SECRETARIO DE COMISION DE LA CAMARA - Nulidad de la elección por irregularidades en el trámite / SECRETARIO DE COMISION DE LA CAMARA -Nulidad declarada por irregularidades en el procedimiento exige nuevo trámite desde el principio / ACTO DE ELECCION - Declaratoria de nulidad produce efectos ex tunc
Como se relató en los antecedentes del referido acto, la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, en aras de dar cumplimiento a la sentencia de esta Sala del 23 de marzo de 2007, optó por subsanar las fallas de procedimiento que dieron lugar a la decisión de declarar nula la elección del señor César Augusto Domínguez Ardila como Secretario de dicha comisión, retomando el proceso anteriormente adelantado en cuanto no fue objeto de reproche de ilegalidad, es decir, a partir de la reapertura de la etapa de postulaciones, definiéndose en consecuencia que el paso siguiente sería la designación de la comisión escrutadora y la votación con base en las postulaciones oportunamente efectuadas. El procedimiento adelantado es ilegal, por las siguientes razones: a. Esta Corporación ha precisado en reiterados pronunciamientos que la nulidad de un acto administrativo declarada por vía jurisdiccional implica el reconocimiento de que desde su expedición estaba viciado. Razón por la cual, la declaratoria de nulidad produce efectos ex tunc, es decir, que desaparece el velo de su aparente legalidad, desde el momento mismo de su emisión, lo que hace que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de su expedición, no teniendo vocación de generar ningún efecto jurídico. (…) Si la nulidad de un acto administrativo declarada por vía jurisdiccional, tuvo como razón el procedimiento irregular para su emisión, su declaratoria cobija todo el trámite por ser elemento de la validez del acto, por ende, no es procedente, que sobre un aspecto que fue la causa de la declaración de nulidad, se cimiente otro acto administrativo. Si así ocurriere, se incurriría en la misma causal de nulidad en el nuevo acto. Esta Sala, en su sentencia del 23 de marzo de 2007, anuló el acto de elección del señor César Augusto Domínguez Ardila como Secretario de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, del 9 de agosto de 2006, por violación al debido proceso establecido en la norma trascrita, al disponer la reapertura de la etapa de postulaciones, procedimiento que no se hallaba contemplado, capaz de viciar de nulidad el acto por la causal de expedición irregular. (…) La Comisión decidió retomar el trámite que había adelantado con ocasión de la elección declarada nula, reponiendo la actuación ilegal que determinó la decisión anulatoria; es así como procedió a designar la comisión escrutadora, dando paso a continuación a la votación y escrutinio que culminó con la declaración de elección del señor Antonio Emiliano Rivera Bravo como Secretario. Dicho acto es violatorio de los artículos 21 y 136 de la Ley 5ª de 1992, por cuanto en su formación no se observó el procedimiento allí señalado, tal como se desprende de lo acaecido en la sesión de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes del 22 de mayo de 2007 y que constan en el Acta No. 37 de la misma fecha. La violación de los artículos 21 y 136 de la Ley 5ª de 1992, que señalan el procedimiento que deben observar las Corporaciones legislativas para la elección de funcionarios conlleva la violación del principio constitucional del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta y configura una irregular expedición del acto administrativo contemplada como causal de nulidad por el artículo 84 del C.C.A.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
Consejero ponente: FILEMON JIMENEZ OCHOA
Bogotá D. C., dos (02) de abril de dos mil nueve (2009)
Radicación numero: 11001-03-28-000-2007-00036-00
Actor: JORGE ANDRES BARRERA CHAPARRO Y OTRA
Demandado: SECRETARIO DE LA COMISION PRIMERA CONSTITUCIONAL PERMANENTE DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES
Se dispone la Sala a proferir sentencia dentro de este proceso acumulado.
I. ANTECEDENTES
Las demandas
1.1 Las pretensiones
Los ciudadanos Jorge Andrés Barrera Chaparro (Exp. 2007-0036) y Beatriz Eugenia González Hurtado (Exp. 2007-0040), actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción pública electoral, pretenden que se declare la nulidad del acto de elección del señor Antonio Emiliano Rivera Bravo como Secretario de la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes para el periodo 2006-2010, contenido en el Acta No. 37 correspondiente a la sesión del 22 de mayo de 2007 de la mencionada Comisión.
Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad, y ante la evidente vacancia absoluta del cargo de Secretario, los demandantes solicitan que se ordene a la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes convocar a una nueva elección de conformidad con el artículo 49 de la Ley 5ª de 1992.
El demandante Jorge Andrés Barrera solicita, adicionalmente, que se reitere por parte de esta Sección la jurisprudencia de los actos administrativos complejos y se declare que aquéllos que comprenden la elección de los Secretarios Generales y Secretarios Generales de Comisiones Constitucionales y Legales de la Cámara de Representantes y del Senado de la República son actos administrativos complejos y que la declaratoria de su nulidad parcial hace que se anule la integridad del acto administrativo, y además, que de conformidad con los artículos 270 del C.C.A. y 304 inciso segundo del C. de P. C., se pronuncie esta Sala sobre todas y cada una de las declaraciones y peticiones de la demanda, además de analizar cada uno de los acápites del concepto de violación.
