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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de abril de dos mil veinticuatro (2024)
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00068-00
Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Provincial de Juzgamiento del Valle de Aburrá-, y la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía de Envigado.
Asunto: Autoridad competente para continuar un proceso disciplinario iniciado contra de dos funcionarios de la Secretaría de Medio Ambiente de la Alcaldía de Envigado.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 2021, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.
ANTECEDENTES
El 4 de julio de 2019, mediante Resolución núm. 0005716, el Jefe de la Oficina de Talento Humano y Desarrollo Organizacional de la Alcaldía de Envigado remitió copias a la Oficina de Control Disciplinario Interno de esa misma entidad administrativa, en contra de los señores Alonso Ramírez Calle y Samuel Antonio Vélez Marulanda, por haber ingerido licor y encontrarse en estado de embriaguez durante el horario laboral, en el marco del desempeño de sus funciones en la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Agropecuario1.
El 3 de junio de 2021, dentro del radicado núm. 2019- 037, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía Municipal de Envigado ordenó la apertura de la investigación disciplinaria, «con relación a los funcionarios ALONSO DE JESÚS RAMÍREZ CALLE y SAMUEL ANTONIO VÉLEZ
1SAMAI, Reparto y radicación, actuación 01, documento 02, folios 28-29
MARULANDA, quienes para el momento de los hechos se encontraban adscritos a la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Agropecuario, en calidad de Trabajadores Oficiales»2.
El 24 de mayo de 2022, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía Municipal de Envigado formuló pliego de cargos en contra de los señores Samuel Antonio Vélez Marulanda y Alonso de Jesús Ramírez Calle, ambos dentro del proceso disciplinario núm. 2019-0373.
El 2 de junio del 2022, el señor Alfonso de Jesús Ramírez Calle fue notificado del acto administrativo en el que se formuló pliego de cargos4.
El 3 de junio del 2022, el señor Samuel Antonio Vélez Marulanda fue notificado del acto administrativo en el que se formuló pliego de cargos5.
El 12 de julio de 2022, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía Municipal de Envigado, mediante auto, remitió por competencia a la Procuraduría Provincial del Valle de Aburrá «el proceso disciplinario que se adelanta en contra de los señores Alonso de Jesús Ramírez Calle y Samuel Antonio Vélez Marulanda». Ello, toda vez que, considera que le compete a esa entidad la fase de juzgamiento en el proceso disciplinario que se sigue, - que no la de instrucción, que ya se surtió en esa oficina-, ya que considera, que todo proceso abierto antes del 30 de marzo de 2022 por la Oficina de Control Disciplinario, es de competencia de la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Provincial del Valle de Aburrá, a fin de que se adelante la fase de juzgamiento en esa instancia6.
El 4 de septiembre de 2023, la Procuraduría Provincial de Juzgamiento de Valle de Aburrá, propuso «CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA en el […] proceso disciplinario con radicado 2019-037 que se adelanta contar los señores ALONSO DE JESUS RAMIREZ CALLE […] y SAMUEL ANTONIO VELEZ MARULANDA […]». Por tanto, remitió el asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado7, para que sea esta entidad quien resuelva el conflicto.
2SAMAI, Reparto y radicación, actuación 01, documento 02, folios 34-39 3SAMAI, Reparto y radicación, actuación 01, documento 02, folios 180-216 4SAMAI, Reparto y radicación, actuación 01, documento 02, folio 224 5SAMAI, Reparto y radicación, actuación 01, documento 02, folio 227 6SAMAI, Reparto y radicación, actuación 01, documento 02, folios 229-236 7SAMAI, Reparto y radicación, actuación 01, documento 02, folios 255-272.
ACTUACIÓN PROCESAL
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, el 16 de febrero de 2024 se fijó el edicto núm. 068, en la Secretaría de la Sala, por el término de cinco días, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones8.
Asimismo, consta que se comunicó el inicio de este trámite a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Provincial del Valle de Aburrá, a la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía Envigado, a la Alcaldía Municipal de Envigado, y a los señores Alonso de Jesús Ramírez Calle y Samuel Antonio Vélez Marulanda9.
Dentro del término de fijación del edicto, las autoridades y los terceros interesados guardaron silencio10.
ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES
Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía Municipal de Envigado
La Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía Municipal de Envigado no presentó alegatos; sin embargo, los argumentos en los que soportó la remisión de competencia a la Procuraduría Regional del Valle de Aburrá pueden extraerse del auto del 12 de julio de 2022.
La autoridad menciona que, conforme a los artículos 92 y 93 de la Ley 1952 de 2019, consagra que las entidades y organismos del Estado deben garantizar que las etapas de instruccióny juzgamiento, en los procesos disciplinarios que tramiten contra sus servidores, sean asumidas «por dependencias distintas e independientes entre sí», las cuales deben estar conformadas, «como mínimo, por servidores públicos de nivel profesional y por un jefe de Oficina de nivel directivo, a quien se le exigirá el título profesional de abogado».
En este sentido, señala que el municipio de Envigado implementó las medidas institucionales para garantizar que los sujetos disciplinables, «respecto de los cuales recae la competencia disciplinaria de la Oficina de Control Disciplinario» puedan contar con un debido proceso, «materializado en la separación entre el funcionario instructor y juzgador».
8SAMAI, expediente digital, actuación núm. 02, archivo 1.
9SAMAI, Reparto y radicación, actuación 01, documento 07, folios 1.
