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Radicación: 11001-03-06-000-2023-00195-00
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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: Édgar González López
Bogotá, D.C., dos (2) de agosto de dos mil veintitrés (2023)
Número único: 11001-03-06-000-2023-00195-00.
Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Consejo Superior de la Judicatura, Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta (Norte de Santander).
Asunto: Autoridad competente para conocer de una solicitud de permiso elevada por una funcionaria de la Rama Judicial.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), modificados por la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.
ANTECEDENTES
De acuerdo con la información que reposa en el expediente2, los antecedentes del presunto conflicto de competencias son los siguientes:
La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, mediante Acuerdo 1579 del 9 de octubre de 2002, reglamentó el parágrafo 2º del artículo 151 de la Ley 270 de 1996 (Ley Estatutaria de Administración de Justicia)3, y dispuso que los servidores judiciales que ejerzan la docencia universitaria están en la obligación de acreditar que estas actividades no demanden más de cinco (5) horas hábiles semanales.
Para este efecto, señaló que los servidores judiciales deben suministrar semestralmente la información «[…] a la Sala Administrativa del Consejo Superior
1 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción».
2 Información extraída del expediente digital 2023-00195, que reposa en el aplicativo SAMAI.
3 PARÁGRAFO 2. Los funcionarios y empleados de la Rama Judicial podrán ejercer la docencia universitaria en materias jurídicas hasta por cinco horas semanales siempre que no se perjudique el normal funcionamiento del despacho judicial. Igualmente, con las mismas limitaciones, puede realizar labor de investigación jurídica e intervenir a título personal en congresos y conferencias.
de la Judicatura si se trata de funcionarios o a la correspondiente Sala Seccional tratándose de empleados… […]».
El 23 de enero de 2023, la doctora María Teresa Ospino Reyes, en su condición de jueza segunda civil municipal de Cúcuta (Norte de Santander) informó al Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca que la Universidad Libre de esa ciudad la había programado para dictar cátedra los días miércoles y jueves de 8:00 a 10:00 a.m.
El 21 de febrero de 2023, la citada funcionaria judicial, a través de correo electrónico, solicitó ante el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca «[…] permiso para el ejercicio de la docencia en la Universidad Libre Seccional de Cúcuta según lo previsto en el Parágrafo 2° del Artículo 151 de la Ley 270 de 1996 […]»4.
El Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca le indicó a la funcionaria judicial, mediante Oficio CSJNSOP23-119 del 23 de febrero de 2023, que las autoridades competentes para otorgar permisos son los superiores jerárquicos de cada funcionario o empleado judicial. En consecuencia, el Consejo Seccional remitió la solicitud al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta (Norte de Santander), para lo de su competencia.
Mediante Oficio del SGTS23- 0296 del 8 de marzo de 2023, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta (Norte de Santander) informó al Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca que, «en sesión de Sala Plena del dos (2) de marzo del presente año declaró que la Corporación no tiene la competencia para resolver la petición de permiso para ejercer la docencia elevada por la Doctora María Teresa Ospino Reyes, jueza segunda civil municipal de Cúcuta, de conformidad a lo reglado por el Acuerdo No. 1579 del nueve (09) de octubre de 2002».
El 8 de marzo de 2023, la doctora María Teresa Ospino Reyes, en su condición de jueza segunda civil municipal de Cúcuta (Norte de Santander), solicitó ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta (Norte de Santander) permiso para ejercer la docencia por 4 horas hábiles a la semana, los días miércoles y jueves de 08:00 a 10:00 a.m., en la Universidad Libre de Cúcuta5.
4 Esta información se extrae del Oficio CSJNSOP23-119 del 23 de febrero de 2023, expedido por Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca.
5 Sin embargo, no se incorporó al expediente ninguna respuesta a esta petición, únicamente el Oficio del SGTS23- 0296 del 8 de marzo de 2023 del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta (Norte de Santander), con la cual dio respuesta al Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca, y el acta de la sesión de la Sala Plena del 2 de marzo del mismo año, donde se corrobora que el tribunal mencionado rechazó la competencia para tramitar, en favor de la jueza segunda municipal de Cúcuta (Norte de Santander), un permiso para realizar la actividad docente.
El 25 de abril de 2023, el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca formuló, ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre esa entidad y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta (Norte de Santander).
ACTUACIÓN PROCESAL
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días, a partir del 2 de junio de 2023, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones.
Obra constancia secretarial del 1º de junio de 2023 que, a través de correo electrónico, se les comunicó del trámite al Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca, al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta (Norte de Santander) y a la la doctora María Teresa Ospino Reyes, jueza segunda civil municipal de Cúcuta (Norte de Santander) para que presentaran por escrito sus alegatos o consideraciones. Sin embargo, el 9 de junio del mismo año la Secretaría de la Sala informó que todas las autoridades guardaron silencio.
