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Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-04910-00 (7954)
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 6
CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
Bogotá, veintiuno (21) de febrero de dos mil veinticuatro (2024)
| Referencia | Recurso extraordinario de revisión |
| Radicación | 11001-03-15-000-2023-04910-00 (7954) |
| Demandante | RODOLFO HERNÁNDEZ SUÁREZ |
| ASUNTO: | RESUELVE IMPEDIMENTO |
Procede la Sala Especial de Decisión a resolver el impedimento manifestado por el consejero Omar Joaquín Barreto Suárez para conocer del recurso extraordinario de la referencia.
ANTECEDENTES
El 29 de octubre de 2018 la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa de la Procuraduría General del Nación -PGN- ordenó la apertura de investigación disciplinaria en contra del señor Rodolfo Hernández Suárez en su calidad de alcalde municipal de Bucaramanga, para el periodo 2016-2019, con ocasión de la queja presentada por Fernando Martínez Arenas por hechos ocurridos el 26 de octubre de 2018 en el Parque Solón Wilches de esa ciudad.
El 20 de agosto de 2019 se formuló el pliego de cargos, en el que se imputó la presunta vulneración del numeral 6 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, según el cual, es deber de todo servidor público: “[t]ratar con respeto, imparcialidad y rectitud a las personas con que tenga relación por razón del servicio”. Para el efecto se señaló lo siguiente:
“(…) Cargo único
Usted, RODOLFO HERNÁNDEZ SUÁREZ en su calidad de Alcalde Municipal de Bucaramanga, probablemente incumplió con el deber de tratar con respeto y dignidad humana al ciudadano FERNANDO MARTÍNEZ ARENAS, por cuanto el 26 de octubre de 2018 en el Parque Solón Wilches de Bucaramanga, durante la poda de algunos árboles se refirió con frases irrespetuosas, como: 'yo sé que usted es un lavaculos de la politiquería' y 'es un lavaperros de la politiquería (…) y de los ladrones que robaron a Bucaramanga', pronunciamientos que presuntamente fueron irrespetuosos, afectando la dignidad humana e integridad moral del ciudadano MARTÍNEZ ARENAS(…)” (Resalto del original).
El 26 de mayo de 2020, la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa declaró disciplinariamente responsable al señor Hernández Suárez y, en consecuencia, le impuso como sanción la suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial por el término de cinco (5) meses.
Teniendo en cuenta la desvinculación del sancionado, y de acuerdo con el artículo 46 de la Ley 734 de 2002, convirtió la sanción en suma equivalente a
$ 77.564.400.
Inconforme con la anterior determinación, el señor Rodolfo Hernández, a través de su apoderado, interpuso recurso de apelación; impugnación resuelta el 3 de agosto de 2023 por la Sala Disciplinaría de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular, en la que: (i) confirmó la declaratoria de responsabilidad disciplinaria, y (ii) modificó la sanción impuesta, razón por la que la fijó en cuatro (4) meses de suspensión e inhabilidad especial, y, consecuencialmente, dispuso que el monto en dinero de la conversión era equivalente a $ 62.051.520.
De conformidad con lo previsto en la sentencia C-030 de 2023, el fallo de segunda instancia se aclaró mediante providencia del 17 de agosto de la misma anualidad en el entendido de que la sanción impuesta cobraría ejecutoria “una vez notificado el presente auto, y su ejecución procederá inmediatamente a través de las dependencias competentes, por no ser procedente el recurso extraordinario de revisión en razón a que el sancionado no se encuentra en ejercicio del cargo de elección popular”.
El 8 de septiembre de 20231, por intermedio de apoderado designado para el efecto, el señor Rodolfo Hernández Suárez, en ejercicio de lo dispuesto en la Ley 2094 de 2021 (artículos 54 y siguientes), interpuso recurso extraordinario de revisión contra las decisiones que lo sancionaron y a las que se hizo referencia en párrafos precedentes -las del 26 de mayo de 2020; y del 3 de agosto de 2023, aclarada el 17 de agosto del mismo año-.
Ello, en su sentir, por la estructuración de las causales de revisión previstas en los numerales 1 y 2 del artículo 56 de la Ley 1952 de 2019, las cuales corresponden, en su orden, a la violación directa de la ley sustancial, y a la violación indirecta de la ley sustancial por error de hecho o de derecho en la apreciación de la prueba.
