25000-23-26-000-2002-02392-01(28253)

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ACCION DE REPARACION DIRECTA - Por enriquecimiento sin justa causa / ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA - De la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales por cuanto contribuyente dejó vencer Títulos de Devolución de Impuestos que le habían otorgado por devolución de saldo de impuesto sobre la renta

En el proceso se encuentra acreditado que mediante resolución No. 01555, del 19 de diciembre de 2000, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales ordenó la devolución de $46'502.000, a favor de la sociedad Stewart & Stevenson Operations Inc. (en liquidación); en el mismo acto administrativo se ordenó que el pago debería hacerse mediante la emisión de Títulos de Devolución de Impuestos –TIDIS– DECEVAL. La devolución de los impuestos pagados pero no causados se realizó el 19 de diciembre de 2000. La sociedad demandante optó por no hacer efectivos los derechos contenidos en los TIDIS que se emitieron a su favor, en el tiempo contemplado para su vigencia (1 año); antes de que se cumpliera un año siguiente a la prescripción de los Títulos de Devolución de Impuestos, la sociedad Stewart & Stevenson Operations Inc. (en liquidación), interpuso la demanda que dio lugar al presente proceso con el fin de que se declare el enriquecimiento sin justa causa que benefició a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y afectó de manera correlativa su patrimonio.

PROCEDENCIA DE LA ACCION - Depende del origen del perjuicio alegado / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - No procedente por cuanto no se está controvirtiendo legalidad de la Resolución de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales que ordenó la devolución de saldo a la entidad demandante / ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Inexistencia de contrato estatal imposibilidad su invocación / ACCION DE REPARACION DIRECTA - Procedente para invocar perjuicios por enriquecimiento sin justa causa dentro de los dos años siguientes al vencimiento del título-valor

Constituye jurisprudencia constante de esta Sala que, en el marco de la estructura de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo establecida por el ordenamiento jurídico colombiano, la escogencia de la acción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado (...) La Sala encuentra, sin duda alguna, que el presente litigio no se encuentra encaminado a, ni tiene por efecto generar, el cuestionamiento de la legalidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 01555, del 19 de diciembre de 2000, emitida por, por cuya virtud se reconoció y ordenó mediante la emisión de TIDIS la devolución del saldo a favor de la demandante, causado por concepto de retención en la fuente en el año 1998, razón por la cual debe descartarse la vía procesal de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. De igual manera, no se encuentra en el expediente rastro alguno que permita avizorar o considerar la existencia de un contrato estatal del cual se pudieren derivar los perjuicios cuyo reconocimiento se ventila en el sub lite, lo que lleva indefectiblemente a desechar la posibilidad de que se pudiere acudir a la acción contractual. (...) En el presente caso, para la Sala, al no poder enmarcarse las pretensiones a los supuestos de hecho que dan lugar a la instauración de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho o de controversias contractuales, el cauce procesal adecuado para ventilar la particular pretensión de enriquecimiento sin justa causa derivada del enriquecimiento sin justa causa cambiario es la acción de reparación directa, cuya caducidad será de dos años a partir del vencimiento del título-valor; ahora bien, teniendo en cuenta que el particular demandante incoó la acción correspondiente y que se interpuso en tiempo, la Sala pasará a resolver el fondo del litigio. NOTA DE RELATORIA: Referente a la acción procedente por enriquecimiento sin causa consultar sentencia de 19 de noviembre de 2012, Exp. 24987, MP. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

ACTIO IN REM VERSO - Mecanismo procesal diferente al establecido en el artículo 882 del Código de Comercio / ACTIO IN REM VERSO - Hay lugar a invocarla por ausencia de acción principal procedente. Se caracteriza por ser residual y excepcional / ACCION CONTRA QUIEN SE HUBIERE ENRIQUECIDO SIN JUSTA CAUSA - Acción mercantil principal, autónoma y típica que posee una prescripción de un año

Aun cuando en la terminología empleada la actio in rem verso a la que se hizo alusión en la referida providencia de unificación resulta similar al mecanismo procesal contemplado en el artículo 882 del Código de Comercio, dicha semejanza no se puede predicar de su contenido; en efecto, tal y como lo ha señalado de manera constante la jurisprudencia y la doctrina, la actio in rem verso se erige en el mecanismo procesal adecuado para acudir a la Jurisdicción en ausencia de una acción principal procedente, de allí su carácter residual y excepcional, mientras que en el caso de la "acción contra quien se hubiere enriquecido sin causa" del Estatuto Mercantil, el legislador optó por crear un mecanismo excepcional pero autónomo, principal y típico para los eventos allí contemplados, reservándole, además, un término de prescripción de un año.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE COMERCIO - ARTICULO 882

JURISDICCION CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA - No existe un criterio único para su delimitación / COMPETENCIA DE LA JURISDICCION CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA -

No le es dable al Juez aplicar mecanismos procesales por vía analógica, aun cuando existen argumentos jurídicos que permitirían acudir a tal mecanismo, sino que al acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le corresponde a las partes adecuar sus pretensiones a los cauces procesales que el legislador ha diseñado, regulado y establecido para que los particulares puedan acceder a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

TIDIS - Títulos de devolución de impuestos / TIDIS - Mecanismos de pagos por saldos a favor del contribuyente / TITULOS DE DEVOLUCION DE IMPUESTOS - Tienen el carácter de título valor

Los Títulos de Devolución de Impuestos fueron contemplados en el Estatuto Tributario, contenido en el Decreto-ley 624 de 1989, como un mecanismo de pago por parte del Tesoro Público en relación con los saldos a favor que beneficiaran a los contribuyentes (...) En el tema específico de los TIDIS, tanto la jurisprudencia de esta Corporación como la doctrina de la propia Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales, los han considerado y tratado como títulos valores (...) Las normas que rigen los TIDIS confirman el carácter de título valor que les ha atribuido el ordenamiento jurídico, es decir contienen un derecho literal (la conversión de los TIDIS en el pago de obligaciones de carácter tributario) y autónomo (en cuanto son negociables), tienen carácter crediticio y se encuentran sometidos a las normas que rigen los depósitos centrales de valores (Ley 27 de 1990 y su Decreto Reglamentario 437 de 1992).

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 624 DE 1989 / LEY 27 DE 1990 / DECRETO REGLAMENTARIO 437 DE 1992

TIDIS - Títulos de deuda pública que sirven como medio de pago de saldos a particulares

Su calificación como títulos-valores no excluye el hecho de que integren la categoría jurídica especial correspondiente a los llamados títulos de deuda pública (interna o externa), de los cuales hacen parte, pero no exclusivamente, los bonos emitidos por el Tesoro Nacional, los TES y los TIDIS. (...) La emisión de títulos de deuda pública resulta, entonces, una operación autorizada por el legislador cuyas finalidades están constituidas ya sea por la obtención de financiamiento para la realización de actividades propias de la Administración Pública por la vía del endeudamiento o bien un mecanismo de pago de determinadas acreencias de las cuales sean titulares los particulares frente al erario. El hecho de que dichas operaciones se puedan realizar mediante la emisión de documentos que puedan tener las características de los títulos valores, no excluye que se trate esencialmente de una institución de carácter administrativo, circunstancia que determina necesariamente la adecuación de su régimen jurídico a las finalidades propias que se persigue con la expedición de los mencionados títulos de deuda pública y, particularmente, de los TIDIS, como mecanismo de pago de los saldos que resultan a favor de los contribuyentes.

TITULOS DE DEVOLUCION DE IMPUESTOS - Sirven como medio de pago de obligaciones tributarias a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales / TIDIS - Tienen vigencia de un año contado desde su emisión

De esta manera, se tiene que: i) El pago de los saldos que se generen a favor de los contribuyentes puede realizarse por la Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales a través de giro, cheque o mediante la emisión de Títulos de Devolución de Impuestos –TIDIS–; ii) Éstos instrumentos sólo servirán para el pago de impuestos en el año siguiente a su emisión; iii) Se expiden a nombre del beneficiario y son negociables; iv) Operan como títulos desmaterializados, razón por la cual su existencia se entiende configurada a partir del abono en la cuenta correspondiente y la expedición del certificado por parte de la entidad depositaria; v) La redención del título se perfecciona cuando se imputa su valor al pago de impuestos o de deudas que tenga su titular frente a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; vi) Su vigencia por determinación legal es de un año, razón por la cual el Título de Devolución de Impuestos no podrá ser reactivado o renovado en sede administrativa por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; y, finalmente, vii) son negociables en el mercado secundario, es decir que los TIDIS pueden ser objeto de traspaso entre particulares pero, en todo caso, sólo podrán ser utilizados para el pago de las obligaciones tributarias dentro del año siguiente a su expedición, independientemente de quién sea su tenedor. NOTA DE RELATORIA: Referente al régimen jurídico de los Títulos de Devolución de Impuestos, consultar sentencia de 01 de octubre de 2009, Exp. 16775, MP. Martha Teresa Briceño de Valencia.

REDENCION DE LAS TIDIS - Solo se puede efectuar ante la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales / ACCION CONTRA QUIEN SE HUBIERE ENRIQUECIDO SIN JUSTA CAUSA - Atenta contra el Estatuto Tributario por tener soporte un título de valor vencido

Mediante el reconocimiento de la devolución, la cual se hace efectiva a partir de la emisión de los TIDIS, el Estado, legalmente habilitado para ello, destina de manera específica los dineros que hayan de ser devueltos al pago de deudas posteriores y sucesivas –dependiendo del monto del saldo a favor y de las deudas tributarias– sin que sea posible convertirlas directamente en dinero a favor del contribuyente; en otras palabras, el Estatuto Tributario al contemplar la figura de los Títulos de Devolución de Impuestos, creó una categoría de títulos de deuda pública redimibles exclusivamente ante la misma Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales, en atención a lo cual considerar que resulta procedente la acción contemplada en el artículo 882 del Código de Comercio frente a los Títulos de Devolución de Impuestos vencidos por prescripción o caducidad, equivaldría a desconocer las disposiciones especiales que contempló el legislador para la materia en el mencionado Estatuto Tributario y su reglamentación complementaria.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE COMERCIO - ARTICULO 882

RELACION CAUSAL DE LOS TITULOS VALORES - Derivada del negocio por cuya virtud nació a la vida jurídica el título valor / RELACION CAMBIARIA DE LOS TITULOS VALORES - Garantiza su cumplimiento / ACCION CAMBIARIA POR ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA - Por falta de redención del título valor

Resulta pertinente señalar, de entrada, que en materia de títulos valores subsisten dos relaciones distintas: la primera, causal, que constituye el fundamento del otorgamiento de un título valor; la segunda es la que se deriva del título-valor mismo, el cual por el principio de autonomía que lo rige podría decirse que tiene vida propia frente al negocio cartular; de la misma manera, desde el punto de vista de la tutela judicial que protege y garantiza el cumplimiento de las obligaciones, el ordenamiento previó la existencia de tres tipos de acciones: i) la acción causal, derivada del negocio por cuya virtud nació a la vida jurídica el título valor; ii) la acción cambiaria, cuya finalidad consiste, justamente, en garantizar el cumplimiento del contenido del título valor; y, iii) la denominada acción cambiaria por enriquecimiento sin justa causa, por cuya virtud aquél que no hubiere redimido el título valor por cualquier razón o que lo hubiere dejado prescribir o caducar podría, dentro del año siguiente a su pérdida de vigencia, demandar a quien se hubiere enriquecido por dicha situación.

ENRIQUECIMIENTO CAMBIARIO - Requiere prueba del empobrecimiento del demandante y del incremento patrimonial sin justa causa de la administración

La misma Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia señaló que la procedencia de la pretensión de enriquecimiento sin justa causa requiere de la prueba tanto del detrimento patrimonial sufrido por el demandante como del correlativo empobrecimiento del demandado, resultando insuficiente la sola presentación del título valor descargado. NOTA DE RELATORIA: Referente a la carga probatoria del actor en la acción cambiaria por enriquecimiento sin justa causa, consultar sentencia de 14 de diciembre de 2011, Exp. 2008-00422, MP. Ruth Marina Díaz Rueda.

