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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil veintitrés (2023)
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00255-00
Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Alcaldía de Bucaramanga -Oficina de Control Interno Disciplinario del municipio de Bucaramanga- y Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander
Asunto: Autoridad competente para continuar con el trámite disciplinario iniciado contra un inspector de policía. Excepción de inconstitucionalidad
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas referido.
- ANTECEDENTES
- ACTUACIÓN PROCESAL
- ARGUMENTOS DE LAS PARTES
- CONSIDERACIONES
Hechos relevantes para resolver el conflicto
Del expediente allegado, la Sala destaca los siguientes elementos fácticos:
Mediante escrito del 20 de abril de 2021, suscrito por la señora Claudia Yolanda Lagos Luna, se presentó ante la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga una queja disciplinaria en contra del inspector de policía urbano de esa ciudad Edwin José Infante Cortés, por hechos ocurridos el 25 de marzo de 2021, en ejecución de un despacho comisorio librado por el Juzgado 7º Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de Bucaramanga, para hacer efectiva una orden de desalojo emitida en el trámite de un proceso ejecutivo hipotecario.
A partir de la queja antes mencionada se abrió el expediente con número de radicado 4703-2021, y mediante Auto del 27 de abril de 2021 el jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga inició la indagación preliminar, en contra de funcionarios por determinar del municipio de Bucaramanga.
1 Ley 1431 de 2011 (enero 4), «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo»
2 Ley 2080 de 2021 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción».
La autoridad disciplinaria del municipio de Bucaramanga expidió Auto del 19 de julio de 2022, a través del cual ordenó la remisión por competencia del expediente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, por considerar que carecía de competencia para continuar con el asunto, debido a que, presuntamente, la conducta reprochada ocurrió en ejercicio de funciones jurisdiccionales desplegadas por el inspector.
La Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander expidió el Auto con radicación No. 2022.01052.00 del 5 de agosto de 2022, mediante el cual decidió abstenerse de avocar conocimiento y devolver, por competencia, las diligencias a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga, por considerar que no es la entidad competente para conocer del asunto. Igualmente, provocó la colisión negativa de competencia.
El jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Alcaldía de Bucaramanga, con Auto del 15 de septiembre de 2022, propuso el conflicto negativo de competencia ante la Sala de Consulta y Servicio Civil, con el fin de que establezca la autoridad competente para avocar conocimiento de la actuación disciplinaria comentada.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto 211 el 3 de noviembre de 2022, en la Secretaría de la Sala, por el término de 5 días hábiles, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones3.
En el expediente, consta que se comunicó sobre el conflicto a la Oficina de Control Interno Disciplinario del municipio de Bucaramanga, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, a la señora Claudia Yolanda Lagos Luna, al señor Edwin José Infante Cortés (inspector de policía urbano de Bucaramanga), y al Juzgado 7 Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de Bucaramanga para que presentaran sus alegatos o consideraciones, de estimarlo pertinente4.
De acuerdo con el informe secretarial del 11 de noviembre de 2022 la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga, presentó escrito de consideraciones. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio5.
3 Expediente digital, archivo 1.
4 Expediente digital, archivo 12.
5 Expediente digital, archivo 14.
Oficina de Control Disciplinario Interno del municipio de Bucaramanga6
Indica que el artículo 239 de la Ley 2094 de 2021 consagró, en materia de titularidad de la acción disciplinaria, que el alcance de la función jurisdiccional disciplinaria abarca además de las autoridades judiciales a las demás autoridades que administran justicia de manera excepcional, temporal o permanente, excepto quienes tengan fuero especial7.
Manifiesta que en la administración municipal, los inspectores de policía urbanos, precisamente, son autoridades administrativas encargadas de dictar actos y conocer asuntos jurisdiccionales. En consecuencia, pese a que la queja en este caso se dirige contra servidores públicos de la administración municipal de Bucaramanga y la oficina de control disciplinario interno agotó la etapa de indagación preliminar de acuerdo a la derogada Ley 734 de 2002, es evidente que esa instancia carece de competencia para continuar conociendo el asunto, comoquiera que, los hechos que sustentan la queja se refieren a temas que conocen los inspectores de policía urbanos en función del poder jurisdiccional que les ha sido otorgado por la Constitución y la Ley.
Así las cosas, considera que la competencia en el caso objeto de estudio corresponde a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander.
Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander
La Comisión no se pronunció dentro del término para presentar alegatos, por ende, la Sala tendrá en consideración lo manifestado por dicha autoridad en el Auto del 5 de agosto de 20228, mediante el cual decidió abstenerse de avocar conocimiento y devolver el asunto a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga, por considerar que no es la entidad competente para conocer del asunto.
En la providencia, la entidad manifestó que a la CNDJ y a sus seccionales les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a la ley.
6 Expediente digital, archivo 4.
7 «Artículo 239. Alcance de la función jurisdiccional disciplinaria. Artículo modificado por el artículo 61 de la Ley 2094 de 2021. El nuevo texto es el siguiente: Mediante el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria, se tramitarán y resolverán los procesos que, por infracción al régimen disciplinario contenido en el presente estatuto, se adelanten contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley, y demás autoridades que administran justicia de manera excepcional, temporal o permanente, excepto quienes tengan fuero especial. (...)». (Negrilla y subrayado fuera de texto).
8 Expediente digital, archivo 4.
Por consiguiente, indicó que no es competente para conocer del asunto, puesto que la queja se dirige contra una persona que no es funcionario o empleado judicial, no integra la FGN, ni está dentro del listado de los particulares disciplinables. Se trata de un servidor público sujeto de un proceso disciplinario por funciones ejercidas como inspector de policía, dependiente de la Alcaldía Municipal de Bucaramanga.
En consecuencia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 93 del Código General Disciplinario, el proceso disciplinario debe ser adelantado por la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía Municipal de Bucaramanga.