1.2 Los hechos
Los demandantes sustentan sus pretensiones en los siguientes hechos:
1- Con el propósito de conocer los alcances de la sentencia de esta Sección, del 26 de abril de 2007, Rad. 2006 -00172-01, por la cual se declaró nula la elección del señor César Augusto Domínguez Ardila como Secretario de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes para el periodo 2006-2010 realizada el 9 de agosto de 2006, el Presidente de la mencionada Comisión designó a un grupo de sus integrantes para que rindan el correspondiente informe.
2- Según el informe rendido por el grupo especial designado, no se logró unidad de criterio entre ellos, generándose dos posiciones, la primera consideró que “el proceso de elección de Secretario de la Comisión debe iniciar nuevamente desde el momento mismo de la inscripción de candidatos y la segunda opina, por el contrario, que se debe corregir la actuación, desde el momento en que se presentó el vicio.
3- En sesión ordinaria del día martes 22 de mayo de 2007, contenida en el Acta de Comisión No. 037 de 2007, la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes decidió acoger la segunda posición expuesta y, en consecuencia, retomar el proceso de elección de su Secretario, a partir del cierre de postulaciones.
4- Como resultado de la decisión anterior, en la misma sesión se procedió a la votación siendo elegido el señor Antonio Emiliano Rivera Bravo, quien obtuvo 17 votos.
1.3 Las normas violadas y el concepto de violación
Los demandantes consideran que se violaron las siguientes normas constitucionales, legales y reglamentarias:
Artículos 6, 13 y 29 de la Constitución Política, en cuanto se desatendió su deber principal de acatar la Carta Fundamental y los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso.
Artículo 11 de la Ley 3ª de 1992, y
Artículos 3, 49, 60, 136-7 y 274 de la Ley 5ª de 1992.
El demandante Jorge Andrés Barrera Chaparro desarrolla el concepto de violación de las normas citadas, en los siguientes términos:
Afirma que la Comisión no acató el régimen para suplir las vacancias absolutas de Secretario de la Comisión, y dio continuidad a un proceso electoral que había sido declarado nulo por la antes referida sentencia de esta Sección, que es clara y precisa en el sentido de anular el acto de elección, bajo el presupuesto de que el proceso de elección es uno solo, si bien compuesto por diversas actuaciones; de donde colige que el mandato judicial implica la nulidad de todo el acto electoral, pues de otra manera se estaría desconociendo la teoría de los actos administrativos complejos.
Manifiesta que el efecto del fallo de nulidad de la elección del Secretario de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes mediante la sentencia del 3 de marzo de 2007 de esta Sección fue la vacancia del cargo en razón de que la única forma de suplirlo era mediante una nueva elección, tal como lo ordena el artículo 49 de la Ley 5ª de 1992, que ordena la realización de una nueva elección en el menor tiempo posible, siguiendo el procedimiento señalado en el artículo 136 de la misma Ley Estatutaria.
Dice que no obstante lo anterior, el proceso de elección se inició con dos candidatos postulados durante el proceso de elección iniciado el 1º de agosto de 2006, que fue anulado en su totalidad mediante fallo del 23 de marzo de 2007.
Así, alega, el Presidente de la Comisión dio vía libre a la continuación del proceso electoral anulado por la Jurisdicción al nombrar la comisión escrutadora y disponer que se procediera a la votación, en lugar de haber iniciado un nuevo trámite de elección a partir de una nueva inscripción de candidatos, tal como lo prevé el artículo 136 de la Ley 5ª de 1992, en la que se hubiera dado oportunidad a otros ciudadanos con aspiraciones para ocupar esa posición, pues la votación se hizo frente a un sólo candidato porque la doctora Melania Valois, quien era la otra candidata, fue descalificada por la supuesta falta de requisitos para ocupar el cargo, asunto que no fue probado fehacientemente por la Comisión.
Adicionalmente, según el demandante, hubo violación de los numerales 7 y 8 del mismo artículo 136 de la Ley 5ª de 1992, ya enunciado, porque como se desprende del Acta correspondiente a la sesión del 22 de mayo de 2007, en que se llevó a cabo la elección, el Presidente de la Comisión Primera de la Cámara omitió preguntar a los integrantes de dicha Comisión si declaraban constitucional y legalmente elegido al señor Emiliano Rivera como Secretario de ella, previo a su posesión.
En conclusión manifiesta que la elección demandada carece de fundamento legal porque fue efectuada retomando un procedimiento que fue anulado en su integridad, contrariando el principio de legalidad y los derechos a la igualdad y al debido proceso, y además, con base en una falsa motivación, consistente en un supuesto cumplimiento del fallo judicial que la misma Ley 5ª de 1992, en su artículo 49 indicaba cómo debía cumplirse.
Contestación de la Demanda
El señor Antonio Emiliano Rivera Bravo, a través de apoderado, dio contestación a cada una de las demandas presentadas por los señores Jorge Andrés Barrera Chaparro y Beatriz Eugenia González Hurtado, en los siguientes términos:
2.1 Expediente 2007- 0036 (folio 141)
Se opone expresamente a la nulidad pretendida por el demandante Jorge Andrés Barrera Chaparro por estar plenamente convencido de que su elección está revestida de toda legalidad, por haberse cumplido los requisitos que prevé la Constitución y la ley para su expedición, así como lo dispuesto en las providencias de esta Sección del 23 de marzo de 2007 y del 26 de abril de 2007 (Exp. 4120).
