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ACUEDUCTO MUNICIPAL - Su prestación por empresa no exime al alcalde de dirección y prestación del servicio / GASTO PUBLICO SOCIAL - Acueducto: responsabilidad básica del Municipio
Para la Sala resulta inaceptable que las autoridades municipales desatiendan sus responsabilidades constitucionales y legales en un asunto tan trascendental como resolver las necesidades básicas insatisfechas en materia de agua potable y que aleguen la inexistencia de amenaza a los derechos colectivos por no haberse demostrado los índices de las enfermedades sufridas por la comunidad a causa del consumo de agua no apta para el consumo humano, pues la falta de potabilidad pone en riesgo por sí sola el derecho a la salubridad pública.
La prestación del servicio de acueducto es responsabilidad primerísima de los municipios, según lo disponen los artículos 365 y 366 de la Constitución Política, 3-5 de la Ley 136 de 1994 y 5-1 de la Ley 142 de 1994 cuyo tenor literal es el siguiente: "…". Los artículos 365 a 370 de la Constitución Política tratan de los derechos colectivos de acceso a la infraestructura de servicios públicos, a su prestación eficiente y oportuna; y a que la Nación y las entidades territoriales realicen las finalidades sociales del Estado priorizando en los planes y presupuestos el gasto público social.
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES - Acueducto: participación de propósito general / ACUEDUCTO MUNICIPAL - Participación de propósito general / PARTICIPACION DE PROPOSITO GENERAL - Destinación especifica de forzosa inversión / ACUEDUCTO MUNICIPAL DEL DEPARTAMENTO DE PUERTO SALGAR - Protección de derechos colectivos
Los recursos que la Nación transfiere a los municipios a título de Participación de Propósito General, constituyen renta de destinación especifica de forzosa inversión en agua potable. (Acto Legislativo 01 de 2001 y Ley 715 de 2001). El Acto Legislativo 01 de 2001, que modificó los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, creó el Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios precisamente para atender los servicios a cargo de éstos y proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación. Según lo preceptuado por los artículos 3° y 4° de la Ley 715 de 2001 que desarrolla el Acto Legislativo 01 de 2001, del Sistema General de Participaciones forma parte la Participación de Propósito General, renta de destinación especifica, de forzosa inversión en la satisfacción de las necesidades básicas insatisfechas de agua potable y en la ampliación de la cobertura del servicio de acueducto. Asciende al 17% del total de lo que por concepto del Sistema transfiere la Nación a las entidades territoriales. La normativa constitucional y legal en lo pertinente preceptúa:"…". Las pruebas allegadas demuestran que las autoridades municipales emprendieron gestiones encaminadas a solucionar la problemática que suscita el caso presente en marzo de 2004, lo que prueba que el ejercicio de la acción popular, notificada el 4 de junio de 2003, fue decisivo para que se iniciara proyectos tendientes a resolver la omisión planteada por el actor. Se adicionará la parte resolutiva de la sentencia apelada pues la Sala advierte que si bien el Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda no impartió órdenes precisas ni fijó los plazos máximos y mínimos en que estas deben ejecutarse, como lo exige el articulo 34 de la Ley 472 de 1998. Se ordenará al municipio adoptar las medidas técnicas, presupuestales y de planeación con su respectivo cronograma de ejecución para que en un plazo razonable la Administración formule y ejecute el proyecto para el suministro de agua potable a la población de Puerto Salgar, ajustada a los parámetros del Decreto 475 de 1998.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil seis (2006)
Radicación número: 25000-23-27-000-2002-02419-02(AP)
Actor: RICARDO CIFUENTES SALAMANCA
Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO SALGAR Y OTRO
Referencia: APELACION SENTENCIA
Se decide el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Puerto Salgar contra la sentencia de 20 de enero de 2005, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la demanda y reconoció al actor el incentivo establecido en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
I. ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA
El 3 de octubre de 2002, RICARDO CIFUENTES SALAMANCA ejerció la acción popular contra el municipio de Puerto Salgar y la Empresa de Servicios Públicos de Puerto Salgar S.A. E.S.P., para reclamar protección a los derechos a la salubridad pública, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, al acceso a los servicios públicos, a su prestación eficiente y oportuna y los derechos de los consumidores y usuarios.
Hechos
Los análisis bacteriológicos y fisicoquímicos practicados por la Secretaría de Salud de la Gobernación de Cundinamarca en abril y junio de 2001, a muestras de agua tomadas en el municipio de Puerto Salgar demuestran que no es apta para el consumo humano según los parámetros establecidos en el Decreto 475 de 1998 (10 de marzo).
1.2. Pretensiones
El actor solicita que se hagan las siguientes declaraciones y condenas:
Que se ordene al municipio y a la Empresa Prestadora de Servicios Públicos de Puerto Salgar S.A. E.S.P. suministrar agua potable a la comunidad.
Que se condene en costas a los demandados.
COADYUVANCIA
La Defensora Pública Regional de Cundinamarca coadyuvó la demanda pues coincidió en afirmar que las autoridades de Puerto Salgar no prestan el servicio público de acueducto en forma eficiente y oportuna, lo que representa amenaza para la salubridad pública.
LA CONTESTACIÓN
El municipio de Puerto Salgar, mediante apoderado, propuso la excepción de «falta de causa» fundamentándose en que los hechos de la demanda son falsos.
