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Radicación núm.:11001-03-06-000-2022-00178-00
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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintidós (2022)
Radicación: 11001-03-06-000-2022-00178-00
Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas
Partes: Tribunal Administrativo del Quindío y Comisión Nacional de Disciplina Judicial -Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Quindío-
Asunto: Autoridad competente para investigar a un empleado judicial por una presunta falta disciplinaria de ejecución continuada que inició antes de que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial entrara en funcionamiento y culminó después de esa fecha
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.
ANTECEDENTES
- Hechos relevantes para resolver el conflicto
- Mediante Auto del 23 de mayo de 20223, el Tribunal Administrativo de Quindío remitió copias a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Quindío, para que se investigara la presunta falta disciplinaria en que pudo incurrir la señora Dioselina Avendaño Hernández, secretaria general de esa corporación.
- Al parecer, la empleada judicial incurrió en mora, en el ejercicio de sus funciones, por la remisión tardía de un expediente judicial que había sido enviado para trámite de segunda instancia, luego de que, contra la sentencia del juzgado,
- El 23 de junio de 20225, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Quindío ordenó la devolución inmediata de las diligencias al tribunal, tras advertir que «[…] dichos sucesos […] fueron cometidos por una Empleada Judicial (léase
- En decisión del 29 de junio de 20226, el Tribunal Administrativo del Quindío resolvió no asumir el conocimiento de las diligencias disciplinarias y, en su lugar, formuló ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el conflicto negativo de competencias administrativas bajo revisión7.
Del expediente, la Sala extrae los siguientes elementos fácticos:
1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción.
3 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00178-00, anexo 02.
se interpusiera, de forma oportuna, un recurso de apelación. El expediente pasó al despacho del magistrado del Tribunal Administrativo de Quindío, Alejandro Londoño Jaramillo, el 17 de mayo de 2022, a pesar de que le había sido repartido desde el 9 de septiembre de 20204.
– Secretaria Judicial) [sic], de acuerdo con lo relatado en la remisión, quien presta sus servicios para el Tribunal Administrativo del Quindío, es esa Corporación quien está llamada a investigar la conducta de dicha servidora […]» [Énfasis añadido].
ACTUACIÓN PROCESAL
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 1438 en la secretaría de esta Sala, por el término de cinco días hábiles, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones.
En el expediente, consta que se comunicó el conflicto de competencias administrativas al Tribunal Administrativo del Quindío, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Quindío, al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia (Quindío) y a los señores Dioselina Avendaño Hernández (disciplinada) y Alejandro Londoño Jaramillo (quejoso)9.
4 Según el Auto del 23 de mayo de 2022, el proceso pasó al despacho el 17 de mayo de 2022, a pesar de que fue enviado al Tribunal Administrativo del Quindío desde el 9 de septiembre de 2020, para que resolviera el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia proferida, el 9 de marzo de 2020, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia, dentro del medio de control de reparación directa núm. 63001-33-33-756-2014-00064-01. Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00178-00, anexo 02.
5 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00178-00, anexo 06.
6 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00178-00, anexo 09.
7 Según las pruebas obrantes en el expediente, el conflicto fue remitido a la Sala mediante correo electrónico del 8 de julio de 2022. Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00178-00, anexo 3.1.
8 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00178-00, anexo 1_1.
9 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00178-00, anexo 11.
De acuerdo con el informe secretarial del 10 de agosto de 202210, «[d]entro del término de fijación, las autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio».
ARGUMENTOS DE LAS PARTES
Como se indicó en el anterior acápite, dentro del término de fijación del edicto, las autoridades en conflicto guardaron silencio. Sin embargo, del material probatorio obrante en el expediente, se identifica el sustento con base en el cual rechazaron la competencia, a saber:
Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Quindío
En Auto del 23 de junio de 2022, la Comisión declaró su falta de competencia con fundamento en lo siguiente:
[…] los anexos, dan cuenta que la citada Empleada Judicial, de haber cometido alguna infracción al orden disciplinario, posiblemente lo hizo, para el mes de Septiembre [sic] de 2020, cuando debía haber pasado a Despacho, la actuación, cuyo medio de control era Reparación Directa, con radicación No. 2014-00064-01, demandante, Señor Willinton César González López y otros, y demandado, Instituto Nacional de Vías – INVIAS, a fin de evaluar lo relativo a la admisión del recurso.
En tal sentido, considera la Comisión, que de acuerdo con las modificaciones introducidas a la Constitución Política de Colombia, con base en el Acto Legislativo 02 de 2015, entre ellas la creación y regulación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, y sus Seccionales, Corporación que iniciara [sic] labores a partir del 13 de Enero de 2021, este Tribunal Disciplinario carece de competencia para adelantar el trámite relacionado con las circunstancias aquí ventiladas […]. [Énfasis de la Sala].