Antes de analizar de fondo el conflicto, la Sala precisará por qué es competente para dirimir la controversia, y realizará algunas consideraciones preliminares. Puntualmente, hará referencia a los siguientes temas, que serán aplicados en el caso concreto: 4.1) competencia de la Sala en materia de conflictos de competencias administrativa. En desarrollo de este tema aludirá a: 4.1.1) la vigencia de la Ley 1952 de 2019, reformada por la Ley 2094 de 2021; 4.1.2) la regla especial de competencia en los conflictos surgidos de procesos disciplinarios; y 4.1.3) la regla general de competencia en los conflictos de competencias administrativas. Seguidamente, la Sala: 4.2) explicará la suspensión de los términos legales; 4.3) realizará una aclaración previa, y 4.4) hará una síntesis de la decisión y planteará el problema jurídico.
Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas
Vigencia de la Ley 1952 de 20199, reformada por la Ley 2094 de 202110. Reiteración11
Mediante la Ley 1952 de 2019, se expidió el Código General Disciplinario, el cual derogó expresamente la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único, entre otras normas.
El artículo 263 de la Ley 1952 de 2019, tal como fue modificado por el artículo 71 de la Ley 2094 de 2021, relativo a la transitoriedad de las normas contenidas en dicho estatuto, dispuso:
9 «Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario».
10 «Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones».
11 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 9 de noviembre de 2022, radicado núm 11001-03-06-000-2022-00133-00; consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 28 de septiembre de 2022, radicado núm 11001-03-06-000-2022-00178-00; consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 21 de septiembre de 2022, radicado núm 11001-03-06-000-2022- 00178-00; consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 31 de agosto de 2022, radicado núm 11001-03-06-000-2022-00131-00; consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 3 de agosto de 2022, radicado núm 11001-03-06-000-2022-00015-00.
Artículo 263. Artículo transitorio. A la entrada en vigencia de esta ley, los procesos en los cuales se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, continuarán su trámite hasta finalizar bajo el procedimiento de la Ley 734 de 2002. En los demás eventos se aplicará el procedimiento previsto en esta ley.
[…] [Subrayas añadidas].
Sobre la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019, la versión original del artículo 265 de dicha ley establecía, entre otros aspectos, lo siguiente:
Que «[l]a presente ley entrará a regir cuatro (4) meses después de su sanción y publicación […]», lo cual tuvo lugar el 28 de enero de 2019.
Que los artículos 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217,
218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233,
234, 235 y 254, relativos al procedimiento reflejado en este código, entrarán en vigencia dieciocho (18) meses después de su promulgación12.
Sin embargo, la Ley 1955 de 201913 prorrogó la entrada en vigencia del Código General Disciplinario, hasta el 1 de julio de 2021, a saber:
Prorróguese hasta el 1 de julio de 2021 la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019.
Posteriormente, el 29 de junio de 2021, es decir, antes de que se venciera el plazo anterior, fue expedida la Ley 209414, cuyo artículo 73 dispuso una nueva prórroga a la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019, como a continuación se enuncia:
Artículo 265. Vigencia y derogatoria. Las disposiciones previstas en la presente ley, y las contenidas en la ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarán a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este período conservará su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas.
[…]
Parágrafo 1o. El artículo 1 de la presente Ley, relativo a las funciones jurisdiccionales entrará a regir a partir de su promulgación.
12 Diario Oficial núm. 50.850 de 28 de enero de 2019.
13 «Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 'Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad». Ver el artículo 140: «Prorróguese hasta el 1 de julio de 2021 la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019».
14 «Por medio de la cual se reforma la ley [sic] 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones».
En virtud de lo anterior, la entrada en vigencia plena de la Ley 1952 de 2019, con las modificaciones efectuadas por la Ley 2094, ocurrió el 29 de marzo de 2022, fecha en la que se concretó la derogatoria de la Ley 734 de 2002.
En aplicación del artículo 263 de la Ley 1952 de 2019, resultan aplicables, en este caso, las disposiciones del nuevo Código General Disciplinario, considerando que, tal como se expuso en los antecedentes, la actuación disciplinaria que dio origen al presente conflicto, si bien inició el 27 de abril de 2021, aún se encuentra en la etapa de indagación preliminar (ahora llamada indagación previa), por lo que no se ha dictado aún el pliego de cargos.
Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios
Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus etapas e instancias, se regulan por una norma especial, contenida en el artículo 99 del Código General Disciplinario, el cual dispone:
Artículo 99. Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia.
Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que este dirima el conflicto. El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes.
El funcionario de inferior nivel no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. [Énfasis de la Sala].
En el presente asunto, sin embargo, no es posible aplicar la citada disposición, debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander carecen de un superior común inmediato.
En efecto, la Oficina de Control Interno Disciplinario es una dependencia de la Alcaldía de Bucaramanga, la cual, a su vez, forma parte de ese municipio, entidad territorial con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera. Por su parte, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander pertenece a la Jurisdicción Disciplinaria, organismo de carácter nacional, cuyo superior es la CNDJ.
Así, ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en la Ley
1437 de 2011, el cual integra el procedimiento ordinario para dirimir los conflictos de competencia administrativa que puedan surgir entre dos o más autoridades.
Regla general de competencia para resolver conflictos de competencia administrativos
La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Cpaca), Ley 1437 de 2011, regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2011, conforme con el cual:
Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado […].
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente:
10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto.
Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, los cuales se relacionan a continuación:
Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta
El asunto discutido es administrativo, particular y concreto, pues se trata de resolver la competencia para continuar con el trámite de una queja presentada contra la persona que fungía, para la época de los hechos, como inspector de policía urbano de
Bucaramanga. Lo anterior porque, presuntamente, incurrió en un presunto tráfico de influencias en la gestión de un despacho comisorio que tiene como propósito el desalojo de un bien inmueble en el trámite de un proceso ejecutivo hipotecario.
Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular
Tanto la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander como la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga rechazaron, de forma expresa, su competencia para conocer las diligencias disciplinarias.
Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo
Son parte en el presente conflicto negativo de competencias administrativas, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial, organismo que forma parte de la Jurisdicción Disciplinaria y, por lo tanto, es del orden nacional15, y la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga, entidad del orden territorial. Por consiguiente, se encuentra satisfecho este requisito.
