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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez
Bogotá, D.C., 11 de diciembre de 2024.
Número único: 11001-03-06-000-2024-00581-00.
Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: E.S.E. Hospital San Vicente de Paul de Aranzazu (Caldas), departamento de Caldas, Dirección Territorial de Salud de Caldas y Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección General de Regulación Económica y de la Seguridad Social).
Asunto: auto que resuelve solicitud.
AUTO
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado procede a estudiar la solicitud presentada por el departamento de Caldas, a través de apoderada, contra la decisión del 23 de octubre de 2024, mediante la cual se resolvió el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.
ANTECEDENTES
El 5 de septiembre de 2024, a través de la ventanilla virtual del Sistema de Gestión Judicial SAMAI, Porvenir S.A. formuló ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conflicto negativo de competencias administrativas, suscitado entre la E.S.E. Hospital San Vicente de Paul de Aranzazu (Caldas), el departamento de Caldas, la Dirección Territorial de Salud de Caldas y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con ocasión de la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional, por el tiempo laborado en la institución hospitalaria pública, por parte de la señora Miryam Quintero Rincón1.
En su escrito de formulación, Porvenir S.A. indicó como dirección electrónica del departamento de Caldas, para efecto de surtir las comunicaciones2, el correo
1Expediente digital, documento 025, consecutivo Samai 00003.
2 Recomendaciones para la presentación de conflictos de competencias administrativas elaborado por la Sala de Consulta y Servicio Civil. «3. El documento de formulación del presunto conflicto deberá contener lo siguiente: [...] los nombres y datos de contacto (dirección electrónica, física, y número telefónico) de todas las autoridades administrativas involucradas en el asunto y de los particulares interesados, así como de los apoderados judiciales o representantes legales, si los hay».
electrónico sitobon@caldas.gov.co.
Recibida la actuación en Secretaría, esta procedió, el 11 de septiembre de 2024, a comunicarla por el medio más eficaz a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, incluyendo al departamento de Caldas3, a los correos electrónicos informados por Porvenir S.A., y el 12 de septiembre de 2024, procedió a fijar un edicto4, por el término de cinco días, del 13 al 19 de septiembre, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran los alegatos o consideraciones, si lo estimaban pertinente.
El 18 de noviembre de 2024, mediante el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, y a través de correo electrónico, la doctora Laura María Alzate Ocampo, en su condición de apoderada del departamento de Caldas, presentó «incidente de nulidad por indebida notificación del auto admisorio de la demanda» al departamento de Caldas, en el que solicitó se declarara la nulidad de todo lo actuado, y como consecuencia de ello, se ordenara la notificación al ente territorial de «la demanda y el auto admisorio de la misma, al correo electrónico notificacionesjudiciales@caldas.gov.co, corriéndole traslado por el termino legalmente establecido para presentar sus alegatos y consideraciones»5.
Dicha petición la sustentó en lo dispuesto en los artículos 1996, 2087 y 209, numeral 1º8 del CPACA.
Como corolario, la apoderada del departamento de Caldas indicó que «el proceso se encuentra viciado de nulidad, toda vez que mi representada nunca fue notificada en debida forma de la demanda, no pudiendo ejercer su derecho de defensa y contradicción dentro de las etapas surtidas a lo largo del proceso».
3 Expediente digital, documento 15, consecutivo Samai 00002.
4 Expediente digital, documento 17, consecutivo Samai 00004.
5 Expediente digital, documento 28, consecutivo Samai 00016.
6 Artículo 199, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. Notificación personal del auto admisorio y del mandamiento ejecutivo a entidades públicas, al ministerio público, a personas privadas que ejerzan funciones públicas y a los particulares. El auto admisorio de la demanda y el mandamiento ejecutivo contra las entidades públicas y las personas privadas que ejerzan funciones públicas, se deben notificar personalmente a sus representantes legales o a quienes estos hayan delegado la facultad de recibir notificaciones, o directamente a las personas naturales, según el caso, y al Ministerio Público; mediante mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales a que se refiere el artículo 197 de este código. [...]. [resaltado propio del texto de la solicitud del departamento de Caldas].
7 Artículo 208. Nulidades. Serán causales de nulidad en todos los procesos las señaladas en el Código de Procedimiento Civil y se tramitarán como incidente.
8 Artículo 209. Incidentes. Solo se tramitarán como incidente los siguientes asuntos: // 1. Las nulidades del proceso. // [...].
CONSIDERACIONES
- De las decisiones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
- Fundamentos de la Sala de Consulta y Servicio Civil respecto del incidente propuesto.