ACTIO IN REM VERSO Y LA ACCION CAMBIARIA POR ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA - Diferencias / TIDIS - Tienen su origen en un acto administrativo y no en un negocio jurídico causal

Resulta necesario señalar que la emisión de Títulos de Devolución de Impuestos no obedece, como sí ocurre en el marco de las relaciones entre particulares, a la existencia de un negocio jurídico causal; su origen se encuentra en la expedición de un acto administrativo expedido, en el caso concreto, por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por virtud del cual se reconoce el derecho que le asiste a un contribuyente a obtener la devolución de saldos a su favor. Por esta razón, la acción causal no resultaría procedente, puesto que la finalidad de este mecanismo procesal es la de garantizar el cumplimiento derivado de la obligación que surge del negocio jurídico o de la relación que dio lugar a la emisión o al traspaso del título-valor, teniendo en cuenta que en este evento la relación causal o la fuente de la obligación la constituye un acto administrativo que reconoce un saldo a favor y ordena su pago, la emisión de los TIDIS es por sí sola el cumplimiento de la obligación asumida unilateralmente por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

AUTONOMIA RELATIVA DEL TITULO VALOR TIDIS - Su uso se encuentra limitado al pago de impuestos o derechos

El hecho de que se trate de una modalidad de devolución de los saldos a favor de los contribuyentes y que el ordenamiento jurídico haya limitado su uso al pago de deudas tributarias en la vigencia fiscal siguiente a su emisión, tiene por efecto que la relación entre el emisor del título-valor y su portador, sea éste el contribuyente a quien se le reconoció la devolución o no, se mantenga independientemente de su circulación; en otras palabras, la autonomía del título-valor TIDIS es relativa, puesto que la posibilidad de hacerlo efectivo siempre estará circunscrita al ámbito de las relaciones de carácter tributario, no de otra manera puede entenderse que el artículo 862 del Estatuto Tributario haya prescrito que "[l]a Administración Tributaria podrá efectuar devoluciones de saldos a favor ... mediante títulos de devolución de impuestos, los cuales solo servirán para cancelar impuestos o derechos"

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 862

ACCION CAMBIARIA - No es procedente para obtener el pago del título valor de contenido crediticio por ser exigible ante la misma administración tributaria / EFECTIVIDAD DE LAS TIDIS - Restringidas al pago de las obligaciones tributarias dentro del año siguiente a su emisión / RELACION CAMBIARIA DERIVADA DE LA EMISION DE TIDIS - No se le puede aplicar la acción contemplada en el artículo 882 del Código de Comercio

El contribuyente beneficiario de la devolución no cuenta, por regla general, con la acción cambiaria para obtener el pago del título-valor de contenido crediticio, puesto que la efectividad del derecho se hace exigible ante la misma Administración Tributaria al momento de realizar el pago de las obligaciones tributarias "dentro del año calendario siguiente a la fecha de su expedición". A lo sumo se podría contemplar la hipótesis de la procedencia de una pretensión tipo de la acción cambiaria de cobro en el evento en que la Administración en cuestión no aceptara o se opusiera a recibir TIDIS como mecanismo de pago. La explicación anterior demuestra que la relación cambiaria y, por ende, la protección jurisdiccional que surge de la expedición de los TIDIS es de una naturaleza sustancialmente distinta de aquella que se deriva de la emisiones de títulos-valores de carácter privado. Por su misma naturaleza la emisión de TIDIS resulta contraria a la posibilidad de acudir a las tradicionales acciones cambiaria y causal; pero también resulta necesario precisar que si dentro de la lógica de la acción cambiaria por enriquecimiento sin causa se busca garantizar la efectividad del derecho contenido en el título valor y que, en el caso de los TIDIS, esta efectividad se encuentra restringida o circunscrita al pago de obligaciones tributarias dentro del año siguiente a su expedición, no resulta dable buscar la ejecución del título valor por fuera de esos ámbitos material y temporal de aplicación, razón por la cual no resultaría procedente acudir al mecanismo procesal contemplado en el inciso final del artículo 882 del Código de Comercio.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE COMERCIO - ARTICULO 882

TITULOS DE DEVOLUCION DE IMPUESTOS - Títulos valores de carácter crediticio emitidos con el fin de extinguir obligaciones tributarias, cuando el contribuyente tenga un saldo a su favor

Los Títulos de Devolución de Impuestos –TIDIS–, por disposición legal se entienden como un modo de pago de una acreencia de la cual es titular el contribuyente que registra un saldo a su favor, no de otra manera puede entenderse el artículo 862 del Estatuto Tributario, a cuyo tenor "[l]a devolución de saldos a favor podrá efectuarse mediante cheque, título o giro..."; pero además se trata de títulos valores públicos de características especiales, puesto que, como ya se señaló, "solo servirán para cancelar impuestos o derechos administrados por las direcciones de impuestos y de aduanas, dentro del año calendario siguiente a la fecha de su expedición".

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 862

VENCIMIENTO DE LOS TITULOS DE DEVOLUCION DE IMPUESTOS - Constituye justa causa para el empobrecimiento del contribuyente que los dejó vencer / ENRIQUECIMIENTO DE LA DIRECCION DE ADUANAS E IMPUESTOS NACIONALES - Por negligencia de la sociedad Stewart & Stevenson Operations Inc al dejar vencer los Títulos de Devolución de Impuestos de los que era beneficiaria / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO - Inexistente al acreditarse que enriquecimiento de la administración se dio por actuación negligente de la demandante

Aun cuando se trate de supuestos de hecho distintos, las consideraciones que realizó el Alto Tribunal Constitucional resultan pertinentes para el caso que ahora se decide en segunda instancia, por cuanto en la materia en análisis no sólo se debe tener en cuenta la regulación propia de los títulos valores sino que ella debe ser adecuada a los principios de estabilidad tributaria y de previsibilidad del ingreso público, los cuales justifican y sustentan la destinación específica y limitada en el tiempo de los TIDIS. Para la Sala resulta pertinente destacar y resaltar que aun si en el presente caso se pudiera predicar una supuesta responsabilidad del Estado por el empobrecimiento de la sociedad Stewart & Stevenson Operations Inc. (en liquidación) y el correlativo enriquecimiento de la Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales, lo cierto es que igual habría lugar a concluir que éste sí tuvo causa jurídica puesto que se derivó de la actitud negligente o, en todo caso, imprudente de la sociedad demandante que permitió el vencimiento de los tantas veces mencionados Títulos de Devolución de Impuestos de los que era beneficiaria. En cualquier caso resulta pertinente señalar, finalmente, que la Sala no evidencia conducta alguna por parte de la Administración Tributaria que pudiere comprometer su responsabilidad extracontractual por los hechos objeto de la demanda que ahora se decide en segunda instancia. NOTA DE RELATORIA: Referente al tratamiento especial de las devoluciones de saldos a favor de contribuyentes, consultar sentencia de 01 de octubre de 2009, Exp. 16775, MP. Martha Teresa Briceño de Valencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION A

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ

Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 25000-23-26-000-2002-02392-01(28253)

Actor: SOCIEDAD STEWART & STEVENSON OPERATIONS INC. (EN LIQUIDACION)

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

Referencia: APELACION SENTENCIA - ACCION DE REPARACION DIRECTA

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia que dictó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el día 30 de junio de 2004, mediante la cual se decidió:

"1.- Declárese (sic) responsable a la Nación – Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) por los daños ocasionados a la Sociedad Stewart & Stevenson Operations Inc., en liquidación, por el enriquecimiento sin causa derivado de la imposibilidad de utilizar un Título de Devolución de Impuestos.

"2.- Como consecuencia de lo anterior, condénase a la Nación – Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) a pagar a la Sociedad Stewart & Stevenson Operations Inc., en liquidación, la suma de cincuenta y cinco millones ochenta y cuatro mil quinientos vientres (sic) pesos ($55.084.523.oo).

"3.- Para el cumplimiento de esta sentencia se dará aplicación a lo dispuesto por los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.

"4.- Sin costas".

I. A N T E C E D E N T E S

1.- La demanda.

En escrito presentado el día 18 de noviembre de 2002 (fl. 2 a 15 c 1), la Sociedad Stewart & Stevenson Operations Inc., en liquidación, mediante apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN–, con el fin de que se le declare administrativamente responsable por el enriquecimiento sin causa que benefició a la parte demandada, en detrimento del patrimonio de la parte actora (fl. 2 c 1).

A título de pretensiones, la sociedad demandante solicitó:

"A. Que se declare que la Nación se ha enriquecido sin causa, por cuanto los Títulos de Devolución de Impuestos TIDIS, por la suma de $46.502.000, entregados a mi representada como consecuencia de la orden de devolución del saldo a favor por concepto de Impuesto sobre la Renta, año gravable 1998, a través de la Resolución 01555 del día 19 de diciembre del año 2000, proferida por la Administración de Impuestos de los Grandes Contribuyentes de Bogotá, no pueden ser utilizados por Stewart & Stevenson Operations Inc., en liquidación, por cuanto los artículos 806 y 862 del Estatuto Tributario, establecen que dichos títulos sólo pueden ser utilizados para pagar impuestos nacionales dentro del término de un año siguiente a su expedición, con lo cual, ante la imposibilidad de usar los mismos, mi representada ha sufrido un empobrecimiento correlativo al enriquecimiento de la Nación.

"B. Que como consecuencia, se declare la responsabilidad patrimonial del Estado, por el enriquecimiento injusto derivado de la imposibilidad de utilizar los Títulos de Devolución de Impuestos por parte de mi representada.

"C. Que como consecuencia de la declaratoria de dicha responsabilidad patrimonial, se le ordene a la Nación a devolverle a mi representada, la suma de cuarenta y seis millones quinientos dos mil pesos ($46.502.000), valor que corresponde a la suma representada en los Títulos de Devolución de Impuestos cuya utilización se hace imposible por virtud de lo establecido en los artículos 806 y 862 del Estatuto Tributario, suma que debe ser indexada al valor presente en la fecha en que efectivamente se efectúe la restitución".

2.- Los hechos.

Como sustento fáctico de sus pretensiones, la parte actora narró los siguientes hechos:

(...)

"B. En cumplimiento de sus obligaciones fiscales, como contribuyente del impuesto sobre la renta y complementarios Stewart & Stevenson Operations Inc. (hoy en liquidación) presentó su declaración de renta y complementarios para el año gravable 1998, el día 20 de abril de 1999, la cual generó un saldo a favor de la sociedad por la suma de $61.149.000, por cuanto las retenciones en la fuente que le fueron practicadas a la sociedad durante dicho año gravable, excedieron el valor del impuesto definitivo a cargo de la misma.

"C. El día 8 de noviembre del año 2000, la sociedad que represento, con fundamento en lo establecido en la legislación tributaria, presentó la solicitud de devolución del saldo a favor generado en la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios ...

"D. Dicha solicitud fue resuelta el día 19 de diciembre del año 2000, con la expedición de la Resolución No. 01555 proferida por la División de Recaudación (sic) de la Administración de Impuestos de Grandes Contribuyentes de Bogotá, en la cual se rechazó la devolución de la suma de $14.647.000, como consecuencia del desistimiento expreso que hiciera mi representada de esta parte del saldo a favor generado, y adicionalmente reconoció a favor de Stewart & Stevenson Operations Inc. (hoy en liquidación), la suma de $46.502.000 y resolvió en el artículo segundo devolver dicha suma con 'Títulos de Devolución de Impuestos TIDIS emisión 1999 DECEVAL S.A.', en la misma resolución se advirtió sobre la posibilidad de reclamar dichos títulos personalmente o por medio de apoderado, ante el Banco de Colombia, sucursal Centro Internacional.

(...)

"F. El Depósito Centralizado de Valores de Colombia, DECEVAL S.A., expidió la constancia de depósito No. T00968 948, según la cual certificó que los derechos en TIDIS a favor de Stewart & Stevenson Operations Inc. (hoy en liquidación) por la suma de $46.502.000, habían sido anotados en subcuentas de depósito abiertas a nombre del titular en DECEVAL S.A.

"G. Mi representada no hizo uso dentro del término previsto por los artículos 806 y 862 del Estatuto Tributario de los Títulos de Devolución de Impuestos TIDIS, motivo por el cual se ha evidenciado un desplazamiento patrimonial de mi representada a la Nación, que no tiene causa.

En su criterio, la acción de reparación directa resulta procedente en el presente caso concreto, por cuanto en el último inciso del artículo 882 del Código de Comercio se dispuso:

"Artículo 882. Pago con Títulos Valores de contenido crediticio...

"Si el acreedor deja caducar o prescribir el instrumento, la obligación fundamental se extinguirá así mismo; no obstante tendrá acción contra quien se haya enriquecido sin causa a consecuencia de la caducidad o prescripción. Esta acción prescribirá en un año".

Para la sociedad demandante, "[d]e la norma transcrita se deriva que existe un enriquecimiento sin causa a favor del deudor, cuando el acreedor a quien le es pagada una obligación con títulos, deja vencer estos. No otra cosa ocurrió en el presente caso, con lo cual en efecto, mi representada tiene derecho a ejercer la presente acción y a obtener el resarcimiento por parte del Estado, del perjuicio materializado en el empobrecimiento sufrido" (fl. 7 c 1).

3.- Contestación de la demanda.

Notificada del auto admisorio de la demanda (fl 33 c 1)[1], la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, actuando mediante apoderado judicial, la contestó para oponerse a las pretensiones de la parte actora (fl. 69 a 74 c 1).

Afirmó que en el presente caso, la demandante escogió de manera indebida el cauce procesal ya que la devolución del remanente no causado por concepto de impuesto a la renta y complementarios a favor de la sociedad demandadante se determinó en un acto administrativo, razón por la cual "solo se podría demandar la resolución 01555 del 19 de diciembre de 2000, mediante acciones de nulidad o nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, no a través de [la] acción de reparación directa, previamente haberse agotado la vía gubernativa (artículo 135 del Código Contencioso Administrativo)" (fl. 72 c 1).

Señaló, además, que "[n]o es culpa de mi representada que la sociedad actora haya dejado prescribir los títulos, el contribuyente los recibió y sabía que tenía un año para emplearlos en el pago de impuestos o para negociarlos en bolsa, tal como lo prevén los artículos 806 y 862 del Código de Comercio" (fl. 72 c 1), a lo cual agregó que "[s]i la actora sufrió un empobre[cimiento], fue por su propia causa, razón por la cual no puede pedir la devolución del dinero, ni [la] indexación de la suma ordenada devolver, ni el resarcimiento patrimonial a que hace referencia el libelo demandatorio" (fl. 73 c 1).

4.- Alegatos de conclusión en primera instancia.

4.1.- La parte actora presentó alegatos de conclusión en esta oportunidad procesal (fl. 94 a 101 c 1). Señaló, en primer lugar, que "[e]l artículo 882 del Código de Comercio es claro en cuanto a que el sólo hecho de la prescripción o la caducidad no puede ser entendido como justa causa, porque es precisamente la ocurrencia de una de estas dos circunstancias, lo que el legislador considera [que] origina el derecho para el acreedor de iniciar la acción de enriquecimiento. Pretender interpretar el hecho de la caducidad o la prescripción constituyen la causa y hacen nacer el derecho para el deudor de apropiarse de la suma que el título valor representa, aun cuando no ha habido una prestación cumplida por la Nación para hacerse acreedora al pago de dicha suma, ni tampoco existe de parte de mi representada la intención de donar, resulta ser un contrasentido a la luz del propio inciso 3º del artículo 882 del Código de Comercio" (fl. 95 c 1).

La parte actora indicó, además, que "[e]s evidente que al disponer la Nación de las sumas de dinero representadas en los TIDIS y no existir otro mecanismo alterno de devolución, habiéndose extinguido la prestación original, el Estado ha producido un incremento de su patrimonio" (fl 98 c 1).

4.2.- La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en sus alegatos de conclusión, retieró que "[l]a imposibilidad de ejercer los derechos patrimoniales representados en los Títulos de Devolución de Impuestos Tidis, de acuerdo con lo establecido en los artículos 806 y 862 del Estatuto Tributario se presenta por el transcurso del tiempo, por negligencia de la sociedad actora y no por parte de mi representada, quien en últimas actuó en forma legal, por intermedio de sus funcionarios" (fl. 88 a 89 c 1).