El asunto correspondió por reparto al despacho del hoy consejero Omar Joaquín Barreto Suárez2, quien, mediante escrito del 30 de noviembre de 20233, adujo como causal de impedimento para conocer del presente asunto la establecida en el numeral 12 del artículo 141 del C.G.P., en orden a lo cual manifestó que:
“Lo anterior en consideración a que a mediados de este año [2023] fui convocado a una reunión en el recinto de la Sala Plena del Consejo de Estado por el señor Presidente de la Corporación, en compañía de los magistrados de la Sala de Consulta y Servicio Civil, en compañía de sus colaboradores, la Procuradora General de la Nación y su equipo de trabajo para discutir aspectos relacionados con la competencia de la entidad en materia disciplinaria, espacio en el que participé activamente expresando mis opiniones y puntos de vista.
Ello, con ocasión de una consulta al Consejo de Estado para que se diera respuesta a unos cuestionamientos a raíz de la sentencia C-030 de 2023 de la Corte Constitucional.
En efecto, el Presidente del Consejo de Estado solicitó apoyo de la Sala de Consulta y Servicio Civil con el fin de dar respuesta, labor [que] me fue encomendada como magistrado auxiliar de la Sala junto con otros tres servidores.
En tal virtud, colaboré en la construcción y elaboración de los siguientes documentos que fueron entregados a los magistrados de la Sala de Consulta y Servicio Civil:
Uno teórico, con los siguientes ejes temáticos: (…)
1 Índice 2 del Samai.
2 Índice 4 del Samai.
3 Índice 6 del Samai.
Otro, como anexo, en respuesta a las preguntas formuladas por la Procuraduría General de la Nación, con el siguiente contenido: (…)
Vale la pena precisar que este trabajo no se llevó a cabo en el marco de la labor consultiva4 de la Sala de Consulta y Servicio Civil por solicitud del gobierno, sino en desarrollo de una tarea especial dirigida, concretamente, a la Procuraduría General de la Nación quien es parte en el presente proceso”. (Resalto del original).
El 1° de diciembre de 20235, el proceso pasó al despacho para lo de su competencia.
CONSIDERACIONES
Competencia
De conformidad con lo establecido en el numeral 3º del artículo 131 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 21 de la Ley 2080 de 2021, corresponde a la Sala, Sección o Subsección que conoce del proceso resolver los impedimentos manifestados por los magistrados.
En su tenor literal, la norma en mención prevé:
“Artículo 131. Trámite de los impedimentos. Para el trámite de los impedimentos se observarán las siguientes reglas:
(…)
3. Cuando en un Magistrado concurra alguna de las causales señaladas en el artículo anterior, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es este, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto como advierta su existencia, para que la sala, sección o subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento. Si lo encuentra fundado, lo aceptará. Cuando se afecte el quórum decisorio, se integrará la nueva sala con los magistrados que integren otras subsecciones o secciones de conformidad con el reglamento interno.
Solo se ordenará sorteo de conjuez, cuando lo anterior no fuere suficiente.” (Resalto de la Sala).
Adicionalmente, en los términos del literal b) del numeral 2 del artículo 125 del C.P.A.C.A.6, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, le corresponde a la Sala Especial de Decisión dictar la providencia sobre los impedimentos que se planteen.
De otro lado, según lo previsto en el artículo 55 de la Ley 2094 de 2021, las Salas Especiales de Decisión son competentes para conocer de los recursos extraordinarios de revisión contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad dictadas por el Procurador General de la Nación, las Salas de Juzgamiento y los Procuradores Delegados, así como de aquellos recursos presentados contra las decisiones producto de la doble conformidad dictadas por el Procurador General de la Nación.
4 Nota original: Numeral 1 del artículo 112 del CPACA y numeral 1 del artículo 37 del Acuerdo 080 de 2019- Reglamento Interno del Consejo de Estado.
5 Índice 10 del Samai.
6 “Artículo 125. De la expedición de providencias. La expedición de providencias se ajustará a las siguientes reglas: […] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] b) Las que resuelvan los impedimentos y recusaciones, de conformidad con los artículos 131 y 132 de este código …” (Resalto fuera del original).
Así las cosas, esta Sala de Decisión es competente para resolver el impedimento manifestado por el consejero Omar Joaquín Barreto Suárez dentro del trámite del recurso extraordinario de revisión de la referencia.
Finalidad y taxatividad de los impedimentos
Según lo previsto en el artículo 29 constitucional, el debido proceso se aplica a todas las actuaciones administrativas y judiciales y corresponde al “conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia7”.
Ahora bien, para lo que aquí interesa, dentro del núcleo del debido proceso se encuentran los principios de independencia e imparcialidad.
