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COSA JUZGADA EN ACCION POPULAR - No se configura ante falta de identidad en las pretensiones
Esta Sala ha precisado que la prosperidad de la cosa juzgada exige que entre la acción que se tramita y la ya juzgada exista identidad de objeto e identidad de causa. La identidad de objeto exige que la petición en los dos procesos sea la misma, y la identidad de causa implica que los fundamentos fácticos y jurídicos de la pretensión sean los mismos. Los hechos causantes de la violación en que se fundamenta la actora, frente a los planteados en la ocasión precedente, son los mismos, a saber las deficiencias de operación y funcionamiento del matadero de Tunja. Aun cuando los fundamentos fácticos y jurídicos concuerdan, las pretensiones planteadas por los actores solo coinciden parcialmente. La acción popular precedente reclamaba la reubicación del matadero y la adopción de medidas provisionales para contrarrestar la inseguridad que causa a los vecinos el funcionamiento del actual en el casco urbano. En el caso presente, además de pretenderse la reubicación del matadero, se pide que se ordene al Municipio y al Gerente de la empresa que las actividades de faenado y sacrificio se adelanten cumpliendo las exigencias higiénico sanitarias y de funcionamiento contempladas en la Ley 9° de 1979 y el Decreto 2278 de 1982, se refuerce la inspección ante y post-mortem del ganado sacrificado y se adopten medidas provisionales que contrarresten la contaminación ambiental causada por el antitécnico manejo y disposición final de los residuos sólidos y líquidos. Tuvo razón el Tribunal al declarar no probada la excepción de cosa juzgada propuesta por la impugnante.
MATADERO MUNICIPAL DE TUNJA - Programa de salud ocupacional / PROGRAMA DE SALUD OCUPACIONAL - Matadero de Tunja
Pese a que nada se dijo en el material probatorio sobre este tema, el Plan Nacional de Salud Ocupacional dispone que es obligatorio para las empresas establecer Programas de Salud Ocupacional e implementar actividades de medicina preventiva, actividades de higiene y seguridad que de acuerdo a los artículos 125 a 129 de la Ley 9° de 1979 deben ser observados por la empresa al momento de establecerlo. Es entonces indispensable que la «Empresa Matadero de Tunja» implemente los respectivos programas de salud ocupacional conforme a la normativa antes citada, de tal forma que los operarios del matadero cuenten con medidas de protección en seguridad industrial y con actividades de medicina preventiva y del trabajo.
MATADERO MUNICIPAL DE TUNJA - Vulneración de derechos colectivos / SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES - Necesidades básicas insatisfechas de saneamiento ambiental / DERECHO A UN AMBIENTE SANO - Centro de faenado de Tunja
Como quedó visto, las intervenciones que las autoridades del Municipio con competencias en materia ambiental, sanitaria y de vigilancia consignaron en las actas de visita, prueban inequívocamente que las autoridades del Municipio de Tunja han omitido formular el proyecto de reubicación del matadero municipal y gestionar ante las instancias departamental y nacional los recursos de cofinanciación necesarios para adelantarlo, pues según lo admitió el alcalde no figuran registrados en el Banco de Proyectos de Inversión y en el presupuesto tampoco está prevista partida que permita ejecutarlo. Es a todas luces inaceptable que el Alcalde alegue falta de recursos presupuestales pues el Acto Legislativo 01 de 2001, que modificó los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, creó el Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios precisamente para atender los servicios a cargo de éstos y proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación. Según lo preceptuado por los artículos 3° y 4° de la Ley 715 de 2001 que desarrolla el Acto Legislativo 01 de 2001, del Sistema General de Participaciones, forma parte la Participación de Propósito General, renta de destinación específica, de forzosa inversión en la satisfacción de las necesidades básicas insatisfechas de saneamiento ambiental. La normativa constitucional y legal en lo pertinente preceptúa: (...). Frente a tan categóricos mandatos, para la Sala resulta inaceptable que las autoridades del Municipio de Tunja hayan desatendido sus obligaciones constitucionales y legales en un asunto tan trascendental como el de resolver la problemática de salubridad y de saneamiento ambiental del matadero de Tunja que ha persistido sin solución por más de 10 años si se tiene en cuenta que las Actas de Visita la documentan desde el año 1994. El Municipio no demostró desde entonces haber efectuado avances graduales y progresivos para solucionarla en forma provisional y definitiva. Esta Sala adicionará el Numeral Tercero de la sentencia impugnada y en observancia del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, definirá en forma precisa las órdenes que se imparten al Alcalde de Tunja y al Gerente de la «Empresa Matadero de Tunja» para que en el corto plazo se protejan los derechos al goce de un ambiente sano, a la preservación y conservación del medio ambiente, y a la salubridad pública cuya vulneración evidenciaron las pruebas allegadas al proceso.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., quince (15) de febrero de dos mil siete (2007)
Radicación número: 15001-23-31-000-2001-01930-01(AP)
Actor: LUIS ALEJANDRO QUIROGA ZABALA
Demandado: MUNICIPIO DE TUNJA
ACCION POPULAR
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada del Municipio de Tunja contra la sentencia de 10 de marzo de 2005, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá accedió a las pretensiones de la demanda y reconoció al actor un incentivo de veinte (20) salarios mínimos mensuales vigentes.
I. ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA
El 27 de Agosto de 2001, el ciudadano LUIS ALEJANDRO QUIROGA ZABALA ejerció acción popular contra el MUNICIPIO DE TUNJA para reclamar protección a los derechos de los consumidores y usuarios; al goce de un ambiente sano; a la seguridad y salubridad públicas; a la existencia del equilibrio ecológico; al manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, y a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública.
Hechos
El matadero de Tunja está ubicado en el casco urbano, en inmediaciones de los barrios «San Francisco» y «La Perla» contrariando las indicaciones que para su ubicación establece el artículo 94 del Decreto 2278 de 1982.
La carencia de un estercolero para tratar adecuadamente los residuos orgánicos sólidos, genera malos olores y proliferación de vectores.
Las aguas residuales generadas en la labor de sacrificio de animales se vierten directamente al alcantarillado municipal, poniendo en grave riesgo la salubridad pública de la comunidad de Tunja.
El matadero de Tunja no está efectuando los controles ante y post mortem en los términos previstos en los artículos 158 y 218 del Decreto 2278 de 1982
y 323 y 335 de la Ley 9ª de 1979
.
El matadero de Tunja ha incumplido las recomendaciones que CORPOBOYACÁ ha formulado sobre su diseño y localización y el mejoramiento de los equipos y de las instalaciones utilizadas en el tratamiento de residuos sólidos y líquidos, de modo que se erradiquen las condiciones antihigiénicas e insalubres en que se verifican los procesos de sacrificio.
El Municipio de Tunja no ha adoptado las medidas de su competencia para hacer cesar el deficiente funcionamiento del matadero municipal que amenaza los derechos colectivos de los consumidores; al goce de un ambiente sano y a la salubridad pública.
1.2. Pretensiones
El actor solicita que se ordene al Municipio de Tunja:
Suspender las actividades del matadero hasta cuando se adopten las medidas necesarias para que el sacrificio, el procesamiento, el transporte y la distribución de animales de abasto público, se efectúen sin riesgo para los derechos colectivos cuyo amparo se pretende.
Ubicar el matadero municipal en lugar que cumpla las exigencias contempladas en los artículos 90 a 112 del Decreto 2278 de 1982 y dotarlo de la infraestructura para tratar los residuos orgánicos sólidos y líquidos derivados del sacrificio de animales de abasto público, y con las especificaciones de salubridad e higiene establecidas en la Ley 9° de 1979 y el Decreto 2278 de 1982.
Realizar correctamente, a través de las autoridades competentes los controles ante y post mortem de los animales sacrificados, a fin de proteger los derechos de los consumidores asegurando que los productos sean de buena calidad.
Que se reconozca a su favor el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
2. LA CONTESTACIÓN
El Municipio de Tunja, mediante apoderado, propuso la excepción de «falta de causa» fundamentándola en que los hechos alegados no existen.
Afirmó que el matadero tiene la infraestructura que el Decreto 2278 de 1982 exige para una planta Clase III
. Añadió que cuenta con licencia de funcionamiento expedida por la Secretaría de Salud, entidad que además ejerce las funciones de inspección y vigilancia.
Replicó que es imposible afectar la salubridad pública y el medio ambiente, pues los habitantes del Municipio no tienen directo contacto con el matadero ubicado en el sector industrial «Complejo de Servicios del Sur».
También propuso la excepción de «falta de legitimación en la causa por activa» pues el actor no reside en el Municipio de Tunja.
3. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO
Tuvo lugar el 5 de noviembre de 2002 con la asistencia del Procurador 45 Delegado para Asuntos Administrativos, el Procurador Judicial Agrario, la apoderada del Ministerio del Medio Ambiente, el Delegado de la Defensoría del Pueblo, el Alcalde del Municipio de Tunja y su apoderado, el apoderado de CORPOBOYACÁ y el Gerente de la «Empresa Matadero de Tunja». Ante la inasistencia del actor, se declaró fallida y se continuó con el trámite del proceso.