4.3.- El Ministerio Público no intervino en esta oportunidad procesal.

5.- La sentencia apelada.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la parte actora (fl. 103 a 116 c ppal); para el fallador de primera instancia los Títulos de Devolución de Impuestos constituyen títulos valores, razón por la cual consideró que "resulta admisible para la sociedad actora reclamar la compensación correlativa al enriquecimiento de la entidad demandada, sin que le sea dado a ésta última justificar su incremento patrimonial por el simple transcurso del tiempo, porque si bien el Título de Devolución de Impuestos 'TIDIS' prescribió por no haberlo usado para el pago de impuestos dentro del año siguiente a su expedición, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 806 y 862 del Estatuto Tributario, también lo es que el legislador consagró una excepción expresa a los efectos extintivos del referido fenómeno jurídico en lo relativo a títulos valores" (fl. 114 c ppal); agregó a lo anterior que "se encuentra plenamente demostrado que la sociedad accionante sufrió un empobrecimiento debido a la operancia de la prescripción del título TIDIS, contentivo de un derecho legalmente reconocido mediante resolución No. 01555 del 19 de diciembre de 2000, proferida por la Dirección de Impuestos Nacionales 'DIAN', en un monto de $46.502.000 (fl. 21 y 22, c 1), situación que generó un correlativo enriquecimiento para la entidad demandada" (fl. 115 c ppal).

6.- La apelación.

Inconforme con la sentencia de primera instancia, la parte demandada interpuso recurso de apelación (fl. 119 a 128 c ppal), medio de impugnación que se concedió por el Tribunal a quo mediante auto del 28 de julio de 2004 (fl. 130 c ppal) y se admitió por esta Corporación en auto del 20 de septiembre de 2004 (fl. 135 c ppal).

En su memorial reiteró los argumentos que sirvieron de fundamento a su defensa en el curso del proceso, principalmente los relativos a la culpa exclusiva de la víctima, pero agregó que "[e]l vencimiento de los títulos valores determina la validez de los derechos incorporados y en consecuencia la oportunidad para hacerlos efectivos por parte de su titular y una vez cumplido pierde obligatoriedad frente al emisor", por lo tanto "no existiendo una norma que amplíe el plazo de vigencia o contemple una prórroga del mismo, vencido el término sin haber ejercido los derechos, éstos se pierden" (fl. 127 c ppal).

Por lo anterior, solicitó se revoque el fallo impugnado y, en su lugar, se denieguen las pretensiones de la demanda.

7.- Alegatos de conclusión en segunda instancia.

7.1.- En sus alegatos de conclusión (fl. 138 a 145 c ppal), la parte actora afirmó que "[e]s evidente que el fenómeno de la prescripción y/o de la caducidad no son imputables al deudor sino al acreedor y precisamente éste es el fundamento de la actio in rem verso, en tratándose de títulos valores, según lo establece el artículo 882 del Código de Comercio. Y es justamente en este caso que el legislador ha dispuesto que ocurrido el hecho de la prescripción se abre la oportunidad para el acreedor empobrecido, de ejercer la acción de enriquecimiento sin causa" (fl. 141 c ppal)

7.2.- La DIAN, en sus alegatos de conclusión, reiteró los argumentos de su defensa en torno a la culpa exclusiva de la víctima y el vencimiento de los derechos contenidos en los TIDIS de los que fue beneficiaria (fl. 146 a 149 c ppal).

8. Intervención del Ministerio Público.

El Ministerio Público no intervino en esta oportunidad procesal.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

Corresponde a la Sala decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales contra la sentencia del Tribunal Administrativo Cundinamarca, proferida el 30 de junio de 2004.

1.- Las pruebas aportadas al proceso.

Copia auténtica del certificado de existencia y representación legal de la Sociedad Stewart & Stevenson Operations Inc. (en liquidación), emitido el 1 de noviembre de 2002 (fl. 16 a 17 c 1).
Copia auténtica de la declaración de renta y complementarios del año gravabñe 1998, elaborada por la Sociedad Stewart & Stevenson Operations Inc. (en liquidación), en la cual aparece un saldo a su favor de $61'149.000 (fl. 19 c 1).
Copia auténtica de la resolución No. 01555, del 19 de diciembre de 2000, emitida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (fl. 22 a 23 c 1); mediante la referida resolución, se decidió:

"CONSIDERANDO:

"PRIMERO: Que el señor Christian Eduardo Vargas Espinosa, identificado con la cédula de ciudadanía No. 79.449.786 de Bogotá, con Tarjeta Profesional No. 65.665 del Consejo Superior de la Judicatura, actuando como apoderado de la sociedad Stewart & Stevenson Operations Inc., NIT. 800.184.051-7, mediante solicitud radicada el 08 de noviembre de 2000, bajo el No. DI 199820001473 invoca el reconocimiento y devolución de la suma de sesenta y un millones ciento cuarenta y nueve mil ($61'149.000) pesos M/cte., con base en la Declaración de Renta y Complementarios No. 1401399056369-6 de fecha 20 de abril de 1999, correspondiente a Renta 1998.

"SEGUNDO: Que la sociedad Stewart & Stevenson Operations Inc., NIT. 800.184.051-7, se acogió al Beneficio de Auditoría por el año gravable de 1998, según declaración 1401399056369-6 de fecha 20 de abril de 1999, correspondiente a Renta 1998.

"TERCERO: Que el contribuyente renuncia expresamente al valor de catorce millones seiscientos cuarenta y siete mil ($14'647.000) pesos M/cte., al no estar soportadas algunas retenciones, como lo expresan en los folios 14-15 y 16 del expediente, con el fin de continuar con el Beneficio de Auditoría (Ley 488/98).

"CUARTO: Que estudiados los elementos de juicio que obran en el expediente este despacho considera que es procedente el valor de cuarenta y seis millones quinientos dos mil ($46'502.000) pesos M/cte., teniendo en cuenta la petición y rechazar el valor de catorce millones seiscientos cuarenta y siete mil ($14'647.000) pesos M/cte.

"En mérito de lo expuesto,

"ARTÍCULO PRIMERO: Reconocer a favor de la sociedad Stewart & Stevenson Operations Inc., NIT. 800.184.051-7, la suma de cuarenta y seis millones quinientos dos mil ($46'502.000) pesos M/cte., por concepto de saldo a favor, según la Declaración de Renta y Complementarios, No. 1401399056369-6 de fecha 20 de abril de 1999, correspondiente a Renta 1998.

"ARTÍCULO SEGUNDO: Devolver la suma de cuarenta y seis millones quinientos dos mil ($46'502.000) pesos M/cte., a la sociedad Stewart & Stevenson Operations Inc., NIT. 800.184.051-7, del valor reconocido en el Artículo Primero de esta Providencia, con Títulos de Devolución de Impuestos (TIDIS) emisión 1999 DECEVAL. Se advierte al beneficiario que podrá reclamarlos personalmente o por intermedio de apoderado en el Banco de Colombia, Centro Internacional, Carrera 7 No. 30 A 28, de la ciudad de Santa Fe de Bogotá, una vez cumplido un día hábil de notificada la presente Providencia.

"ARTÍCULO TERCERO: Rechazar la suma de catorce millones seiscientos cuarenta y siete mil ($14'647.000) pesos M/cte, a la sociedad Stewart & Stevenson Operations Inc., NIT. 800.184.051-7, por los motivos expuestos en los numerales segundo, tercero y cuarto de la parte considerativa de esta resolución.

"ARTÍCULO CUARTO: Notificar la presente providencia de acuerdo a los artículos 565, inciso 1, y 566 del Estatuto Tributario, advirtiéndole al interesado, o a su Representante Legal o apoderado, que contra ella procede el Recurso de Reconsideración establecido en el artículo 720 del Estatuto Tributario, ante la División Jurídica de esta Administración dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de notificación, cumpliendo los requisitos previstos en el artículo 722 del Estatuto Tributario".

Constancia de depósito No. 00968, emitida por DECEVAL, mediante la cual se certificó que en el Depósito Centralizado de Valores se depositaron Títulos de Devolución de Impuestos –TIDIS–, emisión 1999, por un valor equivalente a $46'502.000, a favor de la sociedad Stewart & Stevenson Operations Inc. (fl. 24 c 1).
Copia auténtica del concepto No. 099930, del 18 de agosto de 1998, emitido por el Jefe de la División de Análisis, Programación y Control de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (fl. 26 a 27 c 1); en el mencionado concepto se señaló:

"De conformidad con el artículo 862 del E.T., los Títulos de Devolución de Impuestos sólo sirven para cancelar impuestos o derechos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales dentro del año calendario siguiente a la fecha de su expedición.

"En el evento en que no sean utilizados los mencionados títulos dentro del término previsto, la ley no prevé otro mecanismo para obtener su efectividad.

"El término para su utilización es perentorio, es decir, que vencido el mismo prescribe el derecho para hacerlos efectivos fiscalmente".

2.- Los hechos probados y lo que se debate.

La sociedad demandante optó por no hacer efectivos los derechos contenidos en los TIDIS que se emitieron a su favor, en el tiempo contemplado para su vigencia (1 año); antes de que se cumpliera un año siguiente a la prescripción de los Títulos de Devolución de Impuestos, la sociedad Stewart & Stevenson Operations Inc. (en liquidación), interpuso la demanda que dio lugar al presente proceso con el fin de que se declare el enriquecimiento sin justa causa que benefició a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y afectó de manera correlativa su patrimonio, en los términos del artículo 882 del Código de Comercio, a cuyo tenor:

"ARTÍCULO 882. PAGO CON TÍTULOS VALORES. La entrega de letras, cheques, pagarés y demás títulos-valores de contenido crediticio, por una obligación anterior, valdrá como pago de ésta si no se estipula otra cosa; pero llevará implícita la condición resolutoria del pago, en caso de que el instrumento sea rechazado o no sea descargado de cualquier manera.

"Cumplida la condición resolutoria, el acreedor podrá hacer efectivo el pago de la obligación originaria o fundamental, devolviendo el instrumento o dando caución, a satisfacción del juez, de indemnizar al deudor los perjuicios que pueda causarle la no devolución del mismo.

"Si el acreedor deja caducar o prescribir el instrumento, la obligación originaria o fundamental se extinguirá así mismo; no obstante, tendrá acción contra quien se haya enriquecido sin causa a consecuencia de la caducidad o prescripción. Esta acción prescribirá en un año" (negritas por fuera del texto).

En la sentencia de primera instancia, el Tribunal a quo condenó a la entidad pública demandada a la devolución de los dineros correspondientes al saldo a favor de la sociedad demandante; la parte demandanda, por su parte, interpuso recurso de apelación contra el anterior proveído, argumentando la culpa exclusiva de la víctima.

Con el fin de desatar el recurso de apelación interpuesto, la Sala hará, a título de cuestión previa, algunas consideraciones en torno a la procedencia de la acción incoada para, en segundo lugar, resolver la cuestión de fondo.

3.- Cuestión previa: la acción procedente en el presente caso.

A título de cuestión previa, la Sala encuentra necesario realizar algunas consideraciones en torno a la procedencia de la acción que dio lugar al inicio del presente proceso. La parte actora, con el fin de que se le reconocieran judicialmente sus pretensiones resarcitorias interpuso, ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, una demanda que tituló "reparación directa – enriquecimiento sin causa" (fl. 2 c 1), la cual se fundamentó en los artículos 86 del C.C.A., y 882 del Código de Comercio.

"... la acción procedente para solicitar la indemnización de daños generados por un acto administrativo, precisando que el criterio útil en la determinación de la acción procedente para reparar daños generados por la administración es el origen de los mismos, de manera tal que si la causa del perjuicio es un acto administrativo debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Dicho criterio tiene por fundamento, además del texto del artículo 85 del CCA, una regla práctica: si el daño es generado por un acto administrativo ilegal, para que la reparación sea posible será necesario, de modo previo, dejarlo sin efectos y ello, dada la presunción de legalidad que lo cobija, sólo será posible con la declaración judicial de anulación del mismo[2].

Ahora bien, la acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, si bien coincide en su naturaleza reparatoria con la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de ésta última en la causa del daño. En efecto, como se deduce de todo lo dicho, la primera solo será procedente en los casos en los cuales el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble. En cambio la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del daño hubiere sido un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad, salvo que, como lo ha precisado la Sala, el daño alegado se origine en la eficacia misma del acto administrativo, caso en el cual, al no pretenderse la declaratoria de ilegalidad, sí resultaría procedente la acción de reparación directa[3]"[4].

La Sala encuentra, sin duda alguna, que el presente litigio no se encuentra encaminado a, ni tiene por efecto generar, el cuestionamiento de la legalidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 01555, del 19 de diciembre de 2000, emitida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por cuya virtud se reconoció y ordenó mediante la emisión de TIDIS la devolución del saldo a favor de la demandante, causado por concepto de retención en la fuente en el año 1998, razón por la cual debe descartarse la vía procesal de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. De igual manera, no se encuentra en el expediente rastro alguno que permita avizorar o considerar la existencia de un contrato estatal del cual se pudieren derivar los perjuicios cuyo reconocimiento se ventila en el sub lite, lo que lleva indefectiblemente a desechar la posibilidad de que se pudiere acudir a la acción contractual.

En cuanto a la procedencia de la acción de reparación directa, la Sala, en reciente sentencia de unificación, señaló:

"... en los casos en que resultaría admisible se cuestiona en sede de lo contencioso administrativo si la acción pertinente sería la de reparación directa.

"Se recuerda que, de un lado, se prohíja las tesis que niega la pertinencia de la vía de la reparación directa con fundamento en que se trata de una acción autónoma que es de carácter compensatoria y no indemnizatoria, aspecto este último que constituye la esencia la acción de reparación directa, y, de otro lado, se aduce que el camino procesal en lo contencioso administrativo es precisamente la de la reparación directa porque mediante esta se puede pedir la reparación de un daño cuando la causa sea, entre otras, un hecho de la administración.

