RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / RECURSO DE REPOSICIÓN – Contra auto que rechazó medida cautelar de suspensión de sentencia / CONSEJO DE ESTADO – Competencia para resolver solicitudes relacionadas con el recurso extraordinario de revisión
De conformidad con el artículo 249 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el 125 ejusdem, corresponde al magistrado ponente pronunciarse sobre la admisión del recurso extraordinario de revisión y de las solicitudes presentadas que deban ser resueltas en dicha etapa procesal, como lo es la petición de la medida cautelar y, en esa medida, le corresponde resolver (i) el recurso de reposición, interpuesto por la UGPP contra la decisión de rechazar la medida cautelar, adoptada en el auto del 28 de octubre de 2020 y (ii) sobre la admisión del presente recurso extraordinario de revisión.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 249 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125
RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA EL AUTO QUE RECHAZA UNA MEDIDA CAUTELAR – Procedencia
[E]l recurso de reposición es procedente cuando i) no existe norma legal en contrario que lo prohíba y ii) la decisión no es susceptible de los recursos de apelación o de súplica; presupuestos que indudablemente concurren en relación con la providencia que rechaza una medida cautelar. (…) En conclusión, contra el auto de 28 de octubre de 2020, por medio del cual, entre otras cosas, el despacho rechazó por improcedente la medida cautelar solicitada procede el recurso de reposición y, por ende, se analizará, previa comprobación del cumplimiento de los requisitos exigidos para su procedencia. (…) Teniendo en cuenta lo anterior, el despacho considera necesario aclarar que el recurso de reposición objeto de estudio, se interpuso únicamente contra la decisión de rechazar por improcedente la medida cautelar solicitada, es decir, contra la resolutiva contenida en el numeral primero del auto del 28 de octubre de 2020, más no contra la de inadmitir el recurso extraordinario de revisión, establecida en el numeral segundo del resuelve del mencionado auto, motivo por el cual no se pronunciará sobre dicho aspecto.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 233 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 236 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 242
RECURSO DE REPOSICIÓN – Requisitos de procedencia
El artículo 242 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, transcrito en precedencia, establece que en cuanto a la oportunidad y trámite del recurso de reposición se aplicará lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil, debiéndose en consecuencia aplicar el Código General del Proceso, actualmente vigente.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ATÍCULO 242 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 318
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Improcedencia de las medidas cautelares / COSA JUZGADA / INMUTABILIDAD DE LAS SENTENCIAS / SENTENCIA – Fuerza ejecutoria
[L]a suspensión provisional de los actos administrativos procede cuando se advierta ab initio que pueden estar incursos en una causal de invalidez y se decreta para amparar provisionalmente el objeto del proceso y la ejecución de la sentencia, mientras esta se dicta. Producida la sentencia ninguna medida cautelar procede. (…) [E]n materia contencioso administrativa, la suspensión de los efectos de la sentencia fue prevista de manera expresa dentro del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en los términos y con el cumplimiento de los requisitos ordenados por el artículo 264 de la Ley 1437 de 2011, así como para los laudos arbitrales, en el trámite del recurso de anulación, conforme los términos y bajo las condiciones señaladas por el artículo 42 de la Ley 1563 de 2012. (…) Como la regulación del recurso extraordinario de revisión contenida en los artículos 248 a 255 de la ley 1437 de 2011 carece de una disposición en tal sentido, decretar la suspensión de los efectos de la sentencia resulta improcedente, en tanto la providencia que se solicita suspender está, en principio, amparada por la cosa juzgada y la presunción de legalidad y conformidad. (…) Bajo el panorama normativo que se señaló y considerando que la finalidad del recurso extraordinario de revisión es atacar la validez de la sentencia que se encuentra en firme, por las causales expresas que para tal efecto consagró el legislador, es claro que este medio de control no admite la afectación anticipada de los principios de inmutabilidad de las decisiones judiciales y de la cosa juzgada. (…) Ello es así, porque la fuerza ejecutoria de la sentencia fue salvaguardada por el ordenamiento procesal hasta que quede plenamente acreditada la configuración de la causal que corresponda, es decir, cuando se dicte el fallo sobre la validez o invalidez de la sentencia atacada, jamás en otro momento.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 264 / LEY 1563 DE 2012 – ARTÍCULO 42 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 248 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 249 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 251 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 252 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 253 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 254 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 255
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de las medidas cautelares en los recursos extraordinarios de revisión ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 14.08.18. M.P. Ramiro Pazos Guerrero. Rad. 11001-03-15-000-2017-02078-01
PODERES CAUTELARES – Finalidad