- Los conflictos de competencias administrativas tienen un procedimiento especial, regulado por el artículo 39 del CPACA, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que indica:
- Comunicar no es lo mismo que notificar, pues si bien ambas figuras cumplen una finalidad de publicidad, estas se diferencian porque tienen formalidades diferentes. Mientras la notificación requiere de unas formalidades específicas para que pueda llevarse a cabo, la comunicación no exige formalidad alguna.
- El artículo 199 del CPACA invocado por la apoderada del departamento de Caldas para sustentar una indebida notificación de la decisión 11001-03-06-000- 2024-00581-00 del 23 de octubre de 2024, dentro del conflicto de competencias administrativas del asunto, contiene los requisitos para surtir la notificación personal del auto admisorio de la demanda. Dicha norma exige que tal notificación se realice mediante mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales a que se refiere el artículo 197 ibidem.
- Como se indicó, el artículo 39 del CPACA con su modificación, que regula el procedimiento de los conflictos de competencias administrativas, establece que cuando la actuación sea recibida en la Secretaría de la Sala, esta debe proceder a su comunicación por el medio más eficaz.
- En el anterior contexto, debe anotarse que Porvenir S.A., en el escrito mediante el cual instauró el conflicto negativo de competencias administrativas, y que dio apertura al presente expediente, indicó que el correo institucional del departamento de Caldas al cual debía comunicarse la actuación era sitobon@caldas.gov.co
- La Sala de buena fe y atendiendo al principio de celeridad, comunicó el conflicto al correo indicado por Porvenir S.A., el cual es un correo institucional, y si el titular del mismo consideró que no le correspondía atender el asunto debió haberlo remitido a la dependencia que por organización interna correspondía.
- Por tal razón, debe indicarse que el departamento de Caldas no era ajeno al trámite del conflicto negativo de competencias de la referencia, pues, recibió la comunicación en el correo institucional mencionado.
- De otro lado, se evidencia en el expediente que dicha entidad territorial ya se había pronunciado sobre el objeto del conflicto, mediante el oficio UPS 0563 del 10 de abril de 2024, en el que objetó la liquidación del bono pensional de la señora Miryam Quintero Rincón e indicó como entidad responsable al empleador (que para el caso concreto sería, según la posición de la entidad territorial, el Hospital San Vicente de Paul de Aranzazu (Caldas), hoy E.S.E.), tal como aparece en el Sistema Interactivo de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OBP)19. Este aspecto fue valorado integralmente por la Sala al momento de decidir el conflicto.
- En cualquier caso, en observancia al principio de publicidad, el artículo 39 del CPACA, con su modificación, dispone la publicación de un edicto que aparece fijado en la página web del Consejo de Estado, lo que le permitía al departamento de Caldas consultar el estado de la misma, obligación que no es de imposible cumplimiento para dicha entidad territorial, y por el contrario le acarrea un especial deber de diligencia y cuidado, máxime que entre el año 2023 y lo corrido
En cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20119, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 202110, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirime conflictos de competencias administrativas entre autoridades del orden nacional o autoridades territoriales que no se encuentren ubicadas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Como lo ha mencionado esta Sala11, la ley le atribuye la función de decidir con carácter vinculante, cuál es la autoridad administrativa competente para adelantar una determinada actuación administrativa. En este orden, se trata de un control previo de legalidad sobre el elemento competencia de la decisión administrativa.
La característica esencial de esta función es que la solución de controversias se hace de manera definitiva, de ahí se desprende que, de conformidad con las reglas de procedimiento establecidas en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3º por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, contra las decisiones que en esta materia expida la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado o los tribunales «no procederá recurso alguno».
En consecuencia, cuando se señala en el citado artículo 39 que «no procede recurso alguno», se alude a los recursos que la normativa regula en el procedimiento administrativo, «esto es, los de reposición, apelación y queja (art. 74 Ibidem);... [y]
...los recursos que la segunda parte del código establece y que pueden formularse contra las providencias judiciales12, incluyendo los recursos extraordinarios13, pues todos ellos quedan comprendidos dentro de la expresión «alguno».14
Este trámite especial que se surte por fuera de la propia administración otorga certeza a las autoridades y a los interesados sobre la facultad legal para resolver un determinado asunto, evitando discusiones posteriores o decisiones inhibitorias de la
9 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
10 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción.
11 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 8 de julio de 2013, radicación núm. 11001-03-06-000-2013-00006-00. M.P. William Zambrano Cetina.
12 Contenidos en los artículos 242 a 247 del CPACA.
13 Regulados en los Capítulos primero y segundo del Título VI de la misma segunda parte del CPACA, entre otras normas.
14 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, C.P. Álvaro Namén Vargas, decisión del 10 de noviembre de 2015, radicación: 2014-00142-00.
administración, pues, como lo ha expuesto la Sección Segunda del Consejo de Estado, la Sala de Consulta actúa precisando las reglas de juego en las actuaciones administrativas y garantizando los principios de legalidad y del debido proceso15.