4. PRUEBAS
Por decreto del Tribunal se allegaron:
- Oficio de 10 de diciembre de 2002 al que el Procurador Judicial Ambiental y Agrario anexó las actas de visita practicadas por la Sección de Saneamiento Ambiental de la Secretaría de Salud de Boyacá al matadero el 15 de julio de 1994, 27 de octubre de 1994, 8 de mayo de 1995, 19 de mayo de 1995, 10 de septiembre de 1997, 2 de octubre de 1997, 16 de febrero de 2000, 11 de junio de 2000 y actas de visita de 17 de febrero de 2000 y 19 de junio de 2002 practicadas por CORPOBOYACÁ. Todas coinciden en advertir que requieren las siguientes obras:
- Oficio de 3 de febrero de 2004 en que el lnstituto Seccional de Salud de Boyacá, tras efectuar visita de inspección sanitaria al matadero, conceptúo que «el funcionamiento del matadero presenta marcadas deficiencias relacionadas con la parte ambiental (manejo de residuos sólidos y líquidos), que finalmente pueden verse reflejadas en la salud pública de no ser controladas por la autoridad competente.»
- Oficio de 16 de enero de 2003 al que el Gerente de la «Empresa Matadero de Tunja» anexó fotografías de la infraestructura de la empresa. Informe en que consta:
Arreglar los pisos, muros, puertas, sifones, desagües y las vías internas de movilización de ganado.
Dotar al establecimiento de área de lavado de ganado en pie.
Arreglar o cambiar las calderas para tratamiento de residuos.
Construir un incinerador para la desnaturalización de decomisos.
Poner en funcionamiento la planta de tratamiento de aguas residuales.
«EMPRESA MATADERO DE TUNJA
...En lo relacionado con el funcionamiento me permito informarle que de acuerdo con la legislación vigente los mataderos municipales están comprometidos a presentar un Plan de Manejo Ambiental a CORPOBOYACÁ. Con lo cual CORPOBOYACÁ hace seguimiento del manejo ambiental que la empresa debe cumplir. Al respecto de este Plan de Manejo Ambiental, el matadero de Tunja viene desarrollando una serie de tareas encaminadas al diseño y puesta en acción de este...
...En cuanto a lo que tiene que ver con el manejo sanitario, este se encuentra a cargo en la actualidad del HOSPITAL SAN RAFAEL, a través de su oficina de Saneamiento Ambiental. Específicamente la tarea de este ente es verificar que se cumplan las normas higiénico sanitarias y de asepsia, tanto en la planta física como en el proceso en sí de faenado...
...La ubicación actual del matadero es en el sector sur de la ciudad, específicamente en el denominado COMPLEJO DE SERVICIOS DEL SUR.
...»
Acta de visita de inspección sanitaria practicada el 3 de febrero de 2004 por el Instituto Seccional de Salud de Boyacá en la que consta que funcionarios de la Secretaría de la Protección Social adelantan los controles ante y post mortem al matadero y que los factores de riesgo se deben al inadecuado manejo y disposición de los residuos sólidos y líquidos generados en cada labor de sacrificio.
Oficio de 11 de diciembre de 2002 en que el Gerente del Instituto Seccional de Salud de Boyacá indica que según la legislación sanitaria vigente, el matadero presenta notorias deficiencias sanitarias en cuanto a su ubicación, instalaciones y equipos. Expone que las actividades de inspección ante y post mortem son realizadas en el marco del Plan de Atención Básica que ejecuta el ESE Hospital San Rafael de Tunja, según Convenio Tripartita suscrito entre el Instituto Seccional de Salud de Boyacá, la ESE Hospital San Rafael de Tunja y el Municipio de Tunja.
5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
5.1. La apoderada del actor reiteró que las pruebas allegadas evidenciaron que las condiciones en que opera la «Empresa Matadero de Tunja» representan riesgo para los derechos colectivos de los consumidores; al goce de un ambiente sano y a la salubridad pública.
5.2. El apoderado del Municipio de Tunja, guardó silencio.
LA PROVIDENCIA IMPUGNADA
El Tribunal denegó la excepción de «falta de legitimación en la causa por activa», propuesta por el Municipio de Tunja porque con fundamento en el artículo 12 de la ley 472 de 1998
, a cuyo tenor las acciones populares pueden ser ejercidas por cualquier persona natural o jurídica, lo que descarta que se restrinja a los miembros de la comunidad directamente afectada.
También denegó la excepción de «falta de causa», porque se probó que el funcionamiento del matadero presenta deficiencias y sus instalaciones incumplen los requisitos señalados en el Decreto 2278 de 1982 y la Ley 9° de 1979.
Declaró no probada la excepción «cosa juzgada», pues pese a existir identidad de causa entre el proceso 2002-1999 y el sub judice, no hay identidad de objeto.