Afirma que los argumentos de esta Sección, expresados en la sentencia del 23 de marzo de 2007 antes aludida, que dieron lugar a declarar la nulidad de la elección del señor César Domínguez Ardila como Secretario de la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes, fueron, el desconocimiento de la preclusión de la etapa de postulaciones, la violación del debido proceso y el desconocimiento del principio de la confianza legítima; que ello llevó a la Comisión a retomar el proceso eleccionario a partir del cierre de las postulaciones legítimamente hechos, a fin de evitar la continuidad de dichas violaciones y para un debido cumplimiento de la sentencia, con base en la ratio decidendi de la aludida providencia, según la cual la nulidad de dicho acto surgió de la indebida reapertura de las postulaciones y el desconocimiento de la preclusión de dicha etapa.
Agrega que la Comisión Primera Constitucional de la Cámara actuó también en cumplimiento del Auto de esta Sección del 26 de abril de 2007, que resolvió la solicitud de aclaración y complementación de la sentencia, por cuanto en ella se dispuso que los efectos de la sentencia debía fijarlos la Comisión teniendo en cuenta las razones que se dieron en ella para acceder a las pretensiones de la demanda, y que entre dichas razones se incluyó la violación al principio de la confianza legítima, que no podía ser desconocido por la Comisión en su deber de garantizar los derechos de quienes participaron válidamente en el proceso eleccionario.
Aludiendo al alegato del demandante basado en la afirmación de que el acto de elección del Secretario de la Comisión es un acto administrativo complejo porque en su formación intervienen dos o más órganos, concretamente en cuanto se requiere la previa acreditación de los requisitos de quienes resulten postulados por parte de la Comisión de Acreditación Documental, observa que la función de acreditar las calidades exigidas de quienes aspiran a ocupar cargos de elección de la Comisión Primera no conlleva decisiones de carácter obligatorio, que es lo que caracteriza al acto administrativo, sino que se cumple mediante un informe que no constituye una manifestación de voluntad de una autoridad administrativa, que no crea ni modifica ni extingue derechos y que no obliga a la Comisión electora. Al respecto cita el auto de enero 20 de 1972 de la Sección Cuarta de esta Corporación, en el que se expresa que la actividad de la administración encaminada a la comprobación de hechos, condiciones, requisitos o relaciones jurídicas es un mero acto de la administración que no conlleva declaración de voluntad y que por lo tanto no puede calificarse como un acto administrativo.
Considera errónea la supuesta omisión del cumplimiento del numeral 7 del artículo 136 de la Ley 5ª de 1995 en la elección demandada, en el sentido de que se pretermitió la declaratoria, por parte de la respectiva Corporación, de la elección a favor del candidato que hubiera obtenido la mejor votación según el escrutinio, porque, afirma, la aprobación de dicha declaratoria consta en el Acta.
2.2 Expediente No. 2007 - 0040 (folio 71)
Su contestación a los cargos de la demanda presentada por la ciudadana Beatriz Eugenia González Hurtado se plantea en los siguientes términos:
A. En cuanto al cargo de violación de los artículos 6º y 29 de la Constitución Política manifiesta que, contrario a tal afirmación, la Comisión nominadora con su actuación evitó que se prolongara la violación a los derechos al debido proceso, a la igualdad y la confianza legítima de quienes se habían postulado legalmente para el cargo de Secretario el 1º de agosto de 2006, que dieron lugar a la declaración de nulidad de la elección que recayó en el señor César Domínguez Ardila.
B. Sobre el cargo de violación de los artículos 11 de la Ley 3ª de 1992 y 49, 60 y 274 de la Ley 5ª de 1992, referidos a la forma de suplir las vacancias absolutas de los cargos que se proveen por elección de las Corporaciones o de las Comisiones, advierte que la demandante se equivoca al afirmar que la acreditación del cumplimiento de los requisitos de los aspirantes debe hacerla la Comisión de Acreditación correspondiente al periodo constitucional en que se realice la elección, advierte que en el caso concreto del demandado, dicho requisito se halla demostrado con la Resolución del 18 de julio de 2006 de la Comisión de Acreditación y con la comunicación del 31 de julio de 2006 de la Secretaria ad-hoc de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara.
C. Acerca de la supuesta violación de la Ley 5ª de 1992, porque no se ordenó la realización de una nueva elección sino que se retomó el proceso desde las postulaciones del 1º de agosto de 2007, manifiesta que al examinar las razones en las que se fundó la declaratoria de nulidad en la Comisión se llegó fácilmente, sin necesidad de recurrir a artificiosas elucubraciones, a la conclusión de que le correspondía retomar el proceso eleccionario a partir del momento anterior a la ilegal reapertura de las postulaciones, teniendo en cuenta que conforme a la ratio decidendi de la sentencia el proceso de elección fue válido hasta la etapa de las postulaciones.
2.3 Excepción de Caducidad de la Acción
En escrito separado, dentro del expediente 2007-0040 (folio 62), el demandando, mediante representante judicial, propuso la excepción de caducidad de la acción electoral, de veinte (20) días, establecida en el numeral 12 del artículo 136 del C.C.A., porque el acto declaratorio de la elección demandada tuvo lugar el 22 de mayo de 2007 y sólo podía ser impugnado válidamente a mas tardar el 21 de junio siguiente, mientras que la demanda fue presentada el 9 de julio de 2007.
