Nacional de Departamentos, para depositar allí los recaudos por concepto de los impuestos al consumo de productos extranjeros, a saber: el impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos, el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares y el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado. Una vez la Federación recibe estos recursos, debe distribuirlos en cada departamento o Distrito Capital, en proporción al consumo efectuado (artículo 217). Respecto a la naturaleza jurídica de los recursos depositados en el Fondo Cuenta, provenientes de los impuestos al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, de licores, vinos, aperitivos y similares y de cervezas, sifones y refajos extranjeros, la Corte Constitucional se pronunció en sentencia C-414/12, en la que analizó la exequibilidad del artículo 224 de la Ley 223 de 1995. En dicha providencia concluyó que estos recursos constituyen una fuente exógena de las entidades territoriales. Para la Corte, «el momento de causación del tributo permite constatar, a la luz de una perspectiva material, el carácter exógeno de la fuente de los recursos que integran el Fondo Cuenta. En efecto, el impuesto se causa en el momento en que los productos se introducen al país. De esta manera la distribución de los recursos entre las diferentes entidades territoriales se produce con posterioridad al momento en que ha surgido la obligación tributaria y, por ello puede sostenerse, que se trata de un impuesto nacional.» Coherente con lo dicho por la Corte Constitucional, los recursos que son depositados en el Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros no son de titularidad de los departamentos o del Distrito Capital, sino de la Nación. Por tanto, en acatamiento de lo dispuesto en el artículo 267 constitucional, armonizado con el artículo 1 del Decreto 1640 de 1996, reglamentario del artículo 224 de la Ley 223 de 1995, la Federación Nacional de Departamentos, en calidad de administradora del Fondo Cuenta, es objeto de control fiscal por parte de la Contraloría General de la República. En consecuencia, está sujeta a la tarifa de control fiscal en las condiciones anteriormente mencionadas. La anterior conclusión también resulta suficiente para desvirtuar la presunta doble tributación, pues los actos demandados liquidaron la tarifa de control fiscal por la vigilancia fiscal que ejerció la Contraloría General de la República sobre el Fondo Cuenta, que, se repite, es de competencia, por disposición de la ley y la Constitución Política y es diferente de la cuota de fiscalización que cobran las contralorías territoriales.
FUENTE FORMAL: LEY 42 DE 1993 – ARTÍCULO 2 / LEY 42 DE 1993 – ARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 119 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 267 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 272 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 308 / LEY 106 DE 1993 – ARTÍCULO 4 / DECRETO 267 DE 2000 – ARTÍCULO 4 / LEY 330 DE 1996- ARTÍCULO 13 / LEY 617 DE 2000 – ARTÍCULO 9 / LEY 617 DE 2000 – ARTÍCULO 11 / LEY 223 DE 1995 – ARTÍCULO 217 / LEY 223 DE 1995 – ARTÍCULO 224 / DECRETO 1640 DE 1996 – ARTÍCULO 1
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA
Bogotá, D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 25000-23-27-000-2011-00191-01(21239)
Actor: FEDERACIÓN NACIONAL DE DEPARTAMENTOS
Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 13 de marzo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta Subsección B, que negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas.
ANTECEDENTES
El Director de la Oficina de Planeación de la Contraloría General de la República expidió la Resolución 1418 el 27 de octubre de 2009, "Por la cual se fija la tarifa de control fiscal para la vigencia fiscal de 2009 a: Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros- Federación Nacional de Departamentos", por valor de $518.644.440[1].
Contra la anterior decisión, la actora interpuso recurso de reposición y en subsidio, apelación[2].
Por Resolución 0753 del 19 de agosto de 2010, proferida por el Director de la Oficina de Planeación de la Contraloría, y por Resolución 0044 del 22 de diciembre del mismo año, expedida por el Vicecontralor General, se decidieron los recursos de reposición y apelación, respectivamente, en el sentido de confirmar la decisión recurrida[3].