También propuso la excepción que denominó «inexistencia de hechos que determinan enfermedades ocasionadas a los habitantes del municipio de Puerto Salgar por el consumo del agua que presta el acueducto» argumentando que no hay pruebas sobre daños sufridos por la comunidad.
4. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO
Tuvo lugar el 25 de marzo de 2004 y se declaró fallida pues el actor no se hizo presente.
5. PRUEBAS
5.1. El apoderado del municipio de Puerto Salgar allegó en la Audiencia de Pacto de Cumplimiento las siguientes:
Copia del contrato 017 de 15 de marzo de 2004 suscrito entre el Alcalde de Puerto Salgar y José Luis Arias con el objeto de «realizar los estudios de optimización en los procesos de la planta de tratamiento del acueducto municipal de Puerto Salgar».
Copia del estudio del 23 de marzo de 2004 para la Optimización de Procesos de la Planta de Tratamiento de Agua Potable efectuado por la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Puerto Salgar S.A. E.S.P
5.2. Por auto del 1° de abril de 2004, el Tribunal dispuso oficiar:
A la Alcaldía de Puerto Salgar, a la Empresa de Servicios Públicos de Puerto Salgar S.A. E.S.P., a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, al Ministerio de Salud Pública y a la Secretaría de Salud de Cundinamarca para que aportaran copia de los estudios y de la información sobre la calidad del agua potable y determinaran el porcentaje de aceptabilidad del agua potable para el consumo humano en el municipio de Puerto Salgar durante los 2 años anteriores al 3 de octubre de 2002, de conformidad con el Decreto 475 de 1998.
A la Alcaldía, a Planecion Municipal y a la Empresa de Servicios Públicos de Puerto Salgar S.A. E.S.P. para que remitan los soportes de todas las obras relativas al acueducto municipal y si han mejorado o no la calidad del agua.
A las pruebas allegadas se hará referencia en las consideraciones de esta sentencia, en cuanto resulte pertinente.
6. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
6.1. El actor reiteró que las pruebas allegadas al proceso demuestran que el agua de Puerto Salgar no es potable.
Resaltó que el estudio, contratado por el municipio, para la Optimización en los Procesos de la Planta de Tratamiento del Acueducto prueba que ha omitido adelantar las acciones necesarias para suministrar agua potable.
6.2. La Defensora Pública Regional de Cundinamarca sostuvo que las autoridades municipales no demostraron que el agua de Puerto de Salgar sea apta para el consumo humano, lo que evidencia que han incurrido en omisión en la prestación de este servicio público, con amenaza para la salud pública.
II. LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda por considerar plenamente probada la falta de potabilidad del agua de Puerto Salgar, hecho que representa amenaza para los derechos colectivos a la salubridad pública, al acceso a los servicios públicos, a su prestación eficiente y oportuna y a los derechos de los consumidores y usuarios.
Sostuvo que las gestiones adelantadas por la administración para el mejoramiento del acueducto, no desvirtúan el hecho de que el agua del municipio no sea apta para el consumo humano.
- LA IMPUGNACIÓN
- El municipio de Puerto Salgar, mediante apoderado, solicitó que se declare la nulidad de todo lo actuado, pues la responsabilidad del suministro de agua potable es de la Empresa de Servicios Públicos de Puerto Salgar S.A. E.S.P., que no fue debidamente vinculada al proceso.
- Consideró que el Tribunal no valoró las pruebas sobre las gestiones adelantadas por el municipio con miras a optimizar el acueducto municipal.
- CONSIDERACIONES
La nulidad propuesta.
El municipio de Puerto Salgar solicita a esta Corporación que se declare la nulidad procesal prevista en el artículo 140 CPC, por no haberse vinculado a la Empresa de Servicios Públicos de Puerto Salgar S.A. E.S.P.
La Sala advierte que esta alegación es infundada pues consta en el expediente que el auto admisorio de la demanda fue notificado el 5 de febrero de 2004 al Gerente de la Empresa de Servicios Públicos de Puerto Salgar S.A. E.S.P y este intervino en el proceso. Prueba de ello es que allegó el oficio 0111-04 de 17 de mayo de 2004, al que se hará referencia más adelante.
Por lo demás, en reiterada jurisprudencia, la Sala ha desestimado argumentaciones como la que en este caso esgrime el Alcalde, y ha puesto de presente que la circunstancia de que el servicio de acueducto sea prestado por una empresa de servicios públicos no lo exime de cumplir el deber constitucional de asegurar su prestación pues en su condición de jefe de la administración municipal le compete «dirigir la acción administrativa del municipio, asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo». (Artículo 315-3 CP). Así, en sentencia de 12 de febrero de 2004, a este respecto, la Sala sostuv:
«Advierte la Sala que acertó el Tribunal al sostener que no es dable al Alcalde del municipio de San José de Cúcuta descargarse en que el servicio de alcantarillado lo presta E.I.S. CÚCUTA E.S.P. pues el hecho de tratarse de una empresa industrial que pertenece a la estructura de la administración municipal no lo exime del cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales.
No se compadece con la eficiencia, celeridad y eficacia con que las entidades públicas -de todos los niveles territoriales y administrativos- deben gestionar los asuntos a su cargo, que sus dependencias actuén como si fueran compartimientos estancos o ínsulas inconexas.