"Pues bien, si se tiene en cuenta que el enriquecimiento sin causa constituye básicamente una pretensión y que la autonomía de la actio de in rem verso se relaciona con la causa del enriquecimiento y no con la vía procesal adecuada para enrutarla, fácilmente se concluye que en materia de lo contencioso administrativo a la pretensión de enriquecimiento sin causa le corresponde la vía de la acción de reparación directa.

(...)

"Así que entonces la autonomía de la actio de in rem verso se centra en que el enriquecimiento se produce sin una causa que lo justifique y que como quiera que no hay causa justificante se carece de la correspondiente acción que daría la justa causa si esta existiere.

"Esta la razón por la que se exige que no haya contrato, cuasicontrato, delito o cuasidelito al amparo del cual pueda pretenderse la restitución.

"Emerge por consiguiente que la actio de in rem verso, más que una propia y verdadera acción, es una pretensión restitutoria de un enriquecimiento incausado, enriquecimiento éste que a no dudarlo constituye un daño para el empobrecido y que por lo tanto es equitativo que aunque no exista causa al amparo de la cual pueda exigirse la restitución esta se conceda en aplicación de la regla que prohíbe enriquecerse a expensas de otro"[5].

Ahora bien, aun cuando en la terminología empleada la actio in rem verso a la que se hizo alusión en la referida providencia de unificación resulta similar al mecanismo procesal contemplado en el artículo 882 del Código de Comercio, dicha semejanza no se puede predicar de su contenido; en efecto, tal y como lo ha señalado de manera constante la jurisprudencia y la doctrina, la actio in rem verso se erige en el mecanismo procesal adecuado para acudir a la Jurisdicción en ausencia de una acción principal procedente, de allí su carácter residual y excepcional, mientras que en el caso de la "acción contra quien se hubiere enriquecido sin causa" del Estatuto Mercantil, el legislador optó por crear un mecanismo excepcional pero autónomo, principal y típico para los eventos allí contemplados, reservándole, además, un término de prescripción de un año.

De esta manera, le corresponde a la Sala determinar si, en el marco de la estructura de lo Contencioso Administrativo, tiene cabida la acción contemplada en el artículo 882 del Código de Comercio cuando quiera que la entidad emisora del título-valor concurre como demandada o si, por el contrario, se trata de una pretensión que debe encausarse dentro de los mecanismos propios de esta Jurisdicción especializada.

El legislador, en el C.C.A. –como igual lo hizo en el C.P.A.C.A., aun cuando en la regulación actual de la materia se traten como medios de control y en normas especiales– creó unos cauces típicos de acceso a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: la acción de nulidad (en sus distintas modalidades), la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la acción de controversias contractuales y la acción de reparación directa[6].

Sobre el particular resulta pertinente retomar lo conceptuado por la Sala de Consulta y Servicio en 2008 acerca del objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la modificación que sufrió con la entrada en vigencia de la Ley 1107 de 2006; en el mencionado concepto se expuso:

"Entonces, aunque el artículo 82 contemplaba un criterio material en el sentido de exigir que la actividad objeto del control debía calificarse como administrativa, al estructurar las acciones contencioso administrativas el Código opta por una distribución basada en la fuente de la ilegalidad o del perjuicio que se le pudiera causar a la comunidad o al particular, esto es, el acto administrativo, el contrato administrativo, el privado con cláusula de caducidad, el hecho o la omisión administrativos, y las actuaciones administrativas en conflicto. Esta afirmación se corrobora con el texto inicial del artículo 83 del Código que, para efectos funcionales, definía las instituciones de acto administrativo (que incluía el acto unilateral y el contrato) y de hecho administrativo, pues eran las manifestaciones de la actividad de la administración.

"Es importante hacer notar que las acciones, en su concepción inicial, se basan en instituciones jurídicas suficientemente definidas y cuyos elementos no ofrecen mayor fuente de duda. Veamos entonces:

"1) La del acto administrativo unilateral con las implicaciones procesales que conlleva, como por ejemplo la distinción entre los generales y los particulares, los definitivos y los de trámite, el agotamiento de la vía gubernativa, etc. Cuando el Código Contencioso Administrativo establece las acciones de nulidad y la de restablecimiento del derecho para el control de estos actos jurídicos, es evidente que conlleva todos los elementos de la institución, pues lo que determina la acción es la presencia o no de un acto administrativo, y no la naturaleza de la función o actividad que cumpla con el acto o la de la entidad que lo expidió.

"2) De la misma manera, cuando se establecen las acciones relativas a contratos, se incorporan como elemento central de ellas, las instituciones del contrato administrativo, del contrato de derecho privado y del contrato de derecho privado con cláusula de caducidad, que se encontraban vigentes en 1984. Lo que determina la acción, no es la connotación de si la actividad que se desarrolla con el contrato es administrativa o no, sino la presencia de un contrato de los citados. A manera de explicación se puede poner este ejemplo bajo la legislación de esa época: si un Ministerio, para albergar sus funcionarios, arrienda un inmueble y se presenta algún litigio originado en el contrato, pueden ocurrir dos situaciones: si al contrato se había incorporado la cláusula de caducidad, el juez era el administrativo, pero si no la tenía, el juez era el civil. La definición de la jurisdicción competente no dependía de la función que desarrollara el Ministerio, sino de la categoría jurídica denominada contrato de derecho privado con cláusula de caducidad.

"Es claro que la ley 80 de 1993 al instituir la categoría jurídica del contrato estatal, derogó las de contrato administrativo, de derecho privado y de derecho privado con cláusula de caducidad, y así la ley 446 de 1998, en su artículo 32, al redefinir las acciones contractuales utilizó la expresión contrato estatal para tipificar la acción. En esta perspectiva se aplicarían las consideraciones hechas para esta acción, pero no ya sobre la categoría del contrato administrativo sino sobre la del contrato estatal. En el acápite siguiente, la Sala se ocupará de las incidencias que sobre este particular tienen, el artículo 40 de la ley 446 en cita que al subrogar el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo no utilizó la expresión contrato estatal, sino la de "contratos de las entidades estatales", la expedición de la ley 1107 de 2006 y en forma especial la de la ley 1150 de 2007.

"3) En relación con la acción de reparación directa, la redacción primigenia del artículo 83 definía los "hechos administrativos" como la fuente de la responsabilidad de la administración. Si bien la regla general consistía en que ese hecho debía ser ilícito para que diera lugar a la responsabilidad, desde mucho tiempo antes de expedido el Código, se reconocía la responsabilidad sin falta, es decir, por la actividad legal de la administración. Esta situación, aunada a la jurisprudencia que ha reconocido la responsabilidad del Estado por hechos no administrativos, como los de la administración de justicia[7], llevó a que no se estructurara una institución jurídica denominada "hecho administrativo" como la de acto administrativo o de contrato administrativo, sino que se estudiara en su conjunto la idea de responsabilidad extracontractual del Estado, siendo uno de sus elementos el hecho dañoso, que como se dijo, no necesariamente debía ser ni ilícito ni administrativo.

"En consecuencia, la estructuración de la acción de reparación directa supera ampliamente la discusión de si se tomó un criterio material o uno subjetivo para entender el "hecho administrativo" o para deducir la responsabilidad del Estado, y por tanto para que fuera o no procedente la acción de reparación directa, pues, en forma ininterrumpida aunque paulatina, el debate se fue centrando en la antijuridicidad del daño, esto es, en definir bajo qué circunstancias la supuesta víctima tiene derecho a ser indemnizada.

"4) También reseña la Sala la forma como los numerales sextos de los artículos 131 y 132 del Código Contencioso Administrativo delimitaron el ámbito de la jurisdicción laboral y la administrativa, al establecer como acción propia de esta última la de nulidad y restablecimiento del derecho, que implica la existencia de un acto administrativo, lo que a su vez supone la existencia previa de una relación laboral de naturaleza legal y reglamentaria. Bajo esta idea, resulta claro que la jurisdicción contencioso administrativa no es competente para conocer de las relaciones laborales originadas en los contratos de trabajo celebrados por las entidades públicas, asuntos que son de competencia de la jurisdicción del Trabajo. Nuevamente es la institución del acto administrativo, necesario para generar una relación de trabajo legal y reglamentaria, la que permite distinguirla de la relación regida por un contrato de trabajo, y por ende fijar la jurisdicción que les es aplicable.

"5) Según reza el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, "Las entidades públicas (...) podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contencioso administrativos.... Ellas podrán incoar todas las acciones previstas en este código si las circunstancias lo ameritan.[8]" Es claro entonces, que si la administración debe presentar demanda contra un particular ante la jurisdicción contencioso administrativa, debe ejercer las acciones contempladas en los artículos 84 a 87 del Código, y, por lo mismo, cuando una determinada pretensión no encaja dentro de alguna de esas acciones, la administración habrá de demandar al particular ante la jurisdicción civil o la especial competente.

"Siguiendo con la idea de señalar los criterios básicos de asignación de competencias, a lo expuesto sobre el decreto ley 01 de 1984 adiciona la Sala la problemática generada por la desmonopolización de los servicios públicos, y en especial de los domiciliarios, llevada a cabo por el artículo 365 de la Carta, pues si bien los define como inherentes a la finalidad social del Estado, a éste le corresponde la obligación de garantizar su prestación, mas no necesariamente la de suministrarlos directamente, sometiéndolos además a un régimen jurídico especial. En cuanto a los servicios públicos domiciliarios, este régimen especial está contenido principalmente en la ley 142 de 1994 y sus modificaciones, cuya interpretación ha sido difícil, no sólo en cuanto a la definición de la naturaleza pública o privada de las empresas de servicios públicos domiciliarios con participación Estatal, sino en cuanto a la definición de la jurisdicción competente para conocer de los litigios que se presenten por su actividad.

"A manera de conclusión de este acápite, puede decirse que el Código Contencioso Administrativo, al definir el objeto de la jurisdicción contenciosa administrativa en el artículo 82, utilizó un criterio material basado en la naturaleza administrativa de la actividad que se controla; pero que al tipificar las acciones (pretensiones) a través de las cuales es posible acceder a esta justicia, utilizó las instituciones de acto administrativo y de contrato administrativo (hoy contrato estatal) para configurar las acciones de nulidad, de restablecimiento del derecho y la contractual, para definir la competencia de la jurisdicción cuando aquéllos sean ilegales o produzcan un daño. Por corresponder a instituciones suficientemente delineadas, y en las que se debate en buena medida la legalidad de tales actos jurídicos, el criterio material o de la actividad no es el determinante de la posibilidad de acceso a la jurisdicción, sino el de la existencia de tales actos. En relación con la acción de reparación directa, si bien inicialmente se estructuró bajo la idea de la responsabilidad por el "hecho administrativo" la jurisprudencia se construyó sobre la del derecho a la reparación del daño causado por la actividad del Estado. No existió, pues, en el Código Contencioso Administrativo, un criterio único para la delimitación de las jurisdicciones administrativa y ordinaria" (las negritas son de la Sala)[9].

Así, no le es dable al Juez aplicar mecanismos procesales por vía analógica, aun cuando existen argumentos jurídicos que permitirían acudir a tal mecanismo, sino que al acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le corresponde a las partes adecuar sus pretensiones a los cauces procesales que el legislador ha diseñado, regulado y establecido para que los particulares puedan acceder a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

En el presente caso, para la Sala, al no poder enmarcarse las pretensiones a los supuestos de hecho que dan lugar a la instauración de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho o de controversias contractuales, el cauce procesal adecuado para ventilar la particular pretensión de enriquecimiento sin justa causa derivada del enriquecimiento sin justa causa cambiario es la acción de reparación directa, cuya caducidad será de dos años a partir del vencimiento del título-valor; ahora bien, teniendo en cuenta que el particular demandante incoó la acción correspondiente y que se interpuso en tiempo, la Sala pasará a resolver el fondo del litigio.

4.- El fondo del litigio.

La Sala denegará las pretensiones resarcitorias de la parte actora y, por lo tanto, revocará la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por las razones y argumentos que se expondrán a continuación, los cuales se dividirán en atención a: la naturaleza jurídica de los TIDIS (4.1), la naturaleza jurídica de la relación cambiaria que surge de la expedición de los TIDIS (4.2), reflexiones a partir de las cuales es posible afirmar la improcedencia de aplicar el artículo 882 del Código de Comercio a los Títulos de Devolución de Impuestos (4.3).

4.1.- La naturaleza jurídica de los Títulos de Devolución de Impuestos –TIDIS–.

4.1.1.- Los TIDIS: títulos-valores de deuda pública.

"ARTICULO 862. MECANISMOS PARA EFECTUAR LA DEVOLUCIÓN. La devolución de saldos a favor podrá efectuarse mediante cheque, título o giro. La Administración Tributaria podrá efectuar devoluciones de saldos a favor superiores a un millón de pesos ($1'000.000), (Valor año base 1987), mediante títulos de devolución de impuestos, los cuales sólo servirán para cancelar impuestos o derechos, administrados por las Direcciones de Impuestos y Aduanas, dentro del año calendario siguiente a la fecha de su expedición.

"El valor de los títulos emitidos en cada año, no podrá exceder del cinco por ciento (5%) del valor de los recaudos administrados por la Dirección General de Impuestos respecto al año anterior, se expedirán a nombre del beneficiario de la devolución y serán negociables" (negritas por fuera del texto).

La anterior disposición se encuentra complementada por lo dispuesto en el artículo 806 del Estatuto Tributario, por cuya virtud:

"ARTICULO 806. PAGO CON TITULOS Y CERTIFICADOS. Los Títulos de Devolución de Impuestos sólo servirán para cancelar impuestos o derechos administrados por las Direcciones de Impuestos o de Aduanas, dentro del año calendario siguiente a la fecha de su expedición".

Por otra parte, en el artículo 1 del Decreto 1571 de 1997, se dispuso:

"Artículo 1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá determinar que la totalidad o parte de la emisión de los Títulos de Devolución de Impuestos, TIDIS, a que se refiere el artículo 862 del Estatuto Tributario, se efectúe mediante el depósito en un Depósito Centralizado de Valores legalmente autorizado por la Superintendencia de Valores, evento en el cual estos títulos circularán en forma desmaterializada y se mantendrán bajo el mecanismo de anotación en cuenta por dicho depósito".