DEMANDA
La FEDERACIÓN NACIONAL DE DEPARTAMENTOS, administradora del Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones[4]:
"PRIMERO:- Que sean declaradas nulas, en todas sus partes, las resoluciones nos. 1418 del 27 de octubre de 2009, "Por la cual se fija la tarifa de control fiscal para la vigencia fiscal 2009 a: Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros- Federación Nacional de Departamentos" y 753 del 19 de agosto de 2010, "Por medio de la cual se decide el recurso de reposición y en subsidio apelación contra la resolución ordinaria No. 1418 del 7 de octubre de 2009 que fija la tarifa de control fiscal de 2009, a Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros- Federación Nacional de Departamentos", ambas expedidas por el Director General de la Oficina de Planeación de la Contraloría General de la República, y la Resolución No. 44 del 22 de diciembre de 2010, "Por medio de la cual se decide el recurso de apelación en contra de la resolución ordinaria 1418 del 27 de octubre de 2009, por la cual se fija la tarifa de control fiscal para la vigencia fiscal 2009 : Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros- Federación Nacional de Departamentos", originaria del Vicecontralor General de la República".
"SEGUNDO:- Que en caso de haber cancelado a la Nación/Contraloría General de la República cualquier suma de dinero con cargo a las resoluciones demandadas y como consecuencia de las nulidades suplicadas en el punto anterior, se ordene su devolución a la Federación Nacional de Gobernadores [sic] en su condición de administradora del Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros con los reajustes e intereses de ley".
La demandante invocó como normas violadas las siguientes:
- Artículos 4, 267, 272, y 338 de la Constitución Política.
- Artículo 4 de la Ley 106 de 1993.
- Artículos 8 y 9 de la Ley 617 de 2000.
- Artículos 64, 65 y 103 de la Ley 14 de 1983.
- Leyes 30 de 1931 y 1289 de 2009.
- Artículos 135 y 136 del Decreto Extraordinario 1222 de 1986.
- Artículo 7 del Decreto 1640 de 1996.
El concepto de la violación se sintetiza así:
Incompetencia de la Contraloría General para fijar la tarifa de control fiscal a la Federación Nacional de Departamentos
La Contraloría General de la República no es competente para fijar la tarifa de control fiscal al Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros que administra la Federación Nacional de Departamentos, porque los dineros que se depositan en esa cuenta, provienen de impuestos departamentales al consumo, y por tanto, pertenecen a los departamentos y al Distrito Capital.
La Constitución Política habilita a la Contraloría General de la República para ejercer control fiscal sobre la administración y los particulares que manejen fondos o bienes de la Nación. Por su parte, las contralorías territoriales ejercen control fiscal sobre los fondos o bienes de naturaleza territorial. Por tanto, el control fiscal del Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros corresponde a las contralorías departamentales y no a la Contraloría General de la República.
Además, el cálculo de la tarifa de control fiscal de los actos demandados es erróneo, pues toma como base gravable el monto de los recursos que ingresa al Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros, que son rentas de propiedad de los departamentos, y no el presupuesto de funcionamiento de la Federación.
Violación del principio de prohibición de doble tributación
El cobro de la tarifa de control fiscal que hace la Contraloría General de la República tiene como hecho generador la vigilancia sobre la gestión fiscal de quienes manejan o administran recursos públicos. En este caso, se presenta doble tributación, pues sobre el mismo hecho generador se cobra, también, la cuota de auditaje o fiscalización que cobran anualmente las contralorías departamentales.
Tanto la tarifa de control fiscal como la cuota de auditaje o fiscalización que cobran las contralorías departamentales son impuestos especiales, que recaen sobre el mismo hecho generador y el mismo periodo, por lo que se vulnera la prohibición de doble tributación, que emana del principio de equidad tributaria consagrado en la Constitución Política.