Más grave aún es que el Alcalde alegue la inactividad de las dependencias a su cargo para excusar la suya, y que no adopte las medidas de coordinación, articulación y monitoreo de las distintas dependencias bajo su responsabilidad para asegurar coherencia y eficacia en la gestión de la Alcaldía municipal. La calidad de «jefe de la administración local» que le atribuye el artículo 314 de la Constitución Política, se explica en tanto necesaria para que asegure la gestión eficaz de las distintas dependencias que integran la estructura de la administración municipal y de esta como unidad de gestión bajo su responsabilidad.
Síguese de ello que aunque para racionalizar y hacer eficaz la gestión de los asuntos públicos, estos se distribuyan entre las distintas dependencias atendiendo a la materia y a otros factores, sin embargo, a todas es exigible una visión de unidad de objeto y de resultado en la gestión de las funciones públicas que la Constitución y demás normas les han confiado. Es, pues, necesario que entre las distintas entidades de la administración municipal existan la articulación y coordinación requeridas para que los resultados de la gestión pública se produzcan con economía, eficiencia y eficacia, y que su máxima autoridad así lo asegure.
Por ello la administración pública moderna exige la implementación, en toda dependencia del Estado y a todos los niveles territoriales y administrativos, de sistemas de seguimiento y monitoreo de las distintas etapas de los procesos de gestión de los asuntos públicos, y a su máximas autoridades que aseguren que las metas y resultados de la administración se produzcan en economía, eficiencia, eficacia y celeridad.
No en vano el artículo 209 de la Constitución Política preceptúa:
«Artículo 209.- La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley.»
Y el artículo 269 de la Constitución Política, en términos perentorios, reitera:
«Artículo 269.- En las entidades públicas, las autoridades correspondientes están obligadas a diseñar y aplicar, según la naturaleza de sus funciones, métodos y procedimientos de control interno, de conformidad con lo que disponga la ley»
...»
Para la Sala resulta inaceptable que las autoridades municipales desatiendan sus responsabilidades constitucionales y legales en un asunto tan trascendental como resolver las necesidades básicas insatisfechas en materia de agua potable y que aleguen la inexistencia de amenaza a los derechos colectivos por no haberse demostrado los índices de las enfermedades sufridas por la comunidad a causa del consumo de agua no apta para el consumo humano, pues la falta de potabilidad pone en riesgo por sí sola el derecho a la salubridad pública.
Esta Sala ya ha tenido la oportunidad de expresar su pensamiento acerca de la cuestión que se debate en este asunto, con ocasión de una acción popular por hechos análogos a la presente en la cual se habían negado las pretensiones por no haberse demostrado los índices de enfermedades sufridas por la comunidad a causa del consumo de agua no potable. Es, entonces, del caso reiterar los razonamientos que en la oportunidad precedente expuso, por resultar enteramente aplicables al caso presente
«Los 3 exámenes fisicoquímicos allegados en virtud del decreto oficioso de pruebas en la segunda instancia, practicados por la Gobernación del Meta, evidenciaron que el 10 de mayo de 2005 persistía la condición de falta de potabilidad en el agua de San Martín, que según quedó probado viene presentándose desde antes de 2004, año en cual la Secretaría de Salud del Meta clasificó las muestras de 21 de febrero, 21 de abril y 22 de julio como «NO POTABLES».
Para la Sala, el Tribunal no acertó al negar el amparo a los derechos colectivos para cuya protección se instauró la acción con fundamento en que no se demostraron los índices de «morbi-mortalidad o de consultas por dermatitis y enfermedades diarréicas» derivados del consumo de agua no potable, pues como lo sostuvo el apelante la falta de potabilidad en el agua por sí sola pone en riesgo el derecho a la salubridad pública. Así lo señaló la Sala en la sentencia de 22 de enero de 2004, en la cual se lee:
«...Habiéndose probado que el agua que consumen los habitantes del Municipio de Moñitos no es apta para el consumo humano, forzoso es concluir que está latente una amenaza para la salubridad pública que hace procedente el ejercicio de la acción para que se impartan las órdenes a las autoridades municipales que hagan cesar el peligro que ese hecho entraña para la comunidad».
...»
La solución de la necesidad básica insatisfecha en materia de agua potable, responsabilidad básica de los municipios, y subsidiaria o concurrente de los departamentos y la Nación. (Artículos 356, 357,365 y 366 de la Constitución Política, 3-5 de la Ley 136 de 1994, 5-1 de la Ley 142 de 1994 y de la Ley 715 de 2001).
La prestación del servicio de acueducto es responsabilidad primerísima de los municipios, según lo disponen los artículos 365 y 366 de la Constitución Política, 3-5 de la Ley 136 de 1994 y 5-1 de la Ley 142 de 1994 cuyo tenor literal es el siguiente:
«Artículo 365 CP.- Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos [...] podrán ser prestados por el Estado directa o indirectamente [...] En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.
Artículo 366 CP. El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable.
Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.
LEY 136 de 1994
Artículo 3o. Funciones. Corresponde al municipio.
[...]
5. Solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, servicios públicos domiciliarios, vivienda, recreación y deporte, con especial énfasis en la niñez, la mujer, la tercera edad y los sectores discapacitados, directamente y, en concurrencia, complementariedad y coordinación con las demás entidades territoriales y la Nación, en los términos que defina la le
.