Teniendo en cuenta las disposiciones normativas transcritas, resulta necesario determinar si los TIDIS constituyen títulos valores en el sentido que a éstos últimos les otorga el Código de Comercio.

El artículo 619 del Código de Comercio define los títulos valores en los siguientes términos:

"ARTÍCULO 619. DEFINICIÓN Y CLASIFICACIÓN DE LOS TÍTULOS VALORES. Los títulos-valores son documentos necesarios para legitimar el ejercicio del derecho literal y autónomo que en ellos se incorpora. Pueden ser de contenido crediticio, corporativos o de participación y de tradición o representativos de mercancías".

A partir de esta definición normativa, la jurisprudencia se ha encargado de analizar las características de los títulos valores; así, la Sala ha afirmado que:

"El artículo 619 del Código de Comercio define a los títulos valores como documentos necesarios para legitimar el ejercicio del derecho literal y autónomo que en el título se incorpora.

"En cuanto a su naturaleza jurídica la doctrina ha señalado:

"a) Es un negocio jurídico que surge de la declaración de voluntad por una parte, produciendo efectos jurídicos en el sentido de dar nacimiento a una prestación que es de dar. Sin embargo, el título es independiente de la voluntad del declarante.

"b) Es un documento privado representativo de un derecho, tanto que el título valor se convierte en el derecho mismo. Es también constitutivo y dispositivo de un derecho.

"c) Es auténtico, es decir que existe certeza sobre la persona que lo ha firmado o elaborado. Una vez ejercitada la acción no necesita reconocimiento de firmas.

"d) La literalidad. Esta característica delimita el contenido, la extensión y la modalidad del derecho que se incorpora en el título valor. Es decir de la expresión literal se deriva el alcance del derecho y de la obligación consignada, de tal manera que las partes originarias o futuras que intervengan en la relación cambiaria saben a qué atenerse. La literalidad les da certeza y seguridad en sus transacciones.

"e) La autonomía. Significa que la posición jurídica de las partes y los derechos que se transfieren en la serie de relaciones cambiarias, por el proceso de circulación de un título valor son independientes entre sí. El tenedor del título valor puede dirigir la acción cambiaria no solamente contra el que creó el título, o sea el girador o librador, sino contra cualquiera de los endosantes.

"f) Legitimación. Es la facultad que tiene el titular del derecho incorporado al documento para ejercerlo, es decir, transferirlo a título oneroso, o a título gratuito o simplemente darlo en garantía de otra obligación. La legitimación depende de la ley de circulación.

"g) La legalidad. Para que un documento produzca efectos como título valor se hace indispensable que contenga las formalidades indicadas por la misma ley y cumpla con los requisitos que ella exige excepto que los presuma.

"En estas condiciones se observa que los títulos-valores son suficientes por sí mismos, generan obligaciones propias, autónomas e independientes del negocio jurídico subyacente y tienen vida propia, sin necesidad de requisitos adicionales para su existencia y validez. En consecuencia la satisfacción de la prestación que contienen debe ejecutarse autónomamente ante el juez competente. En cuyo caso le correspondería a la justicia ordinaria, de acuerdo con las reglas generales y especiales de competencia avocar el conocimiento"[10].

La doctrina jurídica también se ha encargado de definir los títulos valores a partir de las características que le son inherentes; para el profesor Fernando Hinestrosa:

"El Título-valor (ante todo letra, pagaré, cheque, bono, certificado de depósito y bono-prenda, carta de porte y conocimiento de embarque), tiene así existencia propia, en principio del todo independiente del negocio jurídico que lo originó y cuyos efectos crediticios se consagran en él. El título-valor, ciertamente, un crédito, pero literal (bien corporal), al punto que no se concibe como tal sin el documento correspondiente, con un contenido mínimo legalmente impuesto (arts. 626 a 621 c. co.), de posesión y exhibición indispensables para el ejercicio del derecho en él consignado (arts. 424 y 629 c. co.), y cuya eficacia deriva de su firma y entrega"[11].

En el tema específico de los TIDIS, tanto la jurisprudencia de esta Corporación como la doctrina de la propia Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales, los han considerado y tratado como títulos valores; en efecto, en reciente sentencia la Sección Cuarta de esta Corporación consideró:

"De acuerdo con las pruebas relacionadas se observa que la sociedad utilizó, como medio de pago de la declaración de retención en la fuente, los TIDIS, forma legalmente autorizada para el pago de los tributos de acuerdo con lo estipulado en artículo 806 de Estatuto Tributario.

"Los TIDIS son títulos valores emitidos por la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante los cuales la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales efectúa la devolución de los saldos a favor resultantes en las declaraciones tributarias de los contribuyentes.

"En el asunto bajo examen, la sociedad actora solicitó la desmaterialización de los TIDIS ante la empresa DECEVAL, el 18 de abril de 2007, con el objeto de pagar parte del total de retenciones determinado en la declaración cuyo plazo para presentarse vencía el 20 de abril de 2007; como este proceso de desmaterialización del título no se efectúa de manera inmediata, sino que lleva cierto tiempo, el contribuyente ha debido prever esa circunstancia con el fin de que el pago ingresara oportunamente a las arcas del Estado.

"En efecto, la utilización de los mencionados títulos es una labor que depende única y exclusivamente del beneficiario, puesto que es él quien inicia e impulsa el procedimiento tendiente al pago de impuestos con los títulos mencionados, máxime en casos como éste en que el valor de los títulos era una suma inferior a la debida en la declaración a título de retenciones en la fuente, situación que obligaba a utilizar otro medio de pago" (negritas fuera del texto)[12].

Las normas que rigen los TIDIS confirman el carácter de título valor que les ha atribuido el ordenamiento jurídico, es decir contienen un derecho literal (la conversión de los TIDIS en el pago de obligaciones de carácter tributario) y autónomo (en cuanto son negociables), tienen carácter crediticio y se encuentran sometidos a las normas que rigen los depósitos centrales de valores (Ley 27 de 1990 y su Decreto Reglamentario 437 de 1992).

Sin embargo, su calificación como títulos-valores no excluye el hecho de que integren la categoría jurídica especial correspondiente a los llamados títulos de deuda pública (interna o externa), de los cuales hacen parte, pero no exclusivamente, los bonos emitidos por el Tesoro Nacional, los TES y los TIDIS; su fundamento presupuestal ha sido reconocido por la Corporación en ejercicio de su función consultiva:

"El referido reconocimiento como deuda pública de las sentencias y conciliaciones judiciales, está previsto por el legislador en función de su posterior sustitución por bonos o títulos de deuda[13], de modo que el objetivo perseguido con la aplicación de este mecanismo es el de diferir en el tiempo la erogación presupuestal que implica la existencia de una obligación actual de pago de una suma de dinero a cargo del tesoro público, pues en lugar del desembolso impuesto por la condena judicial o la conciliación del mismo origen, habrá lugar a la previsión presupuestal de los recursos necesarios para la atención de los títulos, en las vigencias subsiguientes" (negritas por fuera del texto)[14].

En idéntica dirección, se afirmó:

"Aquí establece el legislador la posibilidad de convertir las obligaciones derivadas de sentencias o conciliaciones judiciales en deuda pública, para que ésta sea solucionada mediante su sustitución por la emisión de títulos, siempre y cuando se cuente con la aceptación del acreedor, logrando con ello diferir la erogación presupuestal que implica el pago de dichas obligaciones.

(...)

"Conforme a los actos administrativos referidos, los títulos valores emitidos son a la orden y libremente negociables en el mercado, pueden tener cupones para intereses, también libremente negociables; son entregados a los beneficiarios y administrados en el Depósito Central de Valores[15] del Banco de la República, cuyo costo de utilización del DCV es asumido por la Nación"[16].

La emisión de títulos de deuda pública resulta, entonces, una operación autorizada por el legislador cuyas finalidades están constituidas ya sea por la obtención de financiamiento para la realización de actividades propias de la Administración Pública por la vía del endeudamiento o bien un mecanismo de pago de determinadas acreencias de las cuales sean titulares los particulares frente al erario. El hecho de que dichas operaciones se puedan realizar mediante la emisión de documentos que puedan tener las características de los títulos valores, no excluye que se trate esencialmente de una institución de carácter administrativo, circunstancia que determina necesariamente la adecuación de su régimen jurídico a las finalidades propias que se persigue con la expedición de los mencionados títulos de deuda pública y, particularmente, de los TIDIS, como mecanismo de pago de los saldos que resultan a favor de los contribuyentes.

4.1.2.- El régimen jurídico de los TIDIS.

Según la jurisprudencia de esta Corporación, el trámite correspondiente a su otorgamiento y a su redención es de carácter complejo, puesto que el ordenamiento jurídico contempla la intervención de diversas autoridades administrativas y privadas; de esta manera, en sentencia de 2009 –la cual se transcribirá in extenso para efectos pedagógicos–, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, afirmó

"... no es acertada la posición del actor al respecto cuando cuestiona tanto al ente fiscal como al Tribunal de primera instancia, por partir éstos de la base de que los TIDIS solamente sirven para pagarle impuestos a la DIAN, estando prohibido cualquier otro uso y que, además, si no se utilizan dentro del año siguiente a la emisión del título, pierde su derecho a la propiedad del dinero representado en ellos y cuando afirma que con la expedición de los TIDIS, la DIAN no le ha devuelto al contribuyente las sumas que le adeuda, ya que el solo título no implica un pago a su favor.

"Contraría dicha posición el texto de las normas aludidas, puesto que si se analiza el contenido del artículo 862 transcrito, es claro al observar "La devolución de saldos a favor podrá efectuarse mediante cheque, título o giro" y continúa: "La administración de impuestos podrá efectuar devoluciones de saldos a favor superiores a un millón de pesos mediante títulos de devolución de impuestos". Es entonces, sin duda, con la emisión del "Título" y no con una actuación diferente, con la que se perfecciona la "devolución" ordenada por medio de la resolución que reconoce el saldo.

"Y es que el proceso de devolución mediante TIDIS, consta de 4 etapas en las que intervienen, además, igual número de personas y/o entidades. En primer lugar, el Ministerio de Hacienda ordena al Depósito Centralizado de valores DECEVAL la emisión de los títulos por el monto aprobado; en la segunda etapa aparece el beneficiario del saldo a favor que mediante solicitud reclama a la DIAN el reconocimiento y devolución del mismo, estudiada la cual, si se encuentra procedente, mediante resolución se reconoce el saldo, se ordena su devolución y se deposita, en una subcuenta en DECEVAL a favor del acreedor, el dinero para respaldar el título que se entregue al mismo. Con esto, la entidad tributaria cumple con la devolución aprobada. Corresponde, en la tercera etapa, a DECEVAL darle cumplimiento a la Resolución emitida por la DIAN mediante la expedición de los TIDIS a nombre del contribuyente y entrega de los mismos. Hasta ahí interviene el Estado en el proceso, por cuanto el beneficiario una vez recibidos los títulos y dentro del año siguiente, que contempla la ley para su utilización, podrá: a) Negociarlos libremente y b) Pagar con ellos impuestos u otro derecho que adeude al ente tributario.

"Es pertinente aclarar, que con fundamento en el literal c) del artículo 98 y artículo 99 del Decreto No. 111 de 1996, el artículo 22 de la Ley 27 de 1990, el Decreto 437 de 1992, el 1571 de 1997[17], la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público emite anualmente los TIDIS, que no pueden exceder de cierto porcentaje del valor de los recaudos administrados por la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.[18]

"Para la Administración de los TIDIS, el Ministerio de Hacienda suscribe un contrato con una central de Depósito de Valores para que administre 'el macro título' y custodie los títulos 'desmaterializados' que se van emitiendo para su correspondiente 'redención' por parte de los contribuyentes. Para el año 2003, el administrador fue DECEVAL.

"Conforme con las normas citadas y el Contrato de Administración, para la emisión de los títulos el contribuyente debe acercarse a DECEVAL, en cualquier tiempo, después de notificada la resolución que autoriza la devolución, a solicitar la apertura de la cuenta de depósito de valores y el respectivo abono del valor reconocido[19]. Una vez que se efectúa el respectivo abono en la cuenta del beneficiario de la devolución, empieza a contar el año de vigencia de los TIDIS.

"DECEVAL por su parte, tiene la obligación de recibir para el pago de los impuestos que se efectúa a través de las oficinas bancarias, los TIDIS, utilizando para el efecto los recibos oficiales de pago autorizados por la DIAN.

"Mensualmente DECEVAL debe presentar informe de los títulos expedidos y redimidos por la Administración en el que consten los siguientes datos: referencia, Valor, sticker del recibo de pago, valor del recibo de pago, número y fecha de la resolución, Administración donde se efectúa la emisión, Administración donde se efectúa la redención, subtotal por administración de redención, subtotal por administración de emisión y emisión a la cual corresponde el título.[20]

"Del procedimiento expuesto se infiere que los títulos son desmaterializados y, por lo tanto, la expedición de los mismos (y la devolución o compensación del saldo a favor) se concreta cuando DECEVAL efectúa el respectivo abono en la cuenta del beneficiario de la devolución y profiere el certificado correspondiente que cualifica a quien figura en los mismos como la persona legitimada para el ejercicio de los derechos incorporados en el valor depositado.

"La redención del título, por su parte, se concreta cuando se imputa el valor del título para pago de impuestos. Este trámite se acredita con la copia de los recibos de pago de impuestos. De manera que, si el contribuyente no imputó a impuestos el valor del título, este no se entiende redimido y, en tanto no se redima, el depósito continúa con la custodia del título. DECEVAL por su parte, está autorizada para destruir únicamente los títulos ya redimidos.[21]

"Lo anterior implica que en tanto no se puedan redimir los títulos no es dable concluir que con la sola expedición del certificado que acredita la existencia del título, se entiende surtida la redención del mismo y, por lo tanto, tampoco es pertinente inferir que hasta allí llega la intervención del Estado porque los títulos emitidos siguen bajo su custodia, a través del Depósito Central de Valores contratado para tal fin.

"No obstante lo anterior, de las normas citadas y del contrato suscrito se infiere que, vencido el término del año de que trata el artículo 862 del Estatuto Tributario, sin que el contribuyente haya ejercido el derecho a imputar el valor de los TIDIS para el pago de impuestos, prescribe la oportunidad, por lo menos ante la Administración, para solicitar la 'reactivación' de la resolución toda vez que no le es permitido al Depósito Central de Valores expedir sino una certificación por cada título.

