ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO - Definición / ACTO ADMINISTRATIVO DE TRAMITE O PREPARATORIO - No contiene decisión de fondo ni crea situación jurídica particular
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 49 y 50 del C.C.A., sólo pueden impugnarse los actos administrativos definitivos, esto es, los que ponen fin a una actuación administrativa, no así los actos de trámite o preparatorios. Sin embargo, las normas citadas no ofrecen definiciones claras de uno y otro tipo de decisión, por ello la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación ha precisado: “… no cabe afirmar que el informe de evaluación de las propuestas sea un acto administrativo definitivo, en tanto no crea una situación jurídica particular ni pone fin a una actuación administrativa (5). Es, un acto de trámite –preparatorio- no definitivo, habida cuenta que no contiene una decisión de fondo en tanto en la etapa de evaluación de las propuestas no se define la adjudicación, ya que, por el contrario, una vez elaborado el informe se continúa con el trámite licitatorio que termina con la adjudicación.”.
ACTO QUE DECLARA DE UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL UN INMUEBLE - Constituye acto administrativo simple pasible de control jurisdiccional / PROPIEDAD PRIVADA - Acto que lo declare de utilidad pública es acto administrativo simple y no preparatorio
Sin embargo la declaración de los motivos de utilidad pública no constituye un requisito exclusivo del procedimiento señalado en el Capítulo VIII de la Ley 388 de 1997 para la expropiación por vía administrativa, comoquiera que dichos motivos son garantía de la propiedad privada en tanto límites del Estado sobre ésta, previstos expresamente por la Carta Política en su artículo 58. Puede inferirse entonces que el acto administrativo por medio del cual se declara de utilidad pública e interés social un inmueble de propiedad privada, crea una situación jurídica particular y concreta que puede ser impugnada mediante los recursos de la vía gubernativa y las acciones contencioso administrativas. Así lo ha aceptado esta Sala en reiterada jurisprudencia al señalar que: “De la simple lectura de los Acuerdos demandados, para la Sala no cabe duda que son actos creadores de situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, toda vez que mediante ellos se declararon de utilidad pública e interés social cinco (5) inmuebles urbanos del Municipio de Usiacuri, los cuatro (4) primeros de ellos plenamente identificados por su nomenclatura, ficha catastral y propietario…”. En otra oportunidad dijo la Sala: “En efecto, el Acuerdo No. 008 de 20 de Diciembre de 1989 declaró de utilidad pública la vía carreteable de propiedad de la actora y prohibió el tráfico de volquetas, dobletroques y tractomulas por las calles del poblado para el ingreso y salida de las canteras de Puzolana, facultando al Alcalde para reglamentar el tráfico de vehículos por las zonas urbanas y suburbanas. Para adoptar estas determinaciones no requería el Concejo Municipal de Iza del concurso de otra voluntad, por lo cual constituye un acto administrativo simple.”. Las anteriores consideraciones son suficientes para revocar el auto impugnado y, en su lugar, ordenar al a quo proveer sobre la admisión de la demanda, previa revisión de los requisitos que la ley exige para el efecto.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON
Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil siete (2007).
Radicación número: 25000-23-24-000-2005-00136-01
Actor: EQUISER LTDA
Demandado: MUNICIPIO DE SOACHA
Referencia: APELACION INTERLOCUTORIO
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación contra el auto del 27 de octubre de 2005 dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, por medio del cual se rechazó la demanda.
PROVIDENCIA RECURRIDA
Mediante el auto objeto de apelación el a quo rechazó de plano la demanda.
Señaló que de conformidad con los artículos 82 y 83 del C.C.A., la actividad del Estado se concreta en actos administrativos, los cuales son el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Agregó que en el presente asunto se discute la legalidad de la Resolución N°455 del 8 de julio de 2004, por medio de la cual se declaró como de utilidad pública una zona del Municipio de Soacha.
Indicó que de conformidad con los artículos 63, 66, 68 y 78 de la Ley 388 de 1997 la declaratoria de utilidad pública de un inmueble constituye la etapa inicial del proceso de expropiación administrativa que culmina con el acto administrativo de expropiación, el cual puede ser controvertido por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Concluyó que en esa medida, el acto administrativo que declara como de utilidad pública un inmueble es un acto preparatorio contra el cual no proceden las acciones contencioso administrativas.
APELACIÓN
La Sociedad demandante, actuando por intermedio de apoderada, impugnó la anterior decisión.