Ahora bien, debe tenerse en cuenta que el procedimiento adelantado para definir los conflictos de competencias administrativas es un instrumento que debe interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo. En este sentido, uno de los principios generales de las actuaciones procesales es el de interpretar las normas para la efectividad de los derechos reconocidos por las disposiciones sustanciales, entre ellos la garantía del debido proceso y el juez natural, las cuales tienen reconocimiento constitucional (Artículo 29, CP).
De esta manera, la determinación de la competencia por parte de la Sala contribuye a la efectividad de tales derechos, mediante el control previo de legalidad sobre el elemento competencia de la decisión administrativa.
En consecuencia, para la materialización del derecho sustancial, la decisión puede llegar a ser precisada, de oficio o a petición de parte, siempre y cuando la misma adolezca objetivamente de ambigüedades, de errores formales o de errores aritméticos, y que tales deficiencias se encuentren ubicadas en la parte resolutiva, o motiva si influyen en ella.
Sobre el particular, la Sala debe rechazar por improcedente la solicitud de nulidad elevada por el departamento de Caldas, por las siguientes razones:
ARTÍCULO 39. CONFLICTOS DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. Los
conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos
15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 9 de mayo de 2013, expediente 2013-00726.
M.P. Bertha Lucía Ramírez.
departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
En los dos eventos descritos se observará el siguiente procedimiento: recibida la actuación en Secretaría se comunicará por el medio más eficaz a las autoridades involucradas y a los particulares interesados y se fijará un edicto por el término de cinco (5) días, plazo en el que estas podrán presentar alegatos o consideraciones. Vencido el anterior término, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado o el tribunal, según el caso, decidirá dentro de los cuarenta
(40) días siguientes: Contra esta decisión no procederá recurso alguno. [Inciso modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021].
Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán. [subrayas y negrilla de la Sala].
Como puede leerse de la norma transcrita, y que, se itera, es norma especial para adelantar el procedimiento de conflictos de competencias administrativas, esta exige que, una vez recibida la actuación en Secretaría, se proceda a su comunicación por el medio más eficaz. La norma no habla de notificación, sino de comunicación, motivo por el cual el supuesto de hecho que argumenta el departamento de Caldas no corresponde a lo previsto en la ley.
En particular, la notificación es aquella diligencia que procura enterar al interesado directo, sobre una decisión o providencia, con el fin de que este conozca su contenido completo y pueda interponer los correspondientes recursos. De esta manera, la notificación tiene un alcance que va más allá de permitir que el destinatario conozca la decisión, y es la posibilidad de que este instaure los recursos de ley contra la misma, de considerarlo pertinente.
La Corte Constitucional, en Sentencia de Tutela T-809 de 200816, hizo la diferenciación entre comunicar y notificar una decisión judicial:
16 Las siguientes citas son del original del texto: [34] Sentencia C-798 de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Definición ratificada por las Sentencias C-783 de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería y C-1264 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Cfr., además, la Sentencia T-215 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, referida a un contexto no judicial. / [35] Así ocurre, por ejemplo, con la notificación por aviso (art. 320, Código de Procedimiento Civil). La notificación por aviso tiene lugar ante el fracaso de la notificación personal, y se practica enviando un correo postal a quien debe ser
Efectivamente, la Corte ha distinguido entre el acto de notificar y el de comunicar, cuando estudió la constitucionalidad de una disposición del Código de Procedimiento Civil, en la cual se regulaba el trámite para la práctica de la notificación personal. La norma acusada ordenaba al Secretario de Juzgado enviar una comunicación a quien debiera ser notificado ?si el interesado así lo solicitaba-, informándole "sobre la existencia del proceso, su naturaleza y la fecha de la providencia", por medio del servicio postal autorizado por el Ministerio de Comunicaciones. Si el Secretario no lo hacía, entonces la comunicación podría remitirse directamente por la parte interesada. El cargo que se le formulaba a la disposición era el de violar los artículos 29 y 116 de la Carta, porque transfería a un particular la función jurisdiccional de notificar. La Corte notó que existía una diferencia entre comunicar y notificar, y así la remarcó:
"La comunicación, como lo expresa el Procurador General, es un medio de información a través del cual se solicita la comparecencia al Despacho de la persona a quien se va a notificar de una decisión judicial. Por lo tanto, para los fines que se persiguen con la comunicación, es intrascendente si ella es remitida por el secretario o por la parte interesada en que se produzca la notificación, siempre que se atiendan los límites de procedimiento señalados por el legislador".[34]
La Corte admite que entre notificar y comunicar hay una diferencia, si el extremo de comparación es la notificación personal. En esos casos, es claro que la comunicación se diferencia de la notificación, en el sentido señalado. Empero, en otros casos no es posible discernir esos dos actos,[35] lo cual significa que a menudo el acto de comunicación debe bastar para cumplir con el cometido de garantizar el derecho de defensa de las partes comunicadas, y el principio de publicidad de las actuaciones judiciales. [subrayas de la Sala].