De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra reunidas todas las exigencias que la habilitan para resolver de fondo el conflicto negativo de competencias administrativas planteado.
Términos legales
El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena que: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»16.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en dicha norma, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, para el examen y la decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
15 En relación con la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus comisiones seccionales, el artículo 257A de la Constitución Política dispone que «[l]a Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial», y que
«[p]odrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley».
16 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución y 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.
Aclaración previa sobre el alcance de la decisión
El artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que realiza la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.
Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.
Síntesis del conflicto y problemas jurídicos
La Sala estudia un conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander y la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga, en relación con la autoridad que debe continuar un proceso disciplinario adelantado contra un inspector de policía urbano de esa ciudad.
La discusión radica en que, para la Comisión Seccional, la persona sujeta a la investigación no es funcionaria ni empleada judicial, respecto de quienes, en esencia, recae su competencia. En contraste, la entidad territorial afirma que dicho servidor es investigado por actuaciones presuntamente cometidas en ejercicio de funciones jurisdiccionales y, debido a ello, la respectiva comisión seccional de disciplina judicial es la encargada de continuar el proceso.
De conformidad con los antecedentes reseñados, en el presente asunto, le corresponde a la Sala resolver dos problemas jurídicos, a saber:
En el marco de la entrada en vigencia del Código General Disciplinario, la Sala debe determinar si lo dispuesto en sus artículos 2 y 239, en cuanto ampliaron las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (y las respectivas comisiones seccionales) para investigar disciplinariamente a las autoridades (no judiciales) que administren justicia de manera excepcional, ya sea en forma temporal o permanente, puede y debe ser aplicado, a pesar de que el artículo 257A de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 02 de 2015, solo otorgó a dichos organismos competencia para ejercer la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y los empleados de la Rama Judicial, y sobre los abogados en ejercicio de su profesión; o si, por el contrario, las normas legales citadas deben ser inaplicadas por la Sala, en ejercicio de la denominada excepción de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 4 de la Carta.
Una vez resuelto lo anterior, debe identificar ¿cuál es la autoridad competente para continuar con una investigación disciplinaria adelantada contra un inspector de policía, por una supuesta falta ocurrida después del 13 de enero de 2021 (cuando entró en funcionamiento la CNDJ), presuntamente, en ejercicio de funciones jurisdiccionales?
Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala hará referencia a los siguientes temas: i) La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración; ii) la función de control disciplinario interno de la Alcaldía de Bucaramanga; iii) las funciones disciplinarias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales; iv) La excepción de inconstitucionalidad y su aplicación frente a normas de rango legal que amplían indebidamente las competencias establecidas en la Constitución Política; v) funciones jurisdiccionales asignadas a autoridades de policía: Despachos Comisorios. Finalmente, con base en lo anterior, resolverá vi) el caso concreto.
Consideraciones de fondo
La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración17
La Ley 1952 de 2019, Código General Disciplinario, en su artículo 23, dispuso que, con el fin de salvaguardar la moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia que deben observar, en el desempeño de sus empleos, cargos o funciones, los sujetos disciplinables ejercerán los derechos, cumplirán los deberes,
17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 2 de junio de 2022, radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00026-00, decisión del 16 de mayo de 2018, radicación núm. 11001030600020170020000, y decisión del 18 de junio de 2019, radicación núm. 11001030600020190006300.
respetarán las prohibiciones y acatarán el régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución Política y en las leyes.
Es válido concebir, entonces, al control disciplinario como un presupuesto imperioso de la Administración Pública, no solo para garantizar el buen nombre de esta18, sino también para lograr que la función pública se ejecute en beneficio de la comunidad, se protejan los bienes y recursos públicos, y se amparen los derechos y libertades de los asociados19.
Como lo ha manifestado esta Sala, en varias ocasiones, dentro del marco constitucional que actualmente rige20:
El control disciplinario sobre los servidores públicos se ejerce en dos niveles:
el control interno, a cargo de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, y
el control externo, en cabeza de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, ya sea en virtud del poder disciplinario preferente que la Constitución Política y la ley conceden a dichos órganos, o de la cláusula general de competencia en materia disciplinaria que la misma Carta reconoce a la Procuraduría General21.
Con la expedición de la Ley 200 de 199522, se introdujo, en su artículo 48, la figura de la unidad u oficina de control interno disciplinario. De acuerdo con dicha norma, toda entidad u organismo del Estado, salvo la Rama Judicial, estaba obligada a constituir una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer, en primera instancia, los procesos disciplinarios contra sus propios servidores. Es decir, esa oficina tenía asignado, por ley, el ejercicio de la función disciplinaria en cada una de las entidades estatales.
Posteriormente, con la expedición de la Ley 734 de 2002, se avanzó en el diseño del control disciplinario interno. Conforme lo establecido por el artículo 2.° de dicha ley, correspondía a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus respectivas entidades, órganos o dependencias.
18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1787, citado.
19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046 del 3 de marzo de 2011.
20 Constitución Política, artículos 209 (control Interno) y 277 (Procuraduría General de la Nación).
21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 16 de mayo de 2018 (rad. núm. 110010306000201700200 00), citada.
22 «Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único».
En la misma línea, la Ley 1952 de 2019, en el artículo 93 (modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021), dispuso lo siguiente, sobre el control disciplinario interno:
Artículo 93. Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, esta será de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias.
En aquellas entidades u organismos en donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel con sus respectivas competencias.
La segunda instancia seguirá la regla del inciso anterior, en el evento en que no se pueda garantizar en la entidad. En los casos en donde se deba tramitar la doble conformidad, la decisión final estará siempre a cargo de la Procuraduría General de la Nación, atendiendo sus competencias.
El jefe o director del organismo tendrá competencia para ejecutar la sanción.
Parágrafo 1o. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. El jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno deberá ser abogado y pertenecerá al nivel
directivo de la entidad.