[L]a Sala Plena del Consejo de Estado consideró que, concluido un determinado medio de control con sentencia definitiva, las medidas cautelares pierden su razón de ser, en tanto el escenario procesal ha sido el idóneo para la reivindicación judicial de las garantías de los extremos de la litis, pues los poderes cautelares están dirigidos al ejercicio temprano del control sobre la actividad de la administración y se justifican en la necesidad de evitar que los efectos de la decisión de fondo que se adopte sean nugatorios o de prevenir la causación de un perjuicio irremediable. (…) Así las cosas, el máximo órgano de la jurisdicción contencioso administrativa concluyó que la solicitud, decreto y práctica de medidas cautelares riñe con el propósito de los medios extraordinarios de revisión, pues estos versan sobre asuntos que ya fueron materia de decisión judicial definitiva.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 264 / LEY 1563 DE 2012 – ARTÍCULO 42 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 248 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 249 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 251 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 252 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 253 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 254 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 255
DECISIONES DE TUTELA DEL CONSEJO DE ESTADO – No constituyen un precedente
[E]l despacho considera necesario aclarar que, las decisiones de tutela adoptadas por el Consejo de Estado, no constituyen un precedente judicial vinculante, pues no fueron proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional en decisiones de unificación o de constitucionalidad, motivo por el cual, la mencionada decisión del 15 de junio de 2018 representa criterio auxiliar de interpretación para los operadores judiciales. (…) Así las cosas, si bien en la providencia de tutela citada por la entidad recurrente, la Sección Primera del Consejo de Estado consideró que las medidas cautelares proceden en el recurso extraordinario de revisión, lo cierto es que dicho criterio no puede imponerse como vinculante u obligatorio para las demás Secciones de esta Corporación, máxime cuando la Sala Plena, en una decisión posterior, resolvió que las mismas no proceden.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Admite
[A]l haberse subsanado debidamente la omisión advertida en el auto del 28 de octubre de 2020 y al concurrir la totalidad de los requisitos exigidos para dar trámite al proceso, corresponde admitir la demanda y proceder a la integración del contradictorio
FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA VEINTISIETE ESPECIAL DE DECISIÓN
Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04015-00(B)
Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP)
Demandado: ANA ESPERANZA RÍOS MANCERA
Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN
Temas: Resuelve recurso de reposición contra la decisión de rechazar la medida cautelar de suspensión – admite demanda ante la subsanación del escrito inicial
AUTO QUE ADMITE DEMANDA Y NO REPONE DECISIÓN DE RECHAZAR MEDIDA CAUTELAR
OBJETO DE LA DECISIÓN
Resuelve el Despacho el recurso de reposición, interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por intermedio de apoderada judicial, contra la decisión adoptada en el auto del 28 de octubre de 2020, que consistió en rechazar por improcedente la medida cautelar de suspensión de la sentencia dictada el 26 de julio de 2018, por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, instaurado por la señora Ana Esperanza Ríos Mancera, en contra de la entidad recurrente.
Así mismo, se pronuncia sobre la admisión de la demanda del recurso extraordinario de revisión de la referencia.
I. ANTECEDENTES
1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho
La señora Ana Esperanza Ríos Mancera, por conducto de apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la que solicitó que se declarara la nulidad de la Resolución No. 20898 del 4 de junio de 2009, expedida por la Caja de Previsión Social – CAJANAL EICE – en liquidación, que le negó el reconocimiento de la pensión gracia.
A título de restablecimiento del derecho, la demandante del proceso ordinario pidió que se ordenara a la accionada que le reconociera y pagara la pensión gracia.
1.2. Sentencia de primera instancia
El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 1, mediante sentencia proferida el 9 de junio de 2014, accedió a las súplicas de la demanda. En consecuencia, declaró la nulidad del acto acusado y ordenó reconocerle a la demandada una pensión gracia con la inclusión de los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, a partir del 4 de marzo de 2006.
Para arribar a la citada parte resolutiva, consideró que, el tiempo de servicio laborado en forma interina antes del 31 de diciembre de 1980, es decir, entre el 1º de septiembre de 1978 y el 30 de diciembre del mismo año, en el plantel educativo Concentración Rural Otenga del Municipio de Betataiva – Boyacá es válido, pues a pesar de que se haya vinculado de forma temporal, no se puede desestimar para efectos de la pensión gracia, y precisó, que se desempeñó como docente nacionalizada.
Por otro lado, advirtió que la labor ejercida entre el 12 de julio de 1999 y el 17 de febrero de 2006, correspondió a una vinculación nacionalizada, como quiera que el nombramiento fue efectuado por el Gobernador de Boyacá y pagado con dineros del situado fiscal que, en su sentir, son de la entidad territorial como fuente exógena que se constituyen en recursos propios
1.3. Sentencia de segunda instancia
Al resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B” dictó sentencia del 26 de julio de 2018, en la que confirmó la declaratoria de nulidad del acto administrativo, y revocó la condena en costas al vencido.
Lo anterior, con fundamento en la posición jurisprudencial consolidada en cuanto a que la vinculación territorial o nacionalizada debe darse hasta el 31 de diciembre de 1980, sin que inexorablemente el docente deba encontrarse en situación administrativa de servicio activo, como quiera que lo importante para la pensión gracia, es el tiempo de servicio, sin importar ni su modalidad ni su continuidad; siendo viable la acumulación de periodos discontinuos que hubiesen sido consolidados antes del límite temporal descrito.