El consejero ponente, mediante Auto del 15 de junio de 2023, vinculó al conflicto de competencias al Consejo Superior de la Judicatura y ordenó a la Secretaría de la Sala oficiar a las partes y a la funcionaria interesada para que allegaran unos documentos y una información adicional para resolver el asunto de la referencia.
El 26 de junio de 2023, la Secretaría de la Sala informó que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta (Norte de Santander), el Consejo Superior de la Judicatura, el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca, y la doctora María Teresa Ospino Reyes, jueza segunda civil municipal de Cúcuta, presentaron la documentación solicitada. Asimismo, en esta oportunidad, aquellas autoridades, con excepción del Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca, presentaron consideraciones sobre el conflicto de competencias.
ARGUMENTOS DE LAS PARTES
De la jueza segunda civil municipal de Cúcuta (Norte de Santander)
La doctora María Teresa Ospino Reyes, en su condición de titular del Juzgado Segundo Civil Municipal de Cúcuta (Norte de Santander), argumentó que, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 151 de la Ley 270 de 1996 (Ley Estatutaria de Administración de Justicia), los funcionarios y empleados
de la Rama Judicial pueden ejercer la docencia universitaria y actividades de investigación, siempre y cuando no se perjudique el normal funcionamiento de los despachos judiciales, y que por ello, aquella norma estatutaria, limitó el ejercicio de dichas actividades de los servidores judiciales a cinco horas semanales.
Sostuvo que el Consejo Superior de la Judicatura, mediante Acuerdo PCSJA18- 11160 del 22 de noviembre de 20186, estableció, en el capítulo segundo, la obligatoriedad de llevar un registro, a nivel nacional, de los servidores judiciales que ejercen la docencia y actividades de investigación, y que, para este efecto, dispuso un aplicativo diseñado por el Centro de Documentación Judicial- CENDOJ.
Expuso que, conforme a dicho acuerdo, corresponde a los consejos seccionales de la judicatura incluir en el aplicativo la información de todos los funcionarios y empleados judiciales que ejercen la docencia o actividades de investigación de los despachos judiciales de su competencia, de forma periódica, por cada semestre académico.
Bajo ese contexto, dijo que el 23 de enero de 2023, informó al Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca que, la Universidad Libre de Cúcuta la había programado para dictar una cátedra para los días miércoles y jueves de 08:00 a 10:00 a.m., es decir, durante cuatro horas semanales.
Señaló que, en el pasado, el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca, para efectos de incluir la información de su actividad docente en el mencionado registro digital, no le había solicitado el requisito del permiso ante el tribunal superior al que pertenece, pero que, en todo caso, una vez solicitado para la inscripción del primer semestre de 2023 procedió a solicitarlo.
Finalmente, anotó que, en el citado Acuerdo PCSJA18-11160 del 22 de noviembre de 2018, el Consejo Superior de la Judicatura dispuso, en el capítulo primero, un segundo registro para anotar los permisos y las licencias remuneradas o no remuneradas concedidas a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, razón por lo cual, sostuvo que el ejercicio de la actividad docente y la situación administrativa de los permisos «son dos temas muy distintos».
Del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta (Norte de Santander)
Dicha corporación, a través de su presidente, sostuvo que, conforme a lo reglado en los Acuerdos 1579 de 2002 y PCSJA18-11160 de 2018 del Consejo Superior de la Judicatura, le compete al Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca tramitar los respectivos permisos para la actividad docente de
6 “[p] or el cual se establecen los registros de información complementaria y de servidores judiciales que ejercen la docencia o actividades de investigación”.
los jueces de su competencia y evaluar si cumplen con las horas semanales máximas fijadas por la Ley 270 de 1996.
Lo anterior, en primer lugar, porque el Acuerdo 1579 de 2002, en su artículo 1º, estableció que los servidores judiciales que ejerzan la docencia universitaria en materias jurídicas, están en la obligación de acreditar, semestralmente, ante el Consejo Superior de la Judicatura o ante sus seccionales que estas actividades no demandan más de cinco horas hábiles semanales; y porque, por disposición del artículo 2º del mismo acuerdo, a estas dos entidades les corresponde evaluar las condiciones acreditadas por los servidores judiciales y determinar si con ellas se perjudica o no el normal funcionamiento del servicio de la Administración de Justicia.
Asimismo, porque el Acuerdo PCSJA18-11160 de 2018 dispuso, en su artículo 5º, que es obligación de los consejos seccionales de la judicatura incluir en un registro digital diseñado por el Centro de Documentación Judicial- CENDOJ, la información de todos los servidores judiciales que ejercen la docencia o actividades de investigación de los despachos judiciales de su competencia.