Parágrafo 2o. Las decisiones sancionatorias de las Oficinas de Control Interno y de las Personerías serán susceptibles de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
[…] [Se destaca].
Asimismo, en este cuerpo normativo, se dispuso, como garantía al debido proceso, que
«[e]l disciplinable deberá ser investigado y luego juzgado por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo que sea competente […]»23. A la vez, se señaló que «[e]n el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento».
En consecuencia, actualmente, las oficinas de control disciplinario interno no tienen, en principio, limitación o impedimento alguno para investigar y declarar responsables disciplinariamente (o para exonerar, según el caso) a cualquier servidor público de la rama, órgano, organismo o entidad de la cual formen parte, excepto en relación con los
23 Ley 1952 de 2019, artículo 12, modificada por la Ley 2094 de 2021, artículo 3º.
funcionarios que gozan de un fuero especial, conforme a la Constitución Política o la ley, o cuya competencia en materia disciplinaria haya sido asignada de manera exclusiva a la Procuraduría General de la Nación, a las personerías, o a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las comisiones seccionales.
Lo anterior, debido a que la normativa vigente se basa en el criterio orgánico referente a la vinculación o subordinación del empleado con la correspondiente entidad, y establece las garantías necesarias para salvaguardar el debido proceso.
La función de control interno disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga. Reiteración24
La Ley 734 del 200225, en el numeral 32 del artículo 34, estableció, como deber de los organismos o entidades del Estado, el relativo a implementar el control disciplinario interno al más alto nivel jerárquico, asegurando su autonomía e independencia y el principio de la doble instancia.
Por su lado, el artículo 313, numeral 6.°, de la Constitución Política establece que son los concejos municipales quienes determinan la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias.
En este contexto, el Concejo Municipal de Bucaramanga, a través del Acuerdo 002 de 2005, creó la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga. El artículo 2.° de este acuerdo establece:
Será objeto de la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga propender por la buena marcha de la administración pública asegurando que los servidores del Estado cumplan fielmente con sus deberes oficiales, orientados por los principios del estado social y democrático de derecho, organizando el respeto a las garantías individuales, pero también a los fines del Estado.
Y en su artículo 3.° dispone:
Será función primordial de la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga iniciar, adelantar las acciones disciplinarias de oficio o por informe proveniente de servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por queja formulada por cualquier persona en ejercicio de la vigilancia de la función administrativa del Estado y que dicha acción incurra en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en la Ley 734 de 2002 o normas que la modifiquen o sustituyan.
24 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 13 de diciembre de 2022, rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00257-00.
25 Por la cual se expide el Código Disciplinario Único.
Ahora bien, como se estudió previamente, la Ley 734 de 2002 fue derogada por la Ley 1952 de 2019, modificada, a su vez, por la Ley 2094 de 2021. En el artículo 12 de este nuevo cuerpo normativo, se estableció que:
El disciplinable deberá ser investigado y luego juzgado por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo que sea competente, quienes deberán actuar con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y dándole prevalencia a lo sustancial sobre lo formal.
En el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento.
Todo disciplinable tiene derecho a que el fallo sancionatorio sea revisado por una autoridad diferente, su trámite será el previsto en esta ley para el recurso de apelación. [Énfasis añadido]
De conformidad con lo anterior, y para la implementación del sistema de control disciplinario interno, se hizo necesario, por parte de la Alcaldía de Bucaramanga, modificar las funciones de los empleos de la planta de personal, para lo cual se expidió el Decreto 0042 de 2022, puntualmente, en relación con los empleos de jefe de Oficina de Control Interno Disciplinario y de secretario jurídico del despacho.
Dicho decreto establece, como propósito principal del empleo de jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario, gestionar el sistema de control disciplinario interno, desde la etapa de prevención hasta la etapa de instrucción, en relación con los servidores y exservidores de la entidad, de acuerdo con la Constitución, la Iey, los reglamentos, los objetivos, las políticas y las estrategias administrativas que orienten la actuación de la Administración municipal.
Frente a la etapa de juzgamiento, el decreto en mención asigna su conocimiento al secretario jurídico del despacho del alcalde, previendo que, en ejercicio de tal función, este funcionario debe, entre otros, proferir los autos interlocutorios y de sustanciación dentro de los procesos disciplinarios que se adelanten por el procedimiento ordinario o verbal, durante la etapa del juicio.
Las funciones disciplinarias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales. Reiteración26
26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 28 de septiembre de 2021, rad.núm. 11001-03-06-000-2021-00104-00, decisión del 2 de junio de 2022, radicado núm. 11001-03- 06-000- 2022-00055-00 M.P. Ana María Charry Gaitán, decisión del 30 de junio de 2022, radicado núm. 11001 03 06 000 2022 00080 00 M.P. María del Pilar Bahamón Falla.
Mediante el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 201527, que adicionó el artículo 257A a la Constitución Política, se adoptó un nuevo modelo de disciplina para la Rama Judicial, con el fin de crear «un nuevo órgano autónomo dentro de la Rama Judicial, en aras de mejorar el servicio público de la justicia»28.
Con el nuevo modelo, se suprimió la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y, en su lugar, se dispuso que entrarían a ejercer sus funciones la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales29, creadas por este mismo instrumento30.
A continuación, se hará referencia, por un lado, al alcance de las funciones de la Comisión y sus seccionales, y, por otro, a los hechos sobre los cuales tiene competencia, en razón del momento de su ocurrencia. Esto último por ser relevante para el caso en concreto.
El alcance de las funciones de la Comisión y sus seccionales
Sobre el alcance de la competencia de la Comisión, el artículo 257A superior dispone:
Artículo 257A. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
[…]
Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar laconducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegiode Abogados. [resalta la sala]
Por virtud del artículo citado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial sustituyó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en cuanto al ejercicio de la función disciplinaria (judicial) sobre los funcionarios judiciales (excepto aquellos que gozan de fuero constitucional), y sobre los abogados, en ejercicio de su
27 Acto Legislativo 2 de 2015, (julio 1) «Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones». Ver artículos 15, 16, 17 y 19.
