Solución de Conflictos de Competencia, expediente 56C de 2024

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejera Ponente: Ana María Charry Gaitán

Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil veinticuatro (2024)

Radicación: 11001-03-06-000-2024-00056-00

Referencia: conflicto positivo de competencias administrativas

Partes: Superintendencia de Economía Solidaria y Juzgado Primero Civil del Circuito de Ibagué

Asunto: autoridad competente para conocer, adelantar e impulsar todo lo relacionado con la administración, recuperación y reorganización de la Cooperativa de Caficultores del Tolima Ltda., COOPCAFITOLIMA.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10.°, de la Ley 1437 de 2011¹, modificados por los artículos 2.° y 19 respectivamente, de la Ley 2080 de 2021², procede a resolver el conflicto positivo de competencias administrativas de la referencia.

ANTECEDENTES

El Juzgado Primero Civil del Circuito de Ibagué, mediante auto admisorio del 9 de agosto de 2021³, aceptó la demanda presentada por la Cooperativa de Caficultores del Tolima Ltda., -en adelante COOPCAFITOLIMA-, con el fin de iniciar un proceso de Negociación de Emergencia de un Acuerdo de Reorganización contra acreedores, de conformidad con el Decreto 560 de 2020, que acelera los mecanismos dispuestos en la Ley 1116 de 2006. En la misma providencia, esa autoridad judicial designó a la señora Adaljiza Lozano Sánchez, como promotora y representante legal de la cooperativa.

El 7 de marzo de 2022, por Resolución General núm. 2022331001195⁴, COOPCAFITOLIMA fue objeto de intervención administrativa por parte de la

1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción.

3 Expediente Digital, archivo REPARTOYRADICACION_03S10810D120242719, Auto Admisorio folios 121 a 122.

4 Expediente Digital, archivo REPARTOYRADICACION_03S10810D120242719, Resolución, folio 12.

Superintendencia de la Economía Solidaria, la cual mediante esa y cinco resoluciones más, ordenó la toma de posesión de esa Cooperativa, para administrar sus bienes, haberes y negocios, y la remoción y el nombramiento de distintos agentes especiales, a fin de adelantar el referido proceso.

La nueva agente especial designada por la Supersolidaria a finales del 2023 para el caso de la cooperativa en mención⁵, radicó ante el Juzgado Primero Civil del Circuito de Ibagué, el 17 de enero de 2024⁶, un memorial en el que le informaba, tanto de la toma de posesión para Administrar la entidad, como del régimen especial de intervención que excluía a COOPCAFITOLIMA, del designado por el Decreto 560 de 2020 y la Ley 1116 de 2006.

En su opinión, el proceso de Negociación de Emergencia de un Acuerdo de Reorganización establecido en el Decreto 560 de 2020, recae en los destinatarios del régimen de insolvencia empresarial contenido en la Ley 1116 de 2006 (Art. 8). Sin embargo, se exceptúan como destinatarios del régimen de insolvencia empresarial, «las demás personas jurídicas que estén sometidas a un régimen especial de recuperación de negocios, liquidación o intervención administrativa, para administrar o liquidar», según lo dispuesto en el artículo 3 de esa misma ley. Excepción que incluiría a COOPCAFITOLIMA.

Por Auto del 29 de enero de 2024⁷, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Ibagué, en respuesta a ese memorial, resolvió seguir adelante con el proceso de Reorganización Empresarial, sosteniendo que el mismo, al ser previo a la toma de posesión por parte de la Supersolidaria, conservaba su legalidad y por lo tanto, sus efectos se mantendrían vigentes.

Ante esta situación, COOPCAFITOLIMA presentó una solicitud ante la Sala de Consulta y Servicio Civil, a fin de que sea esta corporación quien resuelva el presunto conflicto de competencia y declare la competencia exclusiva del Agente Especial de la Supersolidaria, por tratarse de un régimen especial, para conocer, adelantar e impulsar todo asunto y hecho relacionado con la administración, recuperación y reorganización de la mencionada cooperativa.

ACTUACIÓN PROCESAL

5 Expediente digital, archivo REPARTOYRADICACION_03S10810D120242719, Demanda web. Pág. 79. Designada de acuerdo con la Resolución 2023100008385 del 3 de noviembre de 2023 por la Superintendencia de la Economía Solidaria.