Amparó los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la salubridad pública pues se probó que el Municipio de Tunja ha omitido implementar las medidas necesarias para mejorar las condiciones higiénico-sanitarias.
En consecuencia, ordenó al Alcalde adelantar las medidas necesarias para la construcción de un nuevo matadero conforme a lo dispuesto por la Ley 9° de 1979 y el Decreto 2278 de 1982.
Ordenó que dentro de un plazo máximo de quince días siguientes a la ejecutoria de la sentencia, se adopten los correctivos necesarios para garantizar condiciones mínimas de higiene y salubridad en las actividades de sacrificio de ganado y expendio de carne.
Reconoció al actor el incentivo en cuantía equivalente a veinte (20) salarios mínimos mensuales vigentes con cargo al Municipio de Tunja y a la «Empresa Matadero de Tunja».
III. LA IMPUGNACIÓN
La apoderada del Municipio de Tunja argumenta que los derechos colectivos reclamados por el actor se protegieron mediante sentencia de 11 de diciembre de 2002 en que el Tribunal Administrativo de Boyacá aprobó el pacto de cumplimiento celebrado entre la actora Gloria Inés González Vargas, el Municipio de Tunja y la «Empresa Matadero de Tunja», en que el Gerente del matadero se comprometió a adelantar las medidas necesarias para cumplir el Plan de Ordenamiento Territorial, mediante la adquisición del terreno para construir de un nuevo matadero con planta de tratamiento de aguas residuales, estercolero y demás instalaciones necesarias para su adecuado funcionamiento.
Recalca que la pretensión de la actora de trasladar el matadero municipal no difiere de las solicitadas por el actor de esta demanda, porque la creación de nuevas instalaciones garantiza la efectividad de la totalidad de los derechos cuya protección se pretende.
Plantea que el fallo se extralimita al invadir la órbita administrativa, pues el Plan de Ordenamiento Territorial, atendiendo a la magnitud de la obra ordenada, contempla un plazo mayor para reubicar el matadero que el concedido por el Tribunal.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. La excepción de cosa juzgada
Esta Sala ha precisado que la prosperidad de la cosa juzgada exige que entre la acción que se tramita y la ya juzgada exista identidad de objeto e identidad de causa.
La identidad de objeto exige que la petición en los dos procesos sea la misma, y la identidad de causa implica que los fundamentos fácticos y jurídicos de la pretensión sean los mismos.
Los hechos causantes de la violación en que se fundamenta la actora, frente a los planteados en la ocasión precedente, son los mismos, a saber las deficiencias de operación y funcionamiento del matadero de Tunja.
Aun cuando los fundamentos fácticos y jurídicos concuerdan, las pretensiones planteadas por los actores solo coinciden parcialmente.
La acción popular precedente reclamaba la reubicación del matadero y la adopción de medidas provisionales para contrarrestar la inseguridad que causa a los vecinos el funcionamiento del actual en el casco urbano.
En el caso presente, además de pretenderse la reubicación del matadero, se pide que se ordene al Municipio y al Gerente de la empresa que las actividades de faenado y sacrificio se adelanten cumpliendo las exigencias higiénico sanitarias y de funcionamiento contempladas en la Ley 9° de 1979 y el Decreto 2278 de 1982, se refuerce la inspección ante y post-mortem del ganado sacrificado y se adopten medidas provisionales que contrarresten la contaminación ambiental causada por el antitécnico manejo y disposición final de los residuos sólidos y líquidos.
Tuvo razón el Tribunal al declarar no probada la excepción de cosa juzgada propuesta por la impugnante.
4.2. El caso concreto
Mediante el ejercicio de la acción popular, el actor solicitó ordenar al Municipio de Tunja la construcción del matadero municipal en lugar apto, con una infraestructura que satisfaga las exigencias previstas en la Ley 9° de 1979 y el Decreto 2278 de 1982 para el funcionamiento de los mataderos Clase III, de tal manera que el abasto público de carne no amenace los derechos colectivos al goce de un ambiente sano; a la salubridad públicas, y a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública.
Igualmente solicitó a las autoridades sanitarias practicar los controles ante y post mortem de los animales sacrificados para garantizar a los consumidores el derecho a que la carne que se expenda sea de óptima calidad.
El Tribunal accedió a las pretensiones por considerar plenamente demostrado que en las condiciones actuales el funcionamiento y operación del matadero de Tunja vulnera los derechos colectivos a la salubridad y al goce de un ambiente sano.
Ordenó adelantar las gestiones necesarias para la construcción de unas nuevas instalaciones y adoptar las medidas provisionales que garanticen que las actividades de sacrificio de ganado y expendio de carne se adelanten en condiciones de higiene y seguridad.