10SAMAI, expediente digital, actuación núm. 03, archivo 1.
No obstante, manifestó la imposibilidad de que en el municipio de Envigado se tramite y evacue la etapa de juzgamiento del proceso disciplinario, toda vez que, por virtud del artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, se requiere que sea la oficina de más alto nivel quien realice el juzgamiento. En este caso, dicha instancia es la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía Municipal de Envigado, que, de manera previa, ya adelantó la etapa de instrucción «en contra de los señores Alonso de Jesús Ramírez Calle y Samuel Antonio Vélez Marulanda»; por lo que, en aras de la separación de las etapas procesales, «se imposibilita continuar con el juzgamiento, pues […] no se avizora la viabilidad jurídica para que otra dependencia de este Municipio pueda adelantar la etapa de juzgamiento».
Por lo anterior, la autoridad considera que, en aplicación del principio de favorabilidad, el caso debe ser asumido, para lo de su competencia, por la Procuraduría Provincial del Valle de Aburrá.
Procuraduría Provincial del Valle de Aburrá
La Procuraduría Provincial no presentó alegatos. Sin embargo, se resumirá su posición, a partir de los documentos que reposan en el expediente digital.
La autoridad señaló, que los argumentos que esbozó la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía no corresponden a una imposibilidad de la estructura organizacional de la entidad, sino a un impedimento de un funcionario,
«quien inicialmente era el encargado de la etapa de instrucción y posteriormente cuando reestructuran la OCDI pasa a dirigir Juzgamiento». Precisó que, el funcionario debió declararse impedido, bajo una sustentación taxativa, a la luz de la reglamentación del artículo 104 de la Ley 1952 de 2019.
En ese orden, precisó que la negativa de esa oficina a continuar el proceso, desdibuja la naturaleza del control disciplinario que, por norma general, es interno,
«y solo de forma excepcional o subsidiaria podrá ejercerse […] por la Procuraduría, como en los casos del poder preferente y como en aquellos donde no puede o no se ha logrado por temas de administrativos, estructurales y organizacionales, separar las dos instancias de instrucción y Juzgamiento».
La autoridad enfatizó que, la remisión por competencia la adelantó el jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Envigado alegando la imposibilidad de conocer la etapa de juzgamiento, ello en razón de la calidad que ostenta y por haber conocido, previamente, la etapa de instrucción. Para la Procuraduría, ello implica desconocer el espíritu del inciso segundo del artículo 93 de la Ley 1952 de 2019 y posteriormente, la Directriz 013 de 2021, que predica la imposibilidad de separación del proceso disciplinario, de la estructura de la entidad, y no del funcionario.
CONSIDERACIONES
- Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas
- Vigencia de la Ley 1952 de 201911, reformada por la Ley 2094 de 202112 respecto del conflicto planteado. Reiteración13.
- Que «[l]a presente ley entrará a regir cuatro (4) meses después de su sanción y publicación […]», lo cual tuvo lugar el 28 de enero de 2019.
- Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios, según la Ley 1952 de 2019
- Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil
- Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta.
- Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de la actuación.
- Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o, si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunaladministrativo.
- Términos legales
- Aclaración previa
- Problema jurídico y síntesis del conflicto
- Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado
- La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración20
- El control interno, a cargo de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, y
- El control externo, en cabeza de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, ya sea en virtud del poder disciplinario preferente que la Constitución y la ley conceden a dichos órganos, o bien de la cláusula general de competencia en materia disciplinaria, que la misma Carta reconoce a la Procuraduría25.
- Competencia de la Procuraduría General de la Nación en salvaguarda
- La obligación de las entidades u órganos del Estado de conformar una oficina de control disciplinario interno y de separar las unidades que
Mediante la Ley 1952 de 2019, se expidió el Código General Disciplinario, el cual, derogó expresamente la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), entre otras normas.
El artículo 263 de la Ley 1952 de 2019, tal como fue modificado por el artículo 71 de la Ley 2094 de 2021, relativo a la transitoriedad de las normas contenidas en dicho estatuto, dispuso:
Artículo 263. Artículo transitorio. A la entrada en vigencia de esta ley, los procesos en los cuales se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, continuarán su trámite hasta finalizar bajo el procedimiento de la Ley 734 de 2002. En los demás eventos se aplicará el procedimiento previsto en esta ley.
[…] [Subrayas añadidas].
Sobre la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019, la versión original del artículo 265 de la misma establecía, entre otros aspectos, lo siguiente:
ii) Que los artículos 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216,
217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232,
233, 234, 235 y 254, relativos al procedimiento reflejado en este código, entrarán en vigencia dieciocho (18) meses después de su promulgación14.
11 «Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario».
12 «Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones».
13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 9 de noviembre de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00133-00; consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 28 de septiembre de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00178-00; consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 21 de septiembre de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00178-00; consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 31 de agosto de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00131-00; consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 3 de agosto de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00015-00.
14 Diario Oficial núm. 50.850 de 28 de enero de 2019.
Sin embargo, la Ley 1955 de 201915 prorrogó la entrada en vigencia del Código General Disciplinario, hasta el 1 de julio de 2021, a saber:
Prorróguese hasta el 1 de julio de 2021 la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019.
Posteriormente, el 29 de junio de 2021, fue expedida la Ley 209416, cuyo artículo 73 dispuso una nueva prórroga a la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019, como a continuación se enuncia:
Artículo 265. Vigencia y derogatoria. Las disposiciones previstas en la presente ley, y las contenidas en la ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarán a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este período conservará su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas.