Advirtió que, en consecuencia, el tiempo servido por la actora como docente nacionalizada y en interinidad, debe ser tenido en cuenta para los efectos de la pensión gracia.
1.4. Cumplimiento de la sentencia
Por medio de la Resolución No. RDP 013727 del 2 de mayo de 2019, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, dio cumplimiento a lo ordenado en la sentencia de segunda instancia referida, reconociendo una pensión gracia a la señora Ana Esperanza Ríos Mancera, en cuantía equivalente a $1.473.223, efectiva a partir del 4 de marzo de 2006.
La anterior decisión fue modificada con Resolución No RDP 016528 del 30 de mayo de 2019, en el sentido de indicar que la fecha final de los tiempos de servicio es el 04 de julio de 2017 y que, en cumplimiento al fallo proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, el 26 de julio de 2018 la UGPP reconoció pensión gracia, en cuantía de $1.404.632, efectiva a partir del 4 de marzo de 2006.
1.5. Recurso extraordinario de revisión
Mediante correo electrónico enviado el 3 de agosto de 2020 al buzón web de la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado –ces2secr@consejoestado.ramajudicial.gov.co–, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por intermedio de apoderada judicial, interpuso recurso extraordinario de revisión, en el que incluyó la siguiente pretensión:
“Por configurarse la causal de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 se persigue con el ejercicio de la presente acción, que el Honorable Consejo de Estado, declare:
PRIMERA: Revocar la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN NO 1, de fecha 09 de junio de 2014 confirmada parcialmente por el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, de fecha 26 de julio de 2018, dentro del Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001233300020120021401 promovido por la señora Ríos Mancera.
SEGUNDA: Condenar en costas a la parte demandada”.
Argumentó que la demandante del juicio ordinario no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, por cuanto en el tiempo que pretende acumular, ostentaba la calidad de docente nacional.
Señaló que “que teniendo en cuenta que se indujo en error a los jueces respectivos presentando certificaciones laborales en las cuales se evidencia que tenía tipo de vinculación nacional, por lo anterior dicho tiempo no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, evidenciándose una irregularidad ostensible en el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá Sala de Decisión No. 1, de fecha 09 de junio de 2014, confirmada parcialmente por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, de fecha 26 de julio de 2018, respecto a la orden de reconocimiento de la pensión gracia, contabilizando tiempos que no coinciden con la realidad, causando un grave detrimento al patrimonio del Estado.”
1.6. Medida cautelar
La UGPP, con fundamento en los artículos 229 y 238 de la Ley 1437 de 2011, solicitó como medida cautelar, lo siguiente:
“Se ordene la suspensión provisional de la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN NO 1, de fecha 09 de junio de 2014 confirmada parcialmente por el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, de fecha 26 de julio de 2018, dentro del Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 15001233300020120021401 promovido el aquí demandado.”
Lo anterior, con sustento en que la señora Ríos Mancera tenía pleno conocimiento de que sus actuaciones fueron llevadas a cabo de mala fe.
Respecto de la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional, citó las providencias del 13 de septiembre de 2012, con radicado No. 1001-03-28-000-2012-00042-00 y con ponencia de la magistrada Susana Buitrago Valencia, del 9 de marzo de 2018 con radicado No. 11001-03-15-000-2017-03114-01, con ponencia del magistrado Oswaldo Giraldo López y el fallo de tutela del 15 de junio de 2018, con radicado No. 11001-03-15-000-2018-01057-00.
1.7. Auto del 28 de octubre de 2020
En providencia del 28 de octubre de 2020, la magistrada ponente resolvió:
“PRIMERO: Rechazar por improcedente la solicitud de medida cautelar formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social, UGPP, consistente en la suspensión provisional de los efectos de la sentencia del 9 de junio de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala 1º de Decisión confirmada parcialmente por la sentencia del 26 de julio de 2018 por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001-23-33-000-2012-00214-01.
SEGUNDO: Inadmitir el recurso extraordinario de revisión, interpuesto la UGPP contra la referida sentencia, por las consideraciones contenidas en esta decisión. Por consiguiente, otorgar a la parte recurrente un término de diez (10) días, contados a partir del día siguiente de la notificación de esta decisión, para que corrija el defecto expuesto en la parte considerativa, so pena de rechazo.”
La decisión de rechazar por improcedente la medida cautelar solicitada, se fundamentó en que si bien al interior del Consejo de Estado existían posiciones encontradas en relación con la posibilidad de decretar la suspensión provisional de la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión, lo cierto es que dicha cuestión fue definida por la Sala Plena de la Corporación en el auto del 14 de agosto de 2018, que es posterior a las decisiones invocadas por la parte recurrente como fundamento de su solicitud, en el sentido de afirmar que no son procedentes las medidas cautelares al interior del trámite de dicho recurso.