Del Consejo Superior de la Judicatura
Señaló que el artículo 151 de la Ley 270 de 1996 establece como incompatible para el ejercicio de cargos en la Rama Judicial el desempeño de cualquier otro cargo retribuido, pero exceptúa el ejercicio de la docencia universitaria en materias jurídicas, o las labores de investigación jurídica, hasta por cinco horas semanales, siempre que no se perjudique el normal funcionamiento del despacho judicial.
Manifestó que el artículo 144 de la Ley 270 de 1996, por su parte, dispuso que los funcionarios y empleados de la Rama Judicial tienen derecho a permiso remunerado por causa justificada y será concedido por el presidente de la Corporación a que pertenezca el magistrado o de la cual dependa el juez, o por el superior del empleado.
En relación con el Acuerdo 1579 de 9 de octubre 2002, precisó que este no fijó en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura o de los consejos seccionales de la Judicatura, la facultad para conceder ningún tipo de permiso, solo se ocupó de reglamentar el parágrafo 2° del artículo 151 de la Ley 270 de 1996, con el fin de que los servidores judiciales acrediten que estas actividades no demandan más de cinco horas hábiles semanales.
En ese mismo sentido, anotó que para facilitar el control ciudadano y generar un mayor acceso a datos abiertos con transparencia sobre actividades adelantadas al interior de la Rama Judicial, el Consejo Superior de la Judicatura, mediante Acuerdo PCSJA18-11160 de 2018, implementó un registro digital de servidores judiciales que ejercen la docencia o actividades de investigación, cuya información deberá
estar soportada en una certificación expedida por la institución de educación superior donde se ejerce la docencia o labores de investigación.
Finalmente, sostuvo que la competencia para conceder permisos radica en cabeza de la autoridad nominadora y tratándose de jueces, correspondería al presidente de la Corporación de la cual dependa el juez.
Del Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca
En vista de que esa entidad no presentó alegatos, se tendrán en cuenta los argumentos expuestos en la formulación del conflicto de competencias.
La Comisión Seccional señaló que, de conformidad con el parágrafo 2° del artículo 151 de la Ley 270 de 1996, los servidores judiciales pueden apartarse de sus funciones para realizar labores de docencia durante la jornada laboral, pero en todo caso se requiere de la autorización del jefe inmediato, que para el caso de la jueza segunda civil municipal de Cúcuta sería el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta (Norte de Santander).
Argumentó que, por disposición del artículo 3º de la Ley 909 de 20047, a los servidores judiciales se les puede aplicar de forma supletoria lo establecido en el artículo 2.2.5.5.20 del Decreto 1083 de 20158, que reguló el permiso para ejercer la docencia universitaria para los demás servidores públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional y territorial.
Precisó que la anterior norma permite otorgar permiso remunerado a aquellos servidores para ejercer la docencia universitaria en hora cátedra hasta por cinco horas semanales, pero condicionado «a las necesidades del servicio a juicio del jefe del organismo».
CONSIDERACIONES
Competencia
Competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en los conflictos de competencia administrativa
La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su
7 Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones.
8 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública.
título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»9 se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual:
[…] Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. [Se resalta]
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del citado código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente:
10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. [Se resalta].
Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber:
Que el conflicto planteado se origine en desarrollo o en ejercicio de la función administrativa y que se trate de un asunto o actuación de carácter particular y concreto.
9 Ley 1437 de 2011. Artículo 34. «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código».
El asunto administrativo que se discute es particular y concreto, ya que se trata de una solicitud de permiso elevada por la jueza segunda civil municipal de Cúcuta para desarrollar la actividad docente, de conformidad con lo establecido en el parágrafo 2º del artículo 151 de la Ley 270 de 1996.
Sin embargo, tal como se analizará en la parte considerativa de esta decisión, desde el punto de vista sustancial, la petición de la jueza segunda civil municipal de Cúcuta adolece de objeto.
Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer del asunto o la actuación administrativa particular.
El Consejo Superior de la Judicatura, el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta (Norte de Santander) han negado la competencia para tramitar la solicitud de permiso de la citada funcionaria judicial.
Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional; o, si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Como se evidencia en los antecedentes, este conflicto de competencias involucra a autoridades del orden nacional: el Consejo Superior de la Judicatura, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta (la administración de justicia es una función pública que se presta en todo el territorio nacional, de manera desconcentrada y autónoma) y el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca que también hace parte de la Rama Judicial y desarrolla sus funciones de forma desconcentrada en dicho territorio.
Términos legales
El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»10.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de
10 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.
las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.
Aclaración previa
El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que efectúa la Sala con base en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.
Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.
Problema jurídico y síntesis del conflicto
De conformidad con los antecedentes relacionados, en el presente asunto se puede advertir que la jueza segunda civil municipal de Cúcuta informó al Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca que la Universidad Libre de Cúcuta la había programado para dictar cátedra los días miércoles y jueves de 8:00 a 10:00 a.m.