6 Expediente Digital, archivo REPARTOYRADICACION_03S10810D120242719, Memorial, folio 114.

⁷ Expediente Digital, archivo REPARTOYRADICACION_03S10810D120242719, Auto, folios 119 a 120. 8 Expediente Digital. archivo REPARTOYRADICACION_03S10810D120242719, Demanda por ventanilla virtual, 9 febrero de 2024, folios 1 a 9

En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto núm. 056 del 9 de febrero de 2024 por el término de cinco días⁹, con el objeto de que se presentaran los alegatos o consideraciones pertinentes dentro del conflicto de competencias planteado ante la Sala de Consulta y Servicio Civil.

Consta en el expediente que se comunicó la existencia del conflicto de competencias¹⁰, a la Superintendencia de Economía Solidaria, al Juzgado Primero Civil del Circuito de Ibagué, a la Cooperativa de Caficultores del Tolima Ltda., COOPCAFITOLIMA, al señor Santiago Rojas Sarmiento (apoderado de la cooperativa), a la señora Adaljiza Lozano Sánchez (Promotora designada por el juzgado) y a la señora Betty Fernández Ruiz (Agente Especial de la Supersolidaria¹¹).

En informe secretarial del 23 de febrero de 2024¹²se afirmó que, dentro del término de fijación del edicto, fueron presentadas consideraciones por parte de la Superintendencia de la Economía Solidaria y de la Cooperativa de Caficultores del Tolima Ltda., COOPCAFITOLIMA, quienes intervinieron mediante apoderado. Las demás entidades y personas involucradas guardaron silencio.

El 5 de abril de 2024¹³ el despacho profirió un auto para mejor proveer, a fin de solicitar información adicional sobre el proceso judicial en curso.

Según informe secretarial del 16 de abril de 2024¹⁴, vencido el término concedido al Juzgado Primero Civil de Circuito de Ibagué para pronunciarse, este guardó silencio.

No obstante, mediante memorial presentado por COOPCAFITOLIMA, registrado el 29 de abril de 2024¹⁵, el apoderado de esa entidad le informó a la Sala de Consulta y Servicio Civil que, mediante Auto, «con fecha del 17 de abril del año 2024, emitido por el JUZGADO CIVIL DEL CIRCUITO DE IBAGUÉ… la autoridad judicial decla[ró] su falta de jurisdicción para conocer sobre el proceso de reorganización en disputa y, en consecuencia, orde[nó] declarar inválido lo actuado y la remisión del expediente al ente de control»¹⁶.

9 Expediente digital, archivo POREDICTO_05EDICTO(.pdf), folio 1.

¹⁰ Expediente digital, archivo REPARTOYRADICACION_07INFORMEDECOMUNI(.pdf), informe del 15 de febrero de 2024.

¹¹ Designada de acuerdo con la Resolución 2023100008385 del 3 de noviembre de 2023 por la Superintendencia de la Economía Solidaria.

¹² Expediente digital, archivo 25ALDESPACHOPORINFORMESECRETARIALRAD202400056DOCX(.docx) NroActua 8

13 Expediente digital, archivo Auto para mejor proveer, folios 1 a 3

14 Expediente digital, archivo INFORME SECRETARIAL del 16 de abril de 2024

¹⁵ Expediente digital, archivo : 29_MemorialWeb_Otro-CONFLICTODECOMPETE(.pdf) Nro Actua 15, del 29 abril 2024

¹⁶ Ibidem

ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES

Superintendencia de la Economía Solidaria – Supersolidaria¹⁷

A través de escrito radicado dentro del término de fijación del edicto, el apoderado de la Superintendencia de la Economía Solidaria presentó consideraciones ante la Sala de Consulta y Servicio Civil, donde expuso los siguientes argumentos:

En cuanto a la naturaleza especial del sector Solidario y las facultades de esa Superintendencia, indicó que el régimen de insolvencia empresarial definido en la Ley 1116 de 2006, señala que su objeto va encaminado a «pretender a través de un acuerdo, preservar las empresas viables y normalizar las relaciones comerciales y crediticias, mediante su reestructuración operacional, administrativa, de activos y pasivos», tal como lo señala el artículo primero ibidem. Sin embargo, para el legislador fue necesario excluir de su aplicación cierta clase de entidades que con ocasión de sus particularidades son objeto de otra supervisión técnica, pues no ostentan el propósito de los sectores a los cuales busca acceder el régimen de insolvencia, y por lo tanto se supeditan a otra clase de medidas de recuperación organizacional.