En relación con la inadmisión, se advirtió que la entidad recurrente no identificó la causal específica, por la cual interpuso el recurso extraordinario de revisión; es decir, no señaló si el recurso se sustentaba en la casual a), b) o ambas del artículo 20 de la ley 797 de 2003, así como tampoco especificó los argumentos concretos relacionados con cada una de dichas causales.
Esta decisión se notificó electrónicamente el 3 de noviembre de 2020.
1.8. Recurso de reposición
Con escrito enviado por correo electrónico el 6 de noviembre de 2020, la entidad recurrente interpuso recurso de reposición contra la decisión de rechazar la medida cautelar solicitada.
Como fundamento del recurso, citó la sentencia del Consejo de Estado del 27 de noviembre de 2015, con ponencia de la magistrada Sandra Lissette Ibarra Vélez, sin identificar completamente el número de radicado, en la cual según indica, se expuso que “para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando, la Ley 1437 de 2011, artículo 231, establece la exigencia de acreditarse la violación de las normas superiores, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.”
Así mismo, puso de presente que, en la providencia del 15 de junio de 2018, la Sección Primera del Consejo de Estado, dictada en el radicado número 11001-03-15-000-2018-01057-00, al resolver una acción de tutela se consideró:
“La Sala recuerda que el artículo 229 ibídem, establece que las medidas cautelares se pueden decretar dentro de los procesos declarativos que se adelantan ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa antes de la notificación o en cualquier estado del proceso; partiendo de tal fundamento, esta Corporación ha distinguido que las medidas cautelares son procedentes en el trámite del recurso extraordinario de revisión por tratarse de un proceso declarativo, toda vez que es un nuevo proceso en el que se discute la existencia de un derecho”
Por lo anterior, solicitó “se sirva revocar la decisión que rechazó por improcedente la solicitud de decretar medida cautelar solicitada con el escrito de la demanda, y en su lugar, se corra traslado a la parte demandada y posteriormente de suspendan los efectos de los fallos demandados en el proceso de la referencia, donde se deduce y reitera que esta acción no indica un prejuzgamiento. Cabe resaltar, que nos encontramos discutiendo una asignación de tracto sucesivo y reconocimiento periódico, la cual tiene serias repercusiones al erario.”
1.9. Oposición al recurso
El recurso de reposición se fijó por AVISO por el término de un día, el 10 de noviembre de 2020, según constancia secretarial obrante en el expediente digital.
Dentro del término de fijación del aviso, ninguna de las partes o intervinientes presentaron oposición.
1.10. Escrito de subsanación
Con escrito enviado por correo electrónico el 18 de noviembre de 2020, la apoderada de la UGPP subsanó el yerro advertido por el despacho en el auto del 28 de octubre de 2020.
Al efecto manifestó que las causales alegadas para la prosperidad del recurso extraordinario de revisión son aquellas establecidas tanto en el literal a) como en el b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues a su juicio, la pensión gracia fue reconocida con violación del debido proceso, al desconocerse la normativa que regula dicha prestación, lo que amenaza la sostenibilidad financiera del sistema pensional.
II. CONSIDERACIONES JURÍDICAS
2.1. Competencia
De conformidad con el artículo 249 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el 125 ejusdem, corresponde al magistrado ponente pronunciarse sobre la admisión del recurso extraordinario de revisión y de las solicitudes presentadas que deban ser resueltas en dicha etapa procesal, como lo es la petición de la medida cautelar y, en esa medida, le corresponde resolver (i) el recurso de reposición, interpuesto por la UGPP contra la decisión de rechazar la medida cautelar, adoptada en el auto del 28 de octubre de 2020 y (ii) sobre la admisión del presente recurso extraordinario de revisión.
2.2. Problemas jurídicos
En primer lugar, el despacho analizará si hay lugar a reponer o confirmar la decisión de rechazar por improcedente la medida cautelar solicitada, para lo cual, corresponde al despacho resolver los siguientes subproblemas jurídicos:
- ¿Si procede el recurso de reposición contra una de las decisiones adoptadas en el auto del 28 de octubre de 2020, esto es, aquella que rechazó por improcedente la medida cautelar de suspensión de la sentencia dictada el 26 de julio de 2018, por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, instaurado por la señora Ana Esperanza Ríos Mancera en contra de la entidad recurrente?.
- ¿Si la entidad recurrente cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 318 del C.G.P., al interponer el recurso de reposición?
- ¿Si procede el decreto de medidas cautelares, concretamente la de suspensión de la sentencia recurrida en el recurso extraordinario de revisión objeto de estudio?
En segundo lugar, corresponde al despacho pronunciase sobre la admisión del recurso extraordinario de revisión de la referencia, para lo cual se analizarán (i) los requisitos de admisión del recurso extraordinario de revisión, (ii) el cumplimiento de aquellos de cara a los argumentos expuestos en el escrito de subsanación presentado por la apoderada de la UGPP.