Tribunal Administrativo del Quindío
En Auto del 29 de junio de 2022, el Tribunal se pronunció sobre su falta de competencia, en los siguientes términos:
[…] el presente caso nace por la mora de los empleados judiciales de la secretaria del Tribunal Administrativo del Quindío de pasar al despacho un proceso que llegó a la secretaria del Tribunal el 9 de septiembre de 2020 omisión que solo fue solventada el 17 de mayo de 2022. En otras palabras, la omisión no se materializó como lo pretender la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Quindío en septiembre de 2020, sino que se materializa todos los días hasta que cesó, por lo que no es de recibo la argumentación en torno a que carecen de competencia por ser la conducta endilgada anterior al 13 de enero de 2021.
10 Expediente digital núm. 11001-03-06-000-2022-00178-00, anexo 12.
[…]
[…] para este Tribunal no existe competencia para investigar y juzgar a los empleados judiciales de la misma Corporación desde la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019 en los términos del régimen de transición ya mencionado, razones suficientes para no asumir el conocimiento del presente proceso y plantear el conflicto negativo de competencia. [Énfasis añadido]
CONSIDERACIONES
Antes de analizar de fondo el conflicto, la Sala indicará por qué es competente para dirimir la controversia e, igualmente, realizará algunas consideraciones preliminares. Para ello, hará referencia a los siguientes temas, cada uno, aplicados en el caso concreto, a saber: 4.1.) competencia de la Sala en materia de conflictos de competencias administrativa. En desarrollo de este tema aludirá a: 4.1.1.) la vigencia de la Ley 1952 de 2019, reformada por la Ley 2094 de 2021 respecto del conflicto planteado; 4.1.2.) la regla especial de competencia en los procesos disciplinarios; y 4.1.3.) la regla general de competencia en los conflictos administrativos. Seguidamente, explicará la suspensión de 4.2.) los términos legales y realizará una 4.3.) aclaración previa.
Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas
Vigencia de la Ley 1952 de 201911, reformada por la Ley 2094 de 202112 respecto del conflicto planteado
Mediante la Ley 1952 de 2019, se expidió el Código General Disciplinario, el cual, derogó expresamente la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), entre otras normas.
El artículo 263 de la Ley 1952 de 2019, tal como fue modificado por el artículo 71 de la Ley 2094 de 2021, relativo a la transitoriedad de las normas contenidas en dicho estatuto, dispuso:
Artículo 263. Artículo transitorio. A la entrada en vigencia de esta ley, los procesos en los cuales se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, continuarán su trámite hasta finalizar bajo el procedimiento de la Ley 734 de 2002. En los demás eventos se aplicará el procedimiento previsto en esta ley.
11 «Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario».
12 «Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones».
[…] [Subrayas añadidas].
Sobre la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019, la versión original del artículo 265 de la misma establecía, entre otros aspectos, lo siguiente:
Que «[l]a presente ley entrará a regir cuatro (4) meses después de su sanción y publicación […]», lo cual tuvo lugar el 28 de enero de 2019.
ii) Que los artículos 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216,
217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232,
233, 234, 235 y 254, relativos al procedimiento reflejado en este código, entrarán en vigencia dieciocho (18) meses después de su promulgación.
Sin embargo, la Ley 1955 de 201913 prorrogó la entrada en vigencia del Código General Disciplinario, hasta el 1 de julio de 2021, a saber:
Prorróguese hasta el 1 de julio de 2021 la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019.
Posteriormente, el 29 de junio de 2021, fue expedida la Ley 209414, cuyo artículo 73 dispuso una nueva prórroga a la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019, como a continuación se enuncia:
Artículo 265. Vigencia y derogatoria. Las disposiciones previstas en la presente ley, y las contenidas en la ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarán a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este período conservará su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas.
[…]
Parágrafo 1o. El artículo 1 de la presente Ley, relativo a las funciones jurisdiccionales entrará a regir a partir de su promulgación.
En virtud de lo anterior, la entrada en vigencia plena de la Ley 1952 de 2019, con las modificaciones efectuadas por la Ley 2094, ocurrió el 29 de marzo de 2022, fecha en la que se concretó la derogatoria de Ley 734 de 2002, salvo su artículo 30 (que aún está vigente).
Como en el caso que nos ocupa, no se ha proferido pliego de cargos ni se ha instalado la audiencia prevista dentro del procedimiento verbal, a la luz de lo
13 «Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 'Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad», ver el artículo 140: «Prorróguese hasta el 1 de julio de 2021 la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019».
14 «Por medio de la cual se reforma la ley [sic] 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones».
establecido en el precitado artículo 263, al presente caso le resultan aplicables las disposiciones del nuevo Código General Disciplinario.
Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios
Los conflictos de competencias que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por una norma especial, contenida en el artículo 99 del Código General Disciplinario, el cual dispone lo siguiente:
Artículo 99. Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia.
Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que este dirima el conflicto. El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes.
El funcionario de inferior nivel no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. [Énfasis de la Sala].
En el presente asunto, sin embargo, no aplica la citada disposición, debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, el Tribunal Administrativo del Quindío y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Quindío, no tienen un superior común.
En efecto, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Quindío pertenece a la Jurisdicción Disciplinaria, cuya cabeza, y superior de dicho organismo, es la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Por su parte, el Tribunal Administrativo del Quindío forma parte de la Jurisdicción Ordinaria Administrativa, y, por lo tanto, está subordinado jerárquicamente al Consejo de Estado.