3. Tercero interviniente (folios 265 a 270)
El señor César Augusto Domínguez Ardila, actuando como tercero interviniente para prohijar las pretensiones de la demanda, en los términos del artículo 235 del C.C.A., observa que hasta la fecha de su intervención no se había dado cumplimiento a la orden impartida dentro de este proceso al Secretario de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes de allegar al proceso una copia de la grabación magnetofónica de la sesión del 22 de mayo de 2007, por lo cual solicita que se ordene nuevamente dicha remisión .
Advierte que la actitud dilatoria del Secretario de la Comisión Primera de la Cámara es sospechosa, por su condición de demandado, y constituye una deslealtad procesal.
4. Alegatos
a) En los alegatos presentados por el demandante Jorge Andrés Barrera Chaparro, mediante apoderada, reitera los fundamentos de hecho y de derecho de su demanda, así como el concepto de violación de las disposiciones invocadas como infringidas por el acto acusado.
Adicionalmente respalda el escrito del ciudadano César Augusto Domínguez Ardila, tercero interviniente coadyuvante de su demanda (folio 265), en cuanto a la actitud negligente del demandado, a mas de una falta procesal, al no haber enviado al proceso la copia de la grabación magnetofónica de la sesión de la Comisión Primera Constitucional Permanente del 22 de mayo de 2007, advirtiendo que resulta sospechosa al respaldarse en la ausencia de pago de sus costos por la parte interesada.
b) La demandante Beatriz Eugenia González Hurtado no presentó alegatos de conclusión.
c) El demandado, mediante apoderado, en su alegato de conclusión reitera los argumentos de su contestación a la demanda.
Agrega, refiriéndose al argumento del demandante Jorge Andrés Barrera Chaparro en el sentido de que el acto de elección del Secretario de la Comisión Primera Constitucional permanente de la Cámara es un acto administrativo compuesto complejo, que de acuerdo con el artículo 60 de la Ley 5ª de 1992, a la Comisión de Acreditación Documental de la Cámara de Representantes no le está atribuida capacidad de decisión alguna, por lo que en consecuencia no tiene la capacidad de proferir actos administrativos; de donde infiere que el informe proferido por dicha comisión constituye un acto de trámite, para llenar un requisito previo que no condiciona ni hace parte del acto administrativo eleccionario. Para ilustrar su aserto cita el Auto del 20 de enero de 1972 de la Sección Cuarta de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado.
De allí que, manifiesta, la Comisión Primera de la Cámara procedió en cumplimiento de la Sentencia del 23 de marzo de 2007 de esta Sección y del Auto del 26 de abril del mismo año, también de esta Sala, teniendo en cuenta las razones que se dieron en la sentencia para acceder a las pretensiones de la demanda, retomando el proceso eleccionario a partir del momento en que se generó la violación a los principios del debido proceso y de la confianza legítima, para corregir así la actuación viciada por el desconocimiento de la preclusión del periodo de postulaciones.
Añade que la posición adoptada por la Comisión Primera de la Cámara obedeció a un amplio y serio estudio del tema, con base en los conceptos rendidos por una Comisión accidental integrada por nueve miembros, entre ellos el Presidente de la Comisión Primera, de la que resultaron dos informes, optándose por el mayoritario, respaldado por siete de sus integrantes. Advierte que iniciar un proceso eleccionario nuevo, como pretendía la posición minoritaria, implicaba que se infringieran los principios del debido proceso y la confianza legítima y se desconociera la sentencia de esta Sala anulatoria de la elección del señor César Augusto Domínguez Ardila como Secretario de esa Comisión, de fecha 23 de marzo de 2007.
5. Concepto del Ministerio Público
La Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado solicita que se declare la nulidad del acto de elección del señor Emiliano Rivera Bravo como Secretario de la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes, para el periodo 2006-2010, del 22 de mayo de 2007.
A. En primer lugar, considera que la excepción de caducidad de la acción propuesta por el demandado dentro del expediente 2007-0040 no tiene vocación de prosperidad, en los términos del numeral 12 del artículo 136 del C.C.A., porque el acto demandado fue publicado el 14 de junio de 2007, como consta en la Gaceta del Congreso No. 283, de donde deduce que la demanda fue presentada dentro del término de caducidad de veinte (20) días, el 9 de julio de 2007.
B. En relación con los cargos de la demanda presentada por el señor Jorge Andrés Barrera Chaparro (Exp. 2007-0036).
1. Disiente de las afirmaciones del demandante en el sentido de que el acto de elección del Secretario de la Comisión Primera Constitucional es un acto administrativo complejo, porque en su criterio se trata de un acto simple, porque lo produce un solo órgano, mediante una única declaración, aun cuando se hubiera sometido a un trámite o procedimiento.
No obstante considera que, teniendo en cuenta que los efectos de las sentencias que anulan actos administrativos son ex tunc , retrotrayendo la situación jurídica al estado anterior a su expedición, como si el acto no hubiera existido, en este caso es evidente que la Comisión Primera de la Cámara, ante la falta absoluta derivada de la anulación del acto de elección como Secretario de ella del señor César Augusto Domínguez Ardila, por la Sentencia del 23 de marzo de 2007, que según el artículo 49 de la Ley 5ª de 1992 implicaba una nueva elección, no se ciñó al procedimiento establecido para ese propósito en el artículo 136 de la Ley 5ª de 1992, que según dicha norma se inicia con la postulación de candidatos.