[…]
Parágrafo 1o. El artículo 1 de la presente Ley, relativo a las funciones jurisdiccionales entrará a regir a partir de su promulgación.
En virtud de lo anterior, la entrada en vigencia plena de la Ley 1952 de 2019, con las modificaciones efectuadas por la Ley 2094, ocurrió el 29 de marzo de 2022, fecha en la que se concretó la derogatoria de Ley 734 de 2002, salvo su artículo 30 (que aún está vigente).
En aplicación del artículo 263 de la Ley 1952 de 2019, considerando que en el caso que ocupa a la Sala, el pliego de cargos se formuló el 24 de mayo del 2022 y se notificó en junio del 2022, la norma que resulta aplicable es la Ley 1952 de 2019.
Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de las instancias, se regulan en el artículo 99 de la Ley 1952 de 201917, norma especial sobre la materia, que dispone:
Artículo 99. Conflicto de competencias. El funcionario que se considere
15 «Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 'Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad», ver el artículo 140: «Prorróguese hasta el 1 de julio de 2021 la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019».
16 «Por medio de la cual se reforma la ley [sic] 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones».
17 Por medio de la cual se expide el código general disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.
incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia.
Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto. El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes.
[…] [Subrayas añadidas]
En el presente asunto, sin embargo, no es posible aplicar la citada disposición, debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Provincial de Juzgamiento del Valle de Aburrá-, y la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía de Envigado. carecen de un superior común inmediato.
Así, ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en la Ley 1437 de 2011, el cual integra el procedimiento ordinario para dirimir los conflictos de competencia administrativa que puedan surgir entre dos o más autoridades.
La Parte Primera del Cpaca (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»18 se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual:
Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
18 Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto endichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.
De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
[…]
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del citado código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente:
[…]
10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada,o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto.
[…]
Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, que se analizan a continuación, en relación con el caso concreto:
El conflicto versa sobre una actuación particular y concreta, consistente en el proceso disciplinario núm. 2019-037, que inició la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía Municipal de Envigado en contra de los señores Alonso de Jesús Ramírez Calle y Samuel Antonio Vélez Marulanda, quienes para el momento de los hechos se encontraban adscritos a la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Agropecuario, en calidad de Trabajadores Oficiales.
Ahora bien, en relación con la naturaleza administrativa del asunto, es importante destacar que este involucra a la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Provincial del Valle de Aburrá que, de acuerdo con lo previsto en la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, ejercía funciones disciplinarias de naturaleza jurisdiccional.
Sin embargo, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-030-23, declaró inexequible la naturaleza jurisdiccional de dichas funciones. Por lo tanto, en la
actualidad, las funciones disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación son de naturaleza administrativa. Asimismo, las funciones disciplinarias de la Oficina de Control Disciplinario tienen la misma naturaleza.
Las dos autoridades involucradas en el presente trámite - la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Provincial del Valle de Aburrá, y la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía Municipal de Envigado -, han negado su competencia para continuar con el proceso disciplinario iniciado contra los señores Alonso de Jesús Ramírez Calle y Samuel Antonio Vélez Marulanda.
En este conflicto de competencias se ven involucradas dos autoridades administrativas; una del orden nacional y otra del orden territorial: la Procuraduría General de la Nación, de orden nacional, a través de la Procuraduría Provincial del Valle de Aburrá, y la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía Municipal de Envigado.
Según lo explicado, la Sala es competente para resolver de fondo el presente conflicto de competencias.
El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»19.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en dicha norma, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, para el examen y la decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente con sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución y 137 del Cpaca, por cuanto el ejercicio de funciones
19 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015
administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.
El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir laautoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que realiza la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.
Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.
En el presente caso, la Sala debe definir cuál es la autoridad competente para continuar, en la etapa de juzgamiento, el proceso disciplinario iniciado por la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía Municipal de Envigado en contra de los señores Alonso de Jesús Ramírez Calle y Samuel Antonio Vélez Marulanda, por presuntamente ingerir licor y estar en estado de embriaguez en horario laboral, en el marco del desempeño de sus funciones en la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Agropecuario de la alcaldía en mención.
La Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía de Envigado considera que no es posible, actualmente, garantizar la separación de funciones de investigación y juzgamiento, en el proceso disciplinario que cursa en contra los señores Alonso Ramírez Calle y Samuel Antonio Vélez Marulanda, dada la actual estructura administrativa de dicha entidad, a pesar de las medidas adoptadas al interior, pues de acuerdo con las exigencias de ley, la máxima autoridad que podría asumir las competencias para juzgar a los investigados, es precisamente quien adelantó la instrucción.
Por tal razón, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 92 del Código General Disciplinario, y en el Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el Decreto Ley 1851 de 2021, estima quedebe remitirse el proceso a la Procuraduría General de la Nación, para que siga allí la etapa de juzgamiento.
Por su parte, la Procuraduría Provincial de Juzgamiento del Valle de Aburrá considera que la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía de Envigado no ha demostrado estar en la imposibilidad absoluta de garantizar la separación funcional de la instrucción y el juzgamiento, que es un deber legal a partir de la entrada en vigencia del Código General Disciplinario, pues, aparte de que dicha entidad ya cuenta con la separación de las etapas en el procedimiento interno, el impedimento, en este caso, versa sobre el funcionario jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno y no sobre la institución.