En esa medida, ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en la Ley 1437 de 2011, así como al procedimiento ordinario para dirimir los conflictos de competencia administrativa que puedan surgir entre dos o más autoridades.
Regla general de competencia para resolver conflictos de competencia administrativos
La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2011, conforme al cual:
Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
[…]
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente:
[…]
10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto.
[…]
Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, los cuales se aplican en el caso concreto en los siguientes términos:
Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.
El asunto discutido es particular y concreto, puesto que se trata de resolver la competencia para conocer de una actuación disciplinaria en contra de la señora
Dioselina Avendaño Hernández, empleada judicial del Tribunal Administrativo del Quindío, quien, siendo la secretaria general de ese cuerpo colegiado, presuntamente incurrió en mora injustificada en una diligencia judicial.
Sobre la naturaleza del asunto, se observa que el conflicto negativo de competencias involucra a una autoridad que ejerce función administrativa y a otra que ejerce función jurisdiccional, en el marco de unas diligencias disciplinarias iniciadas en contra de una empleada judicial. Al respecto, es importante precisar lo siguiente:
La Sala ha manifestado que la función disciplinaria que ejerce un juez o, como en este caso, un tribunal administrativo, sobre sus subalternos -empleados judiciales-, es una función de naturaleza administrativa15, razón por la cual los actos definitivos que se dicten para concluir la respectiva actuación son demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Por su parte, también ha dicho que, la función disciplinaria que ejerce la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a través de sus seccionales, sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, por expreso mandato constitucional (Art. 257A C.P.), tiene naturaleza jurisdiccional, por lo que sus actos -que tienen el carácter de sentencias judiciales-, no son demandables ni están sujetos a un pronunciamiento posterior de otra jurisdicción.
Este cuerpo colegiado ha considerado, en decisiones previas16, que en aquellos conflictos de competencia en los que el asunto es de naturaleza administrativa, para una de las partes, y judicial, para la otra, la Sala mantiene la competencia para resolver la controversia, en ejercicio de su función legal.
Lo anterior, en la medida en que:
[…] la Sala, en este caso, no puede definir de antemano si el asunto que genera el conflicto es administrativo o judicial, pues ello depende de la entidad o el organismo al cual le sea asignada la competencia. […] Por tal razón, es necesario definir primero la competencia, para que la autoridad que sea declarada
15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de agosto 13 de 2013. Rad. 110010306000201300020700. «Finalmente, el alto tribunal aclaró que si bien la función disciplinaria del juez sobre sus subalternos es de naturaleza administrativa y los actos definitivos son demandables ante esta misma jurisdicción, esto no conduce a que el funcionario pierda su condición de juzgador o que tales eventos no puedan ser resueltos por su superior funcional».
16 Decisión del 22 de junio de 2006 (radicación 2006-00059); decisión del 18 de septiembre de 2014
(radicación 2014-00168); decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200); decisión del 18 de junio de 2019 (radicación 2019-00063), entre otros.
competente aplique los principios y las normas que resulten pertinentes, de acuerdo con la naturaleza de la función a ejercer17.
En el mismo sentido, ha señalado que:
No es posible establecer, de forma anticipada (a priori) la naturaleza de la actuación que deba iniciarse o proseguirse, en este caso, pues ello depende, justamente, de cuál de las autoridades en conflicto sea declarada competente, es necesario que la Sala de Consulta y Servicio Civil resuelva el conflicto […]18.
Así las cosas, la Sala está llamada y condicionada a estudiar de fondo el asunto para decidir la autoridad competente, la cual podrá ejercer funciones de naturaleza administrativa o, al contrario, de carácter jurisdiccional. Esa indeterminación implica para la Sala realizar el estudio integral del marco jurídico pertinente para dirimir el conflicto y, por ende, la conduce a resolver la controversia.
Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular.
Tanto el Tribunal Administrativo del Quindío como la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Quindío rechazaron, de forma expresa, su competencia para conocer de las diligencias disciplinarias.
Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Son parte en el presente conflicto negativo de competencias administrativas, el Tribunal Administrativo del Quindío y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Quindío.
Frente al primero, el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 1° de la Ley 585 de 2000, prevé que, los tribunales administrativos pertenecen a la jurisdicción contencioso administrativa de la Rama Judicial del Poder Público. No obstante, el ejercicio de sus funciones, de acuerdo a lo previsto en el parágrafo 1° de la citada norma se efectuará, de manera desconcentrada territorialmente. Es decir que, solo tendrán competencia en el respectivo distrito administrativo.
En relación con la Comisión Nacional de Disciplina Judicial -y sus comisiones seccionales-, el artículo 257A de la Constitución Política dispone que «[l]a Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre
17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200).
18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 20 de mayo de 2021.
los funcionarios y empleados de la Rama Judicial» y que «[p]odrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley».
En ese sentido, el Tribunal Administrativo del Quindío y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Quindío hacen parte de la Rama Judicial, como autoridades de orden nacional y ejercen, en su respectiva jurisdicción, la función que se les ha asignado. Así las cosas, al ser parte de diferentes jurisdicciones, no tienen un superior común.