De lo anterior concluye que el cargo está llamado a prosperar.
2. En cuanto al cargo de violación del numeral 7 del artículo 136 de la Ley 5ª de 1992, porque según el actor se presentó por la omisión de la pregunta de la Presidencia a la Corporación si declaraba constitucional y legalmente elegido Secretario al señor Emiliano Rivera Bravo en su sesión del 22 de mayo de 2007, considera el Ministerio Público que dicha imputación es infundada porque dentro del Acta obra constancia del hecho.
C. En cuanto a los cargos de la demanda de la señora Beatriz Eugenia González Hurtado (Exp. 2007-0040), advierte la Delegada que la demandante no explica el concepto de violación de las normas que invoca como violadas por el acto acusado, algunas de las cuales tampoco guardan consonancia con los hechos en que se fundamenta su demanda.
Sin embargo, con base en una interpretación de la demanda entiende el Ministerio Público que la violación al debido proceso allí alegada se presentó por el hecho de haberse retomado el proceso de elección del Secretario de la Comisión Primera Permanente de la Cámara a partir del cierre de las postulaciones, con lo cual se trasgredió el procedimiento dispuesto por el artículo 49 de la Ley 5ª de 1992, invocado en la demanda, que determina que la falta absoluta de los Secretarios se suple con una nueva elección. Al respecto se remite a lo dicho en su concepto emitido en relación con la demanda del señor Jorge Andrés Barrera Chaparro, según el cual el cargo está llamado a prosperar.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia y oportunidad
La Sala es competente para conocer del presente proceso en única instancia, conforme a lo establecido en los artículos 128 y 231 del Código Contencioso Administrativo.
Las demandas acumuladas fueron presentadas el 21 de junio de 2007 (folio 27 vto. Exp. 2007-0036) y el 9 de julio del mismo año (folio 4 Exp. 2007-0040), dentro de la oportunidad prevista en el numeral 12 del artículo 136 del C.C.A., teniendo en cuenta que el acto demandado, proferido el 22 de mayo de 2007, fue publicado en la Gaceta del Congreso del 14 de junio siguiente (folio 107 Exp. 2007-0036).
2. La excepción de caducidad de la acción
En escrito separado, dentro del expediente 2007-0040 (folio 62), el demandado, mediante representante judicial, propuso la excepción de caducidad de la acción electoral establecida en el numeral 12 del artículo 136 del C.C.A., porque el acto declaratorio de la elección demandada tuvo lugar el 22 de mayo de 2007 y sólo podía ser impugnado válidamente a mas tardar el 21 de junio siguiente, no obstante lo cual la demanda fue presentada el 9 de julio de 2007.
La excepción propuesta no está llamada a prosperar porque como se dijo en aparte anterior, si bien el acto administrativo demandado fue expedido en la Sesión de la Comisión Primera Permanente de la Cámara de Representantes del 22 de mayo de 2007, el Acta correspondiente a esa Sesión, en la que se consigna dicho acto, fue publicada en la Gaceta del Congreso del 14 de junio del mismo año, de manera que el término de caducidad de veinte (20) días establecido en el artículo 136 numeral 12 del C.C.A. contado a partir del día hábil siguiente a dicha publicación, es decir desde el 15 de junio, vencía el 16 de julio de 2007 .
Es evidente, conforme a lo anterior, que para la fecha en que la ciudadana Beatriz Eugenia González Hurtado presentó su demanda en la Secretaría de esta Sección, el día 9 de julio de 2007 (folio 4 Exp. 2007-0040), el término de caducidad previsto en la ley aún no había vencido.
3. El acto electoral demandado
Los demandantes pretenden a través de sus respectivas demandas acumuladas en este proceso que se declare la nulidad del acto de elección del señor Antonio Emiliano Rivera Bravo como Secretario de la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes para el periodo 2006-2010, contenido en el Acta No. 37 correspondiente a la sesión del 22 de mayo de 2007 de la mencionada Comisión.
4. El problema jurídico
El cuestionamiento del acto administrativo demandado radica en la violación del principio constitucional del debido proceso y de las normas de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Congreso de la República, en las que se establecen las reglas para suplir las vacancias absolutas de los Secretarios de Comisión, por cuanto la Comisión Primera Permanente de la Cámara, alegando el cumplimiento de la sentencia de esta Sala del 23 de marzo de 2007, optó por retomar el proceso eleccionario que había sido adelantado para la elección del señor César Augusto Domínguez Ardila, reponiendo la actuación ilegal que dio lugar a la nulidad de dicha elección.
5. Los antecedentes del acto administrativo demandado
Por considerar de importancia para el juzgamiento del acto electoral demandado, a continuación se resumen las circunstancias en que éste se produjo, así como las consideraciones que tuvo la Comisión Primera Permanente de la Cámara de Representantes para proferirlo, según consta en el Acta No. 37 del 22 de mayo de 2007, correspondiente a la sesión en que se llevó a cabo la misma (págs. 5 a 19 Gaceta del Congreso del 14 de junio de 2007).
a) La Presidencia de la Comisión Primera solicitó a un grupo de miembros de la misma que presentara un informe sobre el alcance del fallo de esta Sala, del 23 de marzo de 2007, por el cual se anuló la elección como Secretario de la misma del señor César Domínguez Ardila, para efectos de definir el procedimiento para la elección de quien entraría a ocupar ese cargo.
b) Los miembros de la subcomisión referida no lograron conciliar dos posiciones surgidas del análisis que les había sido encomendado, y así lo hicieron saber a la Comisión.