La anterior providencia permite colegir que, la manera de poner en conocimiento una providencia debe observar las formalidades que exija la ley. En ocasiones basta con informar sobre la existencia de una sentencia, su fecha de expedición y su contenido; en otras oportunidades, es suficiente con informar que existe una providencia en el juzgado que lo afecta; en otros momentos, debe enviarse copia de la providencia.
Finalmente, se trae a colación la definición de la Real Academia de la Lengua Española (RAE)17 sobre notificar y comunicar.
La RAE define, en su segunda acepción, la acción de «notificar» como «2. [c]omunicar formalmente a su destinatario una resolución administrativa o judicial» [subrayas de la Sala], mientras que «comunicar», en sus dos primeras
notificado. La notificación "se considerará surtida al finalizar el día siguiente a la entrega del aviso en el lugar de destino" (ídem).
17 https://dle.rae.es
acepciones significa «1. [h]hacer a una persona partícipe de lo que se tiene» y
«2. [d]escubrir, manifestar o hacer saber a alguien algo».
De dichas definiciones se puede evidenciar que la notificación exige una formalidad que no tiene la comunicación, tal como lo dispone el artículo 39 del CPACA, modificado en su inciso 3º por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, que establece que recibido el conflicto de competencias administrativas este se comunicará por el medio más eficaz.
Este artículo 197 del CPACA le exige a las entidades públicas de todos los niveles, a las entidades privadas que cumplan funciones públicas y al Ministerio Público que actúe ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tener un buzón de correo electrónico exclusivamente para recibir notificaciones judiciales.
Como puede observarse, las normas invocadas hacen referencia a notificaciones judiciales, para lo cual las entidades públicas, como lo es el departamento de Caldas, deben tener una dirección electrónica. Por tal razón, estas normas no son aplicables a los procedimientos para resolver conflictos de competencias administrativas.
Esta norma no señala un procedimiento específico ni una formalidad determinada para llevar a cabo la comunicación de la actuación contentiva del conflicto de competencias administrativas, solo exige que la misma se haga por el medio más eficaz, lo cual implica que la autoridad tiene un amplio margen para establecer los medios para comunicar dicha actuación; es decir, tiene cierta flexibilidad para escoger la mejor forma para comunicar la actuación, v. gr. correo certificado, un mensaje de texto o de voz al teléfono móvil celular, un mensaje a las redes sociales, un chat (ciberlenguaje) etc., cuando la autoridad conoce el
número telefónico, de fax, teléfono móvil o celular, o dirección de la red social del interesado. De ello, debe quedar constancia en el expediente18.
En consecuencia, la Sala analizó la postura jurídica del departamento de Caldas frente a la competencia para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho la señora Miryam Quintero Rincón, por el tiempo laborado en la institución hospitalaria pública referida, materializándose, de esta manera, el derecho de defensa de la entidad territorial.
18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 2316 del 4 de abril de 2017.
19 Expediente digital, documento 17, consecutivo Samai 00003.
del presente año se han tramitado cerca de 32 conflictos de competencia administrativa que la involucran, según lo informado por la Secretaría de esta Sala.
Por las anteriores razones, la Sala considera que el incidente de nulidad interpuesto por el departamento de Caldas, a través de apoderada, deviene abiertamente improcedente, por lo que deberá rechazarse.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil
RESUELVE:
PRIMERO: RECHAZAR por improcedente la solicitud de nulidad elevada por el departamento de Caldas, a través de apoderada. Por lo tanto, deberá estarse a lo resuelto en la decisión del 23 de octubre de 2024.
SEGUNDO: RECONOCER personería a la abogada Laura María Alzate Ocampo, en su condición de apoderada del departamento de Caldas, y en los términos del poder otorgado por dicha entidad territorial.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión Porvenir S.A., a la E.S.E. Hospital de San Vicente de Paul de Aranzazu (Caldas), al departamento de Caldas, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección de Regulación Económica), a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, a la señora Miryam Quintero Rincón y a la abogada Laura María Alzate Ocampo.
CUARTO: INCORPORAR el presente auto en el expediente.
La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
ANA MARÍA CHARRY GAITÁN MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA
Presidenta de la Sala Consejera de Estado
JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE
Consejero de Estado Consejero de Estado
REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ
Secretaria de la Sala
CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