De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra reunidos todos los requisitos para resolver de fondo el conflicto negativo de competencias administrativas planteado.
Términos legales
El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) ordena: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»19.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del CPACA, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
La interpretación armónica de los artículos 2°20 y 34 de dicho código implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general.
Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la parte primera de dicho Código.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
19 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al texto actual de dicha norma, tal como fue subrogada por el artículo 1 de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015.
20 «Artículo 2. Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades».
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.
Aclaración previa
El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que realiza este cuerpo colegiado con base en los supuestos fácticos puestos a su consideración, en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente. Por tanto, este no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.
Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar las situaciones de hecho y de derecho en que se fundamenta la petición o la actuación iniciada de oficio, y adoptar la respectiva decisión de fondo.
Síntesis del conflicto y problema jurídico
Síntesis del conflicto
La Sala estudia un conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el Tribunal Administrativo del Quindío y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Quindío, para conocer de unas diligencias disciplinarias ordenadas por el citado Tribunal en contra de una empleada judicial de esa corporación. La discusión deriva de que la presunta falta que motivó la remisión de las copias, es una omisión que permanece en el tiempo por cuanto la investigada, presuntamente, incurrió en mora al dar paso a despacho de un recurso de apelación por el lapso transcurrido entre el 9 de septiembre de 2020 y el 17 de mayo de 2022.
Para la Comisión Seccional, esta solo se encuentra habilitada para conocer de asuntos disciplinarios que tengan origen con posterioridad al 13 de enero de 2021, cuando entró en funcionamiento la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. No obstante, para el Tribunal Administrativo, si bien la falta disciplinaria inició en septiembre de 2020, lo cierto es que esta culminó hasta mayo de 2022, fecha en la que cesó la mora de la empleada judicial y, para la cual, la CNDJ ya había entrado en funcionamiento. Por ende, en su criterio, a esa entidad es que le corresponde adelantar la actuación disciplinaria a que haya lugar.
Problema jurídico
De acuerdo con los antecedentes fácticos expuestos, le corresponderá a la Sala determinar ¿cuál es la autoridad competente para investigar a un empleado judicial por una presunta falta disciplinaria de ejecución continuada que inició antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, esto es el 13 de enero de 2021, y culminó después de esa fecha?
Para resolver este cuestionamiento, la Sala hará referencia a los siguientes temas:
i) La acción disciplinaria y las finalidades que persigue en un Estado Social de Derecho. En este capítulo se referirá: a) la potestad disciplinaria del Estado. Reiteración; b) los factores que determinan la competencia en el campo disciplinario; c) los servidores de la Rama Judicial: Distinción entre funcionario y empleado judicial. Seguidamente, se aludirá a ii) La autoridad competente para investigar a un empleado judicial antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales; y a iii) La clasificación de las faltas disciplinarias. Énfasis en la distinción entre faltas instantáneas y continuadas. Con base en todo lo anterior se resolverá el iv) Caso concreto.
Consideraciones de fondo
La acción disciplinaria y las finalidades que persigue en un Estado Social de Derecho
Según lo visto supra21, el ejercicio de la potestad disciplinaria está regulado, para el caso que ocupa la atención de la Sala, en el Código General Disciplinario, Ley 1952 de 2019, norma que prevé, en su artículo 2° que el Estado es el titular de la potestad disciplinaria.
Así, la norma establece, en su artículo 5°, que la sanción disciplinaria tendrá una finalidad preventiva y correctiva, pues con ella se busca la garantía de la efectividad de los principios y fines consagrados en la Constitución, la ley y los tratados internacionales. Esto, por supuesto, sin dejar de lado las finalidades como la prevalencia de la justicia, el debido proceso de los intervinientes, la búsqueda de la verdad material y la efectividad del derecho sustantivo (artículo 11 de la Ley 1952 de 2019).
El artículo 25 de la norma señala que «[s]on destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos22 aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en esta ley».
21 Ver capítulo 4.1.1.
22 En la Sentencia C-721 de 2015, sostuvo que «[…] el régimen disciplinario cobija a la totalidad de los servidores públicos a quienes corresponde estar al servicio del Estado y de la comunidad (C.P.
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Por su parte, el artículo 2623 prevé que, constituye falta disciplinaria la incursión en cualquier conducta24 que conlleve al incumplimiento de deberes o la extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones y la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de interés. A la vez, según el artículo 2725, esta puede ser realizada por acción u omisión en el cumplimiento de derechos propios del cargo o función, o con ocasión de ellos.
Bajo esas premisas, el derecho disciplinario es entendido como el instrumento mediante el cual el Estado busca, de un lado, el cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función pública, y del otro, la garantía efectiva de los derechos y deberes consagrados en la Constitución.
La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración26
De manera reiterada, la Sala ha expresado que la potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que, en el ejercicio de sus funciones, tales personas actúen con observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que guían la función administrativa27.
art.123), dado que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y debe desarrollarse con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad (C.P. art. 209)» [Énfasis añadido].