En ese sentido, el artículo 2º ibidem, estableció que «estarán sometidas al régimen de insolvencia las personas naturales comerciantes y las jurídicas no excluidas de la aplicación del mismo». De allí que esa misma norma indique, de manera taxativa, en el artículo 3.º, que no podrán ser sujetos del régimen de insolvencia:

(…) 4. Las entidades vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria que desarrollen actividades financieras, de ahorro y crédito.

(…)

9. Las demás personas jurídicas que estén sujetas a un régimen especial de recuperación de negocios, liquidación o intervención administrativa para administrar o liquidar.

En este caso, COOPCAFITOLIMA, según esa Superintendencia, se encuentra en un régimen especial de recuperación de negocios, liquidación o intervención administrativa, porque no es una cooperativa que ejerza actividad financiera de ahorro y crédito. Se trata de un régimen ligado con la reorganización empresarial, que involucra la toma de posesión, que es de naturaleza administrativa; régimen prevalente de la Supersolidaria sobre sus vigiladas.

17 Expediente digital, RECIBE MEMORIALES ONLINE, archivo: 10_MemorialWeb_Alegatos(.pdf) NroActua 5

En lo que concierne a las facultades de la Supersolidaria en materia de toma de posesión, indica esa entidad que ella se funda en el artículo 158 de la Ley 79 de 1988, que permite la remisión a otros cuerpos normativos. Para aquellas organizaciones solidarias cuya actividad no es financiera, la toma de posesión y liquidación se funda en el titulo 3, Parte 11 del Decreto 1068 de 2015 que compiló lo establecido en el Decreto 455 de 2004, particularmente lo dispuesto en los artículos 2.11.3.2 y 2.11.3.4 y el Titulo I libro 2, Parte 9 del Decreto 2555 de 2010, con lo que se busca el saneamiento financiero, de gestión y patrimonial de la organización objeto de toma de posesión. En el caso de COPCAFITOLIMA, luego de la toma, ella se encuentra en etapa de recuperación y vigencia, de conformidad con la Resolución 2023331008055 del 20 de octubre de 2023.

Así las cosas, sostiene que prevalece la competencia de la Supersolidaria sobre la que invoca el Juzgado Primero Civil del Circuito de Ibagué, teniendo en cuenta una sentencia del Consejo de Estado¹⁸que alude al tema de la lex specialis derogat generali, y una decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil con radicación 11001030600020190012800, en la que ante un conflicto entre la función judicial de la Supersociedades y la administrativa de un municipio, se le dio prevalencia a la administrativa, por ser especial, también en el marco de un proceso de reorganización empresarial.

Por lo anterior, solicita que se declare competente a la Superintendencia de Economía Solidaria, para administrar o liquidar a COOPCAFITOLIMA

Cooperativa de Caficultores del Tolima Ltda., COOPCAFITOLIMA¹⁹

COOPCAFITOLIMA, actuando mediante apoderado, replicó en sus alegatos, la posición previamente presentada a la Sala en su solicitud inicial de resolución del conflicto de competencias.

En su opinión, corresponde una intervención especializada por parte de la Superintendencia de la Economía Solidaria y no continuar con el proceso de Negociación de Emergencia de un Acuerdo de Reorganización ante el Juzgado Primero Civil del Circuito de Ibagué, por las razones que siguen a continuación:

1. COOPCAFITOLIMA es una de las entidades excluidas del régimen establecido en la Ley 1116 de 2006, el de insolvencia que adelanta el juzgado, de acuerdo con

18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del20 de abril de 2016. Radicación Número 27001-33-31-001-2009-00046-01

19 Expediente digital, archivo RECIBE MEMORIALES ONLINE, Archivo: 9_MemorialWeb_Otro(.pdf) NroActua 4.

lo reconocido a su juicio, a su vez, por la Sala de Consulta y Servicio Civil, en conceptos previos, frente a otro tipo de entidades²⁰.