"Cosa distinta ocurre si el contribuyente no ha reclamado el título y han transcurrido más de tres meses desde la notificación de la Resolución y, por ende, no se ha abonado en cuenta el valor de los títulos. En estos eventos, el contrato de Administración prevé la posibilidad de que la DIAN, a través de la dependencia competente, asigne al contribuyente una nueva cifra de control y expida la correspondiente certificación con destino a DECEVAL en donde conste tal hecho. Esos títulos se expiden con cargo a la emisión que se encuentre vigente, independiente a la fecha de notificación y siempre y cuando se cumpla el procedimiento comentado[22]"[23].

De esta manera, se tiene que: i) El pago de los saldos que se generen a favor de los contribuyentes puede realizarse por la Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales a través de giro, cheque o mediante la emisión de Títulos de Devolución de Impuestos –TIDIS–; ii) Éstos instrumentos sólo servirán para el pago de impuestos en el año siguiente a su emisión; iii) Se expiden a nombre del beneficiario y son negociables; iv) Operan como títulos desmaterializados, razón por la cual su existencia se entiende configurada a partir del abono en la cuenta correspondiente y la expedición del certificado por parte de la entidad depositaria; v) La redención del título se perfecciona cuando se imputa su valor al pago de impuestos o de deudas que tenga su titular frente a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; vi) Su vigencia por determinación legal es de un año, razón por la cual el Título de Devolución de Impuestos no podrá ser reactivado o renovado en sede administrativa por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales; y, finalmente, vii) son negociables en el mercado secundario, es decir que los TIDIS pueden ser objeto de traspaso entre particulares pero, en todo caso, sólo podrán ser utilizados para el pago de las obligaciones tributarias dentro del año siguiente a su expedición, independientemente de quién sea su tenedor.

Agréguese a lo anterior lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 1000 de 1997, por cuya virtud:

"Artículo 13. Imputación de los saldos a favor. Los saldos a favor originados en las declaraciones de renta y ventas, se podrán imputar en la declaración tributaria del período siguiente por su valor total, aun cuando con tal imputación se genere un nuevo saldo a favor.

"Cuando se hubieren practicado retenciones a título del Impuesto sobre las Ventas o efectuado ventas de materiales para autoconstrucción de vivienda de interés social y el saldo a favor por estos conceptos hubiere sido objeto de solicitud de devolución o compensación, sólo podrá imputarse la diferencia entre el saldo a favor del período y el valor que se solicite en devolución o compensación".

Así pues, mediante el reconocimiento de la devolución, la cual se hace efectiva a partir de la emisión de los TIDIS, el Estado, legalmente habilitado para ello, destina de manera específica los dineros que hayan de ser devueltos al pago de deudas posteriores y sucesivas –dependiendo del monto del saldo a favor y de las deudas tributarias– sin que sea posible convertirlas directamente en dinero a favor del contribuyente; en otras palabras, el Estatuto Tributario al contemplar la figura de los Títulos de Devolución de Impuestos, creó una categoría de títulos de deuda pública redimibles exclusivamente ante la misma Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales, en atención a lo cual considerar que resulta procedente la acción contemplada en el artículo 882 del Código de Comercio frente a los Títulos de Devolución de Impuestos vencidos por prescripción o caducidad, equivaldría a desconocer las disposiciones especiales que contempló el legislador para la materia en el mencionado Estatuto Tributario y su reglamentación complementaria.

4.2.- La naturaleza jurídica de la relación cambiaria que surge con ocasión de la emisión de TIDIS y su protección jurisdiccional.

Resulta pertinente señalar, de entrada, que en materia de títulos valores subsisten dos relaciones distintas: la primera, causal, que constituye el fundamento del otorgamiento de un título valor; la segunda es la que se deriva del título-valor mismo, el cual por el principio de autonomía que lo rige podría decirse que tiene vida propia frente al negocio cartular; de la misma manera, desde el punto de vista de la tutela judicial que protege y garantiza el cumplimiento de las obligaciones, el ordenamiento previó la existencia de tres tipos de acciones: i) la acción causal, derivada del negocio por cuya virtud nació a la vida jurídica el título valor; ii) la acción cambiaria, cuya finalidad consiste, justamente, en garantizar el cumplimiento del contenido del título valor; y, iii) la denominada acción cambiaria por enriquecimiento sin justa causa, por cuya virtud aquél que no hubiere redimido el título valor por cualquier razón o que lo hubiere dejado prescribir o caducar podría, dentro del año siguiente a su pérdida de vigencia, demandar a quien se hubiere enriquecido por dicha situación.

La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia se ha encargado de delimitar las características de este cauce procesal, según los siguientes términos:

"En efecto, se sabe que la acción de enriquecimiento sin causa tiene, por regla general, un carácter esencialmente subsidiario, lo que significa que "es preciso que ese enriquecimiento no haya tenido ningún otro medio para obtener satisfacción" (XLV, pág. 29 y XLVIII, pág. 128), de suerte que si éste existe, o habiendo existido, el afectado dejó prescribir la acción, no podrá acudirse a aquel mecanismo, en la medida en que la actio in rem verso no es un instrumento alternativo –o sucedáneo- para el ejercicio de un derecho, como tampoco una herramienta que premie o avale la desidia o inactividad del acreedor, o sirva para desconocer los indiscutidos efectos extintivos de la prescripción.

"Sin embargo, como una excepción a la regla anterior, cuando el empobrecimiento del acreedor, recta vía, surge del decaimiento por prescripción o caducidad de la acción cartular reconocida a los títulos-valores, la acción de enriquecimiento sin causa, consagrada normativamente en el artículo 831 del Código de Comercio, adquiere, en tal caso, una naturaleza autónoma, como se desprende de la misma norma que la consagró, el inciso final del artículo 882 de la misma codificación, cuyo presupuesto, justamente, es que el acreedor haya dejado "caducar o prescribir el instrumento", caso en el cual, como "la obligación originaria o fundamental se extinguirá asimismo", no es posible –y por ello necesario-, desde una perspectiva etiológica, acudir al negocio causal para edificar una pretensión que evite el empobrecimiento, como equivocadamente lo consideró el sentenciador de segundo grado. De allí que la Corte haya señalado que la aludida disposición consagra "una regulación normativa específica, concerniente exclusivamente a los casos en que se paga una obligación causal preexistente, como se dijo atrás, con uno o varios títulos de contenido crediticio respecto de los cuales se produce la caducidad o la prescripción; por lo que impónese afirmar que la norma da un tratamiento particular a la actio in rem verso cuando ésta se apoya en tal tipo de documentos crediticios" (cas. civ. de agosto 18 de 1989. Cfme: cas. civ. de octubre 5/89 y cas. civ. de marzo 14 de 2001, exp: 6550).

"Expresado de otra manera, en la especial y particularísima hipótesis del enriquecimiento sin causa cambiario, el legislador partió de la base de que el acreedor bien pudo evitar la afectación de su patrimonio, ora ejerciendo oportunamente las acciones cambiarias que se conceden a los títulos-valores, ora acudiendo a la acción causal, esto es, la emergente del negocio jurídico subyacente, fuente de la obligación que a través de la entrega del instrumento cambiario se quiso solucionar.

"No obstante, la ley mercantil colombiana, siguiendo de cerca el artículo 26 del denominado Proyecto INTAL, que habilitaba la actio in rem verso pero únicamente contra el creador del título –limitación que el ordenamiento colombiano no acogió-, y para atemperar el "riguroso formulismo característico de los títulos-valores", así como "para afrontar un problema de justicia conmutativa que emerge ante situaciones que el propio sistema de regulación implanta", privó a la caducidad y a la prescripción de tales instrumentos "del carácter de justas causas para consolidar desplazamientos patrimoniales, no obstante que en su producción haya podido jugar papel de alguna importancia la culpa o la voluntad de la víctima" (CCXXV, págs. 770 y 771) y, con tal miramiento, le concedió al acreedor la acción de enriquecimiento sin causa que, por tal razón, goza de una característica especial frente al régimen común que le es propio a dicha fuente de las obligaciones, por lo que, tratándose de esa particular hipótesis, no pueden los Jueces, como erradamente lo hizo el ad quem en el caso in examine, considerar que el acreedor demandante tenía "otra vía...para reclamar su derecho" (fl. 41, cdno. 2), específicamente la acción causal, pues de esta manera se pasa por alto, de una parte, que la obligación originaria se extinguió por efecto de la prescripción (inc. 3º art. 882 C. de Co.), lo que impide acudir al negocio subyacente, y de la otra, que en dicha materia, como se acotó, existe un régimen especialísimo, consagrado en la misma disposición, que obliga a separarse –en el punto- de la preceptiva general (art. 831 C. de Co.).

"Sobre este particular ha precisado la doctrina, que la "acción de enriquecimiento –cambiario- tiene por causa petendi el injusto enriquecimiento del demandado en daño del actor y, en consecuencia, por condiciones o presupuestos la pérdida de la acción cambiaria y la falta de una acción causal y por petitum la suma por la cual el demandado se haya injustamente enriquecido". De allí que el objeto de la misma "no es tanto la suma de la letra cuanto el monto del enriquecimiento que podrá, o no, coincidir con el perjuicio", todo lo cual explica que "La acción de enriquecimiento injusto no es una acción de naturaleza cambiaria, porque surge después que la acción cambiaria ha caducado" o prescrito y, por supuesto, luego de que la acción causal ha fenecido como consecuencia de haber ocurrido uno de tales fenómenos"[24].

Añádase que en reciente pronunciamiento, la misma Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia señaló que la procedencia de la pretensión de enriquecimiento sin justa causa requiere de la prueba tanto del detrimento patrimonial sufrido por el demandante como del correlativo empobrecimiento del demandado, resultando insuficiente la sola presentación del título valor descargado; así, para esa Alta Corporación:

"El entendimiento conceptual sobre el 'enriquecimiento cambiario' ha sido desarrollado por la Corte en diferentes proveídos, y en ese sentido se memora la sentencia de 06 de diciembre de 1993 exp. 4064, en la que sostuvo: 'No cabe duda, pues, que el remedio subsidiario consagrado en el inciso final del artículo 882 del Código de Comercio se pone de manifiesto en un recurso '(...) in extremis', arbitrado por el legislador para afrontar un problema de justicia conmutativa que emerge ante situaciones que el propio sistema de regulación implanta, imbuido por exigencia de la severidad formal inherente a la función económica que está llamada a cumplir la circulación rápida y segura de los títulos valores, por manera que cuando alguien deriva de este rigor excepcional un aprovechamiento injusto a expensas del patrimonio de otro que también ha sido partícipe de las mismas relaciones cambiarias, este último, en la medida de su personal empobrecimiento, cuenta con la posibilidad de obtener la restitución de aquello en que el primero resultó enriquecido, desde luego todo en el bien entendido, se repite, que al ordenamiento en esta materia más le preocupa evitar la consolidación de un beneficio para quien en justicia no podía pretenderlo, que reparar anormalmente el daño experimentado por una persona que al fin de cuentas concurrió a su producción, vale decir por una persona cuyo comportamiento omisivo tuvo injerencia en los hechos que por obra de la prescripción o de la caducidad, impidieron el ejercicio eficaz de acciones cambiarias de cobro o de acciones emergentes de la causa en la emisión o negociación de los títulos de que se trata. "(...), corresponde ahora separar con claridad los elementos que permiten identificarla y muy sobre el texto del artículo 882 del Código de Comercio, definir los requisitos condicionantes de su ejercicio exitoso (...).

'a) En primer lugar, sujeto legitimado por activa para hacer valer el medio del que viene hablándose, lo es por principio quien fuera tenedor del título prescrito o perjudicado, vale decir el primer beneficiario si no hubo negociación, el último endosatario o el obligado de regreso que haya rescatado el documento y asuma así la posición de acreedor cartular, pero siempre y cuando se trate, además, de la persona que en razón de haberse producido cualquiera de esos eventos dotados por definición de eficacia liberatoria para los responsables por el pago del título, resulte empobrecida por incidir en detrimento de su patrimonio el desplazamiento de bienes de tal manera ocurrido (...).

'b) Por lo que hace a la legitimación sustancial para obrar por pasiva, en abstracto también son sujetos posibles de la acción el librador, el aceptante, el otorgante y los endosantes en tanto reporten ventaja del desequilibrio patrimonial que se trata de nivelar, (...).

'c) Finalmente, al tenor de la norma que consagra la acción (...) se infiere que desde el punto de vista de los hechos relevantes para su correcta configuración jurídica, son en esencia tres las condiciones indispensables para que sobre ella pueda recaer una decisión judicial estimatoria, (...). De este modo, son tales condiciones las siguientes:

'i) Que por haber perdido la acción cambiaria contra todos los obligados al pago del título y, además, al no poder ejercitar acción causal contra ninguno de ellos, el acreedor no cuente con otro recurso del que pueda echar mano para enjugar el daño. (...).

'ii) Que el responsable por el pago del instrumento y señalado en la respectiva demanda en concepto de[l] demandado, haya obtenido un provecho injustificado con ocasión de su emisión o posterior transferencia.

'iii) La tercera y última condición es la existencia de un empobrecimiento correlativo que, en sentido amplio, equivale al perjuicio que ha experimentado el demandante. (...)".

"5. Las directrices reseñadas continúan orientando el criterio de esta Corporación, lo cual se refleja en el fallo de 26 de junio de 2008 exp. 2004-00112-01, en el que se refirió: '(...) el ejercicio exitoso de la acción de enriquecimiento cambiario supone la presencia forzosa y concurrente de varios requisitos, los cuales, a más de participar de algunas características propias de la actio in rem verso común y de guardar estrecha relación con las reglas del derecho cambiario, pueden ser condensados de la siguiente forma.

'a) Que se trate de un título valor de contenido crediticio que haya sido entregado al acreedor, como pago de una obligación precedente.

'b) Que como consecuencia de la caducidad o prescripción de todas las acciones directas o de regreso el instrumento negociable se haya descargado por completo y que, por lo mismo, el acreedor -tenedor legítimo- carezca de los remedios cambiarios derivados del título valor, sin que, por lo demás, pueda acudir a la acción proveniente del negocio jurídico de base o fundamental, pues a ella se habrían extendido los efectos nocivos que perjudicaron o extinguieron las primeras acciones (cfr. artículos 729, 739, 789, 790, 791 y 882, inciso 3º, del Código de Comercio).

'"c) Que a causa de la caducidad o prescripción, el demandado haya recibido un provecho o ventaja patrimonial.

'd) Que el demandante haya padecido un empobrecimiento que sea correlativo con el enriquecimiento aludido, configurándose así una situación patrimonial desequilibrada y contraria a la equidad. (...)".

"6. El tema de la acreditación de algunos de los aludidos requisitos no ha sido pacífico entre los integrantes de la Sala, no obstante por decisión mayoritaria contenida en sentencia de 06 de abril de 2005 exp. 1997-1955-01, se iteró doctrina anterior, señalando que no obstante haberse dicho '(...) que existe amplia libertad probatoria para la acreditación de los presupuestos de la actio in rem verso cambiaria (G.J. t. CC, pág. 135), también ha sido enfática en señalar que tal carga no se satisface con la mera exhibición del instrumento impagado (G.J. t. CCXXV, pág. 763, y sentencia de 25 de octubre de 2000, exp. 5744, no publicada aún oficialmente), pues su aducción, ciertamente, informa de los aspectos cambiarios específicos que emanan del documento, mas no del perjuicio reclamado, a raíz de un supuesto desequilibrio patrimonial.

'Expresado con otras palabras, ha comentado la doctrina jurisprudencial que en estos procesos no se busca reactivar una acción cambiaria en aras del pago del importe literal consagrado en el documento, pues sería tanto como 'autorizar la furtiva cobranza de un efecto negociable degradado' (G.J. t. CCXXV, pág. 763), sino, ante todo, la verificación de la medida y proporción en que se empobreció el demandante y, correlativamente, se aprovechó el demandado, de modo que, frente al contenido indeterminado de la pretensión, corresponderá al interesado, conforme a la regla pregonada por el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, probar fehacientemente que de manera cierta y real, que no simplemente conjetural o eventual, hubo un desplazamiento económico, pues, como es sabido, 'el perjuicio no se presume más que en los casos expresamente indicados en la ley, de los cuales son ejemplo la cláusula penal y el pacto de arras (...)' (G.J. t. CLV, pag. 120).

'Adicionalmente, en asuntos de esta naturaleza, donde la prueba es de suyo exigente, tampoco se puede presumir la existencia y el contenido de la relación causal o subyacente que ha originado la creación o transferencia del instrumento de contenido crediticio - art. 882 C. de Co.-, pues ella debe ser objeto de cabal demostración, así como no es dable desconocer que no siempre que se suscribe un título valor media un negocio jurídico oneroso, toda vez que podrían celebrarse otros donde impere la gratuidad, como ocurriría, verbi gratia, con la figura del favor cambialis prevista por el artículo 639 del Código de Comercio'"[25].

La doctrina jurídica también se ha ocupado de la materia, estableciendo las principales diferencias entre la actio in rem verso del derecho común y la que el ordenamiento jurídico contempló en materia cambiaria; así, para el doctrinante Gilberto Peña Castrillón:

"Es muy largo y difícil el camino que ha tenido que recorrer la actio in rem verso (originada en el derecho pretoriano en la actio de peculio et in rem verso), para llegar a convertirse en principio general y fuente autónoma de obligaciones tal como la consagran los más modernos códigos civiles y de comercio, en cuanto remedio extraordinario (no subsidiario como se acostumbra afirmar) para restablecer el equilibrio patrimonial roto por el empobrecimiento de una parte y el correlativo enriquecimiento de otra, sin causa jurídica, entendiendo por falta de causa la ausencia de una razón jurídica o de un título justificativo de ese acrecimiento patrimonial.

"A pesar de lo anterior, la actio in rem verso no puede convertirse en un recurso para revisar indefinidamente situaciones que han sido declaradas definitivas por el derecho, valiéndose de otras instituciones que agotan la posibilidad de cualquier debate en beneficio de la seguridad y estabilidad de las relaciones jurídicas; tampoco puede convertirse la actio in rem verso en el recurso final de una parte negligente que ha dejado precluir otras vías o medios para hacer valer su derecho. Todas estas son las razones para que esta acción resulte en el derecho común no sólo rígida sino, también, francamente extraña en la práctica.

(...)

"Cambiariamente la actio de in rem verso es la que tiene el tenedor de un título que no dispone ni de la acción cambiaria, ni de la causal (sea que las haya perdido por su culpa o no), contra una parte que, habiendo estado vinculada cambiariamente al título, ha derivado un enriquecimiento directa o indirectamente correlativo al empobrecimiento por la pérdida de aquellas acciones (cambiaria y causal) por parte del poseedor del documento perjudicado. Si se observa esta descripción se concluye que las dos principales condiciones para el ejercicio de esta acción que se alteran, teniendo en cuenta lo que ocurre en el derecho común son las siguientes:

"- En primer lugar, se acepta algo que no ha dejado de plantear dudas en el derecho común: que la relación de causalidad entre el enriquecimiento y el empobrecimiento puede ser indirecta, como lo es la relación que se llega a establecer entre un último tenedor empobrecido y un girador enriquecido, sin que se afecte ese nexo por los endosos que medien entre ambos. Sin embargo, a nuestro modo de ver, nos parece que la relación sí es directa si se considera esa causalidad desde una perspectiva estrictamente cambiaria.

"- En segundo término, para que proceda la actio de in rem verso en el derecho común, es necesario que ese enriquecimiento sea verdaderamente sin causa y que el demandante carezca de cualquier otra acción no porque la haya perdido por su negligencia o por prescripción...

"Pues bien, muy distintas son las cosas tratándose de una actio de in rem verso fundamentada en un título-valor, pues en este caso la ley permite que se ejerza tal acción, aunque el acreedor haya dejado caducar o prescribir el ejercicio de sus derechos, con culpa o sin ella, y en ese sentido se altera fundamentalmente la regla descrita del derecho común, lo que ciertamente se observa con alguna sorpresa desde el punto de vista del derecho de las obligaciones. La acción cambiaria por enriquecimiento sin causa se enuncia así en el art. 26 del Proyecto Intal: 'Si se extinguió la acción cambiaria contra el acreedor del título, el tenedor que carezca de acción causal contra éste y de acción cambiaria o acción causal contra los demás signatarios podrá exigir al acreedor del título la suma con que se haya enriquecido en su daño. Esta acción prescribirá contra el creador del título [que] se haya extinguido'. Esta norma tiene sus equivalentes en las legislaciones anteriores o posteriores al proyecto..."[26].

Se trata, entonces, de "un último auxilio, extremum remedium para resarcirle o morigerarle el daño que le causa la pérdida de las acciones cambiaria y causal"[27].

El esquema reseñado, correspondiente al régimen jurídico de los títulos-valores privados, requiere de unas explicaciones particulares en el caso de los TIDIS:

i) En primer lugar resulta necesario señalar que la emisión de Títulos de Devolución de Impuestos no obedece, como sí ocurre en el marco de las relaciones entre particulares, a la existencia de un negocio jurídico causal; su origen se encuentra en la expedición de un acto administrativo expedido, en el caso concreto, por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por virtud del cual se reconoce el derecho que le asiste a un contribuyente a obtener la devolución de saldos a su favor. Por esta razón, la acción causal no resultaría procedente, puesto que la finalidad de este mecanismo procesal es la de garantizar el cumplimiento derivado de la obligación que surge del negocio jurídico o de la relación que dio lugar a la emisión o al traspaso del título-valor, teniendo en cuenta que en este evento la relación causal o la fuente de la obligación la constituye un acto administrativo que reconoce un saldo a favor y ordena su pago, la emisión de los TIDIS es por sí sola el cumplimiento de la obligación asumida unilateralmente por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

ii) Aun cuando se trata de títulos-valores de contenido crediticio, la fecha de su vencimiento no señala el momento a partir del cual se pueden hacer efectivos, sino aquél en que pierden vigor.

iii) El hecho de que se trate de una modalidad de devolución de los saldos a favor de los contribuyentes y que el ordenamiento jurídico haya limitado su uso al pago de deudas tributarias en la vigencia fiscal siguiente a su emisión, tiene por efecto que la relación entre el emisor del título-valor y su portador, sea éste el contribuyente a quien se le reconoció la devolución o no, se mantenga independientemente de su circulación; en otras palabras, la autonomía del título-valor TIDIS es relativa, puesto que la posibilidad de hacerlo efectivo siempre estará circunscrita al ámbito de las relaciones de carácter tributario, no de otra manera puede entenderse que el artículo 862 del Estatuto Tributario haya prescrito que "[l]a Administración Tributaria podrá efectuar devoluciones de saldos a favor ... mediante títulos de devolución de impuestos, los cuales solo servirán para cancelar impuestos o derechos" (énfasis añadido).

iv) Por lo anterior, el contribuyente beneficiario de la devolución no cuenta, por regla general, con la acción cambiaria para obtener el pago del título-valor de contenido crediticio, puesto que la efectividad del derecho se hace exigible ante la misma Administración Tributaria al momento de realizar el pago de las obligaciones tributarias "dentro del año calendario siguiente a la fecha de su expedición"[28]. A lo sumo se podría contemplar la hipótesis de la procedencia de una pretensión tipo de la acción cambiaria de cobro en el evento en que la Administración en cuestión no aceptara o se opusiera a recibir TIDIS como mecanismo de pago.

La explicación anterior demuestra que la relación cambiaria y, por ende, la protección jurisdiccional que surge de la expedición de los TIDIS es de una naturaleza sustancialmente distinta de aquella que se deriva de la emisiones de títulos-valores de carácter privado. Por su misma naturaleza la emisión de TIDIS resulta contraria a la posibilidad de acudir a las tradicionales acciones cambiaria y causal; pero también resulta necesario precisar que si dentro de la lógica de la acción cambiaria por enriquecimiento sin causa se busca garantizar la efectividad del derecho contenido en el título valor y que, en el caso de los TIDIS, esta efectividad se encuentra restringida o circunscrita al pago de obligaciones tributarias dentro del año siguiente a su expedición, no resulta dable buscar la ejecución del título valor por fuera de esos ámbitos material y temporal de aplicación, razón por la cual no resultaría procedente acudir al mecanismo procesal contemplado en el inciso final del artículo 882 del Código de Comercio.

Otras razones permiten sustentar esta afirmación.

4.3.- La inaplicabilidad sustancial del artículo 882 del Código de Comercio a la relación cambiaria derivada de la emisión de Títulos de Devolución de Impuestos.

4.3.1.- Los TIDIS son títulos-valores de carácter crediticio que se emiten con el fin de extinguir una obligación a cargo de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Ahora bien, para la Sala la disposición normativa contemplada en el artículo 882 del Código de Comercio debe interpretarse de manera armónica con lo dispuesto en el artículo 643 del mismo Estatuto Mercantil, por cuya virtud:

"ARTÍCULO 643. EMISIÓN O TRANSFERENCIA DE TÍTULO - VALOR DE CONTENIDO CREDITICIO. La emisión o transferencia de un título-valor de contenido crediticio no producirá, salvo que aparezca de modo inequívoco intención en contrario de las partes, extinción de la relación que dio lugar a tal emisión o transferencia.

"La acción causal podrá ejercitarse de conformidad con el artículo 882".

Para el profesor Fernando Hinestrosa:

"Ciertamente no es sencillo articular esos dos preceptos entre sí. Por lo demás, téngase en cuenta que con la mayor frecuencia, en las ventas a plazos de bienes muebles perdurables, al documento con los consabidos pactos de reserva de dominio y comisiorio se le suele agregar pagaré con vencimientos sucesivos o tantas letras cuantas sean las cuotas, títulos todos con vocación de ser objeto de factoring, que el vendedor acreedor descuenta o endosa en garantía. Y que la inmensa mayoría de pagos de letras, pagarés, facturas, se hace por medio de otro título valor: el cheque. Lo cual da pie para preguntar qué es lo que el común de las gentes (sic) pretende hacer y cree que hace cuando gira una letra u otorga un pagaré y, más todavía, cuando gira un cheque en función de una deuda: ¿cancelarla?, o, ¿dejarla viva hasta cuando se descargue el título-valor?

"Según las voces del art. 643, el título-valor se entiende entregado como provisión para el pago (pro solutum) en tanto que, siguiendo el dictado del art. 882, se estima dado en pago (pro solvendi causa), pero sujeta a la dación de la condición resolutoria negativa de no ser descargado el 'instrumento'. Mas lo cierto en conclusión es que, a menos que 'se estipule otra cosa', o 'aparezca de modo inequívoco intención en contrario', y a despecho de cualquiera convicción distinta en el mundo de los negocios comerciales y civiles, la entrega de letras, pagarés y, sobre todo, de cheques 'por una obligación', universalmente considerados como medio de pago y empleados a dicho propósito, no implica pago, sino una mera provisión para él.

"Definitivo resulta, entonces, determinar la intención cierta y genuina de las partes al entregar la deudora y recibir la acreedora un título valor 'por cuenta de la obligación', si entendieron cancelar de ese modo la deuda en curso o simplemente, proveer a su pago y, de paso, agilizar y respaldar su cobro"[29].

Pues bien, los Títulos de Devolución de Impuestos –TIDIS–, por disposición legal se entienden como un modo de pago de una acreencia de la cual es titular el contribuyente que registra un saldo a su favor, no de otra manera puede entenderse el artículo 862 del Estatuto Tributario, a cuyo tenor "[l]a devolución de saldos a favor podrá efectuarse mediante cheque, título o giro..."; pero además se trata de títulos valores públicos de características especiales, puesto que, como ya se señaló, "solo servirán para cancelar imuestos o derechos administrados por las direcciones de impuestos y de aduanas, dentro del año calendario siguiente a la fecha de su expedición".

4.3.2.- El vencimiento de los TIDIS constituye justa causa para el empobrecimiento de quien los haya dejado vencer.