Consta en las actas de visita practicadas por CORPOBOYACÁ, el Instituto Seccional de Salud de Boyacá y la Procuraduría Judicial y Agraria que el matadero presenta las siguientes deficiencias en sus instalaciones y procedimientos:
4.2.1. INFRAESTRUCTURA Y ASPECTO OPERATIVO
Diseño y localización del matadero (artículos 90 a 112 de Decreto 2278 de 1982)
La localización actual del matadero en cercanías de los barrios «San Francisco» y «La Perla» contraría el artículo 94 del Decreto 2278 de 1982 que dispone que «se localizarán suficientemente alejados de industrias, actividades o lugares que produzcan olores desagradables o cualquier tipo de contaminación. Igualmente aislados de focos de insalubridad y separados convenientemente de viviendas o conjuntos de ellas».
Ubicación y estructura de corrales (artículos 47 a 62 del Decreto 2278 de 1982)
El plano del matadero anexado al informe rendido por el gerente de la «Empresa Matadero de Tunja» demuestra que los corrales están alejados de la sala de procesos.
Las autoridades ambientales han detectado la falta de mantenimiento de los corrales que se evidencian en el deterioro de las rejillas y en la acumulación de aguas sucias .
Zonas de almacenamiento (artículos 39 del Decreto 2278 de 1982)
El matadero cuenta con un área de almacenamiento de vísceras rojas y un área aislada para lavado, preparación y almacenamiento de estómagos y vísceras blancas.
El matadero no tiene un área de almacenamiento de cabezas y patas y de depósitos para decomisos, lo que ocasiona proliferación de malos olores, insectos, roedores y otras plagas.
Equipos y dotaciones básicas de los mataderos (artículos 114 a 117 del Decreto 2278 de 1982)
Los cuchillos, portacuchillos, sierras, recipientes y equipos fijos como mesones utilizados en los procesos de sacrificio y faenado están considerablemente deteriorados por falta de un adecuado mantenimiento.
4.2.2. ASPECTO AMBIENTAL
Tratamiento de residuos sólidos y líquidos del matadero (artículos 39 y 106 del Decreto 2278 de 1982)
Carece de sistema de tratamiento y eliminación sanitaria de aguas residuales porque las lagunas de oxidación ya cumplieron su ciclo de vida útil y el matadero no les dio el mantenimiento necesario para prolongar su funcionamiento.
No cuenta con un sistema sanitario para almacenamiento de estiércol y contenido ruminal, con el cual se controle la proliferación de olores y de plagas derivadas de estos.
No tiene implementadas redes especiales y tratamiento previo para el vertimiento de aguas grasas, negras, sanguinolientas y de lavado al sistema de alcantarillado, lo que trae como consecuencia la contaminación ambiental porque las aguas se vierten directamente al alcantarillado municipal.
El proceso de incineración de los residuos de material plástico se practica a campo abierto contrariando lo dispuesto por el artículo 127 del Decreto 02 de 1982
.
El matadero municipal ha omitido los procedimientos de tratamiento de residuos, basuras, desechos y desperdicios derivados de su actividad contrariando lo dispuesto por el Decreto 2811 de 1974
, lo que ha causado la proliferación de insectos, roedores y otras plagas que no han sido controladas por omitir el uso de plaguicidas, insecticidas y desinfectantes.
Suministro de agua potable (artículos 103 a 105 del Decreto 2278 de 1982)
Las autoridades sanitarias, en sus diferentes actas de visita no han hecho mención sobre este requisito, y dada su importancia en el funcionamiento de un matadero, debe darse por supuesto que la «Empresa Matadero de Tunja» cuenta con agua potable.
ASPECTO HIGIÉNICO SANITARIO
Sacrificio y faenamiento ( artículos 39 y 195 a 216 del Decreto 2278 de 1982)
Consta en el informe rendido por la empresa «Matadero de Tunja» que los procesos de sacrificio desde su insensibilización hasta la sangría se realizan adecuadamente. Empero el Instituto Seccional de Salud de Boyacá advirtió que los equipos utilizados son deficientes. A su turno el Procurador Agrario, constató que los utensilios, pisos, muros y sifones del área de sacrificio se encuentran en condiciones antihigiénicas debido a su deterioro.
Controles ante y post mortem
El Hospital San Rafael a través de un médico veterinario especialista ejecuta los controles ante y post mortem, lo que garantiza que la calidad de la carne sea óptima y no se estén vulnerando los derechos de los consumidores.
No obstante lo anterior, en las actas de visita no está claramente comprobado que las autoridades sanitarias cumplan con el examen para el ingreso de animales aptos para el consumo humano al matadero.