En esa medida, considera que, como la competencia de la Procuraduría General de la Nación en estos casos, es subsidiaria -según lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021-, solo opera cuando exista una real y absoluta imposibilidad para garantizar la separación funcional de la investigación y el juzgamiento, dentro de la respectiva entidad. En caso contrario (como ocurre, a su juicio, en el presente caso), debe aplicarse la regla general de competencia, que atribuye a las diferentes entidades, órganos y organismos públicos la facultad de disciplinar a sus propios servidores o exservidores, por intermedio de su respectiva oficina o unidad de control disciplinario interno.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas:
La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración.
Competencia de la Procuraduría General de la Nación, en salvaguarda de las garantías de instrucción y juzgamiento. Reiteración.
El deber de las entidades, órganos y organismos del Estado de conformar una oficina de control disciplinario interno, y de garantizar que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento. Reiteración.
El control disciplinario interno en la Alcaldía del Municipio de Envigado
El caso concreto.
La Sala ha sostenido que «la potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos se justifica por la necesidad de garantizar que estos, en el ejercicio de sus funciones, den cumplimiento a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que deben guiar la función administrativa»21.
La Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario), en su artículo 23, dispuso que, con el fin de salvaguardar la moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia que debe observar en el desempeño de su empleo, cargo o función, el sujeto disciplinable ejercerá los derechos, cumplirá los deberes, respetará las prohibiciones y acatará el régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución Política y en las leyes.
En este contexto, se concibe el control disciplinario como un presupuesto imperioso de la Administración Pública, no solo para garantizar el buen nombre y la eficiencia de esta22, sino también para lograr que la función pública se ejecute en beneficio dela comunidad, y se protejan los derechos y libertades de los asociados23.
Como lo ha manifestado la Sala en varias ocasiones, dentro del marco constitucional que actualmente nos rige24, el control disciplinario sobre los servidores públicos se ejerce en dos niveles:
20Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 30 de junio de 2022, rad. 11001 03 06 000 2022 00080 00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 14 dejunio de 2022, rad. 11001-03-06-000-2022-00069-00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 2 de junio de 2022, rad. 11001-03-06-000-2022-00055-00.
21Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1787 del 27 de octubre de 2006 y Decisióndel 16 de mayo de 2018 (radicación núm. 110010306000201700200 00).
22Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1787.
23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046 del 3 de marzo de 2011
24 Constitución Política, artículos 209 (control interno) y 277 (Procuraduría General de la Nación).
25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 16 de mayo de 2018 (rad. núm. 110010306000201700200 00).
En lo atinente al control disciplinario interno, el inciso cuarto del artículo 2 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 1 de la Ley 2094 de 2021, señala que corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado conocer de los asuntos disciplinarios en contra de los servidores públicos de sus dependencias:
Artículo 2o. Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación e independenciade la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria.
[…]
Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinasde control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria delas ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarioscontra los servidores públicos de sus dependencias.
[…] [Se resalta].
En concordancia con lo anterior, el artículo 92 de la Ley 1952, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, al regular la competencia en razón del sujeto disciplinable, establece lo siguiente:
Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a lasadministraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General dela Nación.
La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores.
El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión.
Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros.
Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberáncontar con
la infraestructura necesaria para su observancia.
En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable. [Se resalta]
Por su parte, el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente:
Artículo 93. Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, esta será´ de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias.
En aquellas entidades u organismos en donde existan regionales o seccionales,se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel con sus respectivas competencias.
La segunda instancia seguirá´ la regla del inciso anterior, en el evento en que nose pueda garantizar en la entidad. En los casos en donde se deba tramitar la doble conformidad, la decisión final estará´ siempre a cargo de la ProcuraduríaGeneral de la Nación, atendiendo sus competencias.
El jefe o director del organismo tendrá´ competencia para ejecutar la sanción.
Parágrafo 1o. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. El jefe de la Oficina de Control Disciplinario deberá ser abogado y pertenecerá a nivel directivo de la entidad.
Parágrafo 2o. Las decisiones sancionatorias de las Oficinas de Control Internoy de las Personerías serán susceptibles de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. [...] [Se resalta]
De conformidad con estas disposiciones, las unidades u oficinas de control disciplinario interno tienen, en principio, la facultad para investigar y declarar responsables disciplinariamente (o para exonerar, según el caso) a cualquier servidor público de la rama, órgano, organismo o entidad de la cual formen parte, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría y de las personerías, o de la competencia atribuida por la ley a otras autoridades.
de las garantías de instrucción y juzgamiento. Reiteración26.
El Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019) establece una serie de eventos en los que la Procuraduría General de la Nación desplaza la competencia de las autoridades del control disciplinario interno, y debe asumir el asunto, con el fin de adelantar las actuaciones disciplinarias pertinentes. Uno de ellos es cuando la entidad u órgano del Estado que debería adelantar el proceso disciplinario no puede garantizar la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento.
Al respecto, resulta necesario recordar que el nuevo Código General Disciplinario introdujo cambios significativos en el proceso disciplinario, entre los que se destaca la separación del proceso, entre una etapa de investigación y otra de juzgamiento, las cuales deben ser adelantadas por dos funcionarios diferentes. Así, el artículo 12 de dicho código, modificado por el artículo 3 de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente:
Artículo 12. Debido proceso. El disciplinable deberá ser investigado y luego juzgado por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo que sea competente, quienes deberán actuar con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y dándole prevalencia a lo sustancial sobre lo formal.