Lo anterior, según lo afirmado por la funcionaria en el curso del conflicto de competencias, con el fin de cumplir con la obligación de informar el tiempo total de
horas hábiles dedicadas a las labores mencionadas, en cumplimiento de lo ordenado en el Acuerdo PCSJA18-11160 del 22 de noviembre de 201811, por medio del cual el Consejo Superior de la Judicatura creó el registro de información de los servidores judiciales que ejercen la docencia o actividades de investigación.
Asimismo, se advierte que la jueza segunda civil municipal de Cúcuta, mediante correo electrónico del 21 de febrero de 2022, solicitó a la misma corporación seccional permiso para el ejercicio de la docencia en la Universidad Libre Seccional de Cúcuta, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 2° del Artículo 151 de la Ley 270 de 1996.
El Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca declaró su falta de competencia para dar trámite a la solicitud de permiso y la remitió al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta (Norte de Santander), para lo de su competencia.
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta (Norte de Santander), rechazó la competencia. Argumentó que la evaluación, determinación y registro de la información de la actividad docente de los servidores judiciales, así como los permisos a que haya lugar por esta actividad, son de competencia del Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca, en virtud de lo señalado en los Acuerdos 1579 del 9 de octubre de 2002 y PCSJA18-11160 del 22 de noviembre de 2018, ambos expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura.
El Consejo Superior de la Judicatura afirma que, el Acuerdo 1579 de 9 de octubre 2002, reglamentario del parágrafo 2º del artículo 151 de la Ley 270 de 1996, que permite a los servidores judiciales ejercer un cargo en la Rama Judicial y al mismo tiempo la actividad docente, únicamente limitó esta actividad hasta por cinco horas semanales, siempre que no se perjudique el normal funcionamiento del despacho judicial.
Esta entidad afirmó, además, que la competencia para conceder permisos radica en cabeza de la autoridad nominadora y tratándose de jueces, correspondería al presidente de la Corporación de la cual dependa el juez.
La jueza segunda civil municipal de Cúcuta afirma que, si bien presentó la solicitud de permiso para dictar cátedra los días miércoles y jueves de 8:00 a 10:00 a.m. en la Universidad Libre Seccional de Cúcuta, en los semestres anteriores tan solo ha informado a la Judicatura el tiempo de las horas cátedra asignadas, en virtud de la reglamentación que se ha expedido para este efecto (Acuerdos 1579 del 9 de octubre de 2002 y PCSJA18-11160 del 22 de noviembre de 201).
11 “[p] or el cual se establecen los registros de información complementaria y de servidores judiciales que ejercen la docencia o actividades de investigación”.
De conformidad con lo expuesto, en el presente conflicto de competencias se debe determinar, como primer problema jurídico, si los servidores judiciales para desarrollar la actividad docente permitida en el parágrafo 2º del artículo 151 de la Ley 270 de 1996, además de acreditar los requisitos exigidos en esta norma, deben solicitar autorización o permiso. En caso de que la respuesta sea positiva se debe resolver, cuál sería la autoridad competente para conocer de la solicitud de permiso. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes temas:
El ejercicio de cargos en la Rama Judicial y la actividad docente. La compatibilidad prevista en el artículo 151 de la Ley 270 de 1996. Requisitos.
Los Acuerdos 1579 del 9 de octubre de 2002 y PCSJA18-11160 del 22 de noviembre de 2018, ambos expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura.
Conclusiones del recuento normativo
El caso concreto.
Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado
El ejercicio de cargos en la Rama Judicial y la actividad docente. Compatibilidad. Requisitos.
El artículo 151 de la Ley 270 de 1996, establece las causales de incompatibilidad con el ejercicio de los cargos en la Rama Judicial, así:
ARTÍCULO 151. INCOMPATIBILIDADES PARA EJERCER CARGOS EN LA
RAMA JUDICIAL. Además de las provisiones de la Constitución Política, el ejercicio de cargos en la Rama Judicial es incompatible con:
El desempeño de cualquier otro cargo retribuido, o de elección popular o representación política; los de árbitro, conciliador o amigable componedor, salvo que cumpla estas funciones en razón de su cargo; de albacea, curador dativo y, en general, los de auxiliar de la justicia.
La condición de miembro activo de la fuerza pública.
La calidad de comerciante y el ejercicio de funciones de dirección o fiscalización en sociedades, salvo las excepciones legales.
La gestión profesional de negocios y el ejercicio de la abogacía o de cualquier otra profesión u oficio.
El desempeño de ministerio en cualquier culto religioso.
PARÁGRAFO 1. Estas prohibiciones se extienden a quienes se hallen en uso de licencia.