El primer principio hace alusión “a que los funcionarios encargados de administrar justicia no se vean sometidos a presiones o, como lo indica la norma bajo estudio, a insinuaciones, recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros órganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio del ejercicio legítimo por parte de otras autoridades judiciales de sus competencias constitucionales y legales”. Por su parte, el segundo principio “se predica del derecho de igualdad de todas las personas ante la ley (Art. 13 C.P.), garantía de la cual deben gozar todos los ciudadanos frente a quien administra justicia. Se trata de un asunto no solo de índole moral y ética, en el que la honestidad y la honorabilidad del juez son presupuestos necesarios para que la sociedad confíe en los encargados de definir la responsabilidad de las personas y la vigencia de sus derechos, sino también de responsabilidad judicial8”.
Este último principio, al tenor de lo señalado por la jurisprudencia constitucional9, cuenta con una doble dimensión, a saber: (i) subjetiva, “relacionada con “la probidad y la independencia del juez, de manera que este no se incline intencionadamente para favorecer o perjudicar a alguno de los sujetos procesales, o hacia uno de los aspectos en debate, debiendo declararse impedido, o ser recusado, si se encuentra dentro de cualquiera de las causales previstas al efecto”; y, (ii) objetiva, que alude a la ausencia de “contacto anterior con el thema decidendi, “de modo que se ofrezcan las garantías suficientes, desde un punto de vista funcional y orgánico, para excluir cualquier duda razonable al respecto”. No se pone con ella en duda la “rectitud personal de los Jueces que lleven a cabo la instrucción” sino atender al hecho natural y obvio de que la instrucción del proceso genera en el funcionario que lo adelante, una afectación de ánimo, por lo cual no es garantista para el inculpado que sea éste mismo quien lo juzgue”.
En esas condiciones, es claro que las causales de impedimento están instituidas para asegurar la imparcialidad de los funcionarios judiciales en el desempeño de su labor, “con el fin de garantizar al conglomerado social que el funcionario judicial llamado a resolver el conflicto jurídico, es ajeno a cualquier interés distinto al de administrar una recta justicia y, en consecuencia, que su imparcialidad y ponderación no están afectadas por circunstancias extraprocesales10”.
Luego, comportan una excepción al cumplimiento de la función jurisdiccional que le corresponde al juez y, como tal, están debidamente delimitadas por el legislador sin que puedan extenderse o ampliarse, a criterio del juez o de las partes. Lo que explica su carácter taxativo y su aplicación restrictiva.
7 Sentencia C-341 de 2014.
8 Sentencia C-365 de 2000.
9 Sentencias C-545 de 2008 y C-762 de 2009, y, auto 169 de 2009.
10 Corte Suprema de Justicia, auto del 29 de enero de 2009, M.P. Jorge Luis Quintero Milanés.
Por eso, considerando la finalidad y taxatividad de las causales de impedimento, la manifestación del juez debe estar acompañada de una debida sustentación. De ahí que no baste con invocar la causal, sino que deben expresarse las razones por las cuales el operador judicial considera que se encuentra en el supuesto de hecho descrito “con indicación de su alcance y contenido, capaz de alterar su capacidad objetiva y subjetiva para decidir, pues por tratarse de un estado interno de ánimo que otro funcionario habrá de valorar, sólo puede ser conocido a través de lo expresado por el sujeto que lo vivencia11; sin esto, o con un enunciado genérico o abstracto, se presenta una motivación insuficiente, que puede llevar al rechazo de la declaración de impedimento” 12.
No configuración del impedimento formulado por el consejero Omar Joaquín Barreto Suárez
El impedimento manifestado por el consejero Barreto Suárez se fundó, únicamente, en el numeral 12 del artículo 141 del Código General del Proceso, esto es, haber dado consejo o concepto fuera de la actuación judicial, puesto que participó en una reunión a la que asistieron, entre otros, “los magistrados de la Sala de Consulta y Servicio Civil, en compañía de sus colaboradores, la Procuradora General de la Nación y su equipo de trabajo para discutir aspectos relacionados con la competencia de la entidad en materia disciplinaria, espacio en el que participé activamente expresando mis opiniones y puntos de vista”.
Además, porque, con el fin de atender la tarea especial que se le encomendó con ocasión de la solicitud efectuada por la Procuraduría General de la Nación, participó como magistrado auxiliar de la Sala de consulta y Servicio Civil, junto con otros tres servidores, en la construcción y elaboración de 2 documentos que fueron entregados a los magistrados de esa Sala.