2. Conforme a los artículos 1 y 4 del Decreto 455 de 2004, a las cooperativas solidarias les son aplicables las normas especiales sobre los procesos de toma de posesión y liquidación forzosa administrativa para entidades financieras previstas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y en particular, lo establecido en la Ley 510 de 1999, el Decreto 2418 de 1999, -derogado por el Decreto 2211 de 2004- y a su vez por el Decreto 2555 de 2010 que derogó el anterior, y demás normas que lo adicionen o modifiquen.
3. Según lo preceptuado en los artículos 291, 292 y 294 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en consonancia con lo establecido en los artículos 9.1.1.2.1 al artículo 9.1.1.2.5 del Decreto 2555 de 2010, aplicable de acuerdo a lo señalado en el Decreto 455 de 2004, en cuanto a la toma de posesión administrativa de COOPCAFITOLIMA, únicamente es competente para conocer y darle trámite a los asuntos relacionados con la recuperación de la cooperativa intervenida, el Agente Especial designado para el efecto.

Aduce al respecto que esta corporación ha señalado que ante un conflicto de competencias que involucra entidades excluidas de lo normado en la Ley 1116 de 2006, se ha considerado que la competencia es de las autoridades administrativas, por estar tales empresas generalmente sometidas a un ordenamiento especial. Por lo que solicita que se designe a la Supersolidaria, como la entidad que debe adelantar el proceso de reorganización empresarial correspondiente.

Finalmente, mediante memorial presentado por COOPCAFITOLIMA a la Sala, el 29 de abril de 2024, esa entidad le informó a esta corporación de la decisión proferida el 17 de abril de 2024, por el Juzgado Civil de Circuito de Ibagué, quien frente a estos hechos y a la solicitud de información de la Sala, decidió mediante auto, lo siguiente:

R E S U E L V E

1. Declarar falta de jurisdicción para conocer esta reorganización.
2. Declarar inválido el acuerdo de reorganización, confirmado el 14 de diciembre de 2021.
3. Remitir lo tramitado a la Superintendencia de Economía Solidaria, para el proceso de toma de posesión para administrar bienes, haberes y negocios que se le tramita a la Cooperativa de Caficultores del Tolima Coopcafitolima.

20 Decisión del 20 de octubre de 2019, radicado No 11001-03-06-000-2019-00128-00

4. Informar estado del proceso y declaratoria de falta de jurisdicción, al Consejo de Estado. [Énfasis de la Sala]

CONSIDERACIONES

Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado

Regla general de competencia para resolver conflictos de competencia administrativa

La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [Ley 1437 de 2011] regula el «Procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual:

Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […]

En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del citado código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente:

10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto.

Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112 ibidem, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, que en atención a las circunstancias enunciadas en este caso, son los siguientes:

Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Como se evidencia en los antecedentes descritos, este conflicto de competencias involucra a dos entidades del orden nacional: de un lado, a la Superintendencia de la Economía Solidaria, que es un organismo de carácter técnico, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, y del orden nacional. Del otro, al Juzgado Primero Civil del Circuito de Ibagué, también del orden nacional, pues a pesar de su desconcentración territorial, forma parte de la Rama Judicial.

Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.

El conflicto versa sobre una actuación particular y concreta, consistente en el proceso de reorganización empresarial de la Cooperativa de Caficultores del Tolima, COOPCAFITOLIMA y la necesidad de determinación de la autoridad competente para adoptar las decisiones que correspondan, con relación a dicha reorganización.

Al respecto, la Supersolidaria sostiene que dado el carácter especial de sus competencias y la naturaleza de COOPCAFITOLIMA, esa entidad no está sometida al régimen de reorganización empresarial establecido en el Decreto 560 de 2020 ni en la Ley 1116 de 2006, sino a la normativa especial para esos efectos consagran los Decretos 455 de 2004 y 2555 de 2010, por lo que le corresponde a dicha Superintendencia y no al juzgado, la intervención correspondiente y el trámite del proceso de reorganización empresarial.