PARÁGRAFO 2. Los funcionarios y empleados de la Rama Judicial podrán ejercer la docencia universitaria en materias jurídicas hasta por cinco horas semanales siempre que no se perjudique el normal funcionamiento del despacho judicial. Igualmente, con las mismas limitaciones, puede realizar labor de investigación jurídica e intervenir a título personal en congresos y conferencias.
PARÁGRAFO 3. Las inhabilidades e incompatibilidades comprendidas en los artículos 150 y 151 se aplicarán a los actuales funcionarios y empleados de la Rama Judicial. [se resalta].
Como se observa, por regla general, el desempeño de cualquier otro cargo retribuido resulta incompatible con el ejercicio de un cargo en la Rama Judicial, pero se exceptúa el ejercicio de la docencia universitaria en materias jurídicas, hasta por cinco horas semanales, siempre que no se perjudique el normal funcionamiento del despacho judicial. Asimismo, los servidores judiciales, con las mismas limitaciones, pueden realizar la labor de investigación jurídica e intervenir en congresos y conferencias.
La Corte Constitucional, en la sentencia C-037 de 1996, revisó la exequibilidad del parágrafo 2º, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 153 de la Constitución Política12, y lo declaró condicionalmente exequible, bajo la siguiente consideración prevista en aquella providencia:
Por otra parte, la Corte considera que los parágrafos de la presente disposición no vulneran los postulados constitucionales. En el caso del parágrafo segundo, además de constituirse en excepción al numeral 1o -autorizada por la Carta Política (Art. 127)-, es necesario puntualizar que el límite de cinco horas semanales para ejercer la docencia universitaria, deberá entenderse como horas hábiles, pues aparece evidente que cada persona tiene el derecho constitucional fundamental de disponer de su tiempo libre, esto es, del que no se encuentre dentro del horario laboral, de acuerdo con sus propios criterios, gustos, vocación o necesidades (Art. 16 C.P.). Argumentar lo contrario, significaría avalar jurídicamente que la labor de administrar justicia fuese siempre y en todos los casos permanente, situación que, como ya se explicó, no está contemplada en el artículo 228 de la Carta Política. [se subraya].
12 Dicho artículo establece la revisión de constitucionalidad previa, por parte de la Corte Constitucional, de las leyes estatutarias.
Así las cosas, un funcionario o empleado judicial podrá ejercer la docencia universitaria durante la jornada ordinaria de trabajo, siempre y cuando se cumplan dos requisitos: i) que el ejercicio de la labor de docencia no exceda cinco horas semanales y ii) que la labor de la docencia, bajo aquella limitación temporal, no perjudique el normal funcionamiento del despacho judicial.
Lo anterior, indica que el ejercicio de la docencia de los servidores judiciales está permitido, bajo dos criterios, uno objetivo en cuanto a la cantidad de horas cátedra que interfieren con la jornada de trabajo, y otro subjetivo, sujeto a evaluación, relacionado con la buena marcha y funcionamiento del despacho judicial.
En concordancia con lo expuesto, cabe destacar que la Ley 270 de 1996, establece en su artículo 153, numeral 18, que los funcionarios y empleados judiciales «[d]eben dedicarse exclusivamente a la función judicial, con la excepción prevista en el parágrafo segundo del artículo 151.».
Asimismo, el artículo 154, numeral 1º, de la Ley 270 de 1996, dispone como prohibición «[r]ealizar actividades ajenas al ejercicio de sus funciones durante la jornada de trabajo, salvo la excepción prevista en el parágrafo 2 del artículo 151.»
Resulta importante destacar que el legislador al permitir y autorizar en el artículo 151 de la Ley 270 de 1996, el ejercicio de la actividad docente desarrolló, en la misma ley, lo concerniente a los requisitos que deben acreditar los servidores judiciales para este efecto. En este sentido, se puede afirmar que dichas actividades no pueden estar sujetas a ningún otro condicionamiento distinto a las previstas en la citada norma estatutaria.
Asimismo, se observa que la autorización de los servidores judiciales para ejercer la actividad docente, está contenida en el parágrafo 2º del artículo 151 de la Ley 270 de 1996, y por tanto no se requeriría de otra autorización o permiso. Dicha actividad se puede ejercer, según la norma legal estatutaria, con apego a las condiciones establecidas en dicha disposición.
Se debe resaltar, además, que ninguna de las normas del artículo 151 de la Ley 270 de 1996, ni otra disposición de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, establecieron como requisito para el ejercicio de la actividad docente un permiso previo, o el consentimiento previo de alguna autoridad. Por lo tanto, tampoco fijó competencia alguna sobre este aspecto.
Es pertinente anotar que a los servidores públicos le está prohibido exigir requisitos que la ley no establece e igualmente extralimitarse en sus funciones, como lo dispone el artículo 6 de la Constitución Política.