Como coadyuvantes en el proceso, intervinieron los departamentos de Sucre[5], Cundinamarca[6], Casanare[7], Amazonas[8], Risaralda[9], Tolima[10], y el Distrito Capital de Bogotá[11], que, en general, reiteraron los argumentos planteados por la demandante.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La Contraloría General de la República se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos[12]:
Los impuestos que componen el Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros son impuestos nacionales cedidos, o sea, rentas nacionales, que son cedidas a los departamentos. Como recursos de la Nación, son objeto de control fiscal por parte de la Contraloría General de la República y, por ende, la demandante está obligada a pagar la tarifa de control fiscal.
El Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros es sujeto de control por parte de la Contraloría General de la República, pues no existe un nivel jerárquico entre los departamentos que participan de este fondo. Por tanto, el control radica en cabeza del órgano de control de nivel jerárquico superior, que en este caso corresponde a la Contraloría General de la República.
En este asunto, la tarifa de control fiscal recae sobre los recursos del Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros, y no sobre la Federación de Departamentos, que puede ser un sujeto independiente de control fiscal. Así lo dispone expresamente el artículo 1° del Decreto 1640/96.
Los ingresos del Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros son recursos públicos, por ser producto de impuestos nacionales cedidos, frente a los cuales el Fondo actúa como recaudador y los entes territoriales como beneficiarios. En este caso, se verifican todos los elementos de la obligación tributaria de la tarifa de control fiscal, por lo que hay lugar a adelantar su cobro.
No existe la doble tributación alegada, porque la tarifa de control fiscal es un tributo especial a cargo de los sujetos de control fiscal de la Contraloría General. Y la cuota de auditaje territorial hace parte de las normas orgánicas de las entidades territoriales señaladas por el legislador.
Además, la actividad sujeta a control por parte de la Contraloría General es la administración que hace la Federación Nacional de Departamentos de los recursos que ingresan al Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros. Esta es diferente a la actividad que realizan los beneficiarios de dichos impuestos (entes territoriales), cuyo control fiscal recae en las contralorías departamentales y del Distrito Capital.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal negó las pretensiones de la demanda. Las razones de la decisión se resumen así[13]:
Los impuestos al consumo de productos extranjeros son de carácter nacional y constituyen rentas exógenas de los departamentos, por lo que no pertenecen a estos entes territoriales ni al Distrito Capital. Por tanto, la Contraloría General de la República está autorizada para cobrar la tarifa de control fiscal discutida, en virtud de lo dispuesto en los artículos 4 de la Ley 106 de 1993 y 1° del Decreto 1640 de 1996.
Frente a la cuota de auditaje a favor de las contralorías departamentales no existe doble tributación, porque esta recae sobre la gestión fiscal que se realiza sobre los recursos de los departamentos y el Distrito Capital, mientras que la tarifa de control fiscal, a favor de la Contraloría General de la República, grava a la Federación de Departamentos, teniendo en cuenta el recaudo y administración de los recursos que ingresan al Fondo Cuenta.
RECURSO DE APELACIÓN
La demandante apeló el fallo por las razones que se resumen así[14]:
El Tribunal no tuvo en cuenta que en este caso se trata de establecer la competencia de la Contraloría General de la República para ejercer el control fiscal sobre los recursos de las entidades territoriales.
Se insiste en que el control fiscal sobre los recursos de las entidades territoriales lo ejercen las contralorías territoriales, sin importar su fuente, salvo que la ley atribuya, excepcionalmente, esa competencia a la Contraloría General de la República. Para ello, se requiere una ley que expresamente confiera a la Contraloría General de la República, competencia para ejercer el control fiscal sobre cuentas que incluyen bienes o recursos departamentales. Como no se ha expedido tal ley, no es posible afirmar que la demandada tiene tal competencia.
Los recursos provenientes de los impuestos al consumo de productos extranjeros que se depositan en el Fondo Cuenta pertenecen a los entes territoriales. Por lo tanto, el control fiscal de estos recursos corresponde exclusivamente a las contralorías departamentales y municipales y del Distrito Capital.