2.3. Solución del primer problema jurídico
2.3.1. Procedencia del recurso de reposición contra el auto que rechaza una medida cautelar
El artículo 233 de la Ley 1437 de 2011, en el capitulo XI regula la procedencia y el trámite de las medidas cautelare
El artículo 236 de la Ley 1437 de 201
regula la procedencia de recursos en relación con la providencia que concede la medida, pero guarda silencio respecto de los recursos admisibles contra la decisión que la niega, motivo por el cual corresponde acudir a la regulación contenida en el artículo 242 ejusdem, precepto que consagra la procedencia del recurso de reposición, así:
“Artículo 242. Reposición. Salvo norma legal en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica.
En cuanto a su oportunidad y trámite se aplicará lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil”.
De lo expuesto se deduce que el recurso de reposición es procedente cuando i) no existe norma legal en contrario que lo prohíba y ii) la decisión no es susceptible de los recursos de apelación o de súplica; presupuestos que indudablemente concurren en relación con la providencia que rechaza una medida cautelar.
En conclusión, contra el auto de 28 de octubre de 2020, por medio del cual, entre otras cosas, el despacho rechazó por improcedente la medida cautelar solicitada procede el recurso de reposición y, por ende, se analizará, previa comprobación del cumplimiento de los requisitos exigidos para su procedencia.
Teniendo en cuenta lo anterior, el despacho considera necesario aclarar que el recurso de reposición objeto de estudio, se interpuso únicamente contra la decisión de rechazar por improcedente la medida cautelar solicitada, es decir, contra la resolutiva contenida en el numeral primero del auto del 28 de octubre de 2020, más no contra la de inadmitir el recurso extraordinario de revisión, establecida en el numeral segundo del resuelve del mencionado auto, motivo por el cual no se pronunciará sobre dicho aspecto.
2.3.2. Requisitos de procedencia del recurso de reposición
El artículo 242 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, transcrito en precedencia, establece que en cuanto a la oportunidad y trámite del recurso de reposición se aplicará lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil, debiéndose en consecuencia aplicar el Código General del Proceso, actualmente vigente, que al respecto establece:
“Artículo 318. Procedencia y oportunidades.
….
El recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto. Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto.
El auto que decide la reposición no es susceptible de ningún recurso, salvo que contenga puntos no decididos en el anterior, caso en el cual podrán interponerse los recursos pertinentes respecto de los puntos nuevos.
Los autos que dicten las salas de decisión no tienen reposición; podrá pedirse su aclaración o complementación, dentro del término de su ejecutoria.
…”
Al respecto se tiene que el recurso interpuesto por la UGPP en el proceso de la referencia se presentó el 6 de noviembre del año en curso, esto es, dentro del término de tres (3) días, siguientes a la notificación del auto del 28 de octubre de 2020 -3 de noviembre de 2020- y el mismo contiene las razones por las cuales el recurrente considera que la decisión adoptada debe ser revocada, sin que existan exigencias adicionales.
En consecuencia, el despacho considera que el recurso cumple con las exigencias legales para ser estudiado.
2.3.3. Sobre la procedencia de la medida cautelar en los recursos extraordinarios de revisión
En providencia del 14 de agosto de 201, la Sala Plena del Consejo de Estado se pronunció sobre la procedencia de las medidas cautelares al interior del recurso extraordinario de revisión, para lo cual expuso las siguientes conclusiones:
“(iii)(sic) Aunque el recurso extraordinario de revisión se tramita mediante un procedimiento nuevo e independiente, este no tiende a la declaratoria de un derecho, en tanto tal cuestión correspondió al juez natural de la controversia mediante la decisión ejecutoriada que se cuestiona, de modo que el recurso extraordinario especial de revisión conlleva un juicio sobre la decisión judicial y no sobre el derecho sustancial, en tanto la decisión del recurso no es, en modo alguno, una instancia adicional.
Aunado a ello, (iv) el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé un trámite especial para los recursos extraordinarios, dentro del que no está prevista etapa alguna para la decisión de medidas cautelares, contrario a lo que ocurre respecto de los procesos ordinarios, que sí corresponden a la categoría de “declarativos”.
(v)(sic) Las medidas cautelares implican el ejercicio de un control previo sobre la actividad de la administración, no así frente a decisiones judiciales ejecutoriadas, en tanto (vi) estas últimas son por lo general inmutables y conllevan la resolución, por parte de su juez natural, del conflicto puesto a consideración de la jurisdicción.
En tales condiciones, (vii) la sentencia cuestionada en el recurso de revisión ha constituido la garantía del acceso a la administración de justicia dentro del correspondiente proceso ordinario y se presume ajustadas al ordenamiento jurídico mientras no haya sido infirmada en virtud del mecanismo extraordinario de impugnación, por lo que mal podría avalarse su desconocimiento en virtud de un análisis previo a la decisión de fondo del recurso.”