LEY 142 DE 1994
Artículo 5. Competencia de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios públicos.
Es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos:
5.1. Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el artículo siguient
».
Los artículos 365 a 370 de la Constitución Política tratan de los derechos colectivos de acceso a la infraestructura de servicios públicos, a su prestación eficiente y oportuna; y a que la Nación y las entidades territoriales realicen las finalidades sociales del Estado priorizando en los planes y presupuestos el gasto público social. Ciertamente, conforme a los citados preceptos constitucionales:
- Los servicios públicos son inherentes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, que son finalidades sociales del Estado.
- En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, control y vigilancia de los servicios públicos.
- Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
- Será objetivo fundamental de la actividad del Estado la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y agua potable.
- Para tales efectos, en los planes y presupuesto de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación:
«Artículo 350 CP. La ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social que agrupará las partidas de tal naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica respectiva. Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.
En la distribución territorial del gasto público social se tendrá en cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa, según reglamentación que hará la ley.
El presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones.»
Los recursos que la Nación transfiere a los municipios a título de Participación de Propósito General, constituyen renta de destinación especifica de forzosa inversión en agua potable. (Acto Legislativo 01 de 2001 y Ley 715 de 2001).
El Acto Legislativo 01 de 2001, que modificó los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, creó el Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios precisamente para atender los servicios a cargo de éstos y proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación.
Según lo preceptuado por los artículos 3° y 4° de la Ley 715 de 2001 que desarrolla el Acto Legislativo 01 de 2001, del Sistema General de Participaciones forma parte la Participación de Propósito General, renta de destinación especifica, de forzosa inversión en la satisfacción de las necesidades básicas insatisfechas de agua potable y en la ampliación de la cobertura del servicio de acueducto. Asciende al 17% del total de lo que por concepto del Sistema transfiere la Nación a las entidades territoriales.
La normativa constitucional y legal en lo pertinente preceptúa:
«...
Artículo 356 CP.(Modificado por el Acto Legislativo 01 de 2001). Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios.
Los distritos tendrán las mismas competencias que los municipios y departamentos para efectos de la distribución del Sistema General de Participaciones que establezca la ley.
Para estos efectos, serán beneficiarias las entidades territoriales indígenas, una vez constituidas. Así mismo, la ley establecerá como beneficiarios a los resguardos indígenas, siempre y cuando estos no se hayan constituido en entidad territorial indígena.
Los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinaran a la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando la prestación de los servicios y la ampliación de cobertura.
Teniendo en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y municipios.
La ley reglamentará los criterios de distribución del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios, de acuerdo con las competencias que le asigne a cada una de estas entidades; y contendrá las disposiciones necesarias para poner en operación el Sistema General de Participaciones de estas, incorporando principios sobre distribución que tengan en cuenta los siguientes criterios:
a) Para educación y salud: población atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad;
b) Para otros sectores: población, reparto entre población y urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y pobreza relativa.
No se podrán descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas.
Los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos, y municipios se distribuirán por sectores que defina la ley.
El monto de recursos que se asigne para los sectores de salud y educación, no podrá ser inferior al que se transfería a la expedición del presente acto legislativo a cada uno de estos sectores.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule la organización y funcionamiento del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios, a más tardar el primer mes de sesiones del próximo periodo legislativo.
Artículo 357 CP. (Modificado por el Acto Legislativo 01 de 2001). El monto del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución.
Para efectos del cálculo de la variación de los ingresos Corrientes de la Nación a que se refiere el inciso anterior, estarán excluidos los tributos que se arbitren por medidas de estados de excepción, salvo que el Congreso, durante el año siguiente les otorgue el carácter permanente.
Los municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta, de conformidad con las normas vigentes, podrán destinar libremente, para inversión y otros gastos inherentes a] funcionamiento de la administración municipal, hasta un veintiocho (28%) de los recursos que perciban por concepto del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios, exceptuando los recursos que se destinen para educación y salud.
PARÁGRAFO TRANSITORIO 1°. El Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos.
En el caso de educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, y los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 1° de noviembre del 2000. Esta incorporación será automática a partir del 1° de enero de 2002.
PARÁGRAFO TRANSITORIO 2°. Durante los años comprendidos entre 2002 y 2008 el monto del Sistema General de Participaciones crecerá en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada, más un crecimiento adicional que aumentará en forma escalonada así: Para los años 2002, 2003, 2004 y 2005 el incremento será de 2%; para los años 2006, 2007 y 2008 el incremento será de 2.5%.
Si durante el periodo de transición el crecimiento real de la economía (producto interno bruto) certificado por el DANE en el mes de mayo del año siguiente es superior al 4% el crecimiento adicional del Sistema General de Participaciones de que trata el presente parágrafo se incrementará en una proporción equivalente al crecimiento que supere el 4%, previo descuento de los porcentajes que la Nación haya tenido que asumir, cuando el crecimiento real de la economía no haya sido suficiente para financiar el 2% adicional durante los años 2002,2003,2004 y 2005, y 2.5% adicional para los años 2006, 2007 y 2008.
PARÁGRAFO TRANSITORIO 3°. Al finalizar el período de transición, el porcentaje de los ingresos Corrientes de la Nación destinados para el Sistema General de Participación será como mínimo el porcentaje que constitucionalmente se transfiera en el año 2001. La ley, a iniciativa del Congreso, establecerá la gradualidad del incremento autorizado en este parágrafo.