23 «Constituye falta disciplinaria y, por lo tanto, da lugar a la imposición de la sanción disciplinaria correspondiente la incursión en cualquiera de las conductas previstas en este código que conlleven incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en esta ley».
24 En la Sentencia C-244 de 1996, la Corte Constitucional sostuvo que la acción disciplinaria «[…] se produce dentro de la relación de subordinación que existe entre el funcionario y la Administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o la extralimitación en el ejercicio de las funciones, la violación de régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el buen funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo […]».
25 «La falta disciplinaria puede ser realizada por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones».
26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de diciembre de 2019, radicación 11001-03-06-000-2019-00120-00.
27 «En el campo del derecho disciplinario esta finalidad se concreta en la posibilidad de regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar que en el ejercicio de sus funciones se preserven los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función administrativa, para lo cual la ley describe una serie de conductas que estima contrarias a esos cometidos, sancionándolas proporcionalmente a la afectación de tales intereses». Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de octubre de 2006, radicación núm. 11001-03-06-000-2006-00112-00 (1787). Véase también el artículo 16 de la Ley 734 de 2002: «La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la
En esa medida, el control disciplinario es un instrumento jurídico destinado a proteger el buen nombre, la transparencia y la eficiencia de la Administración Pública28, y a que la función pública se ejecute en beneficio del bien común o interés general de la comunidad y de sus asociados, así como de sus derechos y libertades29.
Como se vio, la Ley 1952 de 2019, reconoce al Estado como titular de la potestad disciplinaria30. A la vez, radica la titularidad para el ejercicio de dicha potestad (acción disciplinaria), en la Procuraduría General de la Nación, las personerías distritales y municipales, las oficinas de control disciplinario interno de las entidades públicas, los funcionarios con potestad disciplinaria de todas las ramas, órganos y entidades del Estado y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial -a través de sus seccionales31-.
Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. El factor subjetivo o personal
En materia disciplinaria, la competencia, esto es, la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto, se asigna, según el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, con fundamento en los siguientes factores o criterios: la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo), la naturaleza del hecho (factor objetivo o material), el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial), la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional) y el factor de conexidad.
En relación con el primero, el inciso 6° del artículo 2° de la citada Ley 1952 de 2019 prevé que «[a] la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente».
efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública».
28 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de octubre de 2006, radicación núm. 11001-03-06-000-2006-00112-00 (1787).
29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 3 de marzo de 2011, radicación núm. 11001-03-06-000-2011-00002-00 (2046).
30 Ley 1952 de 2019, artículo 2°.
31 Ley 1952 de 2019, artículo 2. «El Estado es el titular de la potestad disciplinaria», «Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias».
Por su parte, el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente:
Artículo 92. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación.
La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores.
El particular disciplinable conforme a este código lo será por la Procuraduría General de la Nación y las personerías, salvo lo dispuesto en el artículo 76 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión.
Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia será exclusivamente: de la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia para los primeros.
Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia.
En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable.
Como se aprecia, los criterios32 que tiene en cuenta el Código General Disciplinario para atribuir competencia, por el factor subjetivo, son: i) la calidad de servidor público o el particular en ejercicio de funciones públicas que tenga el presunto infractor; ii) el cargo que ocupa u ocupó el servidor público o el particular investido de funciones públicas, y iii) la rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el servidor o el particular33.
Los servidores de la Rama Judicial. Distinción entre funcionario y empleado judicial
32 Ley 1952 de 2019, artículo 91. Factores que determinan la competencia. La competencia se determinará teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad. En los casos en que resulte incompatible la aplicación de los factores territorial y funcional, para determinar la competencia, prevalecerá este último.
33 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 14 de junio de 2022, radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00022-00.
Conforme lo establecido en el artículo 125 de la Ley 270 de 1996 «[t]ienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales. Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial».
Sobre este punto, la Corte Constitucional34 ha dicho que existe una clara diferencia entre funcionarios y empleados judiciales, pues los primeros tienen la tarea principal de administrar justicia (jueces, magistrados y fiscales), mientras que los segundos trabajan para la Rama Judicial, en apoyo al cumplimiento de su misión, pero no administran directamente justicia.
Decantada la diferencia entre unos y otros, pasará la Sala a precisar cuál era, antes del 13 de enero de 2021 -fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial-, la autoridad que tenía competencia para investigar a los empleados judiciales y, cuál es la autoridad que, a la fecha, ostenta dicha función.
Autoridad competente para investigar a un empleado judicial antes y después de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial
Inicialmente, el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 establecía que, en primera instancia, «[c]corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario […]».
En armonía con dicha ley35, el artículo 2º de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único36, establecía que «corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias». En ese sentido, el artículo 67 eiusdem indicaba que «la acción disciplinaria se ejerce por la Procuraduría General de la Nación; los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura […] las oficinas de control disciplinario
34 Sentencia C-713 de 2008.
35 La Sala sostuvo la misma postura en múltiples pronunciamientos, entre los cuales se pueden consultar: i) decisión del 27 de julio de 2020, radicación núm. 11001-03-06-000-2020-00137-00 (C) y ii) decisión del 22 de octubre de 2015, radicación 11001-03-06-000-2015-00104-00 (C).