En este marco legal, se destaca que, el Consejo Superior de la Judicatura, en ejercicio de su potestad reglamentaria, se limitó a establecer los controles idóneos para el seguimiento de la actividad de docencia e investigación universitaria, y los métodos de evaluación pertinentes, en los Acuerdos 1579 de 2002 y PCSJA18- 11160 de 2018 del Consejo Superior de la Judicatura. A continuación, se analiza la siguiente reglamentación.
Los Acuerdos 1579 de 2002 y PCSJA18-11160 de 2018 del Consejo Superior de la Judicatura. Competencias.
5.2.1 El Acuerdo 1579 del 9 de octubre de 2002
El Consejo Superior de la Judicatura, mediante Acuerdo 1579 del 9 de octubre de 2002, reglamentó el parágrafo 2º del artículo 151 de la Ley 270 de 1996.
Resulta importante resaltar que, el Consejo Superior de la Judicatura, en dicho acuerdo mencionó que reglamentaba el parágrafo segundo del artículo 151 de la Ley 270 de 1996, en ejercicio de las facultades constituciones y legales, en especial de las conferidas por el artículo 85, numerales 19 y 28, de la Ley 270 de 1996, los cuales señalan:
ARTÍCULO 85. FUNCIONES ADMINISTRATIVAS. Corresponde a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura:
[…]
19. Establecer indicadores de gestión de los despachos judiciales e índices de rendimiento, lo mismo que indicadores de desempeño para los funcionarios y empleados judiciales con fundamento en los cuales se realice su control y evaluación correspondientes.
El Consejo adoptará como mínimo los siguientes indicadores básicos de gestión: congestión, retraso, productividad y eficacia.
28. Llevar el control del rendimiento y gestión institucional de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Fiscalía General de la Nación. Para tal efecto, practicará visitas generales a estas corporaciones y dependencias, por lo menos una vez al año, con el fin de establecer el estado en que se encuentra el despacho de los asuntos a su cargo y procurar las soluciones a los casos de congestión que se presenten.
En ese contexto, el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo 1579 del 9 de octubre de 2002, dispuso que, para acreditar las actividades de docencia en materias jurídicas, de investigación jurídica o de intervención, a título personal, en seminarios y conferencias, los servidores judiciales están en la obligación de
suministrar, semestralmente, a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, si se trata de funcionarios, o, a la correspondiente Sala Seccional si son empleados, la siguiente información:
- El tiempo total semanal de horas hábiles dedicadas a las labores mencionadas y clase de vinculación, debidamente certificados por la entidad para la cual se desarrolle la actividad.
- Manifestación por escrito, bajo juramento que se entiende prestado con la firma del documento remisorio de la información, de no exceder el tiempo límite de cinco (5) horas hábiles semanales en el desempeño de las tareas académicas.
En los artículos segundo y tercero el Consejo Superior de la Judicatura dispuso:
ARTICULO SEGUNDO. - La Sala Administrativa del Consejo Superior o Seccional de la Judicatura, según corresponda, evaluará las condiciones presentadas por el funcionario o empleado y determinará si con ellas se perjudica o no el normal funcionamiento del servicio, circunstancia que se observará para efectos del control de gestión.
ARTICULO TERCERO. - En los eventos en que se establezca la inobservancia por parte del funcionario o empleado judicial al tiempo límite de cinco (5) horas semanales permitido por la ley, o el perjuicio del normal funcionamiento de su despacho, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura o la correspondiente Sala Seccional informará esta circunstancia al interesado y, si a ello hubiere lugar, correrá el traslado respectivo a las autoridades competentes para lo de su cargo. (Se resalta).
De la anterior reglamentación se deduce que al Consejo Superior de la Judicatura - antes Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura13, le corresponde, en el marco de sus competencias, realizar el control de las actividades docentes de los funcionarios de la Rama Judicial, respecto a los requisitos establecidos en la ley, estos es, a través de la verificación del cumplimiento del tiempo total semanal de horas hábiles permitidas y de la evaluación del impacto de estas actividades en el funcionamiento de los despachos judiciales. La misma función la tienen los Consejos Seccionales de la judicatura, respecto de los empleados judiciales.
13 Cabe señalar que el artículo 15 del Acto Legislativo 2 de 2015 derogó tácitamente la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, lo que hizo necesario ajustar la estructura de la administración de la Rama Judicial, acorde con el propósito del constituyente, así: el Consejo Superior de la Judicatura ya no se integra por dos Salas sino por 6 magistrados y cumple las funciones de la Sala Administrativa y las de la Sala Plena del Consejo Superior original relativas a asuntos de administración de la Rama Judicial.
Como se observa, la evaluación de los controles previstos, ocasionaría acciones correctivas por parte del Consejo de la Judicatura y de las demás autoridades competentes, como lo indica la norma reglamentaria.
El Acuerdo PCSJA18-11160 del 22 de noviembre de 2018
Este acuerdo estableció «los registros de información complementaria y de servidores», en desarrollo de las políticas de transparencia, justicia abierta, control ciudadano y gestión institucional fijadas anteriormente por el Consejo Superior de la Judicatura en los Acuerdos PCSJA17-10672 y 1711 de 2003.