La primera de tales posiciones, respaldada por dos de sus miembros, consideró que el proceso de elección de Secretario de la Comisión debía iniciar nuevamente desde el momento mismo de la inscripción de candidatos.
La segunda posición, apoyada por seis integrantes de la subcomisión, consideró que se debía corregir la actuación desde el momento en que se presentó el vicio de ilegalidad que conllevó a la anulación del acto de elección del señor Domínguez Ardila en el citado cargo, a saber, la reapertura ilegal de la etapa de postulaciones, cuando ya había sido cerrada.
c) Luego de debatirse las dos posiciones, la Comisión optó por retomar el proceso de elección de Secretario, a partir del momento en que indebidamente se reabrió la oportunidad de hacer una nueva postulación de candidatos, que fue considerado en la sentencia del 23 de marzo de 2007 de esta Sala como una irregularidad sustancial del procedimiento que determinó la nulidad del acto de elección para ese cargo del señor César Augusto Domínguez. Tal decisión se tomó bajo el entendido de que la citada sentencia había dejado incólume el proceso de elección hasta ese momento.
Ello se deduce de los siguientes apartes del Acta No. 37 del 22 de mayo de 2007 (pág. 18 Gaceta del Congreso 283, folio 110 vto. Exp. 2007-0036):
“Presidente:
(…) la Comisión decidió que íbamos a retrotraer todo el procedimiento a la fecha; perdón aclaro, en el (sic) momento mismo en que la comisión hizo la reapertura de las postulaciones, en eso tenemos ya claridad y ya la comisión sobre eso ya (sic) se pronunció”. (Columna 1)
“Presidente:
En ese orden de ideas tenemos que nombrar una comisión escrutadora y pasar a elegir…
Voy a nombrar una comisión escrutadora…” (Columna 4).
“Presidente:
Hay suficiente claridad sobre el tema, entonces comenzamos el proceso de votación…” (Columna 4).
Como resultado del escrutinio de la votación así dispuesta por la Presidencia de la Comisión Primera, éste declaró elegido como Secretario al doctor Emiliano Rivera Bravo (folio 111 columna 1).
6. Análisis de los cargos
Los demandantes consideran que se violaron las siguientes normas constitucionales, legales y reglamentarias:
- Artículos 6, 13 y 29 de la Constitución Política, en cuanto se desatendió su deber principal de acatar la Carta Fundamental y los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso.
- Artículo 11 de la Ley 3ª de 1992, y
- Artículos 3, 49, 60, 136-7 y 274 de la Ley 5ª de 1992.
Se afirma en la demanda presentada por el ciudadano Jorge Andrés Barrera Chaparro (Exp. 2007-0036) que la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes no acató el régimen para suplir las vacancias absolutas de Secretario de la Comisión, y dio continuidad a un proceso electoral que había sido declarado nulo por sentencia ejecutoriada de esta Sección, del 23 de marzo de 2007, por lo cual considera que desatendió el deber principal de acatar la Constitución Política y los derechos fundamentales a la igualdad y el debido proceso, así como el artículo 49 de la Ley 5ª de 1992 que señala la forma como se suplen las faltas absolutas del Secretario.
Al respecto observa la Sala:
1. Es evidente, tal como lo señala el demandante y como se deduce de los antecedentes del acto electoral demandado, referidos anteriormente, que éste fue consecuencia de la nulidad del acto de elección de quien lo precediera en ese cargo, declarada por la sentencia del 23 de marzo de 2007 de esta Sección (Exp. 4120).
Como se relató en los antecedentes del referido acto, la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, en aras de dar cumplimiento a la sentencia de esta Sala del 23 de marzo de 2007, optó por subsanar las fallas de procedimiento que dieron lugar a la decisión de declarar nula la elección del señor César Augusto Domínguez Ardila como Secretario de dicha comisión, retomando el proceso anteriormente adelantado en cuanto no fue objeto de reproche de ilegalidad, es decir, a partir de la reapertura de la etapa de postulaciones, definiéndose en consecuencia que el paso siguiente sería la designación de la comisión escrutadora y la votación con base en las postulaciones oportunamente efectuadas.
- El procedimiento adelantado es ilegal, por las siguientes razones:
a. Esta Corporación ha precisado en reiterados pronunciamientos que la nulidad de un acto administrativo declarada por vía jurisdiccional implica el reconocimiento de que desde su expedición estaba viciado. Razón por la cual, la declaratoria de nulidad produce efectos ex tunc, es decir, que desaparece el velo de su aparente legalidad, desde el momento mismo de su emisión, lo que hace que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de su expedición, no teniendo vocación de generar ningún efecto jurídico.