Además, el Tribunal reconoció que los recursos del Fondo Cuenta son de los departamentos, en tanto comienzan como nacionales y se convierten en territoriales una vez entran al tesoro de cada entidad. Estos recursos son de los departamentos desde el mismo momento en que el importador los consigna en el Fondo Cuenta y por ello la vigilancia fiscal corresponde a las contralorías departamentales y no a la Contraloría General de la República.
Se presenta doble tributación, pues la tarifa de control fiscal liquidada en los actos demandados concurre con la cuota de auditaje que cobran las contralorías departamentales sobre la misma base gravable (el recaudo por impuestos sobre el consumo) y a cargo de los mismos sujetos pasivos (los departamentos y el Distrito Capital). Esta doble tributación causa un daño económico y financiero sobre los presupuestos de estas entidades.
El Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros no es sujeto pasivo de la tarifa de control fiscal, pues es apenas una cuenta de orden contable, sin personería jurídica ni autonomía alguna. La Federación de Departamentos tampoco es sujeto pasivo, puesto que se encarga de administrar esa cuenta de orden. Esta confusión llevó al Tribunal a entender erróneamente el artículo 267 constitucional y la jurisprudencia constitucional sobre esta norma.
Por su parte, el departamento de Risaralda apeló[15] , en esencia, por las mismas razones de la demandante.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La demandante reiteró, en términos generales, lo dicho en la demanda y en el recurso de apelación[16]. En el mismo sentido, intervinieron en esta oportunidad los departamentos de Cundinamarca[17], Meta[18], Risaralda[19], y el Distrito Capital de Bogotá.
La demandada insistió, en esencia, en los argumentos de la contestación de la demanda[21].
El Ministerio Público pidió negar las pretensiones por las siguientes razones:
La Federación de Departamentos es sujeto de control fiscal por parte de la Contraloría General de la República. Por tanto, el recaudo y distribución del impuesto nacional al consumo que administra es objeto de control fiscal por la misma contraloría.
No se presenta doble tributación, pues la tarifa fiscal se cobra por la fiscalización que realiza la Contraloría General de la República a la gestión fiscal ejercida por la Federación Nacional de Departamentos respecto de los impuestos recaudados, mientras que la cuota de auditaje, a favor de las contralorías departamentales, se cobra por el control fiscal de la gestión fiscal de los departamentos sobre el producto cedido a ellos.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Problema jurídico
En los términos de la apelación interpuesta por la entidad demandante, la Sala decide sobre la legalidad de la liquidación de la tarifa de control fiscal para la vigencia fiscal de 2009, expedida por la Contraloría General de la República, a cargo del Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros, administrado por la Federación Nacional de Departamentos.
En concreto, la Sala determina i) si la Contraloría General de la República tiene competencia o no para ejercer control fiscal sobre los recursos incorporados en el Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros, administrado por la Federación Nacional de Departamentos, y ii) si los actos demandados gravan o no un hecho generador ya cobijado con otro tributo, con desconocimiento del principio de prohibición de la doble tributación.
Cuestión Preliminar
El 6 de octubre de 2017, estando el proceso para dictar sentencia en segunda instancia, el entonces Consejero Ponente doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez manifestó que estaba impedido para conocer del presente asunto, con base en el artículo 141 numeral 5 del Código General del Proceso, porque el apoderado de la demandante es también su defensor en una reclamación de carácter laboral[22]. Por otra parte, la doctora Stella Jeannette Carvajal Basto manifestó estar impedida para conocer de este asunto con base en el artículo 141 num. 2 del Código General del Proceso, porque conoció del proceso en instancia anterior.
Debido a la ausencia de cuórum para resolver los impedimentos, se designó como Conjuez al doctor Mauricio Alfredo Plazas Vega, quien aceptó la designación.