En el Acuerdo PCSJA18-11160 del 22 de noviembre de 2018 se implementó, en el capítulo primero, el registro de información de los datos relacionados con comisiones de servicios, permisos y licencias de los funcionarios y empleados judiciales; y en el capítulo segundo, se creó el registro de información de los servidores judiciales que ejercen la docencia o actividades de investigación. Para este último efecto, se dispuso el recaudo de la información y el registro, así:
ARTÍCULO QUINTO. Recaudo de la información. Dentro de los meses de enero y julio, se recaudará la información del registro de servidores Judiciales que ejercen la docencia o actividades de investigación y se realizará de la siguiente manera:
El presidente, de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Consejo Superior de la Judicatura y Sala Jurisdiccional Disciplinaria o quien haga sus veces, designará un empleado de la correspondiente corporación, responsable de registrar la información de los servidores judiciales que pertenecen a cada una de ellas, en el aplicativo que para tal efecto disponga el Centro de Documentación Judicial- CENDOJ y que estará ubicado en el link de transparencia activa del portal WEB de la Rama Judicial: https://www.ramajudicial.gov.co/web/transparencia-activa. La información de los magistrados de los consejos seccionales de la judicatura y la correspondiente a los empleados de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, será registrada por el Consejo Superior de la Judicatura.
Los Consejos Seccionales de la Judicatura deberán incluir en el aplicativo que para tal efecto disponga el Centro de Documentación Judicial- CENDOJ, la información de todos los funcionarios/as y empleados/as judiciales que ejercen la docencia o actividades de investigación de los despachos judiciales de su competencia, así como la de los empleados del consejo y dirección seccional respectivos.
Parágrafo. La información contenida en el aplicativo deberá estar soportada en una certificación expedida por la institución de educación superior donde se ejerce la docencia o labores de investigación, la cual deberá contener la materia dictada, la cantidad de horas impartidas por semana y el horario de las mismas. Esta
certificación reposará en el archivo de la dependencia responsable de recaudar la información. (Se subraya)
Como se ve, la materia reglamentada por el Acuerdo PCSJA18-11160 del 22 de noviembre de 2018, corresponde al desarrollo de las políticas implementadas por el Consejo Superior de la Judicatura, de tiempo atrás, para asegurar los mandatos de publicidad y transparencia que deben regir las actuaciones de los funcionarios y empleados judiciales, en relación con sus situaciones administrativas y con sus actividades de docencia e investigación jurídica, para un debido y eficaz control ciudadano.
Es importante resaltar que, la competencia de los consejos seccionales de la judicatura se circunscribe únicamente al recaudo y registro de la información suministrada por los funcionarios y empleados de la Rama Judicial de su competencia.
Así las cosas, en armonía con lo dispuesto en los Acuerdos 1579 de 2002 y PCSJA18-11160 de 2018 del Consejo Superior de la Judicatura, les corresponde a las comisiones seccionales de la judicatura llevar el registro de la información suministrada por los funcionarios y empleados de la Rama Judicial de sus actividades docentes y, además, el control y evaluación de estas actividades respecto de estos últimos. El control y evaluación de las actividades docentes de los funcionarios judiciales es de competencia del Consejo Superior de la Judicatura.
Conclusiones del recuento normativo
De acuerdo con el régimen jurídico analizado, los jueces de la República pueden ejercer la docencia universitaria o labor investigativa en materias jurídicas durante la jornada ordinaria de trabajo, siempre y cuando se cumplan dos requisitos: i) que el ejercicio de la labor de docencia no exceda cinco horas semanales y ii) que la labor de la docencia, bajo aquella limitación temporal, no perjudique el normal funcionamiento del despacho judicial.
La autorización de los servidores judiciales para ejercer la actividad docente, está contenida en el parágrafo 2º del artículo 151 de la Ley 270 de 1996, y por tanto no se requiere de otra autorización o permiso. Dicha actividad se debe ejercer conforme a las condiciones establecidas en dicha norma. La Ley Estatutaria no fijó competencia alguna para otorgar permisos para ejercer la docencia en los términos establecidos en aquel parágrafo.
En efecto, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, para el ejercicio de la actividad docente no estableció el permiso ni la aprobación de los nominadores de los servidores judiciales, tan solo el cumplimento de dos requisitos: que dicha actividad no exceda cinco horas semanales y que la labor de la docencia no
perjudique el normal funcionamiento del despacho judicial, para lo cual, por vía reglamentaria se establecieron los debidos controles en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura y en sus consejos seccionales de la judicatura.