El numeral 12 del artículo 141 del C.G.P. consagra la siguiente causal de impedimento:
“ARTÍCULO 141. CAUSALES DE RECUSACIÓN. Son causales de recusación las siguientes:
(…)
12. Haber dado el juez consejo o concepto fuera de actuación judicial sobre las cuestiones materia del proceso, o haber intervenido en este como apoderado, agente del Ministerio Público, perito o testigo”
Para lo que aquí interesa, la estructuración de la causal de impedimento requiere de la existencia de un consejo o concepto dictado por fuera de la actuación judicial correspondiente y que el mismo se relacione con las materias o el objeto del proceso que debe definirse por el funcionario judicial respectivo.
Así, debe tratarse de un consejo o concepto con entidad suficiente para comprometer la imparcialidad del juez, en orden a lo cual deben concurrir las siguientes condiciones:
Debe haber sido rendido por fuera de actuación judicial, lo que excluye el proceso en el que se manifiesta el impedimento o la recusación, así como todos los procesos en general.
11 Corte Suprema de Justicia, auto del mayo 17 de 1999, M.P. Dídimo Páez Velandia; en sentido similar auto de septiembre 1º de 1994, M.P. Dídimo Páez Velandia.
12 Corte Suprema de Justicia, auto de mayo 20 de 1997, M.P. Carlos Augusto Gálvez Argote; en sentido similar auto de diciembre 2 de 1992, M.P. Gustavo Gómez Velásquez y auto de febrero 22 de 1996, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
De una parte, porque “los criterios que las autoridades judiciales expresan en sus providencias frente a determinado punto de derecho … no son consejos ni conceptos, son decisiones que se emiten en cada caso13”. De otra, porque, como lo ha sostenido la Corte Suprema de Justicia, “ello entrañaría el absurdo de que la facultad que la ley otorga al juez para cumplir su actividad judicial a la vez lo inhabilita para intervenir en otros asuntos de su competencia14”.
Por ello, el consejo o concepto debe ser emitido por fuera del ejercicio de la función jurisdiccional15.
Debe referirse al fondo del asunto (hechos, pretensiones y fundamentos jurídicos expuestos en la demanda que da lugar al proceso en el que se manifiesta16) y tener la capacidad de comprometer realmente la imparcialidad del fallador. Y es que como lo ha sostenido la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, “no toda opinión, concepto o noticia tiene el peso suficiente para condicionar al juez o, al menos, sembrar dudas respecto de su capacidad de decidir apegado a los hechos, a las pruebas y acorde con el ordenamiento jurídico. Por ello siempre es preciso efectuar un examen detenido del contenido del consejo o concepto y prevenir, apelando a criterios objetivos, que de los mismos pueda derivarse una carga que afecte la posibilidad de un juicio imparcial. [Por lo tanto], la decisión acerca de si del contenido del consejo o concepto puede derivarse una tacha para la imparcialidad del juez, debe tomarse no en el terreno de la subjetividad, sino a la luz de las circunstancias del asunto particular y buscando criterios que objetivamente permitan dilucidar el grado en que la imparcialidad se afecta o pone en tela de juicio17”.
De ahí que, siguiendo lo señalado sobre el particular por la Corte Suprema de Justicia, el consejo o concepto deba ser sustancial, de fondo, y no simplemente general y abstracta18.
Atendiendo lo dicho, esta Sala Especial de Decisión estima que no se configura el impedimento manifestado por el consejero Barreto Suárez, ya que su actuación se desarrolló bajo la directriz y orientación de la Sala de Consulta y Servicio Civil.
13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P.: Carlos Enrique Moreno, providencia del 9 de mayo de 2019, rdo.: 11001-03-28-000-2018-00081-00.
14 C.fr., entre otros, Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, M.P.: Fabio Ospitia Garzón, auto AP240-2022 del 3 de febrero de 2022, rdo.: 58954.
15 C.fr., entre otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P.: Ruth Stella Correa Palacio, sentencia del 21 de abril de 2009, rdo.: 11001-03-15-000-2007-00581-00(PI) -providencia que analizó el numeral 12 del artículo 150 del C.P.C., que en su tenor resulta idéntico a la causal invocada por el consejero-; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P.: providencia del 24 de octubre de 2023, rdo.: 11001-03-15-000-2022-05556-02(PI).
16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, M.P.: Guillermo Sánchez Luque, providencia del 1° de julio de 2021, rdo.: 25000-23-36-000-2014-01376-00 (60164).