En el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento.
Todo disciplinable tiene derecho a que el fallo sancionatorio sea revisado por una autoridad diferente, su trámite será el previsto en esta ley para el recurso de apelación. En el evento en que el primer fallo sancionatorio sea proferido porel Procurador General de la Nación, la doble conformidad será resuelta en la forma indicada en esta ley. [Se resalta]
Precisamente, en garantía del debido proceso disciplinario, el tercer inciso del artículo 92 de la Ley 1952 de 2019 señaló que, en aquellos casos en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer, el conocimiento del asunto será de competencia de la Procuraduría General de la Nación:
Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. […] […]
En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría
26Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 27 de septiembre de 2023 (rad. núm. 110010306000202300409 00).
General de la Nación, según la calidad del disciplinable. [Énfasis añadido].
Posteriormente, el artículo 23 del Decreto Ley 1851 de 2021, que adicionó el artículo 76A al Decreto Ley 262 de 2000, y entró en vigencia el 29 de marzo de 2022, le atribuyó a las procuradurías provinciales y distritales la competencia para conocer de la etapa de juzgamiento de los procesos instruidos por las oficinas de control interno del orden municipal y distrital, según el caso, en el evento en que estas no puedan garantizar la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento.
Asimismo, atribuyó esta competencia a las procuradurías distritales de Bogotá, en relación con los procesos disciplinarios de competencia de las oficinas de control interno del orden nacional, así:
Artículo 23. Adiciónese el artículo 76Aal Decreto ley 262 de 2000, el cual quedará así:
Artículo 76A. Procuradurías provinciales y distritales de juzgamiento. Las procuradurías provinciales y distritales de juzgamiento tienen, dentro de su circunscripción territorial, las siguientes competencias:
Conocer de la etapa de juzgamiento de los procesos adelantados por las procuradurías provinciales y distritales de instrucción.
Conocer de la etapa de juzgamiento de los procesos disciplinarios de competencia del control interno disciplinario del orden municipal y distrital, así como de las personerías municipales y distritales, en los eventos en que no puedan garantizar la separación de la instrucción y el juzgamiento.
[…]
Parágrafo. Las Procuradurías Distritales de Bogotá, D.C., de Juzgamiento conocerán del juzgamiento de los procesos disciplinarios de competencia de las oficinas de control interno del orden nacional, en los eventos en que estas no puedan garantizar la separación de la instrucción y el juzgamiento. [Resalta la Sala]
En consecuencia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, y en el artículo 23 del Decreto Ley 1851 de 2021, a la Procuraduría General de la Nación, a través de la procuradurías provinciales o distritales de juzgamiento, le corresponde conocer de la etapa de juzgamiento de los procesos disciplinarios instruidos por las oficina de control disciplinario interno de las entidades u órganos del Estado, cuando estas no puedan garantizar la separación de las etapas de investigación y juzgamiento.
adelantan las etapas de instrucción y juzgamiento
Sobre las reglas de competencia para adelantar los procesos disciplinarios, es importante recordar que, desde la Ley 734 de 2002, el Legislador introdujo la obligación de las entidades u órganos del Estado de contar con una oficina de control interno disciplinario para adelantar los procesos disciplinarios hasta la decisión primera instancia:
Artículo 2o. Titularidad de la acción disciplinaria. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
El titular de la acción disciplinaria en los eventos de los funcionarios judiciales es la jurisdicción disciplinaria.
La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir dela comisión de la falta. [Resalta la Sala]
En concordancia con esta disposición, el artículo 76 ibidem dispuso:
Artículo 76. Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias.
En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competenciasy para los fines anotados.
En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia.
[…]
Parágrafo 2o. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración.
Parágrafo 3o. Donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél. [Resalta la Sala].
Por su parte, en relación con el deber de implementar las oficinas o unidades de control disciplinario interno, la Ley 734 de 2002 dispuso:
Artículo 34. Deberes. Son deberes de todo servidor público:[…]
32. Implementar el Control Interno Disciplinario al más alto nivel jerárquico del organismo o entidad pública, asegurando su autonomía e independencia y el principio de segunda instancia, de acuerdo con las recomendaciones que parael efecto señale el Departamento Administrativo de la Función Pública, a más tardar para la fecha en que entre en vigencia el presente código, siempre y cuando existan los recursos presupuestales para el efecto27.
[…] [Subrayas añadidas]
Artículo 77. Significado de control disciplinario interno. Cuando en este código se utilice la locución "control disciplinario interno" debe entenderse por tal, la oficina o dependencia que conforme a la ley tiene a su cargo el ejercicio de la función disciplinaria.
De conformidad con estas disposiciones, el diseño del control disciplinario interno regulado por la Ley 734 de 2002 se caracteriza por lo siguiente:
La obligación de todas las entidades u organismos del Estado de organizar una oficina de control disciplinario interno que conociera y fallara, en primera instancia, los procesos disciplinarios adelantados contra los servidores de la respectiva entidad.
La segunda instancia de estos procesos correspondía, por regla general, al nominador.
En caso de que no fuera posible garantizar la segunda instancia en la entidad, el proceso disciplinario debía ser conocido por la Procuraduría Generalde la Nación.
En aquellas entidades que no contaran con oficina de control disciplinario interno, el proceso disciplinario debía ser conocido por el superior jerárquico del disciplinado, y la segunda instancia, por el superior de aquel.