De acuerdo con lo anterior, los jueces de la República que ejercen la actividad docente o investigativa en materias jurídicas en su jornada habitual de trabajo, únicamente tienen la obligación de informar a los consejos seccionales de la judicatura, los meses de enero y julio de cada año, la institución de educación superior donde la ejercen, la materia dictada, la cantidad de horas impartidas por semana y el horario de las mismas. Dicha información debe estar soportada mediante certificación expedida por la institución educativa.
El caso concreto
De conformidad con lo antes anotado, la doctora María Teresa Ospino Reyes, en su condición de jueza segunda civil municipal de Cúcuta (Norte de Santander), inicialmente se circunscribió, como era lo lógico, a informar al Consejo Seccional de la Judicatura de Arauca y Cúcuta, el horario y la cantidad de horas programadas por la institución de educación superior.
Según afirma la funcionaria, solamente cuando el Consejo Seccional de la Judicatura de Arauca y Cúcuta le informó la necesidad del permiso, lo solicitó, a pesar de que, según se observa del alegato del Consejo Superior de la Judicatura, se reconoce el derecho de la jueza para ejercer la docencia con los límites y requisitos establecidos por la ley, sin estar condicionado a una autorización o permiso de autoridad alguna. Lo anterior, siempre y cuando no se afecte el funcionamiento del servicio público correspondiente.
En este sentido llama la atención que el Consejo Seccional de la Judicatura de Arauca y Cúcuta no hubiese presentado alegato alguno, por cuanto, supuestamente, era la entidad que lo había requerido.
Se observa, entonces, que la doctora María Teresa Ospino Reyes, en su condición de jueza segunda civil municipal de Cúcuta (Norte de Santander), presentó dos peticiones ante el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander.
Una, informando que la Universidad Libre de esa ciudad la había programado para dictar cátedra los días miércoles y jueves de 8:00 a 10:00 a.m. Lo anterior, para dar cumplimiento a lo dispuesto en el Acuerdo PCSJA18-11160 del 22 de noviembre de 2018, es decir, para que esta autoridad registrará su información en el registro digital de información de los servidores judiciales que ejercen la docencia o actividades de investigación. Frente a esta solicitud el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander no rechazó la competencia y, en consecuencia, frente a esta solicitud no se planteó el presunto conflicto.
La segunda petición y en virtud de la cual se planteó el presente conflicto de competencias administrativas, fue presentada por la jueza en comunicación electrónica del 21 de febrero de 2023, en la que solicitó «[…] permiso para el ejercicio de la docencia en la Universidad Libre Seccional de Cúcuta según lo previsto en el Parágrafo 2° del Artículo 151 de la Ley 270 de 1996 […]»14.
A este respecto, el Consejo Superior de la Judicatura, el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca, y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta (Norte de Santander), rechazaron la competencia para dar trámite a la solicitud de permiso elevada por la citada funcionaria. Lo anterior, en razón a que la Ley Estatuaria de la Administración de Justicia no les otorgó dicha competencia.
En efecto, como se analizó en precedencia, para el ejercicio de la actividad docente compatible con el ejercicio de los cargos en la Rama Judicial, no se establecieron los requisitos del permiso ni el consentimiento de las autoridades judiciales nominadoras, razón por la cual la solicitud de permiso presentada por la doctora María Teresa Ospino Reyes carecería de objeto.
Por tal motivo, la Sala se abstendrá de resolver de fondo, pues el presunto conflicto de competencias se planteó únicamente con respecto a la solicitud de permiso elevada por la doctora María Teresa Ospino Reyes, en su condición de jueza segunda civil municipal de Cúcuta (Norte de Santander), y no por las funciones de control atribuidas al Consejo Superior de la Judicatura y a sus seccionales.
Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
RESUELVE:
PRIMERO: ABSTENERSE de decidir el presunto conflicto de competencias administrativas suscitado entre Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta (Norte de Santander), el Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca, respecto de la solicitud de permiso elevada por la doctora María Teresa Ospino Reyes, en su condición de jueza segunda civil municipal de Cúcuta (Norte de Santander), por las razones expuestas en esta decisión.
SEGUDO: COMUNICAR esta decisión al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta (Norte de Santander), al Consejo Superior de la Judicatura, al Consejo
14 Esta información se extrae del Oficio CSJNSOP23-119 del 23 de febrero de 2023, expedido por Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca.
Seccional de la Judicatura de Norte de Santander y Arauca, y a la la doctora María Teresa Ospino Reyes, jueza segunda civil municipal de Cúcuta (Norte de Santander).
TERCERO: REMITIR el expediente a la autoridad que presentó el presunto conflicto de competencias.
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
QUINTO: ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Comuníquese y cúmplase.
ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS
Presidente de la Sala Consejero de Estado
MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN
Consejera de Estado Consejera de Estado (Ausente con permiso)
REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ
Secretaria de la Sala
CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la sala en la plataforma del Consejo de Estado denominado SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