Programas de salud ocupacional de las empresas y medicina preventiva
Pese a que nada se dijo en el material probatorio sobre este tema, el Plan Nacional de Salud Ocupacional
dispone que es obligatorio para las empresas establecer Programas de Salud Ocupacional e implementar actividades de medicina preventiva, actividades de higiene y seguridad que de acuerdo a los artículos 125 a 129 de la Ley 9° de 1979
deben ser observados por la empresa al momento de establecerlo.
Es entonces indispensable que la «Empresa Matadero de Tunja» implemente los respectivos programas de salud ocupacional conforme a la normativa antes citada, de tal forma que los operarios del matadero cuenten con medidas de protección en seguridad industrial y con actividades de medicina preventiva y del trabajo.
Como quedó visto, las intervenciones que las autoridades del Municipio con competencias en materia ambiental, sanitaria y de vigilancia consignaron en las actas de visita, prueban inequívocamente que las autoridades del Municipio de Tunja han omitido formular el proyecto de reubicación del matadero municipal y gestionar ante las instancias departamental y nacional los recursos de cofinanciación necesarios para adelantarlo, pues según lo admitió el alcalde no figuran registrados en el Banco de Proyectos de Inversión y en el presupuesto tampoco está prevista partida que permita ejecutarlo.
Es pertinente resaltar las funciones que competen a los municipios contempladas en la normativa constitucional:
«...
Artículo 311 CP. Al municipio como entidad fundamental de la división politico-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.
[...]
Ley 136 de 1994
[...]
Artículo 3°. Funciones
Corresponde al municipio:
1. Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públicos que determine la ley.
2. Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal.
3. Promover la participación comunitaria y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.
4. Planificar el desarrollo económico, social y ambiental de su territorio, de conformidad con la ley y en coordinación con otras entidades.
5. Solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, servicios públicos domiciliarios, vivienda recreación y deporte, con especial énfasis en la niñez, la mujer, la tercera edad y los sectores discapacitados, directamente y en concurrencia, complementariedad y coordinación con las demás entidades territoriales y la Nación, en los términos que defina la ley.
6. Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y de medio ambiente, de conformidad con la ley.
7. Promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del respectivo municipio.
8. Hacer cuanto pueda adelantar por si mismo, en subsidio de otras entidades territoriales, mientras estas proveen lo necesario.
9. Las demás que le señale la Constitución y la ley (negrilla fuera de texto)».
Es a todas luces inaceptable que el Alcalde alegue falta de recursos presupuestales pues el Acto Legislativo 01 de 2001, que modificó los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, creó el Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios precisamente para atender los servicios a cargo de éstos y proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación.
Según lo preceptuado por los artículos 3° y 4° de la Ley 715 de 2001 que desarrolla el Acto Legislativo 01 de 2001, del Sistema General de Participaciones, forma parte la Participación de Propósito General, renta de destinación específica, de forzosa inversión en la satisfacción de las necesidades básicas insatisfechas de saneamiento ambiental.
La normativa constitucional y legal en lo pertinente preceptúa:
«...
Artículo 356 CP. (Modificado por el Acto Legislativo 01de 2001)
Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los departamentos, distritos, y municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios. (negrilla fuera de texto)
Los Distritos tendrán las mismas competencias que los municipios y departamentos para efectos de la distribución del Sistema General de Participaciones que establezca la ley.
Para estos efectos, serán beneficiarias las entidades territoriales indígenas, una vez constituidas. Así mismo, la ley establecerá como beneficiarios a los resguardos indígenas, siempre y cuando estos no se hayan constituido en entidad territorial indígena.
Los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinaran a la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando la prestación de los servicios y la ampliación de cobertura.
Teniendo en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y municipios.
La ley reglamentará los criterios de distribución del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos, y municipios, de acuerdo con las competencias que le asigne a cada una de estas entidades; y contendrá las disposiciones necesarias para poner en operación el Sistema General de Participaciones de estas, incorporando principios sobre distribución que tengan en cuenta los siguientes criterios:
a) Para educación y salud: población atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad;
b) Para otros sectores: población, reparto entre población y urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y pobreza relativa.
No se podrá descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas.
Los recursos del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios se distribuirán por sectores que defina la ley.
El monto de recursos que se asigne para los sectores de salud y educación, no podrá ser inferior al que se transfería a la expedición del presente acto legislativo a cada uno de estos sectores.
Parágrafo Transitorio. El Gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule la organización y funcionamiento del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios, a más tardar el primer mes de sesiones del próximo periodo legislativo.
Artículo 357 CP. (Modificado por el Acto Legislativo 01 de 2001).