La creación de estas oficinas o unidades de control disciplinario interno estaba sujeta a la existencia de los recursos presupuestales para el efecto y, en
27El aparte resaltado fue declarado exequible por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-1061 de 2003.
caso de que no existieran, la competencia disciplinaria correspondía al superior jerárquico del disciplinado y la segunda instancia, al superior de aquel.
Finalmente, el procedimiento disciplinario regulado por la Ley 734 de 2002 no hacía diferencia entre la etapa de instrucción o investigación y la etapa de juzgamiento. En consecuencia, todas las actuaciones del proceso disciplinario, hasta la decisión de primera instancia, eran adelantadas por un mismo funcionario.
Ahora, el Código General Disciplinario, en su artículo 93, modificado por el artículo14 de la Ley 2094 de 2021, conserva, en lo esencial, los postulados de la Ley 734 de 2002 frente al control interno disciplinario, al disponer:
Artículo 93. Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, esta será´ de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias.
En aquellas entidades u organismos en donde existan regionales o seccionales,se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel con sus respectivas competencias.
La segunda instancia seguirá´ la regla del inciso anterior, en el evento en que se pueda garantizar en la entidad. En los casos en donde se deba tramitar la doble conformidad, la decisión final estará´ siempre a cargo de la ProcuraduríaGeneral de la Nación, atendiendo sus competencias.
El jefe o director del organismo tendrá´ competencia para ejecutar la sanción.
Parágrafo 1o. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. El jefe dela Oficina de Control Disciplinario Interno deberá´ ser abogado y perteneceráalnivel directivo de la entidad.
Parágrafo 2o. Las decisiones sancionatorias de las Oficinas de Control Internoy de las Personerías serán susceptibles de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. [...] [Se resalta]
Posteriormente, la Ley 2094 de 2021, que modificó la Ley 1952 de 2019, introdujo la separación de las funciones de instrucción y de juzgamiento en el proceso disciplinario, con la exigencia de que cada etapa sea asumida por funcionarios diferentes, independientes y autónomos entre sí:
Artículo 12 [modificado por el artículo 3 de la Ley 2094 de 2021]. Debido proceso.
El disciplinable deberá ser investigado y luego juzgado por funcionariodiferente, independiente, imparcial y autónomo que sea competente, quienes deberán actuar con observancia formal y material de las normas que determinenla ritualidad del proceso, en los términos de este código y dándole prevalencia a lo sustancial sobre lo formal.
En el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento.
[…] [Subrayas ajenas al texto].
De acuerdo con lo expuesto, la Sala concluye lo siguiente:
El nuevo régimen disciplinario refuerza la obligación de las entidades y órganos del Estado, prevista, en su momento, por la Ley 734 de 2002, de contar con una oficina o dependencia de control interno disciplinario del más alto nivel, de lo cual se destaca:
El jefe de las oficinas o dependencias de control disciplinario interno debeser abogado y pertenecer al nivel directivo de la entidad.
Se elimina la competencia subsidiaria del superior jerárquico del disciplinado, y del superior de aquel, para adelantar los procesosdisciplinarios en las entidades en las que no exista oficina de control internodisciplinario.
No se condiciona expresamente la creación de las oficinas o dependenciasde control interno disciplinario a la disponibilidad presupuestal de las entidades. Lo anterior, debe entenderse sin perjuicio de la aplicación de las normas constitucionales, legales y reglamentarias que exigen la necesaria disponibilidad presupuestal para la creación o reorganización de cualquier entidad, organismo o dependencia del Estado.
La segunda instancia no se atribuye a un funcionario específico, y se mantiene la competencia de la Procuraduría General de la Nación para conocer de esta etapa procesal, cuando ello no sea posible para la respectivaentidad, por razón de su estructura.
La estructura del control disciplinario de cada entidad u órgano del Estado debe garantizar que las etapas de instrucción y juzgamiento se realicen por funcionariosindependientes y autónomos entre sí.
Conforme todo lo anterior, el Código General Disciplinario supone la reorganización del esquema del control interno disciplinario en las entidades y órganos del Estado, con el propósito de adecuar la estructura y funciones institucionales para garantizar el cumplimiento de lo previsto en dicho código28.
28La Procuraduría General de la Nación y el Departamento Administrativo de la Función Pública han
- La oficina de Control Disciplinario Interno en el municipio de Envigado
- El caso concreto
Mediante el Acuerdo núm. 021 de 2005, modificado por el Acuerdo núm. 009 de 2006, el Concejo municipal de Envigado facultó al alcalde de Envigado, para crear la Oficina de Control Disciplinario Interno, la cual entró en funcionamiento en el año 2006, como oficina independiente del municipio.
Desde la creación de la Oficina de Control Disciplinario Interno del municipio de Envigado en el año 2006, la función disciplinaria fue ejercida por el jefe de esa dependencia29, teniendo en cuenta que la Ley 734 de 2002, no establecía la separación entre la etapa de instrucción y la etapa de juzgamiento.
Ahora bien, con ocasión de la entrada en vigencia del Código General Disciplinario, el municipio de Envigado expidió el Decreto núm. 0000183 de 30 de marzo de 2022, mediante el cual adoptó medidas para garantizar que el funcionario instructor del proceso disciplinario sea distinto al que adelante el juzgamiento.
En tal sentido, el referido decreto dispuso lo siguiente:
ARTÍCULO SEGUNDO: CONOCIMIENTO DE LA FASE DE INSTRUCCIÓN.