36 Vigente para la época de los hechos que se analizarán en el caso concreto. La ley 734 de 2002 será derogada a partir del 29 de marzo de 2022, por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 73 de la Ley 2094 de 2021.
interno […] y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos […]» [subrayas ajenas al texto].
De esta forma, al interpretar el artículo 115 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en armonía con lo dispuesto en las normas citadas del Código Disciplinario Único, la Sala concluyó que el competente para investigar disciplinariamente a los empleados judiciales era su respectivo superior jerárquico o administrativo.
Posteriormente, el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 201537 introdujo una modificación importante en la materia, en tanto dispuso lo siguiente:
Artículo 19. El artículo 257 [257A] de la Constitución Política quedará así:
Artículo 257 [257A]. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
[…]
Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados [Énfasis añadido].
Ante la derogatoria tácita del citado artículo 115 de la Ley 270 de 1996, en la Sentencia C-373 de 2016, la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente:
[…] las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas. Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento [se resalta].
[…] para la Corte es claro que las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial deberán ser examinadas por las autoridades que al momento de su
37 Acto Legislativo 02 de 2015 (julio 1). «Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones».
ocurrencia sean las competentes. Esta conclusión se desprende no solo de que la nueva regulación no contempla una prohibición de que así sea, sino también porque las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19.
En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de naturaleza judicial y quienes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas –superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación-, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra. Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento. [Negrillas añadidas].
Luego, en Sentencia C-120 de 2021, aclaró lo siguiente:
[…] el artículo 257A atribuye a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la competencia para el ejercicio de la función disciplinaria “sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial” -excepto respecto de aquellos a los que la Constitución hubiere reconocido fuero especial-, función que en virtud de dicha disposición es, además, de naturaleza jurisdiccional.
[…] el Acto Legislativo 02 de 2015, no sólo amplía los sujetos disciplinables al incluir a los empleados judiciales sino que la competencia atribuida a la actual Comisión Nacional de Disciplina Judicial -que sustituyó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura-, hace referencia en sentido amplio al ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial.
[…]
Esta decisión es de gran importancia porque cambia sustancialmente el anterior régimen y, con excepción de quienes gozan de fuero constitucional especial en materia disciplinaria, en adelante todo empleado de la Rama Judicial y todo empleado de la Fiscalía General de la Nación, así como de sus instituciones adscritas o vinculadas, será investigado disciplinariamente por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a diferencia de lo que ocurría hasta la fecha. Una de las consecuencias relevantes tiene que ver con
privar a la Procuraduría General de la Nación de ejercer su poder preferente sobre los empleados de la rama judicial, en la medida en que la competencia disciplinaria sobre estos ha pasado de ser administrativa a jurisdiccional. [Negrita y subrayado fuera del texto original].
Así las cosas, aun cuando jurisprudencialmente se ha dicho que las faltas disciplinarias cometidas por empleados judiciales, antes del 13 de enero de 202138, son conocidas por el que, para la época de los hechos, ostentara la calidad de superior jerárquico y, las que tuvieran lugar luego esa fecha, por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, lo cierto es que ni la Constitución, ni la ley, ni la jurisprudencia, han desarrollado qué pasa cuando la falta disciplinaria no tiene solo un extremo temporal, es decir, cuando no se agota en un acto de ejecución instantánea, sino que comprende una conducta o una comisión cuya consumación se prolonga o permanece en el tiempo.
Entonces, qué pasa con las faltas derivadas de conductas que iniciaron antes de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y culminaron luego de esa fecha. Puntualmente, de cara al caso que se revisa, qué pasa con las faltas derivadas de una omisión que se materializa día a día y que tuvo inicio antes del 13 de enero de 2021 y cesó después de esa fecha.
Falta disciplinaria por omisión que se mantiene en el tiempo
Según se estudió, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales ejercen sus funciones respecto de hechos ocurridos a partir de su entrada en funcionamiento, es decir, el 13 de enero de 2021. Por ende, para establecer la competencia para conocer de la actuación disciplinaria puede resultar de carácter definitorio las circunstancias de tiempo que se atribuyen a la falta. En el caso particular hay una situación sui generis y es que la presunta omisión se mantuvo en el tiempo desde el 2020 hasta el 2022 y, justamente, en ese interregno, es que la Comisión entró en funcionamiento.
38 En relación con esta regla, la Sala, en decisión del 14 de junio de 2022, proferida dentro del conflicto de competencias administrativas núm. 11001-03-06-000-2022-00022-00, sostuvo lo siguiente:
«si los hechos generadores de la falta tuvieron lugar antes del 13 de enero de 2021, el competente para adelantar el proceso disciplinario, hasta su culminación, será el funcionario que, al momento de la realización de la conducta, estuviese ejerciendo como superior jerárquico del empleado judicial. Por el contrario, si los hechos constitutivos de la falta tuvieron lugar con posterioridad al 13 de enero de 2021, será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a través de sus seccionales, la autoridad competente para investigar al empleado judicial, caso en el cual, en razón de la naturaleza de las decisiones que emiten dichos organismos, el proceso ya no será disciplinario-administrativo sino jurisdiccional-disciplinario».