En todo caso, después del período de transición, el Congreso, cada cinco años y a iniciativa propia a través de ley, podrá incrementar el porcentaje.
Igualmente durante la vigencia del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios, el Congreso de la República, podrá revisar por iniciativa propia cada cinco años, la base de liquidación de éste.
LEY 715 DE 2001
Artículo 3°. Conformación del sistema general de participaciones. El Sistema General de Participaciones estará conformado así:
[...]
3.3. Una participación de propósito general que incluye los recursos para agua potable y saneamiento básico, que se denominará participación para propósito general.
[...]
Artículo 4°. Distribución sectorial de los recursos. El monto total del Sistema General de Participaciones, una vez descontados los recursos a que se refiere el parágrafo 2° del artículo 2°, se distribuirá las participaciones mencionadas en el artículo anterior así: la participación para el sector educativo corresponderá al 58.5%, la participación para el sector salud corresponderá al 24.5 la participación de propósito general corresponderá al 17.0
[...]
Artículo 76. Competencias del municipio en otros sectores. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias:
[...]
76.1. Servicios Públicos. Realizar directamente o a través de terceros en materia de servicios públicos además de las competencias establecidas en otras normas vigentes la construcción, ampliación rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos.
[...]
Artículo 78. Destino de los recursos de la participación de propósito general. Los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª, podrán destinar libremente, para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un veintiocho por ciento (28%) de los recursos que perciban por la Participación de Propósito General.
El total de los recursos de la participación de propósito general asignado a los municipios de categorías Especial, 1ª, 2ª y 3ª; el 72% restante de los recursos de la participación de propósito general para los municipios de categoría 4ª, 5ª o 6ª; y el 100% de los recursos asignados de la participación de propósito general al departamento archipiélago de San Andrés y Providencia, se deberán destinar al desarrollo y ejecución de las competencias asignadas en la presente ley.
Del total de dichos recursos, las entidades territoriales destinarán el 41% para el desarrollo y ejecución de las competencias asignadas en agua potable y saneamiento básico. Los recursos para el sector agua potable y saneamiento básico se destinarán a la financiación de inversiones en infraestructura, así como a cubrir los subsidios que se otorguen a los estratos subsidiables de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 142 de 1994.
El cambio de destinación de estos recursos estará condicionado a la certificación que expida la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional, en el sentido que el municipio o distrito tienen:
Coberturas reales superiores a noventa por ciento (90%) en acueducto y ochenta y cinco por ciento (85%) en alcantarillad
.
DECRETO 849 DE 2002
Artículo 4o. Requisitos que deberá exigir la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) para expedir la certificación. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) deberá exigir que se cumpla la totalidad de los siguientes requisitos en los servicios del sector de agua potable y saneamiento básico, con objeto de expedir la respectiva certificación:
a) Que las coberturas reales del municipio o distrito sean superiores al noventa por ciento (90%) en acueducto y ochenta y cinco por ciento (85%) en alcantarillado. Para el cálculo de dichas coberturas deberá seguirse el procedimiento contenido en el artículo 5o. del presente decreto;
b) Que haya al menos equilibro financiero entre el monto total de las diferentes contribuciones y el monto de los subsidios otorgados a los estratos subsidiables, de acuerdo con la Ley 142 de 1994 o aquellas que la modifiquen o sustituyan y con lo expresado en el artículo 6o. del presente decreto;
c) Que además de las obras de infraestructura en agua potable y saneamiento básico, que se financiarán con las tarifas cobradas a los usuarios, existan obras adicionales por realizar en el territorio del municipio o distrito, por un valor inferior al del porcentaje de inversión obligatorio en el sector
.
El caso concreto
El Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda por considerar que existe amenaza a los derechos colectivos para cuya protección se ejerció la acción, pues se evidenció la falta de potabilidad del agua de Puerto Salgar, y el municipio no desvirtuó su omisión en el suministro de agua potable a la comunidad.
El municipio apeló esta decisión argumentando que el Tribunal no valoró las pruebas de las gestiones adelantadas tendientes a la optimización del acueducto municipal, que demuestran la diligencia de la administración.
Entre las pruebas allegadas merecen destacarse:
Copia del consolidado de calidad de agua del Departamento de Cundinamarca de enero a julio de 2002, en que no consta su fecha ni la entidad que lo realizó, en que en relación con el municipio de Puerto Salgar consta:
«Enero-julio 2002
| N° de habitantes | Muestras por mes | Real | Apta | No apta | observaciones |
| 13.956 | 5 | 7 | 0 | 7 | Turbiedad, color, hierro, fosfatos, alcalinidad, cloro residual, coli. Agua tratada. |
...»
Copia del estudio del 23 de marzo de 2004 para la Optimización de Procesos de la Planta de Tratamiento de Agua Potable de la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Puerto Salgar S.A. E.S.P., efectuada por la firma Aguas, en el cual se lee:
«...
- HALLAZGOS.
Se trabajó con base en una metodología por medio de la cual el grupo de trabajo: Consultores y Operadores buscaría a través del Seminario de Optimización, las virtudes y las deficiencias que podía presentar el Sistema de Potabilización y las personas encargadas de operarlo.