Por auto de 4 de junio de 2018, la Sala, compuesta por los restantes Consejeros de la Sección y el Conjuez, declaró fundados los impedimentos de los doctores Stella Jeannette Carvajal Basto y Jorge Octavio Ramírez Ramírez y los separó del conocimiento del proceso de la referencia.
Asunto de fondo
La Sala confirma la sentencia apelada, para lo cual reitera el criterio expuesto en sentencias de 19 de abril de 2018[24] y de 21 de junio de 2018[25], en las que se analizó un asunto similar entre las mismas partes por diferentes vigencias fiscales.
De la tarifa de control fiscal y la cuota de auditaje a favor de la Contraloría General de la República y de las contralorías territoriales
Conforme con el artículo 4 de la Ley 42 de 1993, el control fiscal es una función pública encaminada a vigilar la gestión fiscal de la Administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes del Estado, en todos sus órdenes y niveles.
Los artículos 119 y 267 de la Constitución Política atribuyen, sin excepción, a la Contraloría General de la República, la vigilancia de la gestión fiscal de cada organismo o entidad pública o privada y de los particulares que manejen fondos, bienes o recursos de la Nación.
Para el caso de las entidades territoriales, el artículo 272 de la Constitución Política prevé que la vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a estas, en forma posterior y selectiva. Excepcionalmente, y por disposición de la ley, la Contraloría General de la República puede ejercer control fiscal sobre las entidades territoriales.
Con fundamento en la autonomía que la Constitución y la ley reconocen a la Contraloría General de la República, el artículo 4 de la Ley 106 de 1993 creó a su favor y con cargo a todas las entidades y organismos señalados en los artículos 2 de la Ley 42 de 1993 y 4 del Decreto 267 de 2000[26] un tributo denominado "tarifa de control fiscal", equivalente a "la de aplicar el factor, resultante de la fórmula de dividir el presupuesto de funcionamiento de la Contraloría sobre la sumatoria del valor de los presupuestos de los organismos y entidades vigiladas, al valor de los presupuestos de cada organismo o entidad vigilada".
En desarrollo de la misma autonomía que se reconoce a la Contraloría General de la República, en el caso de las contralorías territoriales, el artículo 13 de la Ley 330 de 1996[27] extendió la cuota de control fiscal a los departamentos, entidades descentralizadas y, en general, a los sujetos de control fiscal por parte de las contralorías departamentales. Luego, los artículos 9 y 11 de la Ley 617 de 2000 impusieron a las entidades descentralizadas departamentales la obligación de pagar una «cuota de fiscalización» a la respectiva contraloría, equivalente al 0.2% de sus ingresos ejecutados en el año anterior y a las entidades del orden distrital o municipal hasta del 0.4% de los mismos ingresos, respectivamente.
Tanto la tarifa de control fiscal como la cuota de fiscalización tienen como finalidad servir de fuente de financiación de la Contraloría General de la República y de las contralorías territoriales, en retribución por el control fiscal que realizan sobre las entidades, organismos y particulares que manejan recursos del Estado, en todos sus niveles.
Así, el hecho de ser sujeto de control fiscal genera per se la obligación de pagar la tarifa de control fiscal, a favor de la Contraloría General de la República, y de la cuota de fiscalización, a favor de las contralorías territoriales, establecidas en los artículos 4 de la Ley 106 de 1993 y 9 y 11 de la Ley 617 de 2000, respectivamente.
Caso concreto
La Federación Nacional de Departamentos alega que la Contraloría General de la República no tiene competencia para liquidar tarifa de control fiscal por la administración que realiza sobre los recursos del Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros, pues, por tratarse de recursos de propiedad de los entes territoriales, dicha función recae sobre las contralorías departamentales, municipales y el Distrito Capital.
Adicionalmente, afirma que la tarifa de control fiscal liquidada en los actos acusados recae sobre un hecho generador que ya está gravado con la cuota de auditaje o fiscalización, establecida en la Ley 617 de 2000.