Según el Código General Disciplinario, las faltas disciplinarias son de comisión instantánea o de carácter permanente o continuado39 y pueden ser «por acción40 u omisión41 en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones»42 [Énfasis adicionado].
Respecto de la clasificación de las faltas disciplinarias, la Sección Segunda del Consejo de Estado43, ha sostenido que las faltas de ejecución instantánea se agotan
«en un sólo momento». Entre tanto, aquellas de carácter permanente o continuado se presentan cuando «[…] la lesión del bien jurídico protegido por la norma sancionatoria se prolonga en el tiempo»44.
Por su parte, la Corte Constitucional45, en la Sentencia T-282A de 2012, precisó que, de acuerdo con las circunstancias modales y temporales en que ocurren las faltas disciplinarias, estas pueden ser de:
Mera conducta, donde el comportamiento se adecua al incumplimiento simple y llano de la norma; ii) De resultado en las que se necesariamente se presenta un resultado o efecto naturalístico ; iii) Instantáneas cuando la realización del comportamiento descrito como ilícito se agota en un solo momento, es decir cuando se exterioriza la acción o la omisión y, iv) Permanente o continuada46, cuando el comportamiento se prolonga en el tiempo, de manera que la consumación de la falta se prolonga o perdura entre tanto dure la conducta.
39 Artículo 33 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 7° de la Ley 2094 de 2021.
40 Definición de la Real Academia Española: Resultado de hacer. https://dle.rae.es/acción.
41 Definición de la Real Academia Española: Abstención de hacer o decir, falta por haber dejado de hacer algo necesario o conveniente en la ejecución de una cosa o por no haberla ejecutado. https://dle.rae.es/omisión.
42 Artículo 27 de la Ley 1952 de 2019.
43 La clasificación también ha sido adoptada por la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado en diferentes pronunciamientos. Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 30 de junio de 2016, radicación núm. 11001-03-25-000-2011-00170-00 (0583-11).
44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 7 de octubre de 2010, radicación núm. 25000-23-25-000-2004-05678-02 (2137-09).
45 La clasificación también ha sido adoptada por la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado en diferentes pronunciamientos. Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 30 de junio de 2016, radicación núm. 11001-03-25-000-2011-00170-00 (0583-11).
46 En decisión del 3 de julio de 2018, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación sostuvo que «[…] tanto el artículo 30 original de la Ley 734 de 2002 como el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011, que modificó el precitado artículo 30, establecen los términos de prescripción diferenciando si la conducta es de ejecución instantánea o si es de carácter permanente. En este último caso, se debe contabilizar el término teniendo en cuenta la realización del último acto, y para las faltas omisivas, cuando haya cesado el deber de actuar». Decisión del 3 de julio de 2018, radicación núm. 161 – 6630 (IUS - 2013 – 92515 IUC-D-2013-812-596974).
[…] la conducta se puede agotar con una única actividad que despliegue el autor en un solo momento o por el contrario, se suceda durante un periodo de tiempo y solo al cabo del mismo puede decirse que el hecho se ejecutó. En los delitos instantáneos la lesión del derecho ajeno se agota cuando se consuman […]. En los delitos permanentes o crónicos la lesión del derecho ajeno se prolonga durante todo el tiempo que dura la consumación, como en el secuestro, la detención arbitraria, etc.47.
De lo anterior se colige que, en procura de una efectiva garantía del servicio público y con ello, una correcta ejecución de funciones de quienes son responsables de su materialización, el Estado, como titular de la potestad disciplinaria, puede sancionar, valiéndose de estas clasificaciones, cualquier conducta que un servidor público pueda realizar, o dejar de hacer, que afecte los derechos que constitucional y legalmente se le ha encargado proteger.
Igualmente, para poder clasificar adecuadamente una conducta sancionable a la luz del derecho disciplinario, será necesario identificar si la acción o la omisión que se reprocha se agotó o no en un solo acto. Es así como, en relación con las faltas omisivas, cada día en que se está materializando la omisión, continúa o permanece la lesión por la desatención de la obligación que al servidor público le correspondía ejecutar. Se trata de un estado de consumación que se prolonga en el tiempo y, por ende, se entiende finalizado solo hasta cuando cesa la consumación.
5. El caso concreto
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, conforme con los elementos fácticos y jurídicos que circunscriben el presente caso, encuentra que la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Quindío es la autoridad competente para conocer de las diligencias disciplinarias impulsadas por el Tribunal Administrativo del Quindío en contra de la señora Dioselina Avendaño Hernández.
Según el Tribunal, la señora Dioselina Avendaño Hernández, siendo empleada judicial, incurrió en una falta disciplinaria al no remitir, de forma oportuna, un expediente judicial sobre el que debía resolverse un recurso de apelación. Según indicó, la Secretaría hizo la asignación del caso el 9 de septiembre de 2020, sin embargo, solo dio paso al despacho del magistrado sustanciador48 el 17 de mayo de 2022, es decir, casi dos años después.