Iniciamos con un recorrido por cada uno de los constituyentes del proceso, el cual cuenta con una planta convencional con capacidad nominal de 40 litros por segundo.
Se toma agua cruda de 2 pozos a saber: #4 con una capacidad de 17 litros por segundo y #5 con una capacidad de 51 litros por segundo. Las condiciones fisicoquímicas nos muestran un agua con un contenido de hierro promedio de 2 miligramos por litro, un PH de 7.5, una turbiedad promedio de 10 ntu, una alcalinidad y dureza ligeramente elevadas.
[...]
La dosificación del cloro se hacía de una forma indiscriminada, pues era evidente que no había definida una curva de demanda de cloro.
En el laboratorio de control de calidad encontramos una serie de equipos y kits de análisis que estaban subutilizados. Algunos de ellos ya pasaban su época de vencimiento.
Después de analizar varias muestras de agua de diferentes sitios de la red de distribución, encontramos que el agua no era apta para consumo humano, con concentraciones de elementos por fuera de los parámetros normales exigidos por el Ministerio de Salud en el Decreto 475 de 1998. Parámetros como la turbiedad, el hierro, los sólidos y la conductividad estaban totalmente elevados y el cloro residual no aparecía en la red de distribución.
[...]
En algunas canecas había un sulfato de aluminio que definitivamente al llevar tanto tiempo almacenado y sin uso, estaba deteriorándose perdiendo su concentración inicial y por ende su efectividad.
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4. RECOMENDACIONES
[...]
La purga inmediata de hidrantes iniciando por los puntos extremos de la red, garantizando una calidad de agua en ella, sin deterioro de sus características fisicoquímicas y microbiológicas.
De acuerdo al número de habitantes de Puerto Salgar se hace necesario realizar un número mínimo de análisis fisicoquímicos y bacteriológicos. El laboratorio posee todos los elementos para ello, sin embargo se debe trabajar en pos de la certificación del laboratorio por parte del Instituto Nacional de Salud vinculándose al Programa Inter. Calibración de Laboratorios de Control de Calidad de Agua Potable».
Oficio de 12 de agosto de 2002 de la Ingeniera Sanitaria de la Dirección de Salud Pública de la Secretaría de Salud de Cundinamarca, con que allegó los cuadros consolidados del comportamiento de la calidad del agua suministrada a la población del área urbana del municipio de Puerto Salgar en los años 2002 y 2003. Se lee:
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Período: del 7 de febrero al 28 de mayo de 2002
Fuente: Pozo Hincado
| Fecha | Punto de muestreo | Tipo de agua | Aceptable | No aceptable | Fisicoquímicos | Microbiológicos | Observaciones |
| Feb 7 | Grifo. Calle 13 #8-16 | Tratada | 1 | Color alto, hierro alto, fosfatos altos, alcalinidad alta, cero cloro residual. | Coliformes totales | ||
| Feb 28 | Grifo. calle 13# 7-24 | Tratada | 1 | Hierro alto, fosfatos altos, alcalinidad alta, cero cloro residual. | |||
| Marzo 4 | Grifo. Carrera 6 #12-34 | Tratada | 1 | Turbiedad alta, color alto, hierro alto, fosfatos altos, alcalinidad alta, cero cloro residual. | |||
| Marzo 12 | Grifo. Calle 16#6-115 | Tratada | 1 | Hierro alto, fosfatos altos, alcalinidad alta, cero cloro residual. | La muestra llegó al Laboratorio el 13 de marzo de 2002. | ||
| Abril 1 | Grifo. Calle 16#5-110 | Tratada | 1 | Turbiedad alta, color alto, hierro alto, fosfatos altos, alcalinidad alta, cero cloro residual. | La muestra llegó al Laboratorio el 2 de abril de 2002. | ||
| Abril 9 | Grifo transv 8 #16-32 | Tratada | 1 | Turbiedad alta, color alto, hierro alto, fosfatos altos, alcalinidad alta, cero cloro residual. | |||
| Mayo 28 | Grifo. Calle 12 #5-21 | Tratada | 1 | Color alto, hierro alto, fosfatos altos, alcalinidad alta, cero cloro residual. | La muestra llegó al Laboratorio el 29 de mayo de 2002. | ||
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Período: del 28 de enero al 19 de junio de 2003
Fuente: Pozo Hincado
| Fecha | Punto y sitio de muestreo | Tipo de agua | Aceptable | No aceptable | Fisicoquímicos | Microbiológicos |
| Enero 28 | Grifo. Calle 14#8-37 | Tratada | 1 | Nitritos, hierro total, alcalinidad total, cero cloro residual. | Coliformes totales, Escherichia coli | |
| Febrero 11 | Grifo. Calle 16#5-165 | Tratada | 1 | Alcalinidad total, cero cloro residual. | Coliformes totales, Escherichia coli | |
| Febrero 20 | Grifo. Calle 16#16B-24 | Tratada | 1 | Hierro total, alcalinidad total, cloro residual bajo. | ||
| Mayo 22 | Grifo. Matadero municipal | Tratada | 1 | Sulfatos, hierro total, fosfatos, alcalinidad total, cloro residual bajo. | ||
| Junio 11 | Grifo. Cra 6#12-24 | Tratada | 1 | Hierro total, alcalinidad total, cloro residual bajo. | Coliformes totales, Escherichia coli | |
| Junio 19 | Grifo. Hospital Puerto Salgar | Tratada | 1 | Alcalinidad total cloro residual bajo | Coliformes totales, Escherichia coli | |
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Oficio 0111-04 de 17 de mayo de 2004 mediante el cual el Gerente de la Empresa de Servicios Públicos de Puerto Salgar E.S.P. informó:
«En cuanto a la gestión realizada en esta nueva administración correspondiente al año 2004, se han realizado grandes esfuerzos para propender por la potabilidad del agua que se está suministrando a la población. En este sentido, se contrató con la firma Aguas de Manizales, el estudio de Optimización de Procesos y Manual de Operación de la Planta de Tratamiento, lo cual nos ha permitido desde el mes de marzo, contar con agua potable. Cabe resaltar que así mismo, se puso en marcha el Laboratorio de la Planta y se están realizando diariamente ensayos fisicoquímicos y de tratabilidad del agua, generando así un seguimiento muy minucioso de la calidad del agua. Por lo reciente de este proceso, hay un solo parámetro, la alcalinidad, que no cumple con lo exigido en el Decreto 475 de 1998, pero cabe aclarar que aunque es un parámetro que no tiene incidencia en el tema de la salud pública, si es indeseable pues genera incrustaciones en tuberías y reacciones en algunos procesos industriales...»