Esta fase estará a cargo del Líder de Programa, adscrito a la Oficina de Control Disciplinario Interno del Municipio de Envigado, cumpliendo las siguientes funciones:
Tramitar las actuaciones disciplinarias desde la recepción de la queja o el informe disciplinario, hasta Ia notificación del pliego de cargos o de la decisión de archivo, contra todos los servidores y ex servidores públicos del nivel central de la administración, así como respecto de los rectores, directivos y docentes de las Instituciones Educativas Públicas del Municipio de Envigado, de conformidad con lo establecido en la ley disciplinaria.
Realizar la variación de los pliegos de cargos o las citaciones a audiencia cuando la situación jurídica lo amerite.
Conocer y resolver los recursos de reposición.
Recibir los recursos de apelación y de queja, que se presenten en los procesos disciplinarios y remitirlos al superior funcional para su respectivo pronunciamiento.
Resolver las nulidades que se presenten, de conformidad con las normas que
impartido lineamientos y orientaciones para la implementación de las disposiciones del Código General Disciplinario, a través de la Directiva 013 de 16 de julio de 2021 y de la Circular 100-002 del3 de marzo de 2022, respectivamente.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 27 de febrero de 2024, rad. 11001-03-06-000-2023-00900-00, decisión del 6 de marzo de 2024
regula esta materia.
Proferir los autos inhibitorios, respecto de las quejas e informes que se presenten en contra de los servidores y ex servidores públicos del Municipio.
Las demás que versen en el respectivo manual de funciones.
ARTÍCULO TERCERO: CONOCIMIENTO DE LA FASE DE JUZGAMIENTO.
Esta fase estará a cargo del Jefe de Oficina, adscrito a la Oficina de Control Disciplinario Interno del Municipio de Envigado, cumpliendo las siguientes funciones:
Tramitar las actuaciones disciplinarias desde la fijación del auto de juzgamiento, hasta la notificación del auto de archivo o el fallo al que hubiere lugar, respecto de todos los servidores y ex servidores públicos del nivel central de la administración, así como en relación a los rectores, directivos y docentes de las Instituciones Educativas Públicas del Municipio de Envigado, de conformidad con lo establecido en la ley disciplinaria.
Conocer y resolver los recursos de reposición.
Conocer y resolver de los recursos de apelación y de queja, al igual que de los impedimentos, recusaciones y conflictos de competencia que se presenten en los procesos disciplinarios en fase de instrucción.
Recibir los recursos de apelación y de queja, al igual que de los impedimentos, recusaciones y conflictos de competencia que se presenten en los procesos disciplinarios, los cuales deberán ser remitidos al superior funcional.
Resolver las nulidades que se presenten, de conformidad con las normas que regula esta materia.
Decretar la nulidad del pliego de cargos en los supuestos previstos en la legislación disciplinaria.
Realizar la variación del pliego de cargos bajo los supuestos previstos en la legislación disciplinaria.
Las demás que versen en el respectivo manual de funciones.
ARTÍCULO CUARTO: TRANSITORIEDAD Y VIGENCIA. Las actuaciones de los procesos disciplinarios que deban seguirse tramitando bajo los postulados de la Ley 734 de 2002, de conformidad con lo establecido en los artículos 263 y 265 de la Ley 1952 de 2019 y las demás normas complementarias, seguirán a cargo del Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Municipio de Envigado […].
De conformidad con lo expuesto, en la actualidad, la organización institucional para el ejercicio de la potestad disciplinaria al interior del municipio de Envigado permite
garantizar la separación de las etapas de instrucción y juzgamiento, pero únicamente respecto de las actuaciones disciplinarias iniciadas con posterioridad al 30 de marzo de 2022, fecha en que entraron en vigor las reglas que para el efecto establece el Decreto núm. 0000183.
Esto es así, debido a que, con anterioridad al 30 de marzo de 2022, la potestad disciplinaria radicaba únicamente en el jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del municipio de Envigado, al ser el encargado de tramitar toda la actuación administrativa disciplinaria. Actualmente, sobre dicha oficina recae la etapa de juzgamiento.
Como la exigencia de la Ley 1952 de 2019 de separar las fases de instrucción y juzgamiento es una garantía y desarrollo a la protección del debido proceso y del derecho de defensa de los disciplinados, dicha separación debe ser garantizada en las actuaciones disciplinarias enunciadas, incluyendo el asunto de la referencia, como parte de la protección del derecho fundamental descrito.
Por lo tanto, estructuralmente, al interior de la Alcaldía de Envigado, tal división organizacional existe, pero presenta dificultades frente a las actuaciones disciplinarias iniciadas con anterioridad al 30 de marzo de 2022, por las razones ya expuestas, que no puede ser sorteada lastimosamente con un impedimento, dado que la máxima autoridad designada organizacionalmente para adelantar la fase de juzgamiento es precisamente el Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno.
Como una función de esta naturaleza debe ser atribuida por ley o reglamento, sólo hasta que estructuralmente se definan estas competencias, no puede serle atribuida esa labor de juzgamiento, sin más, a otro funcionario.
De lo que se concluye que, por lo menos por el momento, que la Alcaldía Municipal de Envigado no cuenta estructural y organizacionalmente con una dependencia o una autoridad administrativa, distinta al Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno, que pueda adelantar la función de juzgamiento, en los procesos disciplinarios internos.