De lo anterior se desprende que la suspensión provisional de los actos administrativos procede cuando se advierta ab initio que pueden estar incursos en una causal de invalidez y se decreta para amparar provisionalmente el objeto del proceso y la ejecución de la sentencia, mientras esta se dicta. Producida la sentencia ninguna medida cautelar procede.
Conforme con lo anterior, en materia contencioso administrativa, la suspensión de los efectos de la sentencia fue prevista de manera expresa dentro del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en los términos y con el cumplimiento de los requisitos ordenados por el artículo 26 de la Ley 1437 de 2011, así como para los laudos arbitrales, en el trámite del recurso de anulación, conforme los términos y bajo las condiciones señaladas por el artículo 4 de la Ley 1563 de 2012.
Como la regulación del recurso extraordinario de revisión contenida en los artículos 248 a 255 de la ley 1437 de 2011 carece de una disposición en tal sentido, decretar la suspensión de los efectos de la sentencia resulta improcedente, en tanto la providencia que se solicita suspender está, en principio, amparada por la cosa juzgada y la presunción de legalidad y conformidad.
Bajo el panorama normativo que se señaló y considerando que la finalidad del recurso extraordinario de revisión es atacar la validez de la sentencia que se encuentra en firme, por las causales expresas que para tal efecto consagró el legislador, es claro que este medio de control no admite la afectación anticipada de los principios de inmutabilidad de las decisiones judiciales y de la cosa juzgada.
Ello es así, porque la fuerza ejecutoria de la sentencia fue salvaguardada por el ordenamiento procesal hasta que quede plenamente acreditada la configuración de la causal que corresponda, es decir, cuando se dicte el fallo sobre la validez o invalidez de la sentencia atacada, jamás en otro momento.
2.3.4. De los argumentos del recurso de reposición en el caso concreto
En el escrito del recurso de reposición, la apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en relación con la procedencia de las medidas cautelares en los recursos extraordinarios de revisión citó la providencia del 27 de noviembre de 2015 (sin identificar el radicado) con ponencia de la magistrada Sandra Lissette Ibarra Vélez y la sentencia de tutela del 15 de junio de 2018 dictada en el proceso con radicado No. 11001-03-15-000-2018-01057-00, en la cual se consideró que “las medidas cautelares se pueden decretar dentro de los procesos declarativos que se adelantan ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa antes de la notificación o en cualquier estado del proceso: partiendo de tal fundamento, esta Corporación ha distinguido que las medidas cautelares son procedentes en el trámite del recurso extraordinario de revisión, por tratarse de un proceso declarativo, toda vez que es un nuevo proceso en el que se discute la existencia de un derecho.”
Al aplicar el marco conceptual expuesto en precedencia al caso concreto, el despacho reitera que la medida cautelar de suspensión de la sentencia del 26 de julio de 2018, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que confirmó parcialmente la decisión del 9 de junio de 2014, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, no resulta procedente.
En primer lugar, en relación con lo decidido por el Consejo de Estado en la sentencia del 27 de noviembre de 2015, citada por la UGPP en el escrito del recurso de reposición, el despacho advierte que al no haberse identificado un radicado, no es posible verificar si las transcripciones traídas corresponden con lo allí resuelto, así como tampoco si las consideraciones de la providencia se refieren concretamente a los recursos extraordinarios de revisión, aspecto que resulta relevante en el sub judice, debido a que el debate gira en torno al decreto de la suspensión en este medio extraordinario de revisión.
Sin embargo, de la transcripción parcial realizada por la entidad recurrente se advierte que la providencia cuya aplicación solicita resolvió sobre la suspensión provisional de un acto administrativo, situación que difiere sustancialmente de la suspensión provisional de una sentencia judicial en firme, al tiempo que de su proferimiento no se advierte el establecimiento por parte de la Sección que la dicte de una regla decisional vinculante u obligatoria para casos que guarden similitud o identidad.
Adicionalmente, y en gracia de discusión, de acreditarse que la posición de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el 2015 correspondía, como lo pretende hacer valer la entidad recurrente, a que al interior de los recursos extraordinarios de revisión procede el decreto de medidas cautelares, concretamente la de suspensión de la sentencia recurrida, lo cierto es que, al interior de esta Corporación existían posiciones encontradas en relación con dicho aspecto.
Sin embargo, esa cuestión fue definida por la Sala Plena de la Corporación en el auto del 14 de agosto de 2018, el cual es posterior a las decisiones invocadas por la parte recurrente como fundamento de la reposición, y por ende, corresponde a la posición actual y vigente de la Corporación, en el sentido de afirmar que no son procedentes las medidas cautelares al interior del trámite de dicho recurso, para lo cual se cumplió una carga argumentativa suficiente que estableció las razones por las cuales se unificaba la jurisprudencia de la Corporación en torno al debate jurídico planteado.
En aquella ocasión, como este despacho indicó en el auto del 28 de octubre de 2020, la Sala Plena del Consejo de Estado consideró que, concluido un determinado medio de control con sentencia definitiva, las medidas cautelares pierden su razón de ser, en tanto el escenario procesal ha sido el idóneo para la reivindicación judicial de las garantías de los extremos de la litis, pues los poderes cautelares están dirigidos al ejercicio temprano del control sobre la actividad de la administración y se justifican en la necesidad de evitar que los efectos de la decisión de fondo que se adopte sean nugatorios o de prevenir la causación de un perjuicio irremediable.
En ese sentido, consideró que “a partir del pronunciamiento de fondo dentro del medio de control de que se trate, cesa cualquier incertidumbre frente al derecho debatido y esta es reemplazada por la certeza que emana de una sentencia judicial obligatoria y generalmente intangible. Ello hace innecesaria y proscribe cualquier cautela judicial referente al mismo asunto.”.
Así las cosas, el máximo órgano de la jurisdicción contencioso administrativa concluyó que la solicitud, decreto y práctica de medidas cautelares riñe con el propósito de los medios extraordinarios de revisión, pues estos versan sobre asuntos que ya fueron materia de decisión judicial definitiva y constituyen un nuevo proceso, independiente del ya decidido “que se tramita bajo el halo de legitimidad que reviste las decisiones judiciales, por lo cual no resulta admisible que su intangibilidad y sus efectos puedan ser socavados mientras no prospere alguna de las expresas causales bajo la cuales la ley permite excepciones respecto del principio de cosa juzgada.”
En consecuencia, la Sala Plena de esta Corporación afirmó que admitir el decreto de una medida cautelar en estos medios de impugnación “conllevaría consecuencias inadmisibles desde el punto de vista procesal. Aceptar la procedencia de medidas cautelares en el trámite de un recurso extraordinario de revisión impondría permitir que mediante un auto –como lo es la providencia que resuelve la solicitud de medidas cautelares–, se impida la ejecución de las decisiones que de fondo han resuelto un conflicto, con serio compromiso de la seguridad jurídica; además, permitiría, como se vislumbra en el sub lite, que mediante una decisión de ponente se invaliden temporalmente los efectos de una decisión adoptada por las salas, secciones o subsecciones del Consejo de Estado, en detrimento del carácter vinculante e inmutable de las sentencias judiciales.”
Ahora, el mismo análisis se presenta de cara a la sentencia de tutela del 15 de junio de 2018, dictada en el proceso con radicado No. 11001-03-15-000-2018-01057-00, pues en efecto, esta decisión es anterior a la providencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, antes mencionada, la cual fue proferida el 14 de agosto de 2018.
Adicionalmente, el despacho considera necesario aclarar que, las decisiones de tutela adoptadas por el Consejo de Estado, no constituyen un precedente judicial vinculante, pues no fueron proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional en decisiones de unificación o de constitucionalidad, motivo por el cual, la mencionada decisión del 15 de junio de 2018 representa criterio auxiliar de interpretación para los operadores judiciales.
Así las cosas, si bien en la providencia de tutela citada por la entidad recurrente, la Sección Primera del Consejo de Estado consideró que las medidas cautelares proceden en el recurso extraordinario de revisión, lo cierto es que dicho criterio no puede imponerse como vinculante u obligatorio para las demás Secciones de esta Corporación, máxime cuando la Sala Plena, en una decisión posterior, resolvió que las mismas no proceden.
Adicional a lo anterior, si bien es cierto que el recurso extraordinario de revisión constituye un proceso nuevo, realmente su naturaleza jurídica no es la de un juicio declarativo, pues ella no se solicita que se reconozca la existencia de un derecho sino que se infirme una decisión judicial por vicios in procedendo.
En esa dirección, siendo el criterio actual del Consejo de Estado el consistente en que las medidas cautelares son improcedentes en el trámite del recurso extraordinario de revisión, en tanto este no corresponde stricto sensu a un proceso declarativo y debido a que la regulación del mecanismo extraordinario, contenida en los artículos 248 a 255 de la ley 1437 de 2011 carece de una disposición que permita la medida cautelar en el que se tramita el recurso extraordinario señalado, se confirmará la decisión adoptada en el auto del 28 de octubre de 2020, de rechazar por improcedente la medida solicitada por la apoderada de la UGPP, pues decretar la suspensión de los efectos de la sentencia resulta contrario a la ley y al principio del debido proces.
2.4. Solución del segundo problema jurídico
2.4.1. Requisitos de admisión del recurso extraordinario de revisión
El Título VI Capítulo I de la Ley 1437 de 2011, regula el recurso extraordinario de revisión. En él se indican los términos, causales y requisitos que deben cumplirse para la admisión y procedencia, artículos 248 a 255.
De conformidad con lo dispuesto por el inciso 3º del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término, contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.
Por su parte, el artículo 252 ejusdem establece que el recurso debe interponerse mediante escrito que deberá contener:
“1. La designación de las partes y sus representantes.