Copia del consolidado del comportamiento de la calidad del agua del Municipio de Puerto Salgar, años 2000-2004, elaborado por la Dirección de Salud Pública de la Secretaría de Salud del Departamento de Cundinamarca, que registra los siguientes datos:
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| Fecha muestreo | Punto y sitio de toma | Concepto aceptable | Concepto no aceptable | Parámetros analizados por fuera del Decreto 475 de 1998 |
| Feb 1/00 | Grifo-acueducto | X | Turbiedad, color, hierro total, alcalinidad total, cloro residual, coliformes total. | |
| Feb 16/00 | Grifo-acueducto | X | Turbiedad, color, hierro total, alcalinidad total, cloro residual. | |
| Mayo 24/00 | Grifo-hospital | X | Turbiedad, color, fosfatos, hierro total, alcalinidad total, cloro residual. | |
| Abril 2/01 | Grifo-hospital | X | Turbiedad, color, fosfatos, hierro total, alcalinidad total, cloro residual, coliformes totales, E coli. | |
| Julio 16/01 | Grifo- acueducto | X | Turbiedad, color, fosfatos, hierro total, alcalinidad total, cloro residual, coliformes totales y E coli. | |
| Julio 30/01 | Grifo-hospital | X | Turbiedad, color, fosfatos, hierro total, alcalinidad total, cloro residual y coliformes totales. | |
| Sept 3/01 | Grifo-hospital | X | Turbiedad, color, fosfatos, hierro total, alcalinidad total, cloro residual. | |
| Oct 8/01 | Grifo-hospital | X | Color, fosfatos, hierro total, alcalinidad total, cloro residual. | |
| Oct 29/01 | Grifo vivienda calle 13#18-16 | X | Fosfatos, hierro total, alcalinidad total, cloro residual. | |
| Dic 12/01 | Grifo- matadero | X | Fosfatos, hierro total, alcalinidad total, cloro residual. | |
| Feb 7/02 | Grifo- calle 13#8-16 | X | Turbiedad, color, fosfatos, hierro total, alcalinidad total, cloro residual, coliformes totales. | |
| Marzo 4/02 | Grifo- cra 6#12-34 | X | Turbiedad, color, fosfatos, hierro total, cloro residual | |
| Marzo 12/02 | Grifo-calle 16#6-115E | X | Hierro total, alcalinidad total, cloro residual. | |
| Abril1/02 | Calle 16#5-110 | X | Color, fosfatos, hierro total, cloro residual. | |
| Abril 9/02 | Transv 8#16-32 | X | Fosfatos, hierro total, alcalinidad total, cloro residual. | |
| Mayo 28/02 | Calle 12#5-21 | X | Color, hierro total, alcalinidad total, cloro residual. | |
| Julio 16/02 | Grifo-planta de tratamiento | X | Color, hierro total, fosfatos, alcalinidad total, cloro residual, coliformes totales. | |
| Agosto 21/02 | Grifo-carrera 12#3-16 | X | Fosfatos, alcalinidad total, cloro residual, E coli. | |
| Enero 28/03 | Grifo-calle 14 #8-37 | X | Nitritos, hierro total, fosfatos, alcalinidad total, cloro residual, coliformes totales, E coli. | |
| Feb 11/03 | Grifo-calle 16#5-165 | X | Alcalinidad total, cloro residual, coliformes totales, E coli. | |
| Feb 20/03 | Grifo calle 16#16B-24 | X | Hierro total, alcalinidad total, cloro residual. | |
| Mayo 22/03 | Grifo-matadero | X | Hierro total, fosfatos, alcalinidad total. | |
| Junio 11/03 | Grifo-cra 6#12-24 | X | Hierro total, fosfatos, alcalinidad total, cloro residual, coliformes totales, E coli. | |
| Junio 19/03 | Grifo-hospital | X | Alcalinidad total, cloro residual, coliformes totales, E coli. | |
| Abril 5/04 | Grifo-calle 12 #10-28 | X | Color, hierro total, alcalinidad total. | |
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Oficio 20044200334241 de 28 de mayo de 2004 por el cual la Superintendente Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo informó:
«En relación con su pregunta sobre el porcentaje de aceptabilidad el agua suministrada al municipio de Puerto Salgar, durante los dos años anteriores al 3 de octubre de 2002 le informó lo siguiente:
1. Análisis Microbiológico.
Para efectos de la calidad microbiológica, en el año 2002, los análisis respectivos reportan valores aceptables, exceptuando los análisis ejecutados el 7 de febrero de 2002 y el 21 de agosto de 2002, cuyos resultados se presentan como no aceptables.