Revisada la normativa y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la Procuraduría General de la Nación, por intermedio de la Procuraduría Provincial de Juzgamiento del Valle de Aburrá, es la autoridad competente para seguir conociendo, en la etapa de juzgamiento y para adoptar el fallo de primera instancia, en relación con el proceso disciplinario núm. 2019 037 que se tramita contra los señores Alonso de Jesús Ramírez Calle y Samuel Antonio Vélez, quienes para el momento de los hechos, se encontraban adscritos a la
Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Agropecuario, en calidad de Trabajadores Oficiales.
Lo anterior encuentra fundamento en los siguientes argumentos:
El presente conflicto de competencias tiene origen en la investigación administrativa disciplinaria iniciada por la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía Municipal de Envigado en contra de los señores Alonso de Jesús Ramírez Calle y Samuel Antonio Vélez Marulanda, quienes, para el momento de los hechos, se encontraban adscritos a la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Agropecuario, en calidad de trabajadores oficiales.
En la referida actuación, se notificó el pliego de cargos a los señores Ramírez Calle y Vélez Marulanda, los días 2 de junio y 3 de junio del 2022, respectivamente.
A la fecha, el proceso disciplinario se encuentra en etapa de juzgamiento, pendiente del fallo de primera instancia.
En garantía del principio al debido proceso, a esta investigación disciplinaria le son aplicables las garantías de separación de las etapas de instrucción y juzgamiento, conforme a lo previsto por la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, habida cuenta que, en el presente caso, la formulación del pliego de cargos se efectuó el 24 de mayo de 2022 y se notificó en junio del 2022.
Así las cosas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 92 de la ley previamente citada, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, en el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan cumplir por parte de la entidad estatal respectiva, por razón de su estructura, el conocimiento será de competencia de la Procuraduría General de la Nación.
Dicha regla es cualificada por el parágrafo del artículo 23 del Decreto Ley 1851 de 2021, según el cual, las procuradurías provinciales y distritales conocerán del juzgamiento de los procesos disciplinarios adelantados por las oficinas de control interno disciplinario del orden municipal y distrital, en los eventos en que estas no puedan garantizar la separación de la instrucción y el juzgamiento.
En este caso, se configura el supuesto anterior, toda vez que la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía Municipal de Envigado no cuenta
con una estructura organizacional que le permita garantizar tal separación delas etapas de instrucción y juzgamiento.
Por lo tanto, de acuerdo con el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificadopor el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, y el artículo 76A del Decreto Ley 262de 2000, adicionado por el artículo 23 del Decreto 1851 de 2021, a la Procuraduría General de la Nación, por conducto de las procuradurías provinciales o distritales de juzgamiento, le corresponde realizar la etapa de juzgamiento de los procesos disciplinarios instruidos por la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía Municipal de Envigado, si esta no puede garantizar la separación de las etapas de investigación y juzgamiento.
De acuerdo con lo dispuesto en el Decreto núm. 0183 del 30 de marzo de 2022, el municipio de Envigado adoptó medidas para garantizar que el funcionario instructor del proceso disciplinario sea distinto al que adelante el juzgamiento. Sin embargo, únicamente respecto de las actuaciones disciplinarias iniciadas con posterioridad al 30 de marzo de 2022, fecha en que entraron en vigor las reglas que para el efecto establece dicha norma. Estructuralmente, entonces, porque el funcionario que debe adelantar la fase de juzgamiento conforme a las disposiciones internas de la alcaldía es el jefe de la Oficina de Control Interno de la entidad, autoridad que en este caso no puede cumplir con esa atribución que ha sido designada a esa dependencia, por haber sido el instructor en la primera etapa en el proceso iniciado.
En consecuencia, en el presente caso, se aplica la competencia subsidiaria atribuida por el artículo 92 del Código General Disciplinario y el artículo 76A del Decreto 262 de 2000, a la Procuraduría General de la Nación, por intermedio de la Procuraduría Provincial del Valle de Aburrá, para adelantar la etapa de juzgamiento de los procesos disciplinarios de competencia de las oficinas de control interno del orden municipal, cuanto estasno pueden garantizar la separación de estas etapas.
Lo anterior, habida cuenta que, uno de los elementos del derecho al debido proceso es el principiode imparcialidad, y este se fortalece con la nueva separación de la instrucción y el juzgamiento, prevista en el Código General Disciplinario.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Procuraduría General de la Nación, por conducto de la Procuraduría Provincial del Valle de Aburrá, para realizar la etapa de juzgamiento del proceso disciplinario núm. 2019 037 que se tramita contra los señores Alonso de Jesús Ramírez Calle y Samuel Antonio Vélez Marulanda, quienes para el momento de los hechos se encontraban adscritos a la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Agropecuario, en calidad de Trabajadores Oficiales, y adoptar la decisión de primera instancia que corresponda.
SEGUNDO. REMITIR el expediente a la Procuraduría Provincial del Valle de Aburrá, para los fines señalados en el numeral anterior.
TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Provincial del Valle de Aburrá, Oficina de Control Disciplinario Interno de Envigado, Alcaldía Municipal de Envigado, y a los señores Alonso de Jesús Ramírez Calle y Samuel Antonio Vélez Marulanda.
CUARTO. ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión.
QUINTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3.º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021.
La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Comuníquese y cúmplase
ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA
Presidente de la Sala Consejera de Estado
ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JOHN JAIRO MORALES ALZATE
Consejera de Estado Consejero de Estado
REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ
Secretaria de la Sala
CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, para garantizar la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Códigode Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.