Manifestó que la Resolución 455 de 2004 acusada no sólo contiene la decisión de declaratoria de utilidad pública de un inmueble, sino que además se modificó el POT del Municipio de Soacha, en cuanto, según afirma, se hicieron reformas al “diseño para el desarrollo de la obra canal de conducción de aguas por gravedad “Tibanica”. Diseño que fue plenamente concertado con la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y debidamente aprobado por la Alcaldía Municipal de Soacha.” Asevera que la citada resolución estableció un diseño diferente al adoptado mediante el Acuerdo 046 de 2000, con lo cual se violó una norma de superior categoría.
Señaló que no existe soporte técnico ni jurídico que justifique el mencionado cambio de diseño. Dijo que ello se puede constatar con los planos números 16, escala 1:15.000 denominado “Concentración cobertura alcantarillado para POT Empresa AAB – Soacha” y el 3:30 Plan Maestro de Alcantarillado para el municipio de Soacha.
Concluyó que, pese a que el acto acusado puede tenerse como preparatorio o de trámite, lo cierto es que viola normas de rango superior y por lo tanto sí es procedente la acción de nulidad en este caso.
Solicitó revocar la providencia impugnada y, en su lugar, continuar el trámite correspondiente.
OPOSICIÓN
Durante el término conferido para el efecto, no se presentó oposición alguna.
Para resolver se,
CONSIDERA
Se recurre en apelación el auto que rechazó la demanda por dirigirse, a juicio del a quo, contra un acto administrativo preparatorio, contra el cual no procede el juicio de legalidad.
Dijo el Tribunal que la Resolución N°455 de 2004, expedida por el Alcalde Municipal de Soacha, Cundinamarca, por medio de la cual se declaran de utilizad pública e interés social los predios ubicados en la zona de terreno afectada para la construcción de la “PRIMERA ETAPA DE LOS INTERCEPTORES AGUAS NEGRAS DE LA CUENCA DE TERRENOS –TIBANICA- BOGOTÁ D.C. – SOACHA DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA”, es un acto preparatorio contra el cual no procede la acción de nulidad, comoquiera que fue dictado dentro del proceso de expropiación administrativa regulado en la Ley 388 de 1997.
Agrega que dicho proceso administrativo culmina con la declaración de expropiación del respectivo inmueble, decisión definitiva contra la cual procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme lo prevé el artículo 71 de la mencionada Ley 388 de 1997.
En tales circunstancias el problema jurídico del presente asunto consiste en determinar si la declaración de utilidad pública con miras a la expropiación de bienes de particulares, constituye un acto administrativo simple pasible de control de legalidad o si se trata de una acto administrativo preparatorio o complejo en cuanto requisito imprescindible del proceso de expropiación administrativa regulado en la Ley 388 de 1997.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 49 y 50 del C.C.A., sólo pueden impugnarse los actos administrativos definitivos, esto es, los que ponen fin a una actuación administrativa, no así los actos de trámite o preparatorios. Sin embargo, las normas citadas no ofrecen definiciones claras de uno y otro tipo de decisión, por ello la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación ha precisad
:
“… no cabe afirmar que el informe de evaluación de las propuestas sea un acto administrativo definitivo, en tanto no crea una situación jurídica particular ni pone fin a una actuación administrativa (5). Es, un acto de trámite –preparatorio- no definitivo, habida cuenta que no contiene una decisión de fondo en tanto en la etapa de evaluación de las propuestas no se define la adjudicación, ya que, por el contrario, una vez elaborado el informe se continúa con el trámite licitatorio que termina con la adjudicación.” (las negrillas y subrayas no son del texto original).
Es decir, los actos administrativos definitivos son aquellos que ponen fin a una actuación administrativa o crean una situación jurídica particular, mientras que los actos de trámite o preparatorios no contienen decisiones de fondo.
Ahora bien, el artículo 58 de la Constitución Política establece el derecho a la propiedad privada y la posibilidad de que ésta sea expropiada mediante sentencia judicial o por vía administrativa, sólo por motivos de utilidad pública. Al respecto la doctrina ha indicado que:
“.. la expropiación es un medio ético jurídico mediante el cual hallan armonía el interés público y el interés privado ante los requerimientos del primero. No debiendo el Estado, para satisfacer las exigencias colectivas, apoderarse por sí y ante sí, de la propiedad privada, despojando de esta a su titular, el orden jurídico encontró en el procedimiento expropiatorio el medio idóneo para lograr la satisfacción de los intereses públicos o generales sin lesionar los intereses privados o particulares: la calificación de utilidad pública y la indemnización previa, requisitos o elementos esenciales de la expropiación, satisfacen tal exigencia. A eso, substancialmente tiende la expropiación. Sólo así resulta aceptable que los administrados o particulares cedan su propiedad en un Estado de Derecho donde los intereses o valores que integran la personalidad humana son debidamente respetados.– (las negrillas y subrayas no son del texto original).