[...]
Por lo anterior, para el año 2002, el agua suministrada al municipio de Puerto Salgar se considera no apta para el consumo humano.
2. Análisis fisicoquímico.
De acuerdo con los análisis presentados por la Secretaría de Salud, se presentan los siguientes resultados promedio:
Año 2002 Valor promedio de Color = 18 UPC
Valor promedio de hierro total = 0,85 mg/l de Fe
Valor promedio de fosfatos = 0,40 mg/l de PO4-3
Valor promedio de alcalinidad = 191 mg/l de CaCO3
Valor promedio de Cloro Residual = 0,04 mg/l
Con base en lo anterior, los valores de 18 UPC para el Color 0,85 mg/l para el Hierro 0,40 mg/l para los Fosfatos y 191 mg/l para la Alcalinidad Total, sobrepasan los valores admisibles mencionados anteriormente.
Así mismo, el cloro residual está por fuera del valor admisible establecido por el Decreto referido».
Copia del contrato 017 de 15 de marzo de 2004 suscrito entre el Alcalde de Puerto Salgar y José Luis Arias con el objeto de «realizar los estudios de optimización en los procesos de la planta de tratamiento del acueducto municipal de Puerto Salgar».
Copia del Certificado de Registro Presupuestal 271 de 26 de marzo de 2004 por tres millones novecientos treinta y tres mil seiscientos pesos ($3´933.600,oo) para el proyecto denominado «estudio de prefactibilidad para la corrección y procedimientos e implementación de los requerimientos óptimos para producir agua potable».
Las pruebas allegadas demuestran que las autoridades municipales emprendieron gestiones encaminadas a solucionar la problemática que suscita el caso presente en marzo de 2004, lo que prueba que el ejercicio de la acción popular, notificada el 4 de junio de 2003, fue decisivo para que se iniciara proyectos tendientes a resolver la omisión planteada por el actor.
Se adicionará la parte resolutiva de la sentencia apelada pues la Sala advierte que si bien el Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda no impartió órdenes precisas ni fijó los plazos máximos y mínimos en que estas deben ejecutarse, como lo exige el articulo 34 de la Ley 472 de 1998. Se ordenará al municipio adoptar las medidas técnicas, presupuestales y de planeación con su respectivo cronograma de ejecución para que en un plazo razonable la Administración formule y ejecute el proyecto para el suministro de agua potable a la población de Puerto Salgar, ajustada a los parámetros del Decreto 475 de 1998.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
CONFÍRMASE la sentencia apelada, proferida el 20 de enero de 2005 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
ADICIÓNASE la parte resolutiva de sentencia en los siguientes términos:
Primero.- ORDÉNASE al Alcalde del municipio de Puerto Salgar, que a partir de la ejecutoria de esta sentencia y a más tardar, en los dos (2) meses siguientes:
1.1. Con cargo a los recursos para inversión en agua potable que se giren en el año 2006 por la Nación como «Participación de Propósito General», adopte, antes de la expiración de la presente vigencia fiscal, un plan de acción con su respectivo cronograma de modo que adelante en un plazo razonable, que en ningún caso podrá exceder del 31 de diciembre de 2007, la ejecución del proyecto para la cobertura de agua potable en el municipio de Puesto Salgar.
1.2. Cumplir los parámetros previstos en el Decreto 475 de 1998, de modo que asegure que el agua que suministra a la población de Puerto Salgar es apta para el consumo humano.
El cumplimiento de esta orden deberá acreditarse mediante certificación de la Secretaría de Salud de Cundinamarca ante el Tribunal del Departamento de Cundinamarca, en un plazo máximo de seis (6) meses, contado a partir de la ejecutoria de esta sentencia.
1.3. A través de la Secretaría de Salud y de Educación y con la participación de las Juntas de Acción Comunal, adelante una campaña educativa para que los habitantes del municipio de Puerto Salgar hiervan el agua antes de consumirla y para que se les imparta instrucción sobre las condiciones de almacenamiento, uso y demás necesarias para la prevención de riesgos a la salubridad, especialmente de la población infantil, hasta cuando se preste en forma permanente el servicio de suministro de agua potable.
Segundo.- PREVIÉNESE al Alcalde de Puerto Salgar para que se abstenga de volver a incurrir en las omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones de la actora.
Tercero.- INTÉGRASE el Comité para la Verificación del Cumplimiento de la presente sentencia con el Secretario de Salud de la Alcaldía de Puerto Salgar, el Contralor Departamental de Cundinamarca, el Defensor Regional de Cundinamarca, el Procurador Regional de Cundinamarca y el Superintendente Delegado de Servicios Públicos para Cundinamarca.
Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 27 de abril de 2006.
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE Presidente
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN
