PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTAS – Causal de inasistencia / INASISTENCIA A REUNIONES PLENARIAS EN LAS QUE SE VOTEN PROYECTOS DE ACTO LEGISLATIVO – Elementos que configuran la causal / PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA POR INASISTENCIA A REUNIONES PLENARIAS EN LAS QUE SE VOTEN PROYECTOS DE ACTO LEGISLATIVO – No se configura causal
La causal contemplada en el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución Política señala: "Artículo 183. Los congresistas perderán su investidura: (...) 2. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura. Parágrafo: Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor. Entonces, son cinco los elementos necesarios para que se configure la causal: (1) la inasistencia del congresista; (2) que la inasistencia ocurra en el mismo periodo de sesiones; (3) que las seis sesiones a las que deje de asistir sean reuniones plenarias; (4) que en ellas se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura y (5) que la ausencia no esté justificada o no se haya producido por motivos de fuerza mayor
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 138 NUMERAL 2
ASISTENCIA A SESIONES PLENARIAS EN LAS QUE SE VOTEN PROYECTOS DE LEY O DE ACTO LEGISLATIVO – Deber de los congresistas
Los congresistas deben asistir a las sesiones plenarias en las que se voten todos ellos, con independencia de que hagan parte o no del mismo proyecto de ley o de acto legislativo. Se insiste en que al igual que el articulado y el título, los informes de ponencia, las proposiciones de archivo, los informes de conciliación y los informes de objeciones presidenciales son parte inescindible del trámite de cualquier proyecto de ley, al punto que si alguno de estos asuntos deja de someterse a votación la iniciativa no podrá convertirse en ley de la República. Lo mismo puede decirse respecto de los proyectos de acto legislativo, pero con la diferencia que ellos no admiten el trámite de objeciones presidenciales. (...) Se insiste en que el deber más importante que tiene todo congresista es el de votar, no solo el de debatir, pues dicha atribución, luego de la reforma constitucional del año 2003, debe ser asumida, no por cada senador o representante de forma individual, sino por el vocero de cada una de las bancadas que tienen asiento en el Congreso. Por ello, tiene todo el sentido que la Constitución sancione de la forma más drástica posible al representante o senador que, por no estar presente en el recinto legislativo al momento de la votación, se pone a sí mismo en imposibilidad de cumplir con dicho deber fundamental
PÉRDIDA DE INVESTUDURA DE CONGRESISTA - Principio de taxatividad
La pérdida de investidura de congresista, es una institución constitucional, de carácter sancionatorio, tendiente a preservar la dignidad del Congreso. Por su severidad y celeridad, esta institución debe estar rodeada, en su aplicación, de todas las garantías que el Estado Social de Derecho proclamado por la Constitución de 1991, tiene previstas para la protección de los derechos fundamentales de las personas sujetas a investigación. (...) Entre esas garantías se destaca el principio de taxatividad, por virtud del cual se precave, de una parte, que sean sólo las conductas que la Constitución incluye como constitutivas de las causales de pérdida de investidura, las que puedan dar lugar a este juicio de reproche y, de otra, que el juez esté sometido al imperio de la ley de manera exclusiva y que, en consecuencia, deba abstenerse de crear causales de pérdida de investidura, aún en los eventos en los cuales se pueda concluir que un congresista incurrió en una conducta contraria a la ética. (...) No obstante, la taxatividad que se predica de las causales de pérdida de investidura no enerva la posibilidad de que el juez de lo contencioso administrativo las interprete pues el derecho, en tanto está dado a través del lenguaje, no tiene un contenido semántico unívoco; por el contrario "es susceptible de traer consigo ambigüedades o vacíos que pueden generar diversas interpretaciones o significados", los cuales deben ser dilucidados por el juez a fin de establecer el alcance de la norma en un caso concreto y de dotar de unidad, coherencia, claridad y previsibilidad al ordenamiento jurídico
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 183
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH
Bogotá D. C., primero (1) de agosto de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-15-000-2014-00529-00(PI)
Actor: FABIO MAURICIO OCHOA QUIÑONEZ
Demandado: MANUEL ANTONIO CAREBILLA CUÉLLAR
Procede la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado a resolver en juicio de única instancia, la solicitud de pérdida de investidura incoada por el ciudadano Fabio Mauricio Ochoa Quiñonez en contra del señor Manuel Antonio Carebilla Cuéllar, representante a la Cámara por el departamento del Amazonas.
SÍNTESIS DEL CASO
El representante a la Cámara por el departamento del Amazonas Manuel Antonio Carebilla Cuéllar inasistió, en el mismo periodo de sesiones, a cinco reuniones plenarias de la Cámara de Representantes en las que se votaron proyectos de ley y de acto legislativo. La inasistencia se configuró porque el congresista, si bien atendió el llamado a lista formulado por el secretario de la Corporación a través del sistema electrónico de registro dispuesto para tal fin, no estuvo presente en la votación de los proyectos de ley y de acto legislativo que se sometieron a consideración de esa Corporación los días 10 y 17 de abril, 3 y 22 de mayo y 5 de junio de 2012.
ANTECEDENTES
I. Lo que se demanda
1. Mediante escrito radicado el 6 de marzo de 2014 (fls. 1-14 c. ppl.), el señor Fabio Mauricio Ochoa Quiñonez, en ejercicio de la acción de pérdida de investidura a que se refieren los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, solicitó que se diera trámite favorable a las siguientes pretensiones:
Decretar la pérdida de investidura de congresista al representante a la Cámara por el Amazonas, el señor Manuel Antonio Carebilla Cuéllar.
Como consecuencia de lo anterior, se haga efectivo el retiro del cargo como congresista.
Por último, se exhorta cancelar la credencial de congresista del señor Manuel Antonio Carebilla Cuéllar.
1.1. El solicitante adujo que el señor Manuel Antonio Carebilla Cuéllar, quien fue elegido como representante a la Cámara por el departamento del Amazonas para el periodo 2010-2014, se encuentra incurso en la causal de pérdida de investidura tipificada en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política porque injustificadamente dejó de asistir, en un mismo periodo de sesiones, a diecisiete (17) reuniones plenarias en las que se votaron proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.
1.2. Puntualizó que dos de esas reuniones tuvieron lugar los días 24 de abril y 6 de junio de 2012, cuando el demandado simplemente dejó de asistir a la plenaria de la Cámara, tal como consta en las Gacetas 307 y 501 del Congreso de la República.
1.3. Indicó que los otros eventos ocurrieron los días 20 y 21 de marzo, 9, 10, 11, 17, 18 y de abril, el 3, 8, 9, 22 y 23 de mayo, y el 5 y 27 de junio de 2012 cuando el representante Carebilla Cuéllar se retiró de las sesiones plenarias luego de firmar las actas de asistencia, sin haber presenciado los debates ni tampoco haber intervenido en ellos, según lo registran los videos de las respectivas sesiones.
Señaló que, conforme a lo dicho por el Consejo de Estado en la sentencia de 10 de septiembre de 2009[1], la causal tipificada en el artículo 183 de la Constitución Política no sólo se configura cuando el congresista deja de asistir a la plenaria, sino también cuando se inscribe en el registro, sea de una manera manual o electrónica, y posteriormente se retira sin haber ejercido su derecho a debatir y votar.
II. Trámite procesal
2. Mediante escrito de contestación de la demanda radicado en forma oportuna (f. 190-199 c. 1), el representante a la Cámara Manuel Antonio Carebilla Cuéllar solicitó que fueran denegadas las solicitudes del accionante, con base en las siguientes razones:
2.1. No es cierto que el demandado haya dejado de asistir a la sesión del 24 de abril de 2012. Así consta en el certificado expedido por la Subsecretaría de la Cámara de Representantes y que fue aportado al proceso por el propio solicitante.
2.2. Es cierto que el representante Carebilla Cuéllar dejó de asistir a la plenaria del 6 de junio de 2012, pero no lo es que lo hizo de forma injustificada ya que presentó excusa médica válidamente aprobada por la Cámara de Representantes.
2.3. No es cierto que el demandado haya dejado de asistir a las otras quince (15) sesiones plenarias señaladas por el accionante. La certificación expedida por Subsecretaría de la Cámara de Representantes así lo demuestra.
2.4. La no intervención en las plenarias no es causal de pérdida de investidura. Y no lo es porque tal comportamiento no se encuentra expresamente tipificado en el artículo 183 de la Constitución Política, además de que en sana lógica tampoco podría ser sancionado ahora que, por disposición legal, los congresistas actúan en bancadas:
(...) la Ley 974 de 2005 trajo al sistema congresal colombiano, el sistema europeo de actuación de los congresistas en bloque y/o bancadas, lo que no es otra cosa que la actuación de todo un partido en sujeción a los lineamientos, valores, principios y estatutos optados (sic) en consenso.
(...).
Y así actúa el partido Cambio Radical en el Congreso colombiano, la posición frente a específicos temas de la agenda legislativa, son consensuados en su gran mayoría y entregada la vocería a un congresista para que éste en plenaria la exponga.
Ahora, pretender que en cada tema, cada proyecto, en cada moción, en cada debate de control político, todos y cada uno de los representantes a la Cámara intervengan, so pena de incurrir en la presente causal, desembocaría en discusiones de nunca acabar, en dilación constante de la toma de decisiones frente a temas de interés nacional.
2.5. Los videos aportados junto con la demanda no son prueba confiable de que el congresista cuestionado dejó de asistir a las plenarias toda vez que el registro de imágenes que contienen corresponde en su mayoría a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes y al congresista interviniente en cada punto del debate. "Los planos generales tomados a la plenaria no son argumento válido para demostrar una inasistencia".
3. El 3 diciembre de 2014, el magistrado conductor del proceso ordenó la práctica de una inspección judicial con el fin de revisar los documentos contenidos en el sistema electrónico de información "software de debate DCN-SW" de la Cámara de Representantes, o en cualquier otro, en el que constara la asistencia y votación del congresista Manuel Antonio Carebilla Cuéllar a las sesiones plenarias en las que se votaron proyectos de actos legislativos, de ley o mociones de censura, en el periodo comprendido entre el 16 de marzo y el 20 de julio de 2012 (f. 255 c. 1). La diligencia se inició el 4 de junio de 2015, pero tuvo que suspenderse porque en ese momento la Cámara de Representantes se encontraba sesionando (f. 273-274 c. 2), y se reanudó el 12 de junio siguiente, cuando se concluyó (f. 276 c. 2).
4. El 15 de septiembre de 2015 la defensa del congresista demandado solicitó que se declarara la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso, a partir del auto de 18 de junio de 2014, mediante el cual se abrió a pruebas el proceso, por considerar que el uso de la facultad oficiosa en materia probatoria por el despacho conductor del proceso había menguado el ejercicio del derecho de defensa del demandado. En subsidio, pidió que se declarara la nulidad de lo actuado a partir del auto de 3 de diciembre de 2014, mediante el cual se dispuso la práctica de la inspección judicial, por considerar que el objeto de la prueba se modificó, para limitarlo, el 19 de mayo de 2015, cuando se fijó la fecha para su realización, por lo que no podía practicarse conforme a lo decidido en la primera de las providencias mencionadas (f. 797-802 c. 3).
5. El 17 de septiembre de 2015 el magistrado ponente rechazó de plano la solicitud de nulidad con fundamento en lo dispuesto en el artículo 136 del Código General del Proceso, que establece que el juez debe adoptar dicha determinación cuando la solicitud se funde en una causal distinta a las establecidas de forma expresa y taxativa en la misma norma, tal como ocurrió en este caso, en el que la parte demandada pretendía que se declarara la nulidad con fundamento en una supuesta falta de delimitación clara del ámbito en el que se desarrollaría el debate probatorio (f. 803-806 c. 3).
6. La anterior decisión fue confirmada el 21 de octubre de 2015 por el magistrado conductor del proceso al resolver el recurso de reposición presentado en su contra por la defensa del congresista demandado (f. 812-814 c. 3).
7. El 11 de marzo de 2016 el magistrado ponente aceptó la renuncia al poder presentada por el abogado del demandado, por lo que dispuso requerirlo para que designara un nuevo apoderado (f. 827 c. 3), circunstancia que solo ocurrió el 28 de marzo de 2017 (f. 847 c. 3), luego de que el señor Manuel Antonio Carebilla Cuéllar fuera notificado personalmente de la decisión (f. 843 c. 3), tras conocerse que se encontraba privado de su libertad por orden de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia (f. 831 c. 3).
8. Surtido el trámite de rigor y practicadas las pruebas decretadas[2], se citó la audiencia pública de que tratan los artículos 10, 11 y 12 de la Ley 144 de 1994, la cual fue llevada a cabo el 16 de mayo de 2017, en cuyo transcurso se hicieron las siguientes intervenciones:
8.1. El solicitante insistió en que la causal de pérdida de investidura consagrada en el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución Política se configura no solo cuando el congresista deja de asistir, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, sino también cuando se abstiene de participar en los debates y votaciones de tales asuntos. Agregó que los congresistas son elegidos para el ejercicio de una actividad, que consiste en representar a sus electores en la toma de decisiones políticas, por lo que, además de asistir a las sesiones del Congreso, deben votar afirmativa o negativamente los asuntos sometidos a su consideración, sin que legalmente puedan abstenerse de hacerlo, salvo cuando medie autorización del presidente de la respectiva Cámara. Por lo anterior, solicitó que se decrete la pérdida de investidura del representante a la Cámara Manuel Antonio Carebilla Cuéllar.
8.2. La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado emitió concepto negativo a las pretensiones de la demanda por considerar que el hecho de no participar en las deliberaciones y votaciones de los proyectos de ley, de acto legislativo o de mociones de censura no es causal de pérdida de investidura. Indicó que el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución Política solo sanciona la inasistencia, por lo que el Consejo de Estado no puede decretar la pérdida de investidura del demandado con fundamento en los hechos descritos por el solicitante ya que las causales para que ésta proceda son taxativas y de interpretación restringida, por virtud del principio pro homine. Agregó que aunque en la sentencia de 10 de septiembre de 2009, la Sección Primera de esta Corporación expuso una tesis contraria, esto es, que la pérdida de investidura procede cuando, a pesar de atender el llamado a lista al inicio de la sesión, los miembros de las corporaciones públicas se abstienen de votar los proyectos de sometidos a su consideración, el caso concreto no puede resolverse con sujeción a este precedente porque
(...) ello desconocería la doctrina constitucional que proclama la interpretación restrictiva de las causales de pérdida de investidura consignadas en la Carta, al permitir la aplicación de la interpretación analógica o extensiva que se hizo del numeral 2º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, que prevé una situación distinta a la cuestionada en el numeral 2º del artículo 183 superior, en tanto que si bien ambas normativas censuran la inasistencia a las sesiones en las corporaciones públicas, lo cierto es que el precepto constitucional reprocha la [no] concurrencia de los integrantes de la rama legislativa solamente a reuniones plenarias, mientras que la disposición legal tipificó la [in]asistencia a sesiones plenarias y de comisiones de miembros de los órganos administrativos del nivel territorial (diputados-concejales) que pertenecen a la rama ejecutiva (f. 867-893 c. ppl.).
8.3. El demandado, a través de su apoderado, reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda en punto a que la pérdida de investidura, por su carácter sancionatorio, está sujeto al principio de tipicidad de las faltas y a la prohibición de analogía y de interpretaciones extensivas, por lo que resulta improcedente despojar al representante Manuel Antonio Carebilla de su investidura con base en comportamiento que no solo no está tipificado en la ley ni en la Constitución, sino que además no se encuentra probatoriamente demostrado ya que no existe registro alguno de que el demandado se hubiera retirado del recinto de la Cámara con posterioridad al llamado a lista. Insistió en que los videos aportados por el solicitante no son prueba idónea de este hecho pues ellos solo contienen imágenes de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes y de los congresistas que intervienen en el curso de los diferentes debates (f. 894-930 c. ppl.).
9. El 21 de junio de 2017, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado aceptó el impedimento manifestado por el consejero Hernando Sánchez Sánchez para conocer del presente asunto por encontrarse incurso en la causal tipificada en el numeral 9º del artículo 141 del Código General del Proceso.
CONSIDERACIONES
I. Competencia
10. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer de la presente acción, de conformidad con lo establecido en los artículos 184 y 237 numeral 5 de la Constitución Política, 1º de la Ley 144 de 1994 y 37 numeral 7 de la Ley 270 de 1996.
II. Validez de los medios de prueba
11. Los videos que acompañan la demanda cumplen con los requisitos jurisprudencialmente establecidos para su valoración dado que, al observar su contenido, se advierte con facilidad que corresponden al registro fílmico de las sesiones realizadas por el canal institucional –Señal Colombia– en la plenaria de la Cámara de Representantes durante cada una de las fechas a que se contrae la solicitud de pérdida de investidura. Empero, si bien no existe ningún obstáculo o impedimento para su admisibilidad, estos documentos carecen de idoneidad y pertinencia para acreditar los hechos en los que el solicitante sustenta sus pretensiones pues en las imágenes solo se observa a los integrantes de la Mesa Directiva de la Cámara y a cada uno de los congresistas que tomaron la palabra en el curso de la respectiva sesión, quienes se identifican por su nombre, el partido político al que pertenecen y el departamento al que representan. Esto permite conocer cómo se desarrolló el orden de día en cada una de las fechas señaladas, cuál fue el contenido de las respectivas intervenciones y el resultado de cada una de las votaciones, pero no permite saber si el demandado se encontraba o no presente en ellas.
III. Hechos probados
12. Valoradas las pruebas válidamente allegadas al proceso, se tienen por probados los siguientes hechos relevantes:
12.1. El señor Manuel Antonio Carebilla Cuéllar fue elegido como representante a la Cámara para el periodo comprendido entre el 20 de julio de 2010 al 20 de julio de 2014 por el partido Cambio Radical, y tomó posesión del cargo el 20 de junio de 2010 (copia de la certificación expedida por la presidenta del Consejo Nacional Electoral –f. 177 c. ppl–; original de la certificación expedida por el secretario general de la Cámara de Representantes –f. 178 c. ppl.–).
12.2. Durante el segundo periodo de la legislatura comprendida entre el 20 de julio de 2011 y el 20 de junio de 2012, el representante Manuel Antonio Carebilla Cuéllar dejó de asistir, con excusa, a la sesión plenaria de la Cámara de Representantes que se realizó el día 6 de junio de 2012 (certificación expedida por la Secretaría General de la Cámara –f. 201, 249-250 c. 1–). En cambio, sí registró su asistencia a las restantes reuniones plenarias de la misma Corporación, donde se trataron los asuntos que se describen a continuación (acta de la diligencia de inspección judicial –f. 276-283 c. 2–; Gacetas del Congreso n.º 193, 227, 299, 306, 300, 301, 307, 350, 444, 301, 445, 442 486, 447, 560, 632 de 2012 –f. 433-793 c. 2–):
| Fecha | Asunto |
| Marzo 20 de 2012 | Hubo sesión pero no se votaron proyectos de ley o de actos legislativos ni mociones de censura. |
| Marzo 21 de 2012 | Aprobación informe de objeciones presidenciales proyecto de ley n.º 024 de 2010 Cámara. Aprobación informe de conciliación de los proyectos de ley n.º 047 de 2011 Cámara y 050 de 2011 Cámara. Aprobación informe de ponencia, articulado, título y pregunta proyecto de ley n.º 123 de 2011 Cámara. Votación impedimentos proyecto de ley 045 de 2011 Cámara. Votación informe de ponencia y artículos 4º y 5º y proposiciones proyecto de ley 045 de 2011 Cámara. Aprobación informe de ponencia, artículo, título y pregunta proyecto de ley n.º 269 de 2011 Cámara. |
| Abril 9 de 2012 | Sesión plena del Congreso para dar cumplimiento al artículo 142 de la Ley 1448 de 2011, por medio de la cual "se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones". |
| Abril 10 de 2012 | Votación informe de objeciones presidenciales proyecto de ley n.º 066 de 2011 Cámara. Aprobación informes de conciliación de los proyectos de ley n.º 269 de 2011 Cámara y 226 de 2011 Cámara. Votación proposición de archivo, informe de ponencia, articulados y proposiciones del proyecto de ley n.º 197 de 2012 Cámara. Votación informe de ponencia, articulado, título y pregunta de los proyectos de ley n.º 198 de 2012 Cámara y 173 de 2011 Cámara. |
| Abril 11 de 2012 | Hubo sesión pero no se votaron proyectos de ley o de actos legislativos ni mociones de censura. Se adelantó debate de control político al ministro de Justicia y del Derecho. |
| Abril 17 de 2012 | Aprobación del informe de ponencia, proposición, título y pregunta del proyecto de ley n.º 020 de 2011 Cámara. Votación informe de ponencia, articulado, título y pregunta del proyecto de acto legislativo n.º 192 de 2012. |
| Abril 18 de 2012 Abril 24 de 2012 | Hubo sesión pero no se votaron proyectos de ley o de actos legislativos ni mociones de censura. Se adelantó debate de control político a los ministros de Educación y de Hacienda y Crédito Público. Hubo sesión pero no se votaron proyectos de ley o de actos legislativos ni mociones de censura. La Cámara se declaró en sesión reservada para resolver el recurso de apelación formulado contra una decisión adoptada por la Comisión de Investigación y Acusación de esa Corporación. |
| Abril 25 de 2012 | Hubo sesión pero no se votaron proyectos de ley o de actos legislativos ni mociones de censura. Se adelantó debate de control político a los ministros de Transporte y de Vivienda. |
| Mayo 3 de 2012 | Aprobación de los informes de objeciones presidenciales a los proyectos de ley n.º 259 de 2009 Cámara y 170 de 2010 Cámara. Aprobación de los informes de conciliación de los proyectos de ley n.º 051 de 2010 Cámara y 020 de 2010 Cámara/ 59 de 2011 Senado. Aprobación del informe de ponencia del proyecto de ley n. º 122 de 2011 Cámara (Estatuto Registro de Instrumentos Públicos). |
| Mayo 8 de 2012 | Aprobación bloque artículos y proposiciones proyecto de ley n. º 122 de 2011 Cámara (Estatuto Registro de Instrumentos Públicos). Aprobación del informe de ponencia, proposiciones y articulado del proyecto de ley n.º 091 de 2011 Cámara. Aprobación del informe de ponencia, artículos y proposiciones proyecto de ley n.º 290 de 2011 Cámara Votación impedimentos proyecto de ley n.º 147 de 2011 Cámara. Aprobación del informe de ponencia y del articulado del proyecto de ley n.º 147 de 2011 Cámara. Aprobación título y pregunta del proyecto de ley n.º 145 de 2011 Cámara. |
| Mayo 9 de 2012 | Hubo sesión pero no se votaron proyectos de ley o de actos legislativos ni mociones de censura. Se realizó un debate en rechazo a las declaraciones del diputado Rodrigo Mesa en contra del departamento del Chocó. |
| Mayo 22 de 2012 | Aprobación del informe de conciliación del proyecto de ley n.º 145 de 2011 Cámara. Aprobación del informe de ponencia, articulado y título del proyecto de ley n.º 161 de 2011 Cámara. Aprobación de informe de ponencia, articulado y título del proyecto de ley nº. 052 de 2011 Cámara. Votación impedimento proyecto de ley n.º 087 de 2011 Cámara. Votación proposición de archivo proyecto de ley n.º 206 de 2011 Cámara. Aprobación informe de ponencia, articulado y título del proyecto de ley n.º 072 de 2011 Cámara. Aprobación informe de ponencia, articulado y título del proyecto de ley n.º 286 de 2011 Cámara. Aprobación informe de ponencia, articulado y título del proyecto de ley n.º 040 de 2011 Cámara. Aprobación informe de ponencia, articulado y título del proyecto de ley n.º 051 de 2011 Cámara. Aprobación informe de ponencia, articulado y título del proyecto de ley n.º 130 de 2011 Cámara. |
| Mayo 23 de 2012 | Aprobación del informe de conciliación del proyecto de ley n.º 290 de 2011 Cámara –Consuelo Devis Saavedra–. |
| Junio 5 de 2012 | Aprobación informe de conciliación del proyecto de ley n.º 121 de 2011 Cámara. Aprobación informe de conciliación del proyecto de ley n.º 122 de 2011 Cámara. Aprobación articulado y título del proyecto de ley n.º 279 de 2011 Cámara. Votación impedimentos proyecto de ley n.º 072 de 2011. Aprobación informe de ponencia y proposición proyecto de ley n.º 072 de 2011 Cámara. |
| Junio 27 de 2012 | En sesión extraordinaria se estudió la viabilidad del trámite de las objeciones presentadas por el presidente de la República al proyecto de acto legislativo n.º 143 de 2011 Cámara/ 007 de Senado (reforma a la justicia). |
12.3. Sin embargo, el representante Manuel Antonio Carebilla, si bien registró su asistencia a las sesiones, no estuvo presente en la votación de los siguientes asuntos que se sometieron a consideración de la plenaria de la Cámara de Representantes los días 10 y 17 de abril, 3, 8 y 22 de mayo y 5 de junio de 2012 (Gacetas del Congreso n.º 299, 300, 445, 486, 560 de 2012 –f. 459-503, 530-549, 642-667, 686-709, 727-747 c. 2–).
| Fecha | Asunto |
| Abril 10 de 2012 | Votación de informe de objeciones presidenciales al proyecto de ley n.º 066 de 2011 Cámara Votación proposición de archivo, informe de ponencia, articulado y proposiciones proyecto de ley n.º 197 de 2012. Votación informe de ponencia, artículo y pregunta proyecto de ley n.º 198 de 2012 Cámara. Votación informe de ponencia proyecto de ley n.º 173 de 2011 Cámara. |
| Abril 17 de 2012 | Votación informe de ponencia, articulado y título y pregunta del proyecto de acto legislativo n.º 192 de 2012. |
| Mayo 3 de 2012 | Votación de los informes de conciliación de los proyectos de ley n.º 051 de 2010 Cámara y 020 de 2010 Cámara. Aprobación de los informes de conciliación de los proyectos de ley n.º 051 de 2010 Cámara y 020 de 2010 Cámara/ 59 de 2011 Senado. |
| Mayo 8 de 2012 | Votación del articulado del proyecto de ley n.º 091 de 2011 Cámara. |
| Mayo 22 de 2012 | Votación proposición de archivo proyecto de ley n.º 206 de 2011 Cámara. |
| Junio 5 de 2012 | Votación proposición de archivo proyecto de ley n.º 072 de 2011. |
IV. Problema jurídico
13. Corresponde a la Sala establecer si el hecho de que el representante a la Cámara por el departamento del Amazonas Manuel Antonio Carebilla Cuéllar no haya estado presente en la votación de los asuntos que se sometieron a consideración de la plenaria de la Cámara de Representantes los días 10 y 17 de abril, 3, 8 y 22 de mayo y 5 de junio de 2012 es demostrativo de que se configuró la inasistencia a la que alude el numeral 2) del artículo 183 de la Constitución Política como causal de pérdida de investidura.
V. Análisis de la Sala
14. La pérdida de investidura de congresista, es una institución constitucional, de carácter sancionatorio, tendiente a preservar la dignidad del Congreso. Por su severidad y celeridad, esta institución debe estar rodeada, en su aplicación, de todas las garantías que el Estado Social de Derecho proclamado por la Constitución de 1991, tiene previstas para la protección de los derechos fundamentales de las personas sujetas a investigación[5].
15. Entre esas garantías se destaca el principio de taxatividad, por virtud del cual se precave, de una parte, que sean sólo las conductas que la Constitución incluye como constitutivas de las causales de pérdida de investidura, las que puedan dar lugar a este juicio de reproche y, de otra, que el juez esté sometido al imperio de la ley de manera exclusiva y que, en consecuencia, deba abstenerse de crear causales de pérdida de investidura, aún en los eventos en los cuales se pueda concluir que un congresista incurrió en una conducta contraria a la ética[6]. Sobre el particular, se ha pronunciado la jurisprudencia constitucional:
La comentada gravedad de la pérdida de investidura encuentra justificación en las finalidades que persigue, pues busca dignificar y enaltecer la calidad de los representantes del pueblo en la corporaciones públicas y por eso es un mecanismo de control político de los ciudadanos y un instrumento de depuración en manos de las corporaciones públicas contra sus propios integrantes, cuando estos incurran en conductas contrarias al buen servicio, el interés general o la dignidad que ostentan.
Empero, cabe observar que por obra de su carácter sancionatorio y de las graves consecuencias que trae consigo, la institución de la pérdida de investidura está sujeta a los principios del debido proceso, por cuanto, si bien la alta dignidad correspondiente a un representante del pueblo y la necesidad de preservar la buena imagen de las corporaciones públicas explican tanto la gravedad de la sanción como la brevedad del procedimiento, esas mismas condiciones abogan a favor del más estricto cumplimiento de las garantías del debido proceso.
Dentro de esas garantías propias del debido proceso la previsión de las causales que conducen a la pérdida de investidura reviste especial importancia, porque desarrolla el principio constitucional de legalidad de la sanción que torna necesaria la existencia de disposiciones jurídicas en las cuales se establezcan las conductas que ameritan la imposición de la medida sancionatoria.
Por su parte, la jurisprudencia constitucional ha hecho énfasis en que las causales previamente establecidas son de derecho estricto, de orden público y de interpretación restrictiva y en que no cabe su aplicación por analogía ni por extensión, ya que tienen por consecuencia una sanción que impide al afectado el ejercicio pleno de sus derechos políticos en el futuro y a perpetuidad[7].
16. No obstante, la taxatividad que se predica de las causales de pérdida de investidura no enerva la posibilidad de que el juez de lo contencioso administrativo las interprete pues el derecho, en tanto está dado a través del lenguaje, no tiene un contenido semántico unívoco; por el contrario "es susceptible de traer consigo ambigüedades o vacíos que pueden generar diversas interpretaciones o significados"[8], los cuales deben ser dilucidados por el juez a fin de establecer el alcance de la norma en un caso concreto y de dotar de unidad, coherencia, claridad y previsibilidad al ordenamiento jurídico.
17. La causal contemplada en el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución Política señala:
Artículo 183. Los congresistas perderán su investidura:
(...).
2. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.
Parágrafo:
Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor.
18. Entonces, son cinco los elementos necesarios para que se configure la causal: (1) la inasistencia del congresista; (2) que la inasistencia ocurra en el mismo periodo de sesiones; (3) que las seis sesiones a las que deje de asistir sean reuniones plenarias; (4) que en ellas se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura y (5) que la ausencia no esté justificada o no se haya producido por motivos de fuerza mayor.
V.1. Primer elemento: la inasistencia del congresista a votar
19. El significado de la expresión "inasistencia" determina, en buena medida, el sentido esencial de la norma. Por ello su análisis debe ser cuidadoso, máxime si la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha tenido pocas ocasiones de pronunciarse al respecto[9]. A continuación se mostrará que distintas formas de interpretar la mencionada palabra, llevan a un resultado semejante, a saber, que en el contexto de su aplicación, la misma está relacionada estrechamente con el momento de la votación, lo que impone consecuencias también articuladas con los tipos de votación que realiza el Congreso y la forma de probar las mismas.
20. Literalmente "inasistencia" no es otra cosa que falta de asistencia y ésta expresión a su turno significa hallarse presente. De modo que si un congresista, sin justificación alguna, no asiste a las reuniones establecidas en el artículo 182-2 constitucional, perderá la investidura.
21. Una literalidad no aislada del texto, obliga a cualquier intérprete a observar la relación que existe entre inasistencia y sesión de votación. Basta al efecto recordar lo que dice la norma: Los congresistas perderán su investidura por "la inasistencia, en un mismo periodo de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura" (se resalta). Es decir, la inasistencia relevante para la pérdida de investidura tiene literalmente dos condiciones: (i) que en la reunión se trate al menos uno de los tres temas indicados y (ii) que tales asuntos sean votados en la plenaria[10]. Al punto que puede afirmarse que si en tal sesión se trata la temática pero no se vota, la ausencia del congresista no será relevante para la pérdida de investidura, lo que refuerza la necesaria relación entre inasistencia y votación.
22. Esto muestra dos rasgos más de la norma, asociados a la estricta legalidad de la sanción que ha de imponerse: (iii) la inasistencia a los debates de este tipo de asuntos en las plenarias del Congreso o de sus Cámaras individualmente consideradas no es relevante para la pérdida de investidura, así como tampoco lo es (iv) la inasistencia a las votaciones de los proyectos de ley y de acto legislativo que tienen lugar al interior de las comisiones constitucionales permanentes. Como la norma no dice p.e. que la investidura se perderá "por la inasistencia a reuniones en las que se debatan y voten proyectos", sino que solamente limita la exigencia de asistir a las "reuniones plenarias en las que se voten proyectos", entonces ni el estar presente en las votaciones que se realizan en las comisiones ni la participación en los debates vienen al caso. El contexto relevante de la inasistencia para casos de pérdida de investidura es, se insiste, el momento de la votación en las plenarias de "proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura".
23. La Sala deja claro lo reprochable que resulta que un parlamentario no asista a los debates en la plenaria y no vote en las comisiones, con incumplimiento de sus deberes constitucionales y legales. Pero es necesario distinguir las distintas consecuencias que esa acción posee y, especialmente, el tipo de prohibición que las normas pertinentes tienen. Para lo que aquí interesa, el ausentismo parlamentario cuya consecuencia es la pérdida de investidura, es el relativo a las reuniones plenarias en que se voten, y no en la que simplemente se debatan, proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura.
24. Una interpretación histórica o genética de la norma constitucional refuerza la anterior conclusión, pues en los debates que precedieron a su aprobación, consta que la Asamblea Nacional Constituyente no quiso sancionar y erradicar cualquier forma de ausentismo parlamentario, sino solamente aquella que comporta la inasistencia a las sesiones en las que se vota:
5. PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA. (...)
5.2. PLANTEAMIENTO GENERAL: el altísimo nivel que supone la categoría de congresista exige que las sanciones por violación de sus deberes sean drásticas. No sería aceptable que a un parlamentario se le aplicaran medidas benevolentes como, por ejemplo, descuento de sus salarios o dietas o suspensión temporal en el ejercicio de sus funciones. El congresista debe ser tan riguroso en su conducta, que el resultado de un mal comportamiento sea la pérdida de la investidura.
5.3. PRESUPUESTOS BÁSICOS: (...)
5.3.2. De igual manera el evidente incumplimiento de los deberes de congresista debe ser motivo para la sanción. Se precisaría, por tanto, contemplar el caso de inasistencia a las sesiones y la no presentación en oportunidad a las ponencias. En cuanto a lo primero, la no asistencia a sesiones en las que únicamente se discuten los temas pero no se vota, podría no constituir en sí misma una falta contra los deberes del parlamentario, en cambio, cuando se trata de sesiones en las que se va a decidir (votar), debe ser obligatoria la asistencia.[11]
25. Nótese la distinción que hizo el constituyente entre "la no asistencia a sesiones en las que únicamente se discuten los temas pero no se vota" y las "sesiones en las que se va a decidir (votar)". Respecto de las primeras consideró incluso que el parlamentario no incurriría en falta alguna si no asistía –lo que sería discutible si se miran las consecuencias de la no formación del quórum deliberativo–; pero sobre las segundas no dejó duda de su obligatoriedad. El querer del constituyente fue, entonces, que el congresista participara en la formación de la voluntad democrática, lo cual solo se logra si asiste a toda la sesión, pues ello garantiza que estará presente en el recinto legislativo al momento de la votación.
26. De ahí que la jurisprudencia de la Sección Primera de esta Corporación haya sostenido que el registro de asistencia que se realiza al inicio de cada sesión sólo produce efectos jurídicos respecto de la confirmación de la presencia en ella, siempre que permanezca en el recinto de la respectiva Corporación durante las deliberaciones tendientes a la aprobación o desaprobación de los mencionados asuntos, "pero en ningún caso, respecto de la manifestación de voluntad tendiente a hacer público el sentido de su voto, pues para eso el orden del día tiene establecido el momento oportuno"[12].
27. Una gramática del inciso objeto de estudio igualmente permite una estipulación que lleva a una conclusión semejante[13]: la acción negativa –no hallarse presente– que define el término inasistencia, exige necesariamente un espacio pues –y valga la perogrullada– no se puede "inasistir" en el vacío. En este caso, se trata del Congreso, con lo que la expresión se ensambla en un contexto que contribuye a darle sentido; y ese no es otro que el significado de faltar en un espacio en donde los congresistas tienen particulares deberes políticos y normativos que se definen especialmente a través de decisiones colectivas, mediante el mecanismo de la votación. Así, necesariamente la extensión del término "inasistencia" comprende la de la expresión "en las que se vote", dado el espacio-contexto en que se desarrolla la acción. Y no se trata de una analogía, sino de una significación necesariamente articulada para que, en el contexto, la prohibición tenga sentido.
28. La relación analizada se deja ver también con claridad con una interpretación teleológica. Si el objeto es, como parece razonable, acentuar ciertos deberes del parlamentario, tales obligaciones incluyen, particularmente, la toma de decisiones política y socialmente importantes. Y la forma de hacerlo es a través del control político ejercido con la moción de censura o con la expedición de normas jurídicas de carácter legal y constitucional. No es otra la razón por la que se escogieron solo estas tres votaciones –existiendo otras–, como las relevantes para la pérdida de investidura.
29. Una interpretación pragmática igualmente permite ver bien los términos de la relación inasistencia-sesión de votación[14]. Iniciando con lo elemental y obvio, (i) hay que decir que como en el Congreso colombiano está permitida la votación electrónica pero no a distancia, toda votación requiere la presencia del votante, de lo que se sigue que siempre que alguien haya votado es porque estuvo presente. A no ser la existencia de un fraude en el voto electrónico, posibilidad que a juzgar por los resultados de la inspección judicial practicada a la Cámara de Representantes, es asaz reducida (ver infra párr. 49), y en todo caso habría que probarla. Pero lo más importante acá es hacer notar que (ii) una sanción tan drástica como lo es la pérdida de investidura tiene sentido frente al deber más importante del congresista, que es el de asistir a las sesiones en las que se vota para que, cuando llegue el momento oportuno, pueda expresa su particular voluntad sobre tres temas álgidos en términos político-sociales: proyectos de ley, de reforma constitucional y mociones de censura. Lo dicho demuestra que la relación existente entre inasistencia y votación, además de literal, histórica, gramatical y teleológica es, esencialmente, pragmática.
30. De otro lado, es necesario entender sistemáticamente la exigencia de asistir establecida en el numeral 2 del artículo 183 constitucional, con (30.1) la forma como se desarrolla cada sesión; (30.2) el deber de votar que es exigible a todo congresista; (30.3) el tipo de votaciones que se surten en el Congreso, todo ello dentro de un régimen de bancadas que requiere, para su adecuado funcionamiento, del voto disciplinado de todos los miembros de los partidos políticos, movimientos sociales o grupo significativo de ciudadanos que las conforman[15].
30.1. El desarrollo de las sesiones
30.1.1. La Ley 5 de 1992 establece que llegada la hora para la cual ha sido convocada la sesión, el presidente de la respectiva Corporación ordenará llamar a lista para verificar el quórum constitucional (artículo 89). Cumplido lo anterior, dará inicio a la sesión y procederá con la lectura del orden del día (artículo 91), el cual puede incluir, entre otros asuntos, la votación de distintos proyectos de ley y/o de acto legislativo, así como mociones de censura (artículo 79).
30.1.2. Teniendo en cuenta lo anterior, hay que decir que el deber del congresista consiste en asistir a toda la sesión, y no solamente a una parte de ella, independientemente de que el orden del día incluya la votación de uno o varios de estos asuntos. Si no lo hace –y tal circunstancia queda demostrada– deberá entenderse que inasistió, aunque haya atendido el llamado a lista, porque la asistencia requiere que el senador o representante permanezca en el recinto legislativo desde el comienzo de la sesión hasta su finalización.
30.2. El deber de votar que es exigible a todo congresista
30.2.1. Varias disposiciones de la Ley 5 de 1992 establecen la obligatoriedad del voto de los congresistas. Por una parte, el artículo 123 establece que éstos "sólo podrá[n] excusarse de votar, con autorización del Presidente, cuando al verificarse una votación no haya[n] estado presente[s] en la primera decisión, o cuando en la discusión manifiesta[n] tener conflicto de intereses con el asunto que se debate". Por otra parte, el artículo 126 dispone que "ningún senador o representante podrá retirarse del recinto legislativo cuando, cerrada la discusión, hubiere de procederse a la votación". Y finalmente, el artículo 127 señala que "entre votar afirmativa o negativamente no hay medio alguno. Todo congresista que se encuentre en el recinto deberá votar en uno u otro sentido. Para abstenerse de hacerlo sólo se autoriza en los términos del presente Reglamento".
30.2.2. Atendiendo a la obligatoriedad del voto, es posible afirmar que el solo hecho de haber participado en la votación de un proyecto de ley, de acto legislativo o de una moción de censura es en sí mismo demostrativo de que el congresista asistió a la sesión, mientras que el hecho contrario, esto es, abstenerse de votar, es indicativo, prima facie, justamente de lo opuesto. Con todo, puede ocurrir que un congresista, contrariando las disposiciones legales, se abstenga de votar estando en el recinto legislativo. Si tal circunstancia llegara a presentarse, el acta deberá dar cuenta de ello[16], por lo que el senador o representante no perderá su investidura porque la inasistencia, en estas condiciones, no estaría demostrada.
30.2.3. También puede suceder que el congresista atienda el llamado a lista y permanezca en el debate, pero que al momento de la votación decida retirarse del recinto, con el fin, por ejemplo, de disolver el quórum decisorio o simplemente de manifestar su inconformidad con algún asunto en particular. Si ello ocurre, y la votación se realiza, la inasistencia se configuraría, por lo que corresponderá al senador o representante demostrar que tal comportamiento se encontraba justificado por las circunstancias que rodearon su proceder, lo cual necesariamente remite al análisis del quinto elemento de la causal (ver infra párr. 37 y ss).
30.3. El tipo de votación
30.3.1. La Ley 5 de 1992 establece tres modalidades distintas de votación: ordinaria, nominal y secreta. La primera, se efectúa dando los congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre. La segunda, se realiza cuando cada uno de los senadores o representantes expresa públicamente el sentido de su voto. Y la última, como su nombre lo indica, "no permite identificar la forma como vota el congresista" (artículo 128 y ss.).
30.3.2. Cuando la votación es nominal, el sentido individual del voto de cada congresista queda registrado, bien sea de forma manual o electrónica, en el acta de la respectiva sesión, por lo que siempre es posible conocer si un determinado senador o representante estuvo presente o no en la sesión durante la votación de un cierto proyecto de ley o de reforma constitucional. En cambio, cuando la votación es ordinaria o secreta esa información no queda consignada en el acta –sólo se registra si el proyecto se aprobó o no–, por lo que, si el congresista atendió el llamado a lista que se realiza al inicio de cada reunión con el fin de verificar el quórum constitucional[17], debe presumirse que asistió a toda la sesión, a menos de que exista una prueba idónea y confiable que demuestre lo contrario. Sobre la existencia de esta presunción se ha pronunciado antes esta Corporación en los términos que se transcriben a continuación:
La presunción, suele definirse como una operación lógica mediante la cual el legislador, partiendo de un hecho conocido o probado llega a tener por establecido otro desconocido o incierto. Cuando es el juez quien, de acuerdo con su prudente arbitrio, realiza semejante inferencia se tipifica la denominada presunción judicial.
En este caso, en el proceso de inducción que le corresponde desarrollar a la Sala para establecer la aceptación de la "presunción" de que da cuenta el documento examinado se advierte que:
Es un deber de los Congresistas, según las voces del artículo 116 de la Ley 5ª de 1992, en armonía con el artículo 183, numeral 2[18], de la Constitución Política, asistir a las sesiones con miras a conformar el quórum para deliberar y decidir, deber con el que cumplió el demandado según se observa en el acta de la plenaria de 20 de junio de 2001 en que se afirma que contestó al llamado a lista.
Puede tenerse por cierto el hecho de que para el proyecto anterior al del informe de la Comisión Conciliadora del proyecto de ley que se convirtió en la Ley 680 de 2001, el demandado no votó porque se constató que no estaba presente para ese momento; empero para la aprobación del informe en cuestión no es viable conjeturar lo mismo en la medida en que su intervención en el asunto no resulta descartable, a pesar de la incertidumbre que la rodea, si se tiene en cuenta que era deber del Congresista su participación y en vista de que no dejó constancia de su retiro definitivo de la sesión, ni manifestó expresamente su impedimento para actuar.
Probado como se halla que el entonces Senador contestó el llamado a lista, circunstancia indicativa de que se proponía participar en la sesión respectiva, el que haya abandonado el recinto en algún momento no indica categóricamente que no hubiese podido regresar, máxime cuando el reglamento imponía esa exigencia y no se expusieron razones para justificar esa nueva ausencia.
Frente a situaciones como la aquí examinada, la carga de la prueba recae sobre el demandado, quien debió demostrar que no votó por haberse retirado antes del debate o de la votación.
Así lo consideró la Sala en una situación similar a la que ahora ocupa su atención (sentencia de 14 de mayo de 2002, Expediente núm.PI-0211, Consejero ponente doctor Nicolás Pájaro Peñaranda), en la que se dijo:
"...Según certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes, el hecho de que se hubiese votado el proyecto de ley...en la modalidad de bloque, no le permite afirmar que Francisco Canossa Guerrero haya estado presente en ese momento...".
"...La Sala concluye, sin embargo, todo lo contrario, pues en el acta número 084 de la sesión ordinaria del día martes 14 de diciembre de 1999 figura como asistente el demandado (folio 139) y no aparece constancia de que él se hubiera retirado antes del debate o de la votación del artículo 218 del proyecto ni por otra parte que se hubiera excusado de votar por los motivos que señala el artículo 124 de la Ley 5 de 1992, bien por no haber estado presente en la primera decisión, bien por haber manifestado que tenía conflicto de intereses con el asunto que se debatía ...". (negrillas del original).
30.3.3. Entonces, como en las votaciones ordinarias, por regla general[19], no es posible identificar a los congresistas votantes, la inasistencia es relevante en términos del artículo 183-2 constitucional solo cuando se demuestre que el demandado no atendió el llamado a lista al inicio de la respectiva reunión, pues en caso contrario, deberá presumirse que sí asistió a la sesión y que el sentido individual de su voto se encuentra comprendido dentro de las decisiones de su bancada. En este escenario, para que el congresista pueda considerarse incurso en la causal de pérdida de investidura es indispensable la prueba de su ausencia física del recinto del Congreso, p.e., mediante el registro de la votación. No hacerlo, impedirá irremediablemente examinar la pérdida de investidura pues su ausencia queda traslapada por el resto de integrantes necesarios para tomar la decisión –quórum decisorio–, en caso de votaciones ordinarias.
30.3.4. Por último, debe analizarse la particular situación de cuando en la misma sesión se presentan votaciones ordinarias y nominales. Sin perjuicio de que en tales casos la inasistencia al momento de la sesión donde se realizan votaciones ordinarias se pueda probar con los medios idóneos, la Sala considera que será suficiente probar la inasistencia a la votación nominal, así la de aquella no se haga, pues la de la nominal daría certeza de la ausencia del congresista a, por lo menos, una parte de la sesión, lo cual es relevante para la pérdida de investidura (ver supra párr. 30.1).
31. Recapitulando, la Sala precisa que, para efectos de analizar la pérdida de investidura, la palabra "inasistencia" debe articularse con la expresión "en las que se voten" que aparece en la misma norma y, para efectos probatorios es igualmente indispensable tomar en consideración el tipo de votación realizada: ordinaria, secreta o nominal. En consecuencia:
- La inasistencia no justificada al Congreso el número de veces exigida y con ocasión del tipo de situaciones constitucionalmente establecidas, conlleva la pérdida de investidura.
- Es deber del congresista asistir a toda la sesión en la que se voten proyectos de ley, de acto legislativo y mociones de censura, y no solamente a una parte de ella. Por lo tanto, si el congresista atiende el llamado a lista y posteriormente se ausenta del recinto legislativo, perderá la investidura, si este hecho se logra demostrar.
- Como los congresistas están legalmente obligados a votar, sin que autónomamente puedan abstenerse de hacerlo, por cuanto requieren autorización del presidente de la respectiva Corporación, la modalidad en la que se desarrolle la votación resulta útil y pertinente para efectos de demostrar si el congresista inasistió o no a la respectiva sesión o, al menos, a parte de ella.
- Así, cuando la votación se hace de forma nominal, la constatación de que el congresista participó en la decisión, es prueba suficiente de que asistió a la sesión, pues en Colombia está permitido el voto electrónico, pero no a distancia.
- En cambio, cuando la votación es ordinaria o secreta la inasistencia del congresista se traslapa con la de otros asistentes –las bancadas p.e.– que efectivamente votan, pues lo relevante es la obtención de las mayorías requeridas, pero no la indicación precisa de quiénes lo hicieron en uno u otro sentido.
- El acto consistente en atender el llamado a lista que se realiza al inicio de cada sesión con el fin de verificar el quórum constitucional hace presumir –en ausencia de prueba en contrario– la asistencia del congresista a la totalidad de la sesión.
- La inasistencia a seis reuniones plenarias en las que se voten mociones de censura, proyectos de ley o de actos legislativos, de manera ordinaria, o nominal puede llevar la pérdida de investidura del congresista, siempre que se demuestre aquella con los medios idóneos disponibles al efecto.
V.2. Segundo elemento: que la inasistencia ocurra en el mismo periodo de sesiones
32. El segundo elemento de la causal de pérdida de investidura es que la inasistencia ocurra en el mismo periodo de sesiones. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 85 de la Ley 5 de 1992, las sesiones del Congreso se dividen en ordinarias, extraordinarias, especiales, permanentes y reservadas.
32.1. Las sesiones ordinarias son las que se efectúan por derecho propio durante los días comprendidos entre el 20 de julio y el 16 de diciembre y el 16 de marzo al 20 de junio, gozando las Cámaras de la plenitud de atribuciones definidas en el artículo 114 de la Constitución, el cual refiere al ejercicio del poder constituyente derivado, la función legislativa y el control político sobre los actos de la administración. Dos periodos de sesiones ordinarias componen una legislatura[20].
32.2. Por su parte, las sesiones extraordinarias se efectúan, no por derecho propio, sino por iniciativa del ejecutivo. En tal evento, el Congreso únicamente puede ocuparse del estudio y decisión de aquellos asuntos que el presidente señale en el decreto convocatorio, sin perjuicio del control político que, por expresa disposición del artículo 138 de la Carta, aquel "podrá ejercer en todo tiempo".
32.3. Las sesiones especiales son que las que convoca el Congreso, por derecho propio, estando en receso, para el ejercicio del control respecto de los decretos expedidos por el presidente de la República en uso de las atribuciones extraordinarias que le confieren los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución (estados de excepción). Durante este tiempo –ha dicho la Corte Constitucional– el Congreso conserva la plenitud de sus atribuciones constitucionales, pues es "una de las condiciones sine qua non para que se mantenga la constitucionalidad de la declaración de los estados de excepción, que "no se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado"".
32.4. Las sesiones permanentes son aquellas que se decretan para continuar con el orden del día hasta finalizarlo, en tanto que las reservadas, como su nombre lo indica, no son públicas y se constituyen para tratar asuntos que, por su complejidad o gravedad, requieren reserva.
33. La inasistencia a cualquiera de estas sesiones resulta relevante a efectos de que se configure la causal de pérdida de investidura, a condición, eso sí, de que en ellas se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura.
V.3. Tercer y cuarto requisitos: que la inasistencia se verifique en seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura
34. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 114 de la Carta Política, corresponde al Congreso "hacer las leyes y ejercer el control político sobre el gobierno y la administración". Adicionalmente, el artículo 374 superior le otorga la facultad de reformar la Constitución. Por ello, tiene todo el sentido que el ordenamiento jurídico colombiano sancione con pérdida de investidura la inasistencia de los congresistas a seis (6) reuniones plenarias en las que se voten mociones de censura, proyectos de ley o de reforma constitucional, pues ello conspira contra el funcionamiento mismo del órgano legislativo y entorpece el desarrollo de su labor.
35. Los proyectos de ley y de acto legislativo, si bien conforman una unidad, tienen diversos componentes, a saber: el informe de ponencia, el articulado, las proposiciones, el título, el informe de conciliación y el informe de objeciones presidenciales. Cada uno de estos componentes se debate y se vota por separado, conforme avanza su trámite en el Congreso, y de su aprobación o improbación depende que un determinado texto pueda llegar a convertirse en una ley de la República o en un acto reformatorio de la Constitución.
35.1. El informe de ponencia es un elemento sustancial en la formación de la voluntad democrática de las Cámaras por cuanto contribuye a que los miembros del pleno de cada célula legislativa conozcan el tema global del proyecto de ley. Además, su aprobación permite que el trámite legislativo prosiga con su siguiente etapa, esto es, la discusión del articulado previa a su votación, mientras que su falta de aprobación ocasiona, indefectiblemente, que no pueda continuarse con dicho trámite. Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado:
64- De otro lado, conforme a la Constitución y al Reglamento del Congreso, no basta la presentación de un informe de ponencia sino que, al menos en las plenarias, dicho informe debe ser eventualmente debatido y en todo caso votado, antes de que las cámaras puedan entrar en el examen específico del articulado del proyecto.
Así, en el trámite en comisiones, si la proposición con que termina la ponencia es favorable a que la célula aborde el debate del proyecto, entonces, según lo establece el artículo 167 del Reglamento del Congreso o Ley 5ª de 1992 "se procederá en consecuencia sin necesidad de votación del informe". Por el contrario, si la ponencia "propone archivar o negar el proyecto, se debatirá esta propuesta y se pondrá en votación al cierre del debate". Esto significa que en el trámite en las comisiones, en los casos en que la ponencia sea favorable, es posible entrar directamente en el debate y en la votación del articulado, sin necesidad de votar previamente el informe de ponencia. Sin embargo, en las plenarias, siempre debe existir votación previa del informe de ponencia antes de entrar en la discusión específica del articulado. Así no sólo lo ha hecho la práctica parlamentaria sino que así lo ordena perentoriamente el artículo 176 del Reglamento del Congreso, que regula específicamente el tema. Dicha norma señala que el ponente debe presentar el informe a la plenaria, explicando "en forma suscinta la significación y alcance del proyecto" y luego "podrán tomar la palabra los congresistas y los ministros del despacho". A reglón seguido, la norma prevé los efectos de la aprobación del informe, al señalar que si "la proposición con que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un ministro o un miembro de la respectiva cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos."
Esta norma ordena entonces que el informe de ponencia sea aprobado, como requisito previo para discutir y votar el articulado. En efecto, este artículo prescribe un regla de naturaleza condicional, según la cual, en caso que se apruebe la proposición con que termina el informe de ponencia, procederá la discusión del articulado del proyecto, bien en bloque o bien separadamente, si así lo solicita uno de los miembros de la cámara correspondiente. Así las cosas, el efecto jurídico de la aprobación del informe de ponencia no es otro que permitir que el trámite legislativo prosiga con su siguiente etapa, esto es, la discusión del articulado previa a su votación. Contrario sensu, la falta de aprobación del informe ocasiona, indefectiblemente, que no pueda continuarse con dicho trámite[22].
35.2. El articulado comprende la parte dispositiva del proyecto, el cual puede ser modificado durante el trámite legislativo tal como lo establece el artículo 160 de la Ley 5 de 1992: [t]odo congresista puede presentar enmiendas a los proyectos de ley que estuvieren en curso". Las enmiendas se solicitan a través de proposiciones, que pueden suprimir, adicionar o modificar la totalidad del proyecto de ley o parte de su articulado. También es posible solicitar el archivo de un proyecto mediante una proposición de este tipo –proposición de archivo–, la cual debe decidirse con prelación porque su aprobación impide proseguir con el debate y votación del informe de ponencia y del articulado. De ahí que la asistencia del congresista a las sesiones donde se votan estas últimas proposiciones resulta relevante para que se configure la causal de pérdida de investidura, del mismo modo en que resulta relevante la asistencia a las sesiones en las que se votan los otros tipos de proposiciones porque al final implican una decisión sobre el articulado.
35.3. El título es otro componente fundamental del proyecto puesto que no solo lo identifica, sino que también define su contenido (Constitución Política, artículo 169)[23]. Para que proceda la votación de este aparte del proyecto, es necesario que la de todo el articulado haya concluido, por lo cual ésta última siempre precede a la anterior. Junto con el título, se somete a votación una pregunta, por medio de la cual se insta a los senadores o representantes a que manifiesten si quieren o no que determinado proyecto de ley o de reforma constitucional se convierta en ley de la República o en acto legislativo.
35.4. Por su parte, los informes de conciliación sirven para superar las diferencias que surgen de los textos aprobados en una y otra Cámara. En la medida en que la propia Constitución Política, en su artículo 160, autoriza al Congreso para introducir a los proyectos las modificaciones y adiciones que considere pertinentes durante el segundo debate o la segunda vuelta, la aprobación de estos informes por las plenarias del Senado y de la Cámara constituye un requisito sine qua non del proceso legislativo, cuando existen discrepancias, porque de esta forma es posible superarlas y unificar los textos que finalmente habrán de pasar a sanción presidencial, a condición, eso sí, de que se respeten los principios de identidad y consecutividad, mediante modificaciones que no sean sustanciales y que guarden una relación temática con lo aprobado en la cada una de las Cámaras[25].
35.5. Por último, los informes de objeciones presidenciales son la respuesta del órgano legislativo a los reparos que formula el presidente de la República a los proyectos de ley, bien sea por razones de conveniencia o de inconstitucionalidad. A través del debate y votación de estos informes, las Cámaras deciden si insisten o no en la aprobación del proyecto. Entonces, las objeciones formuladas por el gobierno obligan al Senado y a la Cámara a reflexionar nuevamente sobre el contenido de la iniciativa legislativa. De ahí que el artículo 167 de la Constitución Política disponga que "[e]l proyecto de ley objetado total o parcialmente por el gobierno volverá a las Cámaras a segundo debate".
35.5.1. Al prescribir que se realizará nuevamente el segundo debate, la Constitución establece claramente que la insistencia de las Cámaras hace parte del procedimiento legislativo, puesto que –como lo ha señalado la Corte Constitucional–, "el texto, aunque sea aprobado por las Cámaras, sigue siendo un simple proyecto, si no ha recibido la correspondiente sanción presidencial (CP arts 157 ord 4° y 167)"[26].
35.5.2. Además, la intervención del Congreso resulta decisiva para la suerte del proyecto. Así, si las Cámaras no insisten, el proyecto se archiva, pero si lo hacen, y las objeciones estuvieren fundadas en razones de inconveniencia, el presidente deberá sancionarlo sin poder presentar otras nuevas; si no lo hace, procederá en tal sentido el presidente del Congreso. En cambio, si las objeciones estuvieren fundadas en motivos de inconstitucionalidad, la iniciativa deberá ser remitida a la Corte Constitucional, que puede declararlo exequible o inexequible de un modo total o parcial. En el primer evento, el presidente tendrá que sancionar el proyecto, mientras que en el segundo, procederá su archivo. Empero, si la Corte resuelve que el proyecto es parcialmente exequible, deberá devolverlo a la Cámara en que tuvo su origen para que, oído el ministro del ramo, rehaga o integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con la sentencia.
36. La diversidad de asuntos a que se ha hecho referencia tiene enorme incidencia a efectos de estudiar si la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 183-2 se configura o no, pues conforme a lo dicho, cabe concluir que los congresistas deben asistir a las sesiones plenarias en las que se voten todos ellos, con independencia de que hagan parte o no del mismo proyecto de ley o de acto legislativo. Se insiste en que al igual que el articulado y el título, los informes de ponencia, las proposiciones de archivo, los informes de conciliación y los informes de objeciones presidenciales son parte inescindible del trámite de cualquier proyecto de ley, al punto que si alguno de estos asuntos deja de someterse a votación la iniciativa no podrá convertirse en ley de la República. Lo mismo puede decirse respecto de los proyectos de acto legislativo, pero con la diferencia que ellos no admiten el trámite de objeciones presidenciales[27].
V.4. Quinto elemento: que la inasistencia no esté justificada
37. El último requisito para que se configure la causal de pérdida de investidura consiste en que la falta de asistencia no esté justificada o que se haya producido por un evento de fuerza mayor. Esto quiere decir que para que proceda la sanción por inasistencia a las sesiones plenarias debe evaluarse la culpabilidad del demandado por tratarse de un régimen sancionatorio de carácter subjetivo[28]. Al respecto, esta Corporación ha señalado que:
(...) probados objetivamente los presupuestos contenidos en el numeral 2. del artículo 183 de la Carta Política, para la aplicación de la causal de pérdida de la investidura; resta en consecuencia evaluar los aspectos de orden subjetivo y lo citado como excepción por el demandado, consistente en la fuerza mayor, de que trata el parágrafo de la precitada norma superior.
Amén de estas características objetivas típicas y constitucionales, agrégase la posibilidad de justificar por parte del congresista su conducta omisiva, o de establecer que no se alcanzó el número de ausencias requeridas, o que ellas lo fueron en distintos períodos legislativos, o que en las mismas no se votaron proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.
Hay lugar pues a esgrimir causales de justificación, lo cual de suyo indica que no es de recibo la aplicación escueta, pura y simple, de la ausencia del obligado, sino que el juzgador debe descender al análisis de la conducta humana desplegada en este caso por quien ostenta una calidad y es obligado por ella misma, así como las circunstancias que rodearon su proceder[29].
38. De modo que el juez del proceso de pérdida de investidura debe analizar la conducta del congresista demandado para establecer si existe alguna razón que justifique su inasistencia a las reuniones plenarias en las que se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura pues la sanción no procede automáticamente solo porque se verifique que se configuran los primeros cuatro elementos que tipifican la causal. En cualquier caso, debe tratarse de situaciones excepcionales, pues como lo ha señalado la jurisprudencia, "la vocación natural de un congresista es la de participar en los debates y en las decisiones propias del Congreso"[30].
39. Estas situaciones excepcionales se encuentran previstas, de una parte, en el parágrafo del artículo 183 de la Constitución Política. Esta norma establece que la causal de pérdida de investidura por inasistencia a las sesiones del Congreso no tendrá aplicación cuando medie fuerza mayor, la cual se encuentra definida en el artículo 64 del Código Civil, "como el imprevisto al que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.". Dicho en otros términos, "es la circunstancia o evento que no se pudo ver o conocer con anticipación como algo posible, o de cuya ocurrencia no se tienen señales previas o indicios; esto es, que dentro de lo normal y lo cotidiano no es factible intuir o esperar que suceda; y que de llegar a ocurrir no es posible hacer oposición que neutralice o anule sus efectos"[31].
40. Para que se configure la fuerza mayor, es necesario que el hecho sea imprevisible e irresistible para el demandado, lo cual quiere decir que no se deriva en modo alguno de su conducta, que su ocurrencia no puede anticiparse o preverse, pese a que se obra prudentemente, y que resulta imposible de evitar, incluso cuando se toman medidas para hacerlo. En efecto, una de las características principales de los eventos de fuerza mayor es que son exteriores al sujeto, de ahí no pueda configurarse cuando es el propio demandado quien, con su conducta consciente, imprudente o poco previsiva, se pone a sí mismo en imposibilidad de asistir a la sesión.
41. Al respecto, en la sentencia de 13 de julio de 1999 la Sala Plena del Consejo de Estado concluyó que la medida privativa de la libertad impuesta contra el congresista demandado no constituía un evento de fuerza mayor porque éste sabía que, por virtud de esta circunstancia, estaría materialmente imposibilitado para asistir a las sesiones del Congreso, y aun así solicitó a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes que pusiera fin a la licencia no remunerada que le había concedido en virtud justamente de su detención:
Fue entonces, el mismo congresista quien produjo la conducta descrita (inasistencia), creadora de las condiciones fácticas para situarse en el eventual incumplimiento de sus deberes, pues sabiéndose detenido desde abril de 1998, bajo esas circunstancias le era PREVISIBLE la imposibilidad de asistir a las sesiones, y por ello lo había reconocido cuando se dirigió a la Corte Suprema y cuando hizo lo propio ante la Cámara de Representantes. Así, libremente solicitó de la Mesa Directiva de la Cámara poner fin a su licencia, y también deliberadamente se reintegró al cargo. Creó pues la condición para inasistir, lo cual no le habría ocurrido de haber persistido en su licencia, durante la cual se llamara al segundo renglón de su lista, como lo hizo en el primer período de legislatura. Por ello, se concluye que no fue un hecho catalogable como FUERZA MAYOR el que le impidió al Representante CARLOS ALBERTO OVIEDO ALFARO incurrir en la causal de pérdida de investidura invocada por el demandante, sólo que el hecho analizado como tal, no es la orden judicial, sino su propia conducta, voluntaria y previsible.[32]
42. De otra parte, el artículo 90 de la Ley 5 de 1992 también establece que las ausencias de los congresistas a las sesiones pueden justificarse en los siguientes casos: la incapacidad física debidamente comprobada, el cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso o la autorización expresada por la Mesa Directiva o el presidente la respectiva Corporación[33], en los casos indicados en el reglamento de la misma.
43. Y, finalmente, el artículo 124 de la misma Ley 5 dispone que los senadores y representantes pueden excusarse de votar, con autorización del presidente, "cuando al verificarse una votación no haya estado presente en la primera decisión, o cuando en la discusión manifiesta tener conflicto de intereses con el asunto que se debate".
44. Para el trámite de las excusas por inasistencia, la Ley 5 establece un procedimiento especial, que consiste en enviarlas a la Comisión de acreditación documental de la Cámara o del Senado, la cual deberá presentar un concepto ante la Mesa Directiva de la respectiva Corporación con el fin de que ésta adopte una decisión definitiva sobre el particular (artículo 90). Las excusas aceptadas en los términos establecidos por el Reglamento del Congreso podrán hacerse valer dentro del proceso de pérdida de investidura, para demostrar que la inasistencia a una sesión determinada se encuentra justificada.
45. Por fuera de estos eventos expresamente previstos en la Constitución y en la ley, puede haber otros que expliquen la ausencia del congresista a las sesiones de la plenaria al momento de la votación, por lo que corresponderá al juez del proceso de pérdida de investidura examinarlos –siempre que se hayan alegados y se encuentren demostrados– a fin de establecer si razonablemente justifican su proceder.
V.5. El caso concreto
46. Se recuerda que el solicitante, en este caso, sostiene que el señor Manuel Antonio Carebilla Cuéllar, quien fue elegido como representante a la Cámara para el periodo comprendido entre el 20 de julio de 2010 y el 20 de julio de 2014, dejó de asistir a diecisiete (17) reuniones plenarias de la Cámara de Representantes, dieciséis (16) de las cuales tuvieron lugar en el segundo periodo de sesiones de la legislatura 2011-2012, el cual inició el 26 de marzo 2012 y terminó el 20 de junio siguiente, y la restante en el periodo de sesiones extraordinarias. Concretamente, el solicitante afirma que el demandado inasistió a las plenarias que se celebraron los días 24 de abril y 6 de junio de 2012, y que no participó en la decisión de los asuntos que se sometieron a conocimiento de la Corporación los días 20 y 21 de marzo, 9, 10, 11, 17, 18 y 25 de abril, 3, 8, 9, 22 y 23 de mayo, 5 y 27 de junio de 2012 pues se retiró del recinto legislativo luego de atender el llamado a lista.
47. Como ya se indicó, para que la causal de pérdida de investidura pueda considerarse configurada, es necesario demostrar que el congresista cuestionado efectivamente inasistió a la sesión o a parte de ella porque, por ejemplo, no estuvo presente en el recinto legislativo al momento de la votación de los proyectos de ley o de acto legislativo que se sometieron a consideración de la plenaria de la Cámara de Representantes en las fechas a que se contrae la demanda.
48. Desafortunadamente la prueba de tal inasistencia no resulta fácil porque se requiere de un medio idóneo y conducente para demostrar que el congresista no estaba presente en el recinto legislativo al momento de la votación. El acta de la respectiva reunión resulta útil a este propósito cuando la votación es nominal pues, como ya se señaló, en estos eventos queda constancia del voto individual de cada congresista, así como de su presencia en el recinto, lo que no ocurre cuando la votación es ordinaria o secreta, caso en el que el acta solo registra si el congresista atendió o no el llamado a lista.
49. Sin embargo, incluso cuando es la única prueba disponible en el proceso de pérdida de investidura, el acta de la respectiva sesión puede servir para demostrar la presencia del congresista en el recinto al momento de la votación, porque –como ya se señaló– se presume que quien atiende el llamado a lista permanece en él hasta el final de la sesión. Además, así lo informó al despacho del magistrado ponente, el ingeniero Juan Pablo Álvarez Mosquera durante la diligencia de inspección judicial practicada a la Cámara de Representantes, con el fin de consultar el sistema electrónico de información, software de debate DCN-SW, que funciona al interior de esa Corporación (f. 276-283 c. 2):
El software tiene precargada las plantillas, las cuales recogen los resultados de las decisiones y la asistencia de los representantes a la Cámara. Se manejan dos temas específicos, que son la asistencia y la votación. Las plantillas están precargadas conforme al orden del día. La asistencia se inicia en el momento en que el presidente [de la Corporación] decide que se abra la sesión y termina al finalizar la sesión plenaria. Cada representante pone su huella en el sistema biométrico que se utiliza en el registro de votación y asistencia. Cuando se abre la votación cada equipo se bloquea y pide la identificación de cada representante y así dar la opción de votar afirmativo o negativo. Este procedimiento funciona para las votaciones nominales, para las ordinarias se presupone la asistencia en el momento. El ingeniero precisa que si la votación se hace de forma manual no quedará registrada en el sistema, de igual manera el sistema no da cuenta de las inasistencias que pueden ser justificadas con posterioridad por los representantes, así como tampoco de su permanencia en el recinto durante los debates. Cuando la votación se hace de forma manual, debe quedar registrada en el acta de la respectiva sesión.
50. Las actas de las sesiones plenarias a que se contrae la solicitud de pérdida de investidura –las cuales fueron publicadas en la Gaceta del Congreso y solicitadas oficiosamente por el magistrado ponente (ver supra párr. 11)– demuestran que el representante a la Cámara Manuel Antonio Carebilla Cuéllar inasistió, en el mismo periodo de sesiones, a cinco reuniones plenarias en las que se votaron proyectos de ley y de acto legislativo, y no a 17, como se afirma en la demanda.
51. En efecto, por una parte, se conoce que el señor Manuel Antonio Carebilla dejó de asistir a la reunión de la Cámara de Representantes que tuvo lugar el 6 de junio de 2012. Sin embargo, está ausencia no fue injustificada pues la secretaria general de esa Corporación certificó que se ausentó con excusa (f. 201, 249-250 c. 1), información que también aparece consignada en la Gaceta n.º 501 de 2012[34], donde además consta que en esa fecha no se votaron proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura.
52. Así las cosas, el hecho de que el congresista cuestionado no haya asistido a la sesión plenaria del 6 de junio de 2012 carece de importancia para la prosperidad de las pretensiones de la solicitud de pérdida de investidura, no sólo porque su ausencia estuvo justificada, sino porque ese día no se adoptaron el tipo de decisiones que tipifican la causal contemplada en el numeral 2º del artículo 183 de la Constitución Política.
53. Por otra parte, no es cierto que el congresista cuestionado haya inasistido a la sesión del 24 de abril, pues en la Gaceta n.º 307 de 2012 del Congreso consta que sí lo hizo, ya que registró su asistencia de forma manual. Además, como en el caso anterior, en esa fecha no se votaron proyectos de ley ni de acto legislativo, por lo que, aún si ese hecho no estuviera demostrado, el representante a la Cámara no habría incurrido en ninguna conducta sancionable en los términos del numeral 2 del artículo 183 constitucional.
54. El solicitante también afirma que los días 20 y 21 de marzo, 9, 10, 11, 17, 18 y 25 de abril, 3, 8, 9, 22 y 23 de mayo, 5 y 27 de junio de 2012 el congresista cuestionado registró su asistencia a la sesión pero que posteriormente se retiró, por lo que no estuvo presente en la decisión de los asuntos debatidos en la plenaria de la Cámara de Representantes.
55. El material probatorio visible dentro del expediente da cuenta de que la plenaria de la Cámara de Representantes sesionó en todas las fechas indicadas (ver supra párr. 12.2 y 12.3). Sin embargo, en ninguna de ellas lo hizo para votar mociones de censura y solo en algunas otras lo hizo para votar proyectos de ley o de acto legislativo. Los días 20 de marzo, 9, 11, 18 y 25 de abril, 9 de mayo y 27 de junio de 2012 sesionó para propósitos distintos (ver supra párr. 12.2), por lo que la ausencia del congresista, en las condiciones anotadas por el solicitante, e incluso, su no asistencia, no tendría relevancia alguna para efectos de decretar la pérdida de investidura del representante Manuel Antonio Carebilla Cuéllar.
56. En cuanto a lo ocurrido en las demás fechas señaladas en la demanda, se conoce que los días 21 de marzo, 10 y 17 de abril, 3, 8, 22 y 23 de mayo y 5 de junio de 2012 la plenaria de la Cámara de Representantes sesionó para votar proyectos de ley y/o de acto legislativo. El congresista estuvo presente al inicio de todas las reuniones pues atendió, a través del sistema electrónico de registro dispuesto para tal fin, el llamado a lista formulado por el secretario de la Corporación, según consta en las actas de las sesiones publicadas en las Gacetas del Congreso, en el acta de la diligencia de inspección judicial y en el registro de asistencia del software de debate DCN-SW (f. 276 y ss. c. 2). Sin embargo, en cinco de esas ocasiones, no asistió a toda la sesión, como lo demuestra el hecho de que estaba ausente del recinto legislativo en el momento en que la Cámara sometió a votación los asuntos de que trata la norma constitucional.
57. Puntualmente, el 21 de marzo de 2012 el ex representante Carebilla Cuéllar participó en la aprobación de los artículos 4 y 5 del proyecto de ley n.º 045 de 2011, tal como consta en la Gaceta n.º 227 de 2012 del Congreso (f. 435-458 c. 2), que recoge los resultados de la votación realizada, la cual fue de carácter nominal. El informe de objeciones presidenciales al proyecto de ley n.º 024 de 2010 y los proyectos de ley n.º 132 de 2011 y 269 de 2011 también se aprobaron ese día pero mediante votación ordinaria[35], circunstancia que permite afirmar su asistencia debido a que ésta se presume por el hecho de que el congresista contestó el llamado a lista al inicio de la sesión.
58. De otro lado, el 10 de abril de 2012 la mencionada Corporación aprobó el informe de objeciones presidenciales del proyecto de ley n.º 066 de 2011, y los informes de ponencia y el articulado de los proyectos de ley n.º 197 de 2012, 198 de 2012 y 173 de 2011. En todos los casos la votación fue nominal y el representante cuestionado estuvo ausente, como lo demuestra el hecho de que no participó en ellas y que tampoco fue uno de los congresistas que, estando presentes, se abstuvieron de votar, según consta en la Gaceta n.º 299 del Congreso de la República, que identifica por su nombre a todos los representantes presentes en el recinto (f. 459-563 c. 2).
59. El 17 de abril de 2012 la Cámara de Representantes aprobó los informes de ponencia y el articulado del proyecto de ley n.º 020 de 2011 y del proyecto de acto legislativo n.º 192 de 2012. En el primer caso la votación se hizo de forma ordinaria, por lo que debe presumirse que el representante Carebilla estaba presente debido a que previamente había registrado su asistencia a la sesión. En cambio, en el segundo caso, la votación se hizo de forma nominal, de manera que es posible conocer la identidad de cada uno de los congresistas presentes en el recinto, el cual fue publicado en la Gaceta n.º 300 del Congreso. En ella se advierte que el representante Carebilla estaba ausente pues no hay constancia de haber participado en la votación del mencionado proyecto de acto legislativo ni de que, estando en el recinto legislativo, se hubiera abstenido de votar (f. 530-549 c. 2).
60. El de 3 de mayo de 2012 se registró una situación particular pues la plenaria de la Cámara votó los siguientes cinco asuntos: informe de objeciones presidenciales a los proyectos de ley (i) n.º 259 de 2009 y (ii) 170 de 2010, informes de conciliación de los proyectos de ley (iii) n.º 051 de 2010 y (iv) 020 de 2010, e (v) informe de ponencia del proyecto de ley n.º 122 de 2010. La votación del último asunto (v) se hizo de forma ordinaria, mientras que las votaciones de los dos primeros (i) y (ii) fue nominal.
60.1. El que la votación del informe de ponencia del proyecto de ley n.º 122 de 2010 –(v)– se hubiera hecho de forma ordinaria, en principio, permite presumir que el congresista cuestionado asistió a la reunión de la plenaria, habida cuenta de que atendió el llamado a lista realizado por el secretario de la Cámara de Representantes.
60.2. Empero, la información publicada en la Gaceta n.º 301 de 2012, desvirtúa esta presunción porque en ella consta que el representante Carebilla no estaba presente en el recinto legislativo al momento de la votación de los informes de objeciones presidenciales de los proyectos de ley n.º 259 de 2009 y 170 de 2010 –(i) y (ii)–. Además, existe evidencia de que tampoco asistió a las votaciones de los informes de conciliación –(iii) y (iv)– que se realizaron a continuación pues en el acta de la reunión aparece que estos dos asuntos se aprobaron con fundamento en los registros de las votaciones de los informes de objeciones presidenciales, las cuales –se repite– fueron nominales y públicas, y a las que el representante Carebilla no asistió (f. 634 reverso y 635 c. 2).
61. El 8 de mayo de 2012 la Cámara aprobó los siguientes asuntos: los informes de ponencia, el articulado y el título y la pregunta de los proyectos de ley n.º 091 de 2011, 290 de 2011, 147 de 2011 y 145 de 2011; y el articulado del proyecto de ley n.º 122 de 2011. La mayoría de estas votaciones se hicieron de forma ordinaria, pero hubo dos que se hicieron de forma nominal: la del articulado del proyecto de ley n.º 091 de 2011 y la del título y la pregunta del mismo asunto.
61.1. En la Gaceta del Congreso n.º 445 de 2012 consta que el representante Carebilla participó en la segunda votación nominal –la del título y la pregunta del proyecto de ley n.º 091 de 2011– pero no en la primera –la del articulado del mismo proyecto de ley–, por lo cual, en principio, podría afirmarse que estaba fuera del recinto legislativo cuando la Cámara aprobó el articulado del proyecto de ley n.º 091 de 2011, más no cuando hizo lo propio en relación con el título y la pregunta del mismo asunto, lo que en sí mismo sería indicativo de que no estuvo presente en toda la sesión, sino solamente en parte de ella.
61.2. No obstante, a juicio de la Sala la información que aparece publicada en la Gaceta no ofrece certeza de que el ex representante Carebilla haya estado realmente ausente de la votación del articulado del proyecto de ley n.º 091 de 2011 por las siguientes dos razones:
61.2.1. En primer lugar, porque el número total de votos emitidos no coincide con el número de congresistas votantes. En efecto, en el acta consta que el articulado fue aprobado con 96 votos a favor y 2 en contra, lo que es indicativo de que en la votación participaron un total de 98 representantes. Sin embargo, si se cuentan individualmente cada uno de los representantes que votaron, el resultado es 97, es decir, uno menos del total presuntamente alcanzado.
61.2.2. En segundo lugar, porque luego de la aprobación del articulado y previo a la votación del título y la pregunta del proyecto de ley n.º 091 de 2012, el secretario general de la Cámara hizo notar que durante la sesión se presentaron algunos inconvenientes con el registro electrónico de los votos: "Nos informan los técnicos que el parlamentario esté sentado, porque si está de pie el dedo no adquiere la posición conveniente. Por eso tienen inconvenientes para utilizar el sistema".
61.3. Estas dos circunstancias, sumadas al hecho de que entre la primera y la segunda votación transcurrieron escasos minutos[36], no ofrece a la Sala la certeza suficiente para afirmar que el ex representante Carebilla Cuéllar realmente inasistió a la votación del articulado del proyecto de ley n.º 091 de 2012. Por el contrario, cabe la posibilidad de que haya estado presente en esta primera votación –así como lo estuvo en la segunda– pero que el sentido individual del voto que emitió no haya quedado registrado. En estas condiciones, subsiste una duda acerca de lo que realmente ocurrió, la cual debe resolverse a favor del congresista cuestionado.
62. El 22 de mayo de 2012 hubo votación nominal para la aprobación de la proposición de archivo del proyecto de ley n.º 206 de 2011. En esta oportunidad todos los congresistas que estaban presentes en el recinto legislativo participaron en la votación, no siendo el congresista Carebilla uno de ellos, según consta en el acta de la sesión que se publicó en la Gaceta del Congreso n.º 486 (f. 704 c. 2). Esta circunstancia es suficiente para afirmar que inasistió a parte de la sesión, al margen de que pueda presumirse que estuvo presente en la aprobación de los demás proyectos de ley que se incluyeron en el orden del día y que se aprobaron a continuación, habida cuenta de que la votación en estos casos fue de carácter ordinario.
63. El 23 de mayo de 2012 la Cámara votó de forma ordinaria para aprobar el informe de conciliación del proyecto de ley n.º 290 de 2011[37] (f. 710-725 c. 2). Si bien esta circunstancia impide conocer si el demandando estuvo presente al momento de la votación, debe presumirse que así actuó y, por lo tanto que asistió, teniendo en cuenta que atendió el llamado a lista que se realizó al inicio de la respectiva sesión.
64. Finalmente, el 5 de junio de 2012 la Cámara votó los informes de ponencia de los proyectos de ley n.º 279 de 2011 y n.º 072 de 2011. También votó el articulado del primero de ellos y una proposición para el archivo del segundo. Como la votación de los tres primeros asuntos –los dos informes de ponencia y el articulado del proyecto de ley n.º 279 de 2011– se hizo de forma ordinaria, debe presumirse –en ausencia de prueba en contrario– que el ex representante Carebilla Cuéllar participó en ellas y, por ende, que estaba presente en la sesión. En el último caso la situación es distinta, ya que con fundamento en los resultados de la votación nominal que se realizó, los cuales quedaron consignados en la Gaceta n.º 560 de 2012 del Congreso, se puede afirmar que el demandado inasistió a la sesión pues su nombre no figura entre el grupo de representantes que estaba presente en el recinto legislativo al momento de la votación de la proposición de archivo del proyecto de ley n.º 072 de 2011 (f. 726- 747 c. 2).
65. De lo expuesto se concluye que el congresista cuestionado inasistió a las reuniones plenarias de la Cámara de Representantes que se realizaron los días 10 y 17 de abril, 3 y 22 de mayo y 5 de junio de 2012 porque no estuvo presente en el desarrollo de todas las sesiones, desde su inicio hasta su finalización, sino solamente de parte de ellas. El material probatorio aportado al proceso demuestra que, si bien atendió el llamado a lista realizado por el presidente de la Corporación, se ausentó durante las votaciones de varios proyectos de ley y de acto legislativo que se realizaron en las fechas señaladas, con lo cual se concluye que, durante el segundo periodo de sesiones de la legislatura 2011-2012, registró un total de cinco inasistencias que no se encuentran justificadas.
66. Esta circunstancia, sumada a que la inasistencia del congresista a la reunión celebrada el 6 de junio de 2012 sí está justificada, obliga a denegar las pretensiones de la demanda de pérdida de investidura pues la causal no se configura. Las comprobadas inasistencias en que incurrió el representante cuestionado a las reuniones donde se votaron proyectos de ley y de acto legislativo no son suficientes para que proceda la pérdida de investidura, pues ellas se verificaron en cinco reuniones plenarias de la Cámara de Representantes, y no en seis, como lo exige la norma constitucional.
67. Lo anterior sin perjuicio de que dicho comportamiento constituya un incumplimiento de los deberes a su cargo, el cual puede resultar constitutivo de una falta disciplinaria, por lo cual se ordenará remitir copias de esta sentencia a la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia.
VI. Conclusión
68. La causal de pérdida de investidura consagrada en el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución Política no se configura por la simple inasistencia a seis reuniones plenarias del Congreso de la República o de alguna de sus Cámaras individualmente consideradas, con independencia de lo que ocurra en ellas. El sentido literal, histórico, gramatical, pragmático y sistemático de la norma vincula ese acto, el de inasistir, con la sesión de votación, de manera que la conducta relevante para pérdida de investidura supone dos condiciones: (i) que la inasistencia se predique respecto de seis reuniones plenarias; y (ii) que en cada una de estas reuniones plenarias se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura.
69. Igualmente, la asistencia implica que el congresista permanezca en el recinto legislativo durante toda la sesión, desde su inicio hasta su finalización. Por lo tanto, el senador o representante perderá su investidura, aunque haya contestado el llamado a lista realizado por el secretario de la respectiva Corporación, siempre que se compruebe que no estuvo presente en la votación de alguno de los asuntos de que trata el artículo 183 numeral segundo constitucional.
70. Y no podría ser de otra forma pues la norma perdería todo sentido y eficacia si se dejara de sancionar la conducta del senador o representante que atiende el llamado a lista pero que posteriormente se retira del recinto y, como consecuencia de ello, deja de ejercer su investidura como la ley le exige hacerlo, esto es, asistiendo a las sesiones en las que se vota para que, cuando llegue el momento oportuno, pueda expresa su particular voluntad sobre tres temas álgidos en términos político-sociales: proyectos de ley, de reforma constitucional y mociones de censura.
71. Se insiste en que el deber más importante que tiene todo congresista es el de votar, no solo el de debatir, pues dicha atribución, luego de la reforma constitucional del año 2003, debe ser asumida, no por cada senador o representante de forma individual, sino por el vocero de cada una de las bancadas que tienen asiento en el Congreso. Por ello, tiene todo el sentido que la Constitución sancione de la forma más drástica posible al representante o senador que, por no estar presente en el recinto legislativo al momento de la votación, se pone a sí mismo en imposibilidad de cumplir con dicho deber fundamental.
72. Entonces, para que pueda entenderse que el congresista realmente asistió a la sesión no basta con que atienda el llamado a lista que se realiza al inicio de la misma para la verificación del quórum constitucional; también es necesario que se encuentre presente en el recinto de la respectiva Corporación durante toda la sesión y, particularmente, al momento de la votación.
73. Lo anterior, sin embargo, no significa que el registro electrónico de asistencia que se realiza al inicio de cada reunión carezca por completo de relevancia, en términos probatorios, para determinar si la causal de pérdida de investidura se configura o no, pues cuando la votación se realiza de forma ordinaria o secreta, dicho registro constituye, en ausencia de prueba en contrario, un indicio de la presencia del congresista durante toda la sesión pues se presume que quien atiende el llamado a lista permanece en el recinto legislativo hasta el final de la misma, que se inicia con la apertura que hace el presidente de la respectiva Corporación y termina con la votación.
74. En cambio, cuando esta última se realiza de forma nominal, el registro electrónico de asistencia no tiene, por regla general, ninguna relevancia, desde el punto de vista probatorio, para demostrar la inasistencia del congresista, pues en esos casos la presunción a que se ha hecho referencia puede quedar desvirtuada con otros medios de prueba, particularmente con el acta de la respectiva sesión, que permite conocer de forma segura y certera si un determinado senador o representante estuvo presente o no en la votación de un cierto proyecto de ley o de acto legislativo.
75. En el caso concreto, ello fue justamente lo que ocurrió, pues las actas de las reuniones plenarias realizadas los días 10 y 17 de abril, 3 y 22 de mayo y de 5 de junio de 2012, en las que la votación de los proyectos de ley y de acto legislativo se hizo de forma nominal, permitieron demostrar que, pese a que registró su asistencia al inicio de cada una de ellas, el representante a la Cámara por el departamento del Amazonas, Manuel Antonio Carebilla Cuéllar, inasistió de forma injustificada a todas las reuniones mencionadas pues no se encontraba presente en el recinto legislativo al momento de la votación.
76. Sin embargo, como el número de inasistencias que no justificó –cinco en total– es inferior al que exige la norma constitucional, la Sala concluye que no se configura la causal de pérdida de investidura consagrada en el inciso segundo del artículo 183 de la Constitución Política, por lo cual no hay lugar a declararla.
77. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda de pérdida de investidura presentada contra el ex representante a la Cámara Manuel Antonio Carebilla Cuéllar.
SEGUNDO: REMITIR, por conducto de la Secretaría General de esta esta Corporación, copias de esta sentencia a la Procuraduría General de la Nación, para lo de su competencia.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
Presidente de la Sala
ROCÍO ARAÚJO OÑATE LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ
Magistrada Magistrada
STELLA JEANNETTE CARVAJAL B. STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO
Magistrada Magistrada
MILTON CHÁVES GARCÍA MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Magistrado Magistrada
WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ
Magistrado Magistrada
CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO CÉSAR PALOMINO CORTÉS
Magistrado Magistrado
RAMIRO PAZOS GUERRERO CARMELO PERDOMO CUÉTER
Magistrado Magistrado
JAIME E. RODRÍGUEZ NAVAS DANILO ROJAS BETANCOURTH
Magistrado Magistrado
GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
Magistrado Impedido
JAIME ORLANDO SANTOFIMIO G. ROBERTO SERRATO VALDÉS
Magistrado Magistrado
RAFAEL F. SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
Magistrado Magistrado
MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ALBERTO YEPES BARREIRO
Magistrada Magistrado
CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA
Magistrado
[1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de septiembre de 2009, radicación 2009-00201-01 (PI).
[2] Se decretaron primero por medio de autos calendados el 18 de junio, el 17 de septiembre de 2014 (f. 221, 243 c. 1) y, posteriormente, mediante providencia del 3 de diciembre del mismo año (f. 255 c. 1).
[3] En la fecha señalada para la realización de la audiencia pública, el demandado Manuel Antonio Carebilla Cuéllar, manifestó que no asistiría a la cita programada por no encontrarse "en condiciones de salud" (f. 866 c. ppl.).
[4] El contenido de las Gacetas n.º 193 y 307 de 2012 fue consultado en la página web de la Imprenta Nacional: http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.portals
[5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 13 de julio de 1999, rad. AC-7715.
[6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2015, rad. 11001-03-15-000-2015-00872-00(PI).
[7] Corte Constitucional, sentencia T-987 de 2007. En similar sentido, véase la sentencia T-1232 de 2003.
[8] Corte Constitucional, sentencia SU-053 de 2015.
[9] Los únicos precedentes aplicables al caso se encuentran en las sentencias de 13 de julio de 1999 (AC-7715) y de 20 de enero de 2004 (2003-1024-01(PI)). En ambos casos el problema jurídico se contrajo a determinar si la inasistencia de los demandados se encontraba o no justificada. Existen otras sentencias proferidas por la Sección Primera de esta Corporación, pero referidas al numeral 2º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, que establece que diputados, concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales, perderán su investidura "[p]or inasistencia en un mismo periodo de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o de acuerdo, según el caso". La primera es de 12 de febrero de 2009, y en ella se señaló que la causal prevista en la mencionada norma sólo se configuraba cuando el concejal inasistía a las sesiones, pero no cuando no atendía el llamado a lista ni cuando dejaba de participar en los debates y votaciones. La segunda, fue proferida el 10 de septiembre del mismo año. Allí se dijo que lo relevante para efectos de que se configure la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, no es que el diputado, concejal o edil no atienda el llamado a lista, sino que deje de ejercer su derecho y correlativo deber al voto: "el hecho de no tener como inasistencia la ausencia del diputado, concejal o edil que con posterioridad al llamado a lista se retira de la sesión de plenaria o comisión en curso y que como consecuencia de ello no ejerce su derecho – deber al voto en las deliberaciones de los proyectos de acto administrativo que allí se discutan, equivale a una burla al numeral 2º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, pues de esa manera no se exigiría a los servidores públicos en comento que ejerzan su investidura como la ley les exige hacerlo.// Por lo anterior, la Sala considera que la ausencia de los demandados en la reunión que tuvo lugar el 12 de agosto de 2008 no es excusable bajo el pretexto que contestaron «presente con salvamento de voto», una vez realizado el llamado a lista correspondiente y se retiraron posteriormente, pues en dicha reunión sí se votaron proyectos de acuerdo y los demandados no estuvieron presentes en las deliberaciones correspondientes ni ejercieron su derecho y correlativo deber al voto" (negrillas originales).
[10] Este vínculo entre la inasistencia y la votación ya había sido enunciado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la citada sentencia de 20 de enero de 2004, en la que puntualizó que la inasistencia que interesa a efectos de que proceda la causal de pérdida de investidura, es aquella que se verifica respecto de las sesiones plenarias en las que se voten proyectos de ley, de acto legislativo o mociones de censura.
[11] Gaceta Constitucional n.º 51 del 16 de abril de 1991, p. 27.
[12] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 10 de septiembre de 2009, expediente 2009-00201-01, C.P. María Claudia Rojas Lasso.
[13] Sobre las estipulaciones que por vía hermenéutica realizan los jueces, ver Carlos Alchourrón y Eugenio Bulygin: "Los límites de la lógica y el razonamiento jurídico", en Análisis lógico y derecho, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991, p. 307.
[14] Sobre este tipo de interpretación, ver Diego Eduardo López, La letra y el espíritu de la ley. Bogotá, 2008, capítulo IV, num. 4.3. "La interpretación de reglas en la pragmática del derecho", p. 153.
[15] El sistema de bancadas se introdujo en el ordenamiento jurídico colombiano mediante el Acto Legislativo 01 de 2003, como parte de una reforma política, orientada de manera general a fortalecer los partidos políticos y a racionalizar la actividad del Congreso. La reglamentación de este nuevo sistema se hizo mediante la Ley 974 de 2005.
[16] Cuando la votación es nominal, el acta de la sesión informa el número total de congresistas presentes en el recinto al momento en que ella se realiza, al igual que la identidad de cada uno de ellos. Adicionalmente, informa cuántos y quiénes votan de forma afirmativa, cuántos y quiénes los hacen de forma negativa, y cuántos y quiénes, aun estando presentes, se abstienen de votar.
[17] De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 89 de la Ley 5 de 1992, los presidentes de las respectivas Cámaras deben ordenar que al inicio de cada sesión se realice el llamado a lista con el fin de verificar el quórum constitucional. El desconocimiento de esta orden por parte del secretario es causal de mala conducta.
[18] [3] Artículo 183, numeral 2, de la Constitución Política: "Los Congresistas perderán su investidura: ...2. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura".
[19] Excepcionalmente será posible identificar a los congresistas votantes, cuando en el acta se deje constancia expresamente de que el asunto sometido a votación ordinaria se aprueba o imprueba con fundamento en el registro de una votación nominal realizada previamente en la misma sesión. Tal circunstancia aconteció en el caso concreto en la reunión plenaria del 3 de mayo de 2012. Ver infra párr. 60.2.
[20] Constitución Política, artículo 183. "El Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias, durante dos períodos por año, que constituirán una sola legislatura. El primer período de sesiones comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el segundo el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio".
[21] Corte Constitucional, sentencia C-565 de 1997.
[22] Corte Constitucional, sentencia C-816 de 2004. En similar sentido, véanse las sentencias C-047 de 2017 y C-1041 de 2005.
[23] La Corte Constitucional ha señalado que el título de las leyes debe guardar una relación temática con su objeto central y su articulado, so pena de afectar el principio de unidad de materia y, con ello, su exequibilidad. Sentencias C-154 de 2016 y C-370 de 2004.
[24] Dispone el artículo 115 de la Ley 5 de 1992 que aprobado el articulado de un proyecto, debe darse lectura al título del proyecto, luego de lo cual el presidente de la respectiva Cámara debe preguntar: "¿Aprueban los miembros de la corporación el título leído?". A la respuesta afirmativa, el presidente expresará: "¿Quieren los senadores (o representantes) presentes que el proyecto de ley (o de reforma constitucional) aprobado sea ley de la República (o acto legislativo)?".
[25] Corte Constitucional, sentencias C-1143 de 2003, C-332 de 2005 y C-1041 de 2005, entre otras.
[27] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de septiembre de 2014, rad. 11001-03-24-000-2012-00220-00.
[28] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 27 de septiembre de 2016, rad. 11001-03-15-000-2014-03886-00.
[29] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 13 de julio de 1999, Op. Cit., supra nota 5.
[30] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de marzo de 2010, rad. 11001-03-15-000-2009-00198-00(PI), reiterada en la sentencia de 22 de noviembre de 2011, rad. 11001-03-15-000-2011-00404-00(PI).
[31] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 24 de enero de 2008, rad. 54001-23-31-000-2007-00127-01(PI).
[32] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 13 de julio de 1999, Op. Cit., supra nota 5.
[33] En la sentencia de 20 de enero de 2004, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo señaló que "no puede considerarse irregular, ni constitutivo de causal de pérdida de investidura, el hecho de que la Congresista haya disfrutado de una licencia no remunerada, que fue solicitada y otorgada conforme a lo dispuesto en el artículo 261 de la Constitución Política por parte de la Mesa Directiva". Op. Cit., supra nota 9.
[34] El contenido de la gaceta fue consultado en el página web de la Imprenta Nacional: http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.portals
[35] La votación del informe de objeciones presidenciales fue de carácter ordinario pese a que la Corte Constitucional, en el auto de 15 de febrero de 2012, señaló que, a raíz de la expedición y entrada en vigor de la Ley 1431 de 2011, reglamentaria del artículo 133 de la Constitución Política, reformado a su vez por el Acto Legislativo 01 de 2009, la votación de este tipo de asuntos debe hacerse de forma nominal y pública.
[36] La votación del articulado del proyecto de ley n.º 091 de 2011 inició a las las 17:48 y terminó diez minutos después, a las 17:58. Por su parte, la votación del título del mismo asunto comenzó a las 17:59 y finalizó a las 18:07.
[37] En la Gaceta n.º 447 del Congreso consta que, aunque en el orden del día del 23 de mayo de 2012 se incluyeron varios proyectos de ley, al final solo se aprobó el informe de conciliación del proyecto de ley n.º 290 de 2011, mediante el cual se regulan los servicios ciudadanos paliativos para el manejo integral de pacientes con enfermedades terminales, crónicas o degenerativas (f. 710-725 c. 2).