En cuanto a la declaración de utilidad pública, dice concretamente el citado auto':
“Una “garantía” básica establecida por la Ley Suprema para proteger la propiedad privada, consiste en que la pérdida de ésta por expropiación debe responder a fines de “utilidad pública”. La exigencia de que la expropiación responda a una causa de utilidad pública, representa, desde el punto de vista de los particulares, una garantía constitucional establecida en resguardo de la propiedad privada. (269).”
Es de resaltar que el artículo 58 de la Constitución Política Colombiana antes mencionado, exige la declaración de motivos de utilidad pública tanto para la expropiación judicial como para la administrativa, indicando expresamente que en este último caso el legislador deberá señalar las situaciones en que proceda y consagrando la posibilidad de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para discutir la legalidad de la decisión que la decreta.
Por ello los artículos 63 y 71 de la Ley 388 de 1997 establecen:
Artículo 63º.- Motivos de utilidad pública. Se considera que existen motivos de utilidad pública o de interés social para expropiar por vía administrativa el derecho de propiedad y los demás derechos reales sobre terrenos e inmuebles, cuando, conforme a las reglas señaladas por la presente Ley, la respectiva autoridad administrativa competente considere que existen especiales condiciones de urgencia, siempre y cuando la finalidad corresponda a las señaladas en las letras a), b), c), d), e), h),j), k), 1) y m) del artículo 58 de la presente Ley.
Igualmente se considera que existen motivos de utilidad pública para expropiar por vía administrativa cuando se presente el incumplimiento de la función social de la propiedad por parte del adquirente en pública subasta, de los terrenos e inmuebles objeto del procedimiento previsto en el Capítulo VI de la presente Ley.
Artículo 71º.- Proceso contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión.
Sin embargo la declaración de los motivos de utilidad pública no constituye un requisito exclusivo del procedimiento señalado en el Capítulo VIII de la Ley 388 de 1997 para la expropiación por vía administrativa, comoquiera que dichos motivos son garantía de la propiedad privada en tanto límites del Estado sobre ésta, previstos expresamente por la Carta Política en su artículo 58.
Puede inferirse entonces que el acto administrativo por medio del cual se declara de utilidad pública e interés social un inmueble de propiedad privada, crea una situación jurídica particular y concreta que puede ser impugnada mediante los recursos de la vía gubernativa y las acciones contencioso administrativas. Así lo ha aceptado esta Sala en reiterada jurisprudencia al señalar que:
“De la simple lectura de los Acuerdos demandados, para la Sala no cabe duda que son actos creadores de situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, toda vez que mediante ellos se declararon de utilidad pública e interés social cinco (5) inmuebles urbanos del Municipio de Usiacuri, los cuatro (4) primeros de ellos plenamente identificados por su nomenclatura, ficha catastral y propietario…
En otra oportunidad dijo la Sala:
“En efecto, el Acuerdo No. 008 de 20 de Diciembre de 1989 declaró de utilidad pública la vía carreteable de propiedad de la actora y prohibió el tráfico de volquetas, dobletroques y tractomulas por las calles del poblado para el ingreso y salida de las canteras de Puzolana, facultando al Alcalde para reglamentar el tráfico de vehículos por las zonas urbanas y suburbanas.
Para adoptar estas determinaciones no requería el Concejo Municipal de Iza del concurso de otra voluntad, por lo cual constituye un acto administrativo simple.
Las anteriores consideraciones son suficientes para revocar el auto impugnado y, en su lugar, ordenar al a quo proveer sobre la admisión de la demanda, previa revisión de los requisitos que la ley exige para el efecto.
Por lo expuesto se,
RESUELVE
REVÓCASE el auto de 27 de octubre de 2005 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por medio del cual se rechazó la demanda y, en su lugar, ORDÉNASE a dicha Corporación proveer sobre la admisión de la misma, previo estudio de los requisitos que la ley exige para el efecto.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Se deja constancia que la presente providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
Presidenta
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