28 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2378 del 18 de junio de 2018.
29 En efecto, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, como cabeza de la Jurisdicción Disciplinaria, tiene competencia en todo el territorio nacional, por lo que fue necesario establecer una estructura desconcentrada territorialmente, igual que para las otras jurisdicciones. .
30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2440 del 21 de octubre de 2020.
profesión, a menos que, en relación con estos últimos, la ley decida atribuir esta función a un colegio de abogados31.
A la vez, este cambio constitucional implicó que la función jurisdiccional-disciplinaria empezara a ejercerse sobre los empleados judiciales, que antes investigados y juzgados por sus superiores jerárquicos, en ejercicio de una función disciplinaria de carácter administrativo.
Cabe mencionar que el artículo 111 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia dispuso que, «[m]ediante el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria se resuelven los procesos que, por infracción a sus regímenes disciplinarios, se adelanten contra los funcionarios de la Rama Judicial, salvo sobre aquellos que gocen de fuero especial según la Constitución Política, los abogados y aquellas personas que ejerzan función jurisdiccional de manera transitoria u ocasional» [se resalta].
La interpretación que la Sala ha hecho de dicha disposición permitió concluir que los funcionarios administrativos que cumplían funciones judiciales, por disposición de la ley, no se hallaban comprendidos en el supuesto fáctico allí descrito32.
En efecto, la Sala ha explicado que el carácter transitorio u ocasional, a que dicha disposición alude, es exigido por la Constitución Política, en el artículo 11633, frente a los particulares que ejerzan la función jurisdiccional, pero no frente a las autoridades administrativas, a quienes esta disposición solamente impone, como condiciones, que el ejercicio de tal función sea excepcional, y que no comprenda la instrucción y el juzgamiento de delitos.
A su vez, la referida nota de excepcionalidad, prevista en el artículo 116, significa, en su aspecto positivo, que la función judicial debe ser cumplida, de manera general y principal, por los funcionarios y órganos que integran la Rama Judicial; y en su faz negativa, que el objeto principal de las entidades y demás autoridades administrativas no puede consistir en el ejercicio de funciones jurisdiccionales.
Hasta aquí, queda claro que las funciones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales no comprenden el ejercicio del poder disciplinario sobre los funcionarios administrativos que ejerzan funciones jurisdiccionales.
31 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión de 2 de junio de 2022, rad. núm. 11001- 03-06-000-2022-00055-00.
32 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 2 de junio de 2022, rad. núm. 11001- 03-06-000-2022-00055-00.
33 Los incisos 3.° y 4.° del artículo 116 de la Constitución Política (modificado por los artículos 1 del Acto Legislativo 3 de 2002 y 26 del Acto Legislativo 2 de 2015) disponen: «[…] Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos».
Sin embargo, con la entrada en vigencia de la mayor parte de las disposiciones del Código General Disciplinario, Ley 1952 de 2019, el 29 de marzo de 202234, se amplió la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de sus comisiones seccionales, más allá de lo dispuesto en la Constitución, así:
Artículo 2 (modificado por el artículo 1 de la Ley 2094 de 2021). Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. […]
A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal o permanente [resalta la Sala]. […]
Artículo 239 (modificado por el artículo 61 de la Ley 2094 de 2021). Alcance de la función jurisdiccional disciplinaria. Mediante el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria, se tramitarán y resolverán los procesos que, por infracción al régimen disciplinario contenido en el presente estatuto, se adelanten contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía Generalde la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley, y demás autoridades que administran justicia de manera excepcional, temporal o permanente, excepto quienes tengan fuero especial [resalta la Sala].
Con estas disposiciones, se estableció que la Comisión sería competente para investigar disciplinariamente, además de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y los abogados en ejercicio de su profesión, a las autoridades que ejerzan funciones jurisdiccionales de manera excepcional, ya sea permanente o transitoria, y a los particulares que ejerzan la función judicial de forma transitoria.
En el mismo sentido, la Ley 2220 de 202235 amplió las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, al disponer lo siguiente:
ARTÍCULO 35. Régimen disciplinario. El régimen disciplinario del conciliador será el previsto en la Ley 1952 de 2019 - Código Único Disciplinario, la Ley 2094 de 2021 o las
34 Es importante aclarar que la entrada en vigencia del nuevo Código General Disciplinario no ocurre en un solo momento, sino de forma escalonada, al tenor de lo previsto en el artículo 265 ibidem, modificado por el artículo 73 de la Ley 2094, así: i) Las disposiciones que establecen la naturaleza jurisdiccional de la función disciplinaria de la Procuraduría entraron a regir el 30 de junio de 2021, según lo dispuesto por los artículos 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021; ii) el artículo 7 de dicha Ley, que modificó el 33 de la Ley 1952 (sobre la prescripción de la acción disciplinaria), entrará a regir 30 meses después de promulgada la Ley 2094 de 2021, es decir, el 29 de diciembre de 2023, y iii) las demás disposiciones del Código entraron a regir el 29 de marzo de 2022.
35 Por medio de la cual se expide el estatuto de conciliación y se dictan otras disposiciones.
normas que las modifiquen, complementen, o sustituyan, el cual será adelantado por la Comisión de Disciplina Judicial competente.
Las quejas que se presenten en contra de los servidores públicos o notarios cuando actúan como conciliadores en los términos de la presente ley, aplicando el principio de la autonomía de la función jurisdiccional, deberán ser trasladadas a la Comisión Nacional
o Seccional de Disciplina Judicial, de acuerdo con lo previsto en la Ley 2094 de 2021,
o la norma que lo modifique, complemente, o sustituya, a menos de que se trate de servidores públicos con régimen especial. [Énfasis añadido].
Con esta disposición, la competencia de la Comisión y sus seccionales tendría que ejercerse también contra todo aquel servidor público o particular que actúe como conciliador.