El Juzgado Primero Civil del Circuito de Ibagué, por su parte, estimó en enero de 2024, que al haberse iniciado el proceso de reorganización empresarial de emergencia, primero en ese despacho y haberse iniciado luego la toma de posesión de la Superintendencia de la Economía Solidaria, el proceso era legítimo y debía proseguir a su cargo, pues le correspondía a ese despacho darle aplicación al Decreto 560 de 2020 y a la Ley 1116 de 2010, en el trámite de negociación de emergencia del acuerdo de reorganización en curso.

Bajo estos supuestos, se tiene que el proceso de reorganización empresarial de COOPCAFITOLIMA, conforme al conflicto planteado inicialmente, bien podría ser competencia de la Superintendencia de la Economía Solidaria en ejercicio de sus funciones administrativas; o bien podría ser competencia del Juzgado Primero Civil del Circuito de Ibagué, en ejercicio de sus funciones judiciales.

Por lo tanto, en el caso de los conflictos de competencia entre una autoridad que cumple funciones administrativas y otra que cumple funciones jurisdiccionales, la Sala de Consulta y Servicio Civil ha precisado que un conflicto de esa naturaleza no es un conflicto entre jurisdicciones²¹, ni un conflicto de competencias entre autoridades que ejerzan (todas) la función judicial. En el primer caso, la Corte Constitucional sería la autoridad competente para dirimir el asunto, en ejercicio de la función prevista en el artículo 241, numeral 11, de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015; y, en el segundo caso, sería la autoridad judicial que establezca el respectivo código de procedimiento; generalmente, el superior funcional de las dos autoridades involucradas.

De otra parte, dado que en el presente caso, una de las entidades involucradas cumple una función netamente administrativa (la Superintendencia de la Economía Solidaria), y la otra, una función judicial (el Juzgado Primero Civil del Circuito de Ibagué), la Sala de Consulta ha considerado que es un imperativo constitucional y legal resolver los conflictos de competencias planteados en circunstancias en las que existe por lo menos una autoridad que cumple funciones administrativas, en atención al expreso mandato de los artículos 29, 236 y 237, numeral 6°, de la Carta Política, así como de los artículos 3°, 39 y 112 del Cpaca , en ejercicio de la función legal que a ella le corresponde. En particular, porque el efecto de la indefinición respecto de la autoridad competente, o la duda sobre la misma, puede afectar el debido proceso y otros derechos fundamentales de los involucrados.

Al respecto, este cuerpo colegiado ha considerado que mantiene su competencia en estos casos, para dirimir la controversia, debido a que, primero, por disposición del artículo 3.º de la Ley 1437 de 2011, «las autoridades [deben buscar] que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, […] evitarán decisiones inhibitorias […]»; y, en segundo lugar, porque, para identificar la autoridad competente, debe agotarse primero el respectivo análisis de fondo sobre las competencias de las autoridades concernidas. A este respecto, la Sala ha señalado que, en tales circunstancias:

[…] no puede definir de antemano si el asunto que genera el conflicto es administrativo o judicial, pues ello depende de la entidad o el organismo al cual le sea asignada la competencia. […] Por tal razón, es necesario definir primero la competencia, para que la autoridad que sea declarada competente aplique los principios y las normas que resulten pertinentes, de acuerdo con la naturaleza de la función a ejercer .

21 Los conflictos de jurisdicción suponen la existencia de una controversia entre dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones.

En el mismo sentido, ha sostenido que:

No es posible establecer, de forma anticipada (a priori) la naturaleza de la actuación que deba iniciarse o proseguirse, en este caso, pues ello depende, justamente, de cuál de las autoridades en conflicto sea declarada competente, [por lo que] es necesario que la Sala de Consulta y Servicio Civil resuelva el conflicto […] .

Ahora bien, el elemento definitorio de la función y la competencia atribuida legalmente a la Sala, parte de que se trate de un conflicto de competencias administrativas, y, lo cierto es que las disposiciones citadas no han definido, de manera expresa, qué se entiende por tales conflictos. Por ende, la Sala de Consulta y Servicio Civil ha interpretado doctrinariamente las condiciones o elementos esenciales que tipifican esta clase de disputas, y las razones que la facultan para resolverlas.