El monto del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos Corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución.
Para efectos del cálculo de la variación de los ingresos Corrientes de la Nación a que se refiere el inciso anterior, estarán excluidos los tributos que se arbitren por medidas de estados de excepción, salvo que el Congreso, durante el año siguiente les otorgue el carácter permanente.
Los municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta, de conformidad con las normas vigentes, podrán destinar libremente, para inversión y otros gastos inherentes a] funcionamiento de la administración municipal, hasta un veintiocho (28%) de los recursos que perciban por concepto del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios, exceptuando los recursos que se destinen para educación y salud.
Parágrafo Transitorio 1°. El Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios tendrá como base inicial el monto de los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales antes de entrar en vigencia este acto legislativo por concepto de situado fiscal, participación de los municipios en los ingresos Corrientes de la Nación y las transferencias complementarias al situado fiscal para educación, que para el año 2001 se valoran en la suma de diez punto novecientos sesenta y dos (10.962) billones de pesos.
En el caso de educación, la base inicial contempla los costos por concepto de docentes y administrativos pagados con situado fiscal y el fondo de compensación educativa, docentes y otros gastos en educación financiados a nivel distrital y municipal con las participaciones en los ingresos Corrientes de la nación, y los docentes, personal administrativo de los planteles educativos y directivos docentes departamentales y municipales pagados con recursos propios, todos ellos a 1° de noviembre del 2000. Esta incorporación será automática a partir del 1° de enero de 2002.
Parágrafo Transitorio 2°. Durante los años comprendidos entre 2002 y 2008 el monto del Sistema General de Participaciones crecerá en un porcentaje igual el de la tasa de inflación causada, más un crecimiento adicional que aumentará en forma escalonada así: Para los años 2002, 2003, 2004 y 2005 el incremento será de 2%; para los años 2006, 2007 y 2008 el incremento será de 2.5%.
Si durante el período de transición el crecimiento real de la economía (producto interno bruto) certificado por el DANE en el mes de mayo del año siguiente es superior al 4% el crecimiento adicional del Sistema General de Participaciones de que trata el presente parágrafo se incrementara en una proporción equivalente al crecimiento que supere el 4%, previo descuento de los porcentajes que la Nación haya tenido que asumir, cuando el crecimiento real de la economía no haya sido suficiente para financiar el 2% adicional durante los años 2002, 2003, 2004 y 2005, y 2.5% adicional para los años 2006, 2007 y 2008.
Parágrafo Transitorio 3°. Al finalizar el periodo de transición, el porcentaje de los ingresos Corrientes de la Nación destinados para el Sistema General de Participación será como mínimo el porcentaje que constitucionalmente se transfiera en el año 2001.
La Ley, a iniciativa del Congreso, establecerá la gradualidad del incremento autorizado en este parágrafo.
En todo caso, después del período de transición, el Congreso, cada cinco años y a iniciativa propia a través de ley, podrá incrementar el porcentaje.
Igualmente durante la vigencia del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios, el Congreso de la República, podrá revisar por iniciativa propia cada cinco años, la base de liquidación de éste.
Ley 715 de 2001
[...]
ARTÍCULO 3o. Conformación del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de Participaciones estará conformado así:
[...]
3.3. Una participación de propósito general que incluye los recursos para agua potable y saneamiento básico, que se denominará participación para propósito general. (negrilla fuera de texto)
[...]
ARTÍCULO 4o. Distribución Sectorial de los Recursos. El monto total del Sistema General de Participaciones, una vez descontados los recursos a que se refiere el parágrafo 2o. del artículo 2o., se distribuirá las participaciones mencionadas en el artículo anterior así: la participación para el sector educativo corresponderá al 58.5%, la participación para el sector salud corresponderá al 24.5 la participación de propósito general corresponderá al 17.0 (negrilla fuera de texto)
[...]
Artículo 76. Competencias del municipio en otros sectores. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias:
[...]
76.12.Equipamiento municipal. Construir, ampliar y mantener la infraestructura del edificio de la Alcaldía, las plazas públicas, cementerio, el matadero municipal y la plaza de mercado y los demás bienes de uso público, cuando sean de su propiedad. (negrilla fuera de texto)
[...]
Artículo 78. Destino de los recursos de Participación de Propósito General. Los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª o 6ª, podrán destinar libremente , para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un veintiocho por ciento (28%) de los recursos que perciban por la Participación de Propósito General.
El total de los recursos de la Participación de Propósito General asignado a los municipios de categorías Especial, 1ª, 2ª y 3ª, el 72% restante de los recursos de la Participación de Propósito General para los municipios de categoría 4ª, 5ª o 6ª, y el 100% de los recursos asignados de la Participación de Propósito General al Departamento archipiélago de San Andrés y Providencia, se deberán destinar al desarrollo y ejecución de las competencias asignadas en la presente ley.