Los hechos sobre los cuales tiene competencia la Comisión y sus seccionales
El artículo 257A fue revisado por la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-373 de 2016. En esta providencia, la disposición fue declarada exequible, por los cargos planteados en esa oportunidad, y se indicó que la entrada en funcionamiento del nuevo modelo institucional quedó sujeto a la designación y posesión de los magistrados que integrarían la Comisión, lo cual ocurrió solo hasta el mes de diciembre de 2020, con la elección de los siete magistrados que la integran, quienes se posesionaron de sus cargos el 13 de enero del 202136.
Según se indicó en dicha providencia «es palmario que esas nuevas competencias [de la CNDJ] solo empezarán a regir cuando el órgano o los órganos que habrán de asumirlas, efectivamente se integren»37. En esa línea, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, junto con sus seccionales, únicamente se encuentran habilitadas para ejercer sus competencias por hechos ocurridos después de su entrada en funcionamiento, el 13 de enero de 202138, salvo con respecto a los funcionarios
36 Al respecto, la Sala, en el Concepto 2415 del 20 de agosto de 2019, señaló: «[…] la Sentencia C-373- 16 declaró exequible el artículo 19 del AL 02/15, el cual quedó incorporado como artículo 257A de la Constitución Política. // De tal manera que, si bien operó la derogatoria tácita de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria como efecto del artículo 15 del AL 02/15, dicha sala debió continuar en ejercicio de la función disciplinaria hasta cuando, de acuerdo con el artículo 19 del mismo AL 02/15 -artículo 257A de la Constitución Política- sea integrada la Comisión Nacional de Disciplina Judicial». [Se resalta].
37 En aplicación de esta consideración, la Corte explicó, por ejemplo, que « Si bien en el artículo 14 el Acto Legislativo No. 02 de 2015 se adscribió a la Corte Constitucional la atribución relacionada con la definición de las conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, la cual, antes de la reforma (artículo 256, numeral 6) estaba asignada al Consejo Superior de la Judicatura, conforme con las consideraciones esbozadas, es preciso concluir que dicha competencia solo se activará a partir del momento en que esta última Corporación efectivamente desaparezca, esto es, se reitera, hasta cuando se integre el organismo que la remplace. Mientras ello no ocurra dicha competencia se mantendrá en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria.”». Corte Constitucional, Sentencia C-373 de 2016.
38 Corte Constitucional, Sentencia C-373 de 2016.
judiciales, cuyos procesos disciplinarios (en caso de haberse abierto) debían ser trasladados a los nuevos organismos judiciales, desde su entrada en operación.
En efecto, sobre los funcionarios judiciales, el artículo 257A de la Constitución Política establece que «la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura». En relación con los empleados judiciales, la comisión y sus seccionales asumirían competencia por hechos ocurridos después de su entrada en funcionamiento, tal como lo señaló la Corte Constitucional, en la Sentencia C-373 de 2016:
[…] las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas. Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento [se resalta]39.
Vale la pena aclarar que, si bien la Corte, en la providencia citada, no hizo alusión a otros servidores públicos, distintos de los empleados judiciales, esto obedece a que la Constitución Política solo se refirió a ellos y a los funcionarios judiciales, como se explicará en el capítulo siguiente.
La excepción de inconstitucionalidad40
39 En la misma providencia, la Corte indicó: «[e]sta conclusión se desprende no solo de que la nueva regulación no contempla una prohibición de que así sea, sino también porque las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19.
En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de naturaleza judicial y quienes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas –superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación-, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra. Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento». [Negrillas añadidas].
40 Las referencias in extenso a esta figura pueden consultarse en: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisiones del 2 de junio de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00055-00, , 30 de junio de 2022, radicado núm. 11001 03 06 000 2022 00080 00. y del 13 de diciembre de 2022, rad.
núm. 11001-03-06-000-2022-00257-00.
La Constitución Política consagra, en el artículo 4º, el principio de supremacía constitucional, en los siguientes términos:
Artículo 4. La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. [...].
La anterior disposición contempla la figura que se ha denominado excepción de inconstitucionalidad, que impone la aplicación del mandato constitucional, en caso de presentarse un conflicto o incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica.
En aplicación de esta figura, en algunos casos concretos resueltos por la Sala41, se ha indicado que existe una incompatibilidad entre el artículo 257 A de la Constitución Política y los artículos 2 y 239 de la Ley 1952 de 2019, debido a que, yendo más allá de lo previsto en el texto superior, ampliaron la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales.
En efecto, la Sala ha señalado que la norma constitucional establece un mandato superior que determina, puntualmente, que dichas comisiones ejercerán la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y los abogados en ejercicio de su profesión, salvo que esta función se atribuya por ley a un colegios de abogados, y no faculta al Congreso de la República para atribuir funciones adicionales a dichos organismos de la Rama Judicial42.
Sin embargo, en las disposiciones legales en comento, se amplía la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (y, por lo tanto, de sus seccionales), para que ejerzan también sus atribuciones sobre las autoridades administrativas y los particulares que ejerzan la función jurisdiccional, ya sea de forma excepcional, temporal o permanente.
Visto lo anterior, en un caso relacionado con un servidor público de la Superintendencia de Industria y Comercio, que ejercía funciones jurisdiccionales, la Sala indicó:
41 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisiones del 2 de junio de 2022, rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00055-00, y el 13 de diciembre de 2022, rad. núm. 11001-03-06-000-2022-
00257-00.
42 La Sala puso de presente, siguiendo la Sentencia C-284 de 2016, que, si bien el Legislador tiene un amplio margen de acción para establecer el régimen disciplinario de los servidores públicos, el mismo debe estar de acuerdo con los mandatos superiores. En consecuencia, la ley que regule el régimen disciplinario de los servidores públicos debe atender lo establecido por la Constitución y no contravenir sus mandatos. Por otra parte, a diferencia de lo previsto expresamente en la Constitución para la Corte Suprema de Justicia (artículos 234 y 235) y el Consejo de Estado (artículos 236 y 237), la Carta Política no facultó al Legislador para establecer funciones adicionales a la Corte Constitucional (artículo 241) ni a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (artículo 257A).