Así lo expuso la Sección Primera en sentencia del 6 de junio de 1999, en la que sentó:
“[l]a sentencia que decreta la nulidad de un acto administrativo, sea general o particular, tiene efectos hacia atrás, hasta el momento en que el acto anulado nació a la vida jurídica, de allí que se considere como regla general que, en tal caso, las cosas vuelven a su estado inicial, como si el acto no hubiere existido, excepto en relación con las situaciones ya consolidadas, es decir, aquellas particulares cuyos respectivos actos ya no son susceptibles de impugnación jurisdiccional, ora por caducidad de la acción, ora por tratarse de cosa juzgada”.
Y lo acepta la doctrina, verbi gratia, el ex Consejero de Estado doctor Libardo Rodríguez Rodríguez en su obra Derecho Administrativo General Colombiano, Editorial Temis, Duodécima edición, 2000, página 234, expone:
“e) La sentencia (de nulidad) produce efectos retroactivos lo cual quiere decir que se entiende que el acto no ha existido jamás. Sin embargo, esta característica no siempre se presenta en forma absoluta, pues en la práctica se presentan situaciones que es imposible desconocer, caso en el cual corresponderá al juez dar directivas a la administración sobre la forma de restablecer la situación anterior a la norma anulada”.
De igual parecer es la doctrina foránea. En efecto los profesores Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, en su obra Curso de Derecho Administrativo I, Duodécima edición, 2004, página 656, sobre los alcances de la nulidad decretada en proceso judicial, discurren así:
“Sólo en el ámbito administrativo, dentro de la vía administrativa de recurso, es posible acordar la nulidad de lo actuado y la retroacción del expediente al momento en que el vicio de forma fue cometido (artículo 113.2 LPC). Esta Posibilidad se justifica solamente en el ámbito de la supremacía jerárquica del órgano administrativo que resuelve el recurso ordinario, pero no es posible trasladarla al ámbito del recurso contencioso por la sencilla razón de que éste no es un recurso jerárquico, ni los Tribunales de la Jurisdicción son superiores de la administración.
b. El acto de elección del Secretario de la Comisión Primera Permanente de la Cámara de Representantes se halla reglamentado por los artículos 2 y 136 de la Ley 5ª de 1992, que contiene el Reglamento del Congreso de la República, normas en las cuales se determina el procedimiento que debe adelantarse para las elecciones que se efectúen en las Corporaciones Legislativas, en los siguientes términos:
“Ley 5ª de 1992
“Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes.
“[…]
“Artículo 21. Convocatoria. Los candidatos propuestos a la consideración del Congreso pleno serán presentados oficialmente por las corporaciones o instituciones postulantes o por los miembros del Congreso, en el término que señalen las disposiciones vigentes…
“Artículo 136. Procedimiento en caso de elección. En las elecciones que se efectúen en las Corporaciones legislativas, se adelantará el siguiente procedimiento:
Postulados los candidatos, el Presidente designará una Comisión escrutadora.
Abierta la votación cada uno de los Congresistas, en votación secreta, escribirá en una papeleta el nombre de uno de los candidatos al cargo por proveer, o la dejará en blanco.
El Secretario llamará a lista, y cada Senador o Representante depositará en una urna su voto.
Recogidas todas las papeletas, si no está establecido un sistema electrónico o similar que permita cumplir la función, serán contadas por uno de los escrutadores a fin de verificar su correspondencia con el número de votantes. En caso contrario se repetirá la votación.
El Secretario leerá en voz alta y agrupará, según el nombre, uno a uno los votos, colocando las papeletas a la vista de los escrutadores, y anotará, separadamente, los nombres y votación de los postulados que la obtuvieron.
Agrupadas por candidatos las papeletas, la comisión escrutadora procederá a contarlos y entregará el resultado indicando el número de votos obtenido por cada uno de los candidatos, los votos en blanco, los votos nulos, y el total de votos.
Entregado el resultado, la Presidencia preguntará a la respectiva Corporación si declara constitucional y legalmente elegido, para el cargo o dignidad de que se trate y en el período correspondiente, al candidato que ha obtenido la mayoría de votos.
Declarado electo el candidato será invitado por el Presidente para tomarle el juramento de rigor, si se hallare en las cercanías del recinto legislativo, o se dispondrá su posesión para una sesión posterior. El juramento se hará en los siguientes términos:
"Invocando la protección de Dios, ¿juráis ante esta Corporación que representa al pueblo de Colombia, cumplir fiel y lealmente con los deberes que el cargo de...os imponen, de acuerdo con la Constitución y las leyes ?".
Y se responderá: "Si, juro".
El Presidente concluirá:
"Si así fuere que Dios, esta Corporación y el pueblo os lo premien, y si no que El y ellos os lo demanden".
c. La legalidad del acto administrativo depende de la conformidad de sus elementos de validez: la competencia, el objeto y contenido, la finalidad pública, la motivación y el procedimiento regulado.
El procedimiento predeterminado por la ley es elemento medular para la generación y la validez del acto administrativo.
La falta de acatamiento del procedimiento impuesto, que guarda relación con el principio del debido proceso, determina la invalidez del acto administrativo emitido.
La existencia de un procedimiento preestablecido, no sólo busca proteger la certeza de la Administración, sino que sirve de garantía a los derechos de los administrados y al interés público.
Si la nulidad de un acto administrativo declarada por vía jurisdiccional, tuvo como razón el procedimiento irregular para su emisión, su declaratoria cobija todo el trámite por ser elemento de la validez del acto, por ende, no es procedente, que sobre un aspecto que fue la causa de la declaración de nulidad, se cimiente otro acto administrativo. Si así ocurriere, se incurriría en la misma causal de nulidad en el nuevo acto.