Por su parte, la Contraloría General de la República sostiene que como la Federación Nacional de Departamentos administra el Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros[28], es sujeto de control fiscal de esa Contraloría, conforme los artículos 119 y 267 de la Constitución Política y el artículo 1 del Decreto 1640/96. También, que no existe la doble tributación alegada, porque la cuota de auditaje que cobran las contralorías territoriales se atribuye al control fiscal que ejercen sobre los recursos de los departamentos, los municipios y el Distrito Capital.
Como ya se indicó, las entidades públicas o particulares, de cualquier orden, que manejen fondos o recursos de la Nación, son sujetos de control fiscal por parte de la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales. En esa medida, por el hecho de administrar recursos públicos, la Federación Nacional de Departamentos no escapa de la vigilancia fiscal ejercida por los entes de control citados.
La Ley 223 de 1995 (artículo 224) creó el Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros como una cuenta especial dentro del presupuesto de la Federación Nacional de Departamentos, para depositar allí los recaudos por concepto de los impuestos al consumo de productos extranjeros, a saber: el impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos, el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares y el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado. Una vez la Federación recibe estos recursos, debe distribuirlos en cada departamento o Distrito Capital, en proporción al consumo efectuado (artículo 217).
Respecto a la naturaleza jurídica de los recursos depositados en el Fondo Cuenta, provenientes de los impuestos al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, de licores, vinos, aperitivos y similares y de cervezas, sifones y refajos extranjeros, la Corte Constitucional se pronunció en sentencia C-414/12, en la que analizó la exequibilidad del artículo 224 de la Ley 223 de 1995. En dicha providencia concluyó que estos recursos constituyen una fuente exógena de las entidades territoriales. Para la Corte, «el momento de causación del tributo permite constatar, a la luz de una perspectiva material, el carácter exógeno de la fuente de los recursos que integran el Fondo Cuenta. En efecto, el impuesto se causa en el momento en que los productos se introducen al país. De esta manera la distribución de los recursos entre las diferentes entidades territoriales se produce con posterioridad al momento en que ha surgido la obligación tributaria y, por ello puede sostenerse, que se trata de un impuesto nacional.»
Coherente con lo dicho por la Corte Constitucional, los recursos que son depositados en el Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros no son de titularidad de los departamentos o del Distrito Capital, sino de la Nación.
Por tanto, en acatamiento de lo dispuesto en el artículo 267 constitucional, armonizado con el artículo 1 del Decreto 1640 de 1996, reglamentario del artículo 224 de la Ley 223 de 1995, la Federación Nacional de Departamentos, en calidad de administradora del Fondo Cuenta, es objeto de control fiscal por parte de la Contraloría General de la República. En consecuencia, está sujeta a la tarifa de control fiscal en las condiciones anteriormente mencionadas.
La anterior conclusión también resulta suficiente para desvirtuar la presunta doble tributación, pues los actos demandados liquidaron la tarifa de control fiscal por la vigilancia fiscal que ejerció la Contraloría General de la República sobre el Fondo Cuenta, que, se repite, es de competencia, por disposición de la ley y la Constitución Política y es diferente de la cuota de fiscalización que cobran las contralorías territoriales.
En los anteriores términos, no prospera el recurso de apelación interpuesto por la demandante y, por ende, se confirma la sentencia del Tribunal, que negó las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
CONFIRMAR la sentencia apelada.
Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, y cúmplase.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.
MILTON CHAVES GARCÍA
Presidente
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ MAURICIO ALFREDO PLAZAS VEGA
Conjuez
[24] Expediente 21701, C.P Julio Roberto Piza Rodríguez
[25] Expediente 20986, C.P Stella Jeannette Carvajal Basto
[26] "Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones"
[27] "Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 308 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones relativas a las contralorías departamentales"
[28] En la que se depositan los recursos por impuestos al consumo de productos extranjeros para su posterior distribución a los entes territoriales.