La incompatibilidad entre el artículo 257 A de la Constitución, por un lado, y los apartes pertinentes de los artículos 2 y 239 del Código General Disciplinario, por el otro, radica, en este caso concreto, en que, si la Sala debiera aplicar dichas normas legales, tendría que declarar competente a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, por conducto de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá. Por el contrario, si aplica el artículo 257 A de la Carta, no podría declarar competente a dichos organismos, y tendría que atribuir la competencia a la oficina de control disciplinario interno de la Superintendencia de Industria y Comercio.
Queda demostrado, entonces, que no es posible aplicar, al mismo tiempo, el artículo 257 A de la Constitución Política y los artículos 2 y 239 (en su integridad) de la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 202143.
En el caso concreto se analizará el alcance de esta figura, conforme con los elementos fácticos propios del presente conflicto.
Funciones jurisdiccionales asignadas a autoridades de policía: Despachos Comisorios
En el caso objeto de estudio el conflicto de competencias se da con ocasión de una queja disciplinaria contra una autoridad de policía por presuntas irregularidades en el cumplimiento de un despacho comisorio que ordenó el desalojo en el marco de un proceso ejecutivo hipotecario.
Se trata entonces de la ejecución de una orden judicial por parte de una autoridad policiva. Esta facultad otorgada a autoridades administrativas ha tenido un desarrollo pendular en nuestro ordenamiento jurídico pues, a lo largo del tiempo se ha oscilado entre una reglamentación que la permite y otra que la restringe. Incluso, se dieron distintas interpretaciones a propósito de una antinomia surgida entre el Código General del Proceso y el Código de Policía.
Lo anterior por cuanto los artículos 37 y 38 del Código General del Proceso expedido en el año 2012, facultan a los jueces para comisionar, entre otros, a las autoridades de policía44, para facilitar el cumplimiento de algunas diligencias jurisdiccionales. Esto como expresión del principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público, y que supone únicamente la ejecución de decisiones adoptadas de forma previa por el juez de conocimiento.
Posteriormente, el parágrafo 1° del artículo 206 de la Ley 1801 de 201645 estableció una restricción según la cual: «“[l]os inspectores de Policía no ejercerán funciones ni realizarán diligencias jurisdiccionales por comisión de los jueces, de acuerdo con las normas especiales sobre la materia».
43 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisiones del 2 de junio de 2022, rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00055-00. Postura reiterada el 13 de diciembre de 2022, rad. núm. 11001-03-06-
000-2022-00257-00.
44 Ver artículo 198 del Código Nacional de Policía y Convivencia (Ley 1801 de 2016).
45 Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.
Esta prohibición entró en contradicción con la habilitación antes citada del Código General del Proceso y propició interpretaciones distintas en sede judicial y administrativa. En esencia, las tesis posibles eran las siguientes: (i) la norma contiene una prohibición absoluta a los inspectores de policía para cumplir cualquier despacho comisorio; y (ii) la prohibición es parcial en la medida en que los inspectores de policía están habilitados para ejecutar algunos despachos comisorios, específicamente aquellos que impliquen el desarrollo de una actuación administrativa, como por ejemplo la entrega y secuestro de bienes. La primera interpretación fue acogida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado46; y la segunda, por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia47 y por el Consejo Superior de la Judicatura48.
Esta norma fue demandada ante la Corte Constitucional censurando la interpretación que venía sosteniendo la Sala de Consulta y Servicio Civil bajo el argumento según el cual, dar alcance absoluto a la prohibición a los inspectores de policía para cumplir despachos comisorios era violatoria del principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público y del derecho al acceso a la administración de justicia.
En la Sentencia C-223 de 2019, la Sala Plena se pronunció sobre la demanda y señaló que la interpretación objeto de reproche era conforme a la Constitución y en consecuencia declaró la exequibilidad de la norma demandada al manifestar:
[…] de todas las autoridades de policía a las que el CGP asigna la función de atender despachos comisorios, solo los inspectores de policía han sido liberados de cumplir dicha tarea. Las autoridades de policía conservan en todo caso la función de colaborar con la administración de justicia, y solo se excluye a los inspectores del deber de actuar en la realización de las indicadas diligencias de secuestro y entrega de bienes.
Al respecto es importante anotar que así como el Legislador en ejercicio de su amplia potestad de configuración para definir los procedimientos judiciales creó la regla del artículo 38 del CGP, y antes una similar contenida en el CPC, así también podía modificar dicha regla, dado que no es un asunto directamente previsto por la Carta Política, y una previsión de tal naturaleza tampoco puede percibirse per se como un desconocimiento del principio de colaboración armónica ni una traba al acceso a la administración de justicia”. En ese sentido, declaró exequible la norma demandada.
El efecto práctico que la norma generó fue un impacto negativo en el tiempo de trámite de una gran cantidad de procesos ejecutivos, lo anterior llevó al legislador a expedir la
46 Ver concepto 2332 del 6 de septiembre de 2017.
47 Ver sentencia de tutela STC22050-2017, del 19 de diciembre de 2017.
48 Ver Circular PCSJC17-10 del 09 de marzo de 2017.
Ley 2030 de 202049que modificó el parágrafo original del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016 en el siguiente sentido:
Las autoridades a que se refieren los artículos anteriores, deberán realizar las diligencias jurisdiccionales o administrativas por comisión de los jueces o subcomisión de los alcaldes de acuerdo con las normas especiales sobre la materia. Para el cumplimiento de la comisión o subcomisión podrán a su vez subcomisionar a otra autoridad que tenga jurisdicción y competencia, quienes ejercerán transitoriamente como autoridad administrativa de policía y estarán obligados a cumplir la subcomisión dentro de los términos que se le establezca.
De este modo, la ley consagró nuevamente la habilitación a los inspectores de policía a cumplir con los despachos comisorios, de manera que en la actualidad tanto los inspectores de policía como los alcaldes tienen el deber de cumplir con el principio de colaboración armónica en lo concerniente a la ejecución de este tipo de órdenes judiciales.