Del total de dichos recursos, las entidades territoriales destinarán el 41% para el desarrollo y ejecución de las competencias asignadas en agua potable y saneamiento básico (negrilla fuera de texto)»
Frente a tan categóricos mandatos, para la Sala resulta inaceptable que las autoridades del Municipio de Tunja hayan desatendido sus obligaciones constitucionales y legales en un asunto tan trascendental como el de resolver la problemática de salubridad y de saneamiento ambiental del matadero de Tunja que ha persistido sin solución por más de 10 años si se tiene en cuenta que las Actas de Visita la documentan desde el año 1994. El Municipio no demostró desde entonces haber efectuado avances graduales y progresivos para solucionarla en forma provisional y definitiva.
Esta Sala adicionará el Numeral Tercero de la sentencia impugnada y en observancia del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, definirá en forma precisa las órdenes que se imparten al Alcalde de Tunja y al Gerente de la «Empresa Matadero de Tunja» para que en el corto plazo se protejan los derechos al goce de un ambiente sano, a la preservación y conservación del medio ambiente, y a la salubridad pública cuya vulneración evidenciaron las pruebas allegadas al proceso.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A:
Primero.- CONFÍRMANSE los numerales Primero, Segundo, Quinto y Sexto de la sentencia apelada, proferida el 10 de marzo de 2005 por el Tribunal Administrativo de Boyacá.
Segundo.- ADICIÓNASE el numeral Tercero de la sentencia apelada así:
3.1. ORDÉNASE al Alcalde del Municipio de Tunja y a la «Empresa Matadero de Tunja» para que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, adopte las medidas que aseguren que a más tardar dentro de los quince (15) días hábiles siguientes:
3.1.1. En asocio con CORPOBOYACÁ formule un plan de manejo de los residuos sólidos y líquidos y ejecute las acciones sanitarias y de descontaminación que se requieran para evitar riesgos a la salud de los habitantes hasta cuando funcionen eficazmente el sistema de tratamiento de residuos sólidos y líquidos, para evitar su vertimiento directo al alcantarillado y para el almacenamiento adecuado de estiércol que cese la proliferación de plagas y malos olores.
3.1.2. Adapte el depósito para decomisos de tal forma que no se propaguen malos olores ni se atraigan insectos, roedores y otras plagas e implemente constantemente el uso de plaguicidas, insecticidas y desinfectantes que contrarresten la actual proliferación de plagas en el matadero.
3.1.3. Por conducto de la Secretaría de Salud efectúe una campaña de educación sanitaria que instruya a los funcionarios del matadero sobre las pautas que deben observar para realizar correctamente el tratamiento de desechos, alimentos y basuras, para evitar enfermedades y riesgos a la salud, principalmente de la población que habita en los barrios «San Francisco» y «La Perla».
3.1.4. Por conducto de la Secretaría Salud realice programas de fumigación de plagas en el sector del matadero municipal incluyendo los barrios «San Francisco» y «la Perla» para contrarrestar los efectos de insectos y roedores que últimamente han invadido esta zona por las condiciones insalubres en que funciona el matadero.
3.1.5. Implemente un reglamento de trabajo y programas de salud ocupacional incluyendo medicina preventiva y saneamiento básico y protocolos higiénico-sanitarios para cada una de las actividades y procesos propios del matadero.
3.1.6. Provea de dotación técnica y de carnés de manipulación de alimentos a todos los operarios del matadero.
3.1.7. Por conducto de la Secretaría de Salud realice las funciones de inspección, control y vigilancia que como autoridad sanitaria le competen para asegurar que los procedimientos señalados por el Decreto 2278 de 1982 y la Ley 9 de 1979 se cumplan estrictamente.
Tercero.- ÍNSTASE al Alcalde del Municipio a cumplir las ordenes impartidas por el Tribunal Administrativo de Boyacá en el numeral 3° que por esta sentencia se confirman dentro de los plazos allí establecidos.
Cuarto.- ADICIÓNASE el numeral Cuarto de la sentencia en el sentido de que el Secretario de Salud Departamental y el Procurador Departamental de Boyacá integren el Comité de verificación.
Quinto.- REFÓRMASE el numeral 7° de la sentencia apelada así: RECONÓCESE al actor popular el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 a cargo del municipio de Tunja y de la Empresa Matadero de Tunja en cuantía equivalente a diez salarios mínimos mensuales legales vigentes (10SMMV).
Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 15 de febrero de 2007.
MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidenta
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