Así, de los dos criterios posibles que podrían utilizarse para caracterizar un conflicto de competencias, a saber, el orgánico -referido a la naturaleza de las entidades o autoridades involucradas- o el funcional -que atañe a la naturaleza de la función ejercida por las entidades en conflicto-, la Sala ha privilegiado el último, es decir, el funcional. En particular, teniendo en cuenta que, conforme al diseño constitucional del Estado colombiano y su desarrollo legal (Ley 489 de 1998, entre otras), no solamente las entidades y organismos que forman parte de la Rama Ejecutiva ejercen la función administrativa, sino que también aquellos que integran las Ramas Legislativa y Judicial, los organismos de control y los órganos autónomos del Estado, pueden ejercer dicha función.

Por esta razón, la Sala ha conocido y resuelto conflictos de competencia administrativa entre el Congreso de la República (Rama Legislativa) y la Procuraduría General de la Nación (órgano de control); entre un funcionario u organismo de la Rama Judicial y una entidad de la Rama Ejecutiva, o la misma Procuraduría. Incluso, entre dos autoridades judiciales, cuando ambas o alguna de ellas se encuentra cumpliendo la función administrativa. También, entre una autoridad administrativa y un particular investido de funciones públicas, entre otros casos.

En la hipótesis específica de los conflictos de competencia surgidos entre dos autoridades (cualquiera que sea su naturaleza), en los que la respectiva función pública es judicial, para una de ellas, y administrativa, para la otra, la Sala de Consulta ha considerado que es la competente para resolverlos, bajo el entendido de que puede tratarse de conflictos en los cuales la autoridad competente sea aquella que ejerce la función administrativa, conclusión a la que solo podría llegarse una vez agotado el estudio de fondo que permita constatar esa situación.

Esta opinión ha sido compartida por la Corte Constitucional, en múltiples providencias²².

Por lo tanto, le corresponde a la Sala definir si el asunto es de naturaleza administrativa y, por consiguiente, si la autoridad administrativa es quien debe conocer del mismo, o si se trata de un trámite que implique actuaciones de naturaleza judicial que deba ser resuelto por una autoridad jurisdiccional.

Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación.

Las autoridades involucradas en el presente conflicto afirmaron inicial y simultáneamente, su competencia para conocer de la restructuración empresarial objeto del conflicto.

No obstante, una de las autoridades concernidas, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Ibagué, durante el trámite de resolución de este conflicto, profirió un auto en el que declaró su falta de competencia para conocer del proceso de reorganización empresarial de COOPCAFITOLIMA en curso y objeto de este debate, y remitió lo tramitado, a la Superintendencia de la Economía Solidaria²³.

Como se evidenciará más adelante, esta situación impide que en el presente caso se cumplan los presupuestos que habilitan a la Sala para que emita un pronunciamiento de fondo, debido a que una de las autoridades declinó su competencia para continuar con la actuación de reorganización correspondiente.

22 Entre otras, en el Auto 1691 del 9 de noviembre de 2022, en un conflicto suscitado entre la Procuraduría Regional del Valle del Cauca y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca, en el que se resolvió la inquietud sobre quién debe dirimir los conflictos entre una autoridad administrativa y una judicial, en favor de la Sala de Consulta. Dijo esa providencia: 1.5. Al respecto, esta Corporación, mediante Auto 1044 de 2021, señaló que en los conflictos de competencia sobre actuaciones disciplinarias entre una autoridad judicial y una autoridad administrativa que no tienen un superior común resulta “aplicable lo dispuesto por los artículos 39 y 112 de la Ley 1437 de 2011, según los cuales, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es competente para resolver los conflictos de competencia (i) entre autoridades del orden nacional, incluidas las entidades territoriales, o en los que esté involucrada, por lo menos, una entidad de ese orden, siempre que no estén sometidas a la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo; (ii) se refieran a un asunto de naturaleza administrativa y (iii) versen sobre un asunto particular y concreto”. Y reiteró la posición de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura según la cual, “la aplicación de un criterio estrictamente orgánico permite considerar que, a falta de restricción constitucional explícita en el artículo 237 de la Carta Política para que el Consejo de Estado dirima conflictos de competencia de naturaleza administrativa, será su Sala de Consulta y Servicio Civil la autoridad llamada a dirimir este tipo de colisión de competencias donde hay, por lo menos, una autoridad administrativa que se declara incompetente para ejercer sus funciones administrativas” .