Análisis del caso concreto
En razón de los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil declarará competente a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga para continuar con la actuación disciplinaria iniciada contra la persona que fungía, en la época de los hechos, como Inspector de Policía Urbano adscrito a la Secretaría del Interior de la Alcaldía de Bucaramanga.
En el presente caso, la Oficina de Control Interno Disciplinario negó la competencia con sustento en que la presunta falta se cometió en desarrollo de funciones jurisdiccionales que estaban a cargo del servidor público investigado, por lo cual la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander debía conocer el proceso. En contraste, esta última corporación indicó que su competencia se restringe, en esencia, a funcionarios y empleados de la Rama Judicial, que no es el caso del inspector.
Para resolver este asunto, la Sala planteó dos problemas jurídicos, el primero, concierne a la pregunta sobre si debe aplicarse lo dispuesto en los artículos 2 y 239 del Código General Disciplinario o si, por el contrario, las normas legales citadas deben ser inaplicadas por la Sala, en ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 4 de la Carta para dar paso a la aplicación del artículo 257A de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 02 de 2015.
49 “por medio de la cual se modifica el artículo 38 de la ley 1564 de 2012 y los artículos 205 y 206 de la ley 1801 de 2016” del 27 de julio de 2020
La Sala responde este primer cuestionamiento, siguiendo un pronunciamiento sentado en un conflicto análogo50, antes citado, así, una vez se constata la incompatibilidad entre el artículo 257 A de la Constitución, por un lado, y los apartes pertinentes de los artículos 2 y 239 del Código General Disciplinario, por el otro.
Dicha incompatibilidad se refleja en que, si la Sala debiera aplicar dichas normas legales, tendría que declarar competente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, para conocer el proceso adelantado contra el inspector de policía. Lo dicho, teniendo en consideración que, según estas disposiciones, este cuerpo colegiado es competente para conocer los procesos adelantados contra autoridades que ejerzan funciones jurisdiccionales y, precisamente, el proceso se adelanta contra un inspector de policía por hechos ocurridos, presuntamente, en ejercicio de funciones jurisdiccionales y después del 13 de enero de 2021, cuando la comisión y sus seccionales habían entrado en funcionamiento.
Por el contrario, si la Sala aplica el artículo 257 A de la Carta, no podría declarar competente a la comisión, sino que tendría que atribuir la competencia a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga.
Queda demostrado, entonces, que no es posible aplicar, al mismo tiempo, el artículo 257 A de la Constitución Política y los artículos 2 y 239 (en su integridad) de la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, razón por la cual es procedente la excepción de inconstitucionalidad respecto de las normas de carácter legal para dar prevalencia al mandato constitucional.
Por las razones indicadas se procederá a comunicar la decisión que se adopte en este caso a la Procuraduría General de la Nación, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al presidente del Congreso de la República y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, a efectos de que evalúen la posibilidad de modificar las normas de la Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario). De la misma manera, se deberá publicar en la página web del Consejo de Estado, para que tenga amplia divulgación.
El segundo problema jurídico implica definir cuál es la autoridad competente para continuar con la actuación disciplinaria iniciada contra el inspector de policía urbano de Bucaramanga, que actualmente se encuentra en la etapa de indagación previa.
Como ya se anticipó, la Sala considera que la autoridad competente para seguir conociendo de la actuación disciplinaria es la Oficina de Control Disciplinario Interno del Municipio de Bucaramanga, por los siguientes argumentos:
50 Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto radicado con el número 11001-03-06-000-2022-00055-00.
La persona sujeto del proceso disciplinario, para la época de los hechos, se desempeñaba como inspector, en la inspección de policía urbana de Bucaramanga, la cual se encuentra adscrita a la Secretaría del Interior de la Alcaldía del mismo municipio. Entidad que forma parte de la rama ejecutiva del poder público en el orden local.
En armonía con la respuesta dada al primer problema jurídico planteado, las actuaciones disciplinarias contra un servidor público vinculado a la Alcaldía de Bucaramanga como inspector de policía y que se dirigen a establecer la legalidad de las conductas desplegadas por este en ejercicio de funciones jurisdiccionales, no serían de competencia de la mencionada Comisión.
Por ende, debe acudirse a la regla de competencia general, establecida en el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, según la cual es competencia de dependencias especializadas del más alto nivel conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores de las respectivas entidades.
En la Alcaldía de Bucaramanga, considerando la etapa del proceso, indagación previa, la autoridad competente es la Oficina de Control Disciplinario Interno del Municipio de Bucaramanga, pues, según lo dispuesto en el Decreto municipal 42 de 2022, a esa dependencia le corresponde adelantar el proceso en la etapa de «instrucción».
Por todo lo anterior, la Sala declarará competente a la Alcaldía de Bucaramanga por intermedio de la Oficina de Control Interno Disciplinario para continuar con la actuación disciplinaria.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
RESUELVE:
PRIMERO: NO APLICAR, parcialmente, en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, lo dispuesto en los artículos 2 y 239 del Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021), en relación con la competencia asignada a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a sus comisiones seccionales para investigar disciplinariamente a las autoridades administrativas que ejerzan funciones judiciales, por las razones expuestas en esta decisión.
SEGUNDO: DECLARAR COMPETENTE a la Alcaldía de Bucaramanga por intermedio de la Oficina de Control Interno Disciplinario, para continuar la actuación disciplinaria radicada con el número 4703-2021, adelantada contra el inspector de policía urbano de Bucaramanga.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Bucaramanga, para el fin señalado en el numeral anterior.
CUARTO: COMUNICAR la presente decisión a la Oficina de Control Interno Disciplinario del municipio de Bucaramanga, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, a la señora Claudia Yolanda Lagos Luna, al inspector de policía urbano de Bucaramanga, y al Juzgado 7º Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de Bucaramanga. De igual forma se deberá comunicar a la Procuraduría General de la Nación, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al presidente del Congreso de la República y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y publicar en la página web del Consejo de Estado.
QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión.
SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021.
La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Comuníquese y cúmplase.
ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS
Presidente de la Sala Consejero de Estado
MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN
Consejera de Estado Consejera de Estado
REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ
Secretaria de la Sala
CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.