Esta Sala, en su sentencia del 23 de marzo de 2007, anuló el acto de elección del señor César Augusto Domínguez Ardila como Secretario de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, del 9 de agosto de 2006, por violación al debido proceso establecido en la norma trascrita, al disponer la reapertura de la etapa de postulaciones, procedimiento que no se hallaba contemplado, capaz de viciar de nulidad el acto por la causal de expedición irregular .
Según se desprende de los artículos 21 y 136 de la Ley 5ª de 1992, el acto de elección de funcionarios por parte de las Corporaciones legislativas y sus Comisiones Permanentes es un acto administrativo reglado, en cuanto para su formación se debe cumplir el trámite previsto por la ley (artículos 21 y 136 de la Ley 5ª de 1992).
En otras palabras, dicho acto está precedido de una actuación que involucra una serie de hechos y actos preparatorios o de trámite.
En los términos anteriores, el acto de elección es el acto administrativo en sentido estricto, porque contiene una decisión definitiva de elección, susceptible de control por la vía jurisdiccional, en tanto que los actos que lo preceden son actos preparatorios o de trámite. De allí que los actos que se profieran en el proceso de elección en comento, que se produzcan contraviniendo las reglas establecidas en la ley, afectan la validez del acto definitivo, y el análisis de su legalidad por vía jurisdiccional es procedente en la medida en que se proponga dentro de la acción de nulidad del acto definitivo, bajo el cargo de violación al debido proceso y/o expedición irregular, tal como se deduce del artículo 84 inciso segundo del C.C.A.
En las condiciones descritas, el acto de elección del Secretario de Comisión de las Corporaciones legislativas, si bien surge de un trámite previo previsto en la ley, es un acto simple, sujeto al control de legalidad por la vía contenciosa jurisdiccional, y su nulidad produce consecuencias ex tunc, es decir que abarca el trámite de elección desde su inicio.
En el caso presente, por los efectos ex tunc de la sentencia del 23 de marzo de 2007 de esta Sala, por la cual se anuló el acto de elección del señor César Augusto Domínguez Ardila como Secretario de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, de fecha 9 de agosto de 2006, por defecto en el elemento de la validez denominado forma, quedó sin validez la actuación adelantada por esa Comisión, preparatoria de la elección, y se produjo, como consecuencia, la vacancia del cargo.
En tal virtud, correspondía a la Comisión Primera Constitucional Permanente, disponer lo pertinente para suplir la vacancia del cargo de Secretario, en aplicación de los artículos 21 y 136 de la Ley 5ª de 1992.
d. Pero, contrario a lo anterior, la Comisión decidió retomar el trámite que había adelantado con ocasión de la elección declarada nula, reponiendo la actuación ilegal que determinó la decisión anulatoria; es así como procedió a designar la comisión escrutadora, dando paso a continuación a la votación y escrutinio que culminó con la declaración de elección del señor Antonio Emiliano Rivera Bravo como Secretario.
Dicho acto es violatorio de los artículos 21 y 136 de la Ley 5ª de 1992, por cuanto en su formación no se observó el procedimiento allí señalado, tal como se desprende de lo acaecido en la sesión de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes del 22 de mayo de 2007 y que constan en el Acta No. 37 de la misma fecha (Gaceta del Congreso No. 283 del 14 junio de 2007, folio 110 vto. Exp. 2007-0036).
La violación de los artículos 21 y 136 de la Ley 5ª de 1992, que señalan el procedimiento que deben observar las Corporaciones legislativas para la elección de funcionarios conlleva la violación del principio constitucional del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta y configura una irregular expedición del acto administrativo contemplada como causal de nulidad por el artículo 84 del C.C.A.
Y ello no sólo porque al retomar el procedimiento que resultó anulado por virtud de la sentencia de 23 de marzo de 2007, se desconoció la etapa de postulación de candidatos, sino porque esa actuación de contera cercenó la posibilidad que tenían los interesados no inscritos de presentar su nombre con el propósito de que fuera considerado al momento de efectuar la correspondiente elección con lo que, a no dudarlo, se desconoció el derecho fundamental a la igualdad, establecido en el artículo 13 de la Constitución y el de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político establecido en el artículo 40 ibídem.
En consecuencia, prosperan los cargos de violación al debido proceso y de expedición irregular del acto demandado, así como de violación del artículo 136 de la Ley 5ª de 1992, propuestos por los demandantes.
III. LA DECISION
Con fundamento en lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA:
PRIMERO. Se declara no probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por el apoderado de la parte demandada.
SEGUNDO: Se declara la nulidad del acto por el cual se declaró la elección del señor Antonio Emiliano Rivera Bravo como Secretario de la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes para el periodo 2006 - 2010, contenido en el Acta No. 37 correspondiente a la sesión del 22 de mayo de 2007 de la mencionada Comisión.
TERCERO: Comuníquese esta decisión al señor Presidente de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes.
En firme este fallo y previas las comunicaciones del caso, archívese el expediente.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
FILEMON JIMENEZ OCHOA
Presidente
SUSANA BUITRAGO VALENCIA MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON Ausente con excusa (Con salvamento de voto)
MAURICIO TORRES CUERVO
VIRGILIO ALMANZA OCAMPO
Secretario