17 Auto del 12 de mayo de 2015, M.P.: Stella Conto Díaz Del Castillo, rdo.: 11001-03-28-000-2013-00011- 00(A). Posición reiterada por la Sala Especial de Decisión Nro. 26 en providencia del 8 de mayo de 2018, M.P.: Hernando Sánchez Sánchez, rdo.: 11001-03-15-000-2018-00317-00(A), y por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P.: Nicolás Yepes Corrales, providencia del 24 de octubre de 2023, rdo.: 11001-03-15-000-2022-05556-02(PI).
18 En sus palabras: “Lo sustancial es lo esencial y más importante de una cosa, en asuntos jurídicos se identifica con el fondo de la pretensión o de la relación jurídica material que se debate, por lo tanto, debe referirse al núcleo de la controversia, de modo que no alcanzan a constituir esta condición las expresiones abstractas, superficiales e imprecisas, pero sí los auténticos juicios de valor y ponderación jurídica realizados por el funcionario judicial, que se constituyen en verdaderos actos de prejuzgamiento. //Resulta vinculante la opinión cuando al funcionario judicial que la emitió queda unido, amarrado o sometido a ella, de modo que en adelante no puede ignorarla o modificarla sin incurrir en contradicción.” Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, M.P.: Eyder Patiño Cabrera, auto AP776-2019 del 27 de febrero de 2019, rdo.: 31652.
Esa conclusión, no otra, se impone al considerar que las funciones del empleo de magistrado auxiliar se encuentran enmarcadas en tareas de colaboración al ejercicio de la función asignada al magistrado titular -jurisdiccional o consultiva, según el caso-.
Ello se refuerza al considerar que, según el artículo 4 del Decreto 2280 de 1989, al magistrado auxiliar le corresponden las siguientes funciones: (i) Colaborar en la sustanciación y trámite de los expedientes a cargo de los despachos; (ii) Rendir informe periódico y escrito sobre la sustanciación de los procesos que se tramiten en el despacho; (iii) Preparar relación de hechos y antecedentes de los procesos que se encuentren a despacho para fallo; (iv) Rendir informe de jurisprudencia y legislación sobre los temas debatidos en los procesos a despacho, para efectos de la elaboración del proyecto de providencia; (v) Colaborar con los Magistrados o Consejeros en la elaboración de los anteproyectos de providencia; y, (vi) Las demás que, relacionadas con el trabajo del despacho, dispongan el Magistrado o Consejero”.
Luego, se repite, el cargo de magistrado auxiliar fue concebido para apoyar la función que la Constitución y la ley han asignado al titular del despacho. Por eso, aquellos no comprometen su criterio frente a la resolución de un asunto en la elaboración de los documentos que se les asignan, ya que su deber consiste en plasmar la postura del consejero titular o de la Sala o Sección de la que este hace parte, así como obedecer sus directrices.
Así las cosas, no puede entenderse que el entonces magistrado auxiliar, hoy consejero, hubiera emitido un concepto o consejo.
Por demás, en criterio de esta Sala Especial los tópicos señalados en la manifestación de impedimento corresponden a una cuestión general y abstracta que no se relaciona con el fondo del asunto en el que se debe establecer, en últimas, si se configuraron, o no, las causales de revisión invocadas por la parte demandante respecto de los fallos disciplinarios proferidos en su contra.
No puede perderse de vista que “no toda opinión, concepto o noticia tiene el peso suficiente para condicionar al juez o, al menos, sembrar dudas respecto de su capacidad de decidir apegado a los hechos, a las pruebas y acorde con el ordenamiento jurídico”.
Finalmente, como el consejero no señaló la existencia de una causal diferente a la examinada, no es posible reemplazarlo en dicha labor para abordar el análisis de otros extremos, asuntos, o elementos que pudieran comprometer su imparcialidad y la dimensión objetiva del principio de independencia.
Por lo expuesto, la Sala Especial de Decisión Nro. 6
RESUELVE
- Declarar infundado el impedimento manifestado por el consejero Omar Joaquín Barreto Suárez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
- Devolver el expediente al despacho de origen para que continúe con el trámite que corresponda.
- Contra la presente decisión no procede ningún recurso, de acuerdo con lo establecido en el numeral 7 del artículo 131 del C.P.A.C.A.
Notifíquese y cúmplase,
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala Especial Decisión Nro. 6 en sesión de la fecha.
| (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Magistrada | (Firmado electrónicamente) HERNÁNDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Magistrado |
(Firmado electrónicamente) RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Magistrado | (Firmado electrónicamente) JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado |
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