2. Nombre y domicilio del recurrente.
3. Los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento.
4. La indicación precisa y razonada de la causal invocada.
Con el recurso se deberá acompañar poder para su interposición y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y solicitará las que pretende hacer valer”.
2.4.2. Análisis del cumplimiento de los requisitos en el caso concreto
En la providencia del 28 de octubre de 2020, el despacho inadmitió el recurso extraordinario de revisión, con el fin de que la entidad recurrente indicara, expresamente, la causal o causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 que invocaba, para lo cual se le otorgó el término de 10 días hábiles contados a partir de la notificación de dicho auto, so pena de rechazo.
La providencia fue notificada por correo electrónico el 3 de noviembre de 2020, luego de lo cual se interpuso recurso de reposición el 6 del mismo mes y año, interrumpiendo el término inicialmente otorgado para la subsanación del escrito contentivo del recurso extraordinario.
Ahora, previo a resolverse la reposición contra la decisión de negar la medida cautelar, la apoderada de la UGPP, por medio de correo electrónico enviado el 18 de noviembre de 2020, presentó el escrito de subsanación, el cual, en consecuencia, se entiende presentado dentro del término otorgado.
Así las cosas, según los requisitos expuestos, corresponde verificar el cumplimiento en el caso concreto, así:
i) Fue presentado en el término establecido en el artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, toda vez que la sentencia que se pretende infirmar es del 26 de julio de 2018 y la demanda fue presentada el 11 de septiembre de la presente anualidad.
ii) En la demanda se indicaron las partes y sus apoderados, según consta a folio 2 del expediente, así:
Se relacionaron como integrantes de la parte demandante a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, buzón electrónico de notificaciones: notificacionesjudicialesugpp@ugpp.gov.co. Su apoderada judicial que recibe notificaciones al correo electrónico, karoloviedo.civitas@gmail.com , cmendivels@ugpp.gov.co
Como parte demandada, se señaló a la señora Ana Esperanza Ríos Mancera y se indicó que recibe notificaciones en el correo electrónico: anaesperanzarios@gmail.com.
iii) Se señalaron en forma clara los hechos y las omisiones que le sirven de fundamento, según consta a folios 9 a 12 del recurso.
iv) Obra en el expediente el poder general conferido por la entidad demandante a la abogada Claudia Patricia Mendivelso Vega, mediante escritura pública número 0195 del 12 de febrero de 2019, otorgada en la Notaría Treinta y Dos del Círculo de Bogotá, en el cual se incluyó la facultad de sustituirlo.
vi) Obra en el expediente la sustitución del poder conferido por la entidad demandante a la abogada Claudia Patricia Mendivelso Vega, para la profesional del derecho Karol Andrea Oviedo Alfonso.
vii) En el escrito de subsanación presentado por correo electrónico el 18 de noviembre de 2020, la apoderada de la UGPP manifestó expresamente que las causales alegadas corresponden a los literales a) y b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003.
En relación con la casual del literal a), indicó que, la orden judicial se obtuvo con vulneración del debido proceso, en tanto el reconocimiento y pago de la pensión gracia en los términos ordenados en esta no le corresponde, pues lo correcto es que se tuvieran en cuenta las disposiciones contenidas en la ley 114 de 1913 y la ley 91 de 1989.
En lo que se refiere a la causal del literal b), puso de presente que la misma se configura, pues al momento de aplicar una disposición normativa e interpretarla en contrariedad al precedente constitucional, ordenando el reconocimiento y pago a la señora ANA ESPERANZA RIOS MANCERA, de una pensión gracia, se desconoce la normatividad y el precedente constitucional, constituyendo así una grave afectación a la sostenibilidad financiera del sistema pensional.
En consecuencia, al haberse subsanado debidamente la omisión advertida en el auto del 28 de octubre de 2020 y al concurrir la totalidad de los requisitos exigidos para dar trámite al proceso, corresponde admitir la demanda y proceder a la integración del contradictorio.
En mérito de lo expuesto, la Magistrada Ponente, en uso de facultades constitucionales y legales,
RESUELVE:
PRIMERO: No reponer el numeral primero del auto del 28 de octubre de 2020, por medio del cual se rechazó por improcedente la solicitud de medida cautelar formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social, UGPP, consistente en la suspensión provisional de los efectos de la sentencia del 9 de junio de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala 1º de Decisión confirmada parcialmente por la sentencia del 26 de julio de 2018 por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001-23-33-000-2012-00214-01.
SEGUNDO: Admitir el recurso extraordinario de revisión, interpuesto por la parte actora.
TERCERO: Notificar en forma personal a la señora Ana Esperanza Ríos Mancera, para que, si a bien lo tienen, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación se pronuncie sobre el recurso interpuesto y aporte o solicite pruebas.
CUARTO: Notificar por estado a la parte actora.
QUINTO: Notificar personalmente al agente del Ministerio Público.
SEXTO: Notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos del artículo 610 del Código General del Proceso.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE
ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Magistrada