²³ El 17 de abril de los corrientes.

Términos legales

El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»²⁴.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6.° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.

Análisis sobre la competencia de la Sala

Con fundamento en los elementos fácticos y las consideraciones jurídicas estudiadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se abstendrá de resolver el presunto conflicto positivo de competencias, entre la Superintendencia de la Economía Solidaria y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Ibagué, teniendo en cuenta que la autoridad judicial declinó su competencia para continuar con el proceso de reestructuración en el caso de COOPCAFITOLIMA, y remitió lo tramitado a la Supersolidaria²⁵.

Al respecto, esta Sala ha señalado que, para que exista un conflicto de competencia administrativa, se requiere que, al menos dos entidades u organismos de manera expresa, reclamen o rechacen simultánea o sucesivamente su competencia para conocer de un asunto o actuación administrativa determinada.

Sin embargo, puede ocurrir que, aun cuando el conflicto se encuentre en curso, este desaparezca o sea superado, porque alguna de las autoridades en debate asume expresa o implícitamente la competencia, – en los conflictos negativos-, o renuncia

24 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.

25 Expediente digital, archivo : 29_MemorialWeb_Otro-CONFLICTODECOMPETE(.pdf) Nro Actua 15, del 29 abril 2024

o declina a su competencia – en los conflictos positivos- , o también porque una autoridad judicial resuelve el asunto. En estos casos, por carencia de objeto²⁶no es procedente emitir un pronunciamiento de fondo.

En esta oportunidad, COOPCAFITOLIMA presentó un escrito mediante el cual, puso en conocimiento de la Sala, la decisión del Juzgado Primero Civil del Circuito de Ibagué de considerar que existía una falta de competencia de su parte para conocer de la reorganización empresarial en curso, así como su decisión de declarar inválido el acuerdo de reorganización ya celebrado en el 2021 y de remitir lo tramitado, a la Superintendencia de la Economía Solidaria. Una situación que le permite entonces a la Superintendencia en mención, refirmar su competencia, y continuar con el trámite de reorganización correspondiente.

En consideración a lo expuesto, si bien para el momento en que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado tuvo conocimiento inicial de la presente actuación existía un presunto conflicto de competencia propuesto por COOPCAFITOLIMA, lo cierto es que durante el transcurso del trámite para resolver el conflicto, una de las partes del conflicto rechazó su competencia para conocer y decidir sobre el proceso de la referencia y la otra reafirmó su competencia para el efecto.

Circunstancia, que en la actualidad, implica la ausencia de uno de los requisitos necesarios para un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corporación, dado que no se cumple con uno de los requerimientos descritos para el efecto, como es que exista un reclamo o rechazo simultáneo de competencia, por parte de las entidades involucradas en el conflicto.

En mérito de todo lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,

RESUELVE:

PRIMERO. ABSTENERSE de resolver de fondo el presunto conflicto de competencias planteado por COOPCAFITOLIMA, entre la Superintendencia de la Economía Solidaria y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Ibagué, por las razones explicadas en la parte motiva.

SEGUNDO. COMUNICAR la presente decisión a la Superintendencia de Economía Solidaria, al Juzgado Primero Civil del Circuito de Ibagué, a la Cooperativa de Caficultores del Tolima Ltda., COOPCAFITOLIMA, al señor Santiago Rojas

26 Ver los conflictos de competencia recientes 00093 del 16 de mayo de 2023; el 00139 del 7 de junio de 2023 y 00018 del 29 de marzo de 2023, entre otros.

Sarmiento (apoderado), a la señora Adaljiza Lozano Sánchez (Promotora) y a la señora Betty Fernández Ruiz (Agente Especial).

TERCERO. RECONOCER personería para actuar dentro de la presente actuación, a los doctores Santiago Rojas Sarmiento y Miguel Ángel Álvarez Pérez conforme al poder especial otorgado para el efecto por COOPCAFITOLIMA y la Superintendencia de la Economía Solidaria, respectivamente, tal y como obra en la documentación aportada al expediente.

CUARTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA.

La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,

ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS MARIA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA

Presidente de la Sala Consejera de Estado

ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JOHN JAIRO MORALES ALZATE

Consejera de Estado Consejero de Estado

REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ

Secretaria de Sala

CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, para garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.