Como se ha señalado, en las relaciones entre particulares el esquema procesal en materia de títulos valores resulta ajustado a las complejas relaciones que se producen con ocasión de su expedición, en el entendido de que el ordenamiento jurídico protege la situación patrimonial del tenedor, con el fin de evitar que se produzcan desequilibrios económicos en desmedro suyo. Sin embargo, en el ámbito del derecho tributario, tanto la jurisprudencia del Consejo de Estado como la de la Corte Constitucional han integrado diferentes elementos de juicio que le confieren un tratamiento especial a las devoluciones de saldos a favor de los contribuyentes y a los créditos que de ellas se deriven; así, en la precitada sentencia de 2009, la Sección Cuarta del Consejo de Estado señaló:

"Para el evento sujeto a estudio, el trámite antedicho se cumplió estrictamente en lo que hace a la responsabilidad Estatal, toda vez que, autorizada la emisión 2003 de TIDIS a DECEVAL S.A, se efectuó el análisis correspondiente a la solicitud de devolución radicada el 27 de agosto de 2003 y se ordenó la devolución, representada en TIDIS, por Resolución del 8 de octubre del mismo año, títulos que fueron entregados por DECEVAL al acreedor, el 17 de octubre de 2003, con fecha expresa de vencimiento para el 17 de octubre de 2004.

"Otra cosa es, que el contribuyente en forma negligente, hizo caso omiso de lo ordenado por la ley y dejó precluir el término perentorio[30] otorgado para la utilización del título[31], vencido el cual, se pierde el derecho para hacerlos efectivos fiscalmente. No es dable que el actor alegue, en su favor, que los TIDIS no sirven solamente para el pago de impuestos, cuando la misma ley taxativamente lo expresa, ni mucho menos que, vencido el año que la norma contempla, si bien no pueden ser utilizados para el citado pago, no se pierde el derecho en ellos contenido, cuando es obvio que, si el título se puede destinar exclusivamente al pago de impuestos u otros derechos administrados por la DIAN (ya sea directamente o por quien los haya adquirido en caso de ser negociados), y, para éste fin, solo cuenta con un plazo perentorio de un año, vencido éste, pierden su valor, por cuanto, no hay ningún propósito diferente para el que puedan utilizarse"[32].

Por otro lado, en la sentencia C-445 de 1995, al analizar la constitucionalidad de los artículos 816 inciso primero[33] y 854 inciso primero[34] del Decreto Ley 624 de 1989, disposiciones normativas en las cuales se estableció un término de caducidad de dos años para solicitar la devolución o compensación de los saldos tributarios a favor de los contribuyentes, la Corte Constitucional consideró:

"... la Corte no encuentra de recibo el argumento del demandante según el cual las normas acusadas permiten un enriquecimiento ilícito del Estado, puesto que una simple lectura de las mismas muestra que ellas precisamente establecen mecanismos para que los contribuyentes puedan reclamar o compensar saldos a su favor, una vez liquidado de manera definitiva el impuesto. En efecto, ellas admiten la existencia de saldos en favor del contribuyente y fijan un término para la reclamación de los mismos.

Tampoco encuentra la Corte que el establecimiento de un término de caducidad de dos años para el ejercicio de tales acciones vulnere la Carta, pues son evidentes las razones de seguridad jurídica que justifican el establecimiento de tales plazos, ya que la incertidumbre tributaria puede afectar de manera importante la actividad económica estatal.

(...)

"... esta Corporación considera que se trata de términos razonables, puesto que las normas acusadas establecen un plazo de dos años, contados a partir de la fecha de vencimiento del término para declarar, para que el particular presente la solicitud de compensación o devolución. Esto significa, por ejemplo, que el contribuyente puede imputar esos saldos en su siguiente declaración de renta. Ahora bien, esta Corte considera necesario señalar que este plazo es razonable, en el entendido de que es deber de la Administración de Impuestos facilitar y no obstaculizar a los contribuyentes el ejercicio de las acciones de reclamación y compensación, puesto que ello es una consecuencia obvia de la finalidad de las autoridades en un Estado social de derecho, en donde la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con base en los principios de moralidad, eficacia e imparcialidad.(CP arts 1º y 209).

"Todo lo anterior muestra, como bien lo señalan el Ministerio Público y la ciudadana interviniente, que la eventual pérdida de estas sumas por el contribuyente deriva de su inactividad o de su anuencia tácita, y no de las normas impugnadas, por lo cual la Corte no encuentra objeciones constitucionales por este aspecto. Por ello coincide la Corte Constitucional con lo afirmado por la Corte Suprema de Justicia al declarar conformes a la Constitución derogada estas mismas disposiciones. Dijo esa Corporación:

'No sobra anotar que el término de caducidad de las acciones o derechos corresponde señalarlo al legislador y que el fin primordial de este instituto jurídico, es el de dar seguridad a la colectividad, la cual se vería seriamente afectada si se prolongan en el tiempo en forma indefinida las relaciones jurídicas, debido no solo a la negligencia, inactividad o incuria del titular de los derechos, sino al vencimiento objetivo del plazo. Es que en el campo del Derecho, las personas deben obrar con diligencia y cuidado para defender sus intereses (jusvigilantibus scriptum) y si la ley ha estatuido un plazo para que se inicie una acción, se cumpla un deber, o se ejecute un acto y el interesado lo deje vencer, pierde definitivamente la posibilidad para reclamar posteriormente el reconocimiento del derecho'"[35]

De esta manera, aun cuando se trate de supuestos de hecho distintos, las consideraciones que realizó el Alto Tribunal Constitucional resultan pertinentes para el caso que ahora se decide en segunda instancia, por cuanto en la materia en análisis no sólo se debe tener en cuenta la regulación propia de los títulos valores sino que ella debe ser adecuada a los principios de estabilidad tributaria y de previsibilidad del ingreso público, los cuales justifican y sustentan la destinación específica y limitada en el tiempo de los TIDIS.

Para la Sala resulta pertinente destacar y resaltar que aun si en el presente caso se pudiera predicar una supuesta responsabilidad del Estado por el empobrecimiento de la sociedad Stewart & Stevenson Operations Inc. (en liquidación) y el correlativo enriquecimiento de la Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales, lo cierto es que igual habría lugar a concluir que éste sí tuvo causa jurídica puesto que se derivó de la actitud negligente o, en todo caso, imprudente de la sociedad demandante que permitió el vencimiento de los tantas veces mencionados Títulos de Devolución de Impuestos de los que era beneficiaria. En cualquier caso resulta pertinente señalar, finalmente, que la Sala no evidencia conducta alguna por parte de la Administración Tributaria que pudiere comprometer su responsabilidad extracontractual por los hechos objeto de la demanda que ahora se decide en segunda instancia.

Por las razones expuestas, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, denegará las pretensiones de la demanda.

5.- Condena en costas.

Habida cuenta que para el momento en que se dicta este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna actuó de esa forma, en el presente asunto no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A :

PRIMERO: Revócase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el día 30 de junio de 2004 y, en su lugar, dispónese:

"1.- Denegar las pretensiones de la demanda.

"2.- Sin condena en costas".

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

HERNÁN ANDRADE RINCÓN MAURICIO FAJARDO GÓMEZ

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

[1] La entidad pública demandada interpuso recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda (fl. 34 a 39 c 1), el cual fue resuelto desfavorablemente por el Tribunal a quo, en providencia del 3 de julio de 2003 (fl. 67 c 1).

[2] Cita textual del fallo: Auto del 13 de diciembre de 2001, expediente 20.678.

[3]

Cita textual del fallo: En este sentido ver, entre otros, auto de agosto 24 de 1998, expediente 13.685 y sentencia AG-0832 del 16 de agosto de 2007.

[4] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de 2008, Exp. 15906.

[5] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de noviembre de 2012, Exp. 24987, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

[6] Cuyo fundamento constitucional es el artículo 89, a cuyo tenor:

"Artículo 89. Además de los consagrados en los artículos anteriores, la ley establecerá los demás recursos, las acciones, y los procedimientos necesarios para que puedan propugnar por la integridad del orden jurídico, y por la protección de sus derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la acción u omisión de las autoridades públicas".

[7] Ver ley 270 de 1996, Arts. 65 y s.s.

[8]

Concuerda con el artículo 151 ibidem.

[9] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 19 de julio de 2008, Rad. 1865 y 1887, C.P. Enrique José Arboleda Perdomo y Luis Fernando Álvarez Jaramillo.

[10] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 9 de marzo de 2000, Exp. 14503, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros.

[11] Fernando Hinestrosa, Obligaciones, 3ª edición, U. Externado, Bogotá, 2007, p. 468.

[12]

Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de enero de 2012, Exp. 17972, C.P. Carmen Teresa Ortíz de Rodríguez.

[13] Cita textual del fallo: "El decreto 2681 de 1993 establece que son títulos de deuda pública los bonos y demás valores de contenido crediticio y con plazo para su redención, emitidos por las entidades estatales (art. 18). Este decreto desarrolla la ley 80 de 1993, la cual considera operaciones de crédito público las que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su pago, entre las que se encuentran la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de bonos y títulos valores, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales (art. 41, parágrafo 2º.). Es claro que en el presente caso no se trata de dotar a la entidad de recursos, sino de diferir en el tiempo el pago de las sentencias y conciliaciones judiciales".

[14]

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 9 de diciembre de 2004, Exp. 1609, C.P. Gloria Duque Hernández.

[15] Cita textual del fallo: "El Decreto 436 de febrero 19 de 1990 creó el Depósito Central de Valores en el Banco de la República y le asignó funciones. El Decreto 437 de marzo 10 de 1992, dictó otras disposiciones aplicables al Depósito Central de Valores. El artículo 21 de la Ley 31 de 1992 y el Decreto 2520 del 14 de diciembre de 1993, señalaron que el Banco de la República podrá administrar un Depósito de Valores, con el objeto de recibir en depósito y administración los títulos que emita, garantice o administre el propio Banco y los valores que constituyan inversiones forzosas o sustitutivas a cargo de entidades sometidas a la inspección y vigilancia de la Supeintendencia Bancaria, distintos de acciones".

[16] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 16 de octubre de 2002, Exp. 1450, C.P. César Hoyos Salazar.

[17] Cita textual del fallo: "El Decreto 1571 de 1997 determinó que los TIDIS que se emitan circularán en forma desmaterializada y se mantendrán bajo el mecanismo de anotación en cuenta por el Depósito Centralizado de Valores".

[18] Cita textual del fallo: "Para el año 2003 fue el 5%".

[19] Cita textual del fallo: "Cuando los títulos son desmaterializados el Depósito Central de Valores profiere certificados que cualifican a quien figura en los mismos como la persona legitimada para el ejercicio de los derechos incorporados en el valor depositado. De conformidad con el artículo 3.9.2.3. de la Resolución 1200 de 2008 de la Superintendencia de Valores, dichos certificados constituyen documentos probatorios que acreditan y evidencian el contenido de los registros en cuenta y, por tanto, no pueden ser utilizados para actos diferentes al ejercicio del derecho incorporado en los valores depositados".

[20] Cita textual del fallo: "Contrato suscrito entre Ministerio de Hacienda y Deceval para el año 2003. Ver www.minhacienda.gov.co".

[21] Cita textual del fallo: "Según No. 17 de la cláusula quinta del contrato suscrito entre DECEVAL y Ministerio de Hacienda, Deceval está autorizada para destruir en sus instalaciones, una vez al año aquellos certificados que hayan cumplido por lo menos dos (2) años de redimidos".

[22] Cita textual del fallo: "Ver numeral IV del parágrafo de la cláusula quinta del contrato Ministerio de Hacienda – Deceval 2003".

[23] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 1 de octubre de 2009, Exp. 16775, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

[24] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 30 de julio de 2001, M.P. Carlos Ignacio Jaramillo.

[25] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 14 de diciembre de 2011, Exp. 2008-00422, M.P. Ruth Marina Díaz Rueda.

[26] Gilberto Peña Castrillón, De los títulos valores en general y de la letra de cambio en particular, Temis, Bogotá, 1981, p. 242 a 245.

[27]

Bernardo Trujillo Calle, De los títulos-valores, T. I, Librería el Foro de la Justicia, Bogotá, 1983, p. 243.

[28] En los términos del artículo 780 del Código de Comercio la acción cambiaria sólo procede en unos eventos particulares:

"ARTÍCULO 780. CASOS EN QUE PROCEDE LA ACCIÓN CAMBIARIA. La acción cambiaria se ejercitará:

"1) En caso de falta de aceptación o de aceptación parcial;

"2) En caso de falta de pago o de pago parcial, y

"3) Cuando el girador o el aceptante sean declarados en quiebra, o en estado de liquidación, o se les abra concurso de acreedores, o se hallen en cualquier otra situación semejante".

[29] Fernando Hinestrosa, Obligaciones... Op. cit., p. 710 a 712.

[30] Cita textual del fallo: Art. 118 C.P.C. Los términos legales "son perentorios e improrrogables, salvo disposición en contrario"

[31]

Cita textual del fallo: Artículo 862 Estatuto Tributario.

[32]

Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 1 de octubre de 2009, Exp. 16775, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. En el mismo fallo se afirmó:

"... el apelante solicita en esta instancia que la Sala le reconozca el derecho de hacer uso de la acción de enriquecimiento sin causa consagrada por el artículo 882 del Código de Comercio. No obstante, en ninguna etapa anterior del proceso ha sido sometido a estudio el ejercicio de la acción aludida, solamente se plantea en el recurso de apelación, sin ser esta la oportunidad para adicionar argumentos dentro de la vía contenciosa, de tal forma que si el actor considera pertinente hacer uso de ella, deberá acudir ante las autoridades competentes para tal fin".

[33]

Por cuya virtud:

"Art. 816. -Término para solicitar la compensación. La solicitud de compensación de impuestos deberá presentarse a más tardar dos años después de la fecha de vencimiento del término para declarar".

[34] A cuyo tenor:

"Art. 854. -Término para solicitar la devolución de saldos a favor. La solicitud de devolución de impuestos deberá presentarse a más tardar dos años después de la fecha de vencimiento del término para declarar".

[35]

Corte Constitucional, sentencia C-445 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

25000-23-26-000-2002-02392-01(28253)

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