El conflicto de competencias se suscitó porque, para el Tribunal Administrativo del Quindío, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Quindío es la autoridad competente para pronunciarse sobre las diligencias disciplinarias en tanto, el actuar
47 Esta cita, según la sentencia de la Corte Constitucional, es un aparte de la decisión proferida, el 17 de julio de 2006, por la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios, en respuesta a una consulta PAD C-214-06.
48 Magistrado Alejando Londoño Jaramillo.
omisivo de la empleada judicial cesó luego de que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial entrara en funcionamiento. No obstante, para la Comisión Seccional, la competencia es del Tribunal, pues no solo los hechos ocurrieron antes su fecha de entrada en funcionamiento, sino que, además, es el superior jerárquico de la empleada judicial a la que se le está reprochando su actuar omisivo.
Frente a esto, la Sala observa que, por disposición expresa del artículo 115 de la Ley 270 de 1996, antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la acción disciplinaria contra empleados judiciales era ejercida por las corporaciones, funcionarios y empleados que tuvieran la calidad de superiores jerárquicos.
Sin embargo, tras el cambio legislativo, el artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021, dispuso específicamente que, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial -y sus secciones-, conocen de la acción disciplinaria ejercida sobre funcionarios y empleados judiciales.
Ahora bien, los hechos que conoce la Comisión, son aquellos ocurridos después del 13 de enero de 2021, fecha en que entró en funcionamiento, según lo previsto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-373 de 2016.
A la vez, la Sala encuentra que, tratándose de una falta disciplinaria omisiva que se prolonga en el tiempo, la competencia la ejercerá la autoridad que, al momento de cesar la falta, tenga a cargo el ejercicio de la acción disciplinaria.
La omisión del servidor público violatoria de sus deberes afecta el servicio público y el buen funcionamiento del Estado hasta el momento en el que culmina y a partir de ahí es que puede entrar a valorarse la conducta.
Revisado el material probatorio allegado, la Sala encontró que, al parecer, la señora Dioselina Avendaño Hernández, en su calidad de secretaria general del Tribunal Administrativo del Quindío, incurrió en una presunta falta disciplinaria por omisión. Lo anterior, debido a que asignó a uno de los magistrados de la corporación, el 9 de septiembre de 2020, un proceso judicial y, solo hasta el 17 de mayo de 2022, lo remitió para su conocimiento.
Es decir que, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa, la falta que se le endilga es, haber enviado en forma tardía el expediente judicial al despacho al que se le había asignado el conocimiento del recurso de apelación, con lo cual, pudo incurrir en la lesión de la administración de justicia.
El artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, regula el trámite del recurso de apelación contra sentencias proferidas en primera instancia. De esta forma, en su numeral 3° dispone que «[r]ecibido el
expediente por el superior, este decidirá sobre su admisión si encuentra reunidos los requisitos» y, en su numeral 5° define que «[e]l secretario pasará el expediente al despacho para dictar sentencia dentro de los diez (10) días siguientes de concluido el término para alegar o de ejecutoria del auto que admite el recurso».
Así, aun cuando la norma no señala el término con el que cuenta un secretario para pasar el expediente, previo su admisión, lo cierto es que con el fin de garantizar una administración de justicia celera y eficaz, esto debe hacerse en el menor tiempo posible, pues de lo contrario el administrador de justicia no podrá conocer y resolver, de forma oportuna, lo que se le ha asignado por competencia.
Dicho lo anterior, la Sala colige que, aun cuando el presunto actuar omisivo de la empleada judicial del Tribunal Administrativo del Quindío inició en septiembre de 2020, es decir, antes de la fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial -13 de enero de 2021-, lo cierto es que cesó hasta el 17 de mayo de 2022, fecha en la que remitió al despacho del magistrado sustanciador el proceso que, aproximadamente, veinte meses antes le había sido asignado.
En ese orden de ideas, en la medida en que la falta disciplinaria se entiende realizada o consumada luego de la fecha de entrada en funcionamiento la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la autoridad competente para investigar a la empleada judicial es la seccional de dicha entidad.
Por lo anterior, la sala declarará competente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Quindío para que se pronuncie sobre las diligencias disciplinarias remitidas por Tribunal Administrativo del Quindío, en contra de la señora Dioselina Avendaño Hernández, en su calidad de empleada judicial.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Quindío para conocer de la actuación disciplinaria, producto de la remisión de copias ordenada por el Tribunal Administrativo del Quindío, en contra de la señora Dioselina Avendaño Hernández, en Auto del 23 de mayo de 2022.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Quindío para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior, por virtud del mandato constitucional 257A y las disposiciones legales consagradas en la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión al Tribunal Administrativo del Quindío, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Quindío y a los señores Dioselina Avendaño Hernández (disciplinada) y Alejandro Londoño Jaramillo (quejoso).
CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021.
La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Comuníquese y cúmplase.
ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS
Presidenta de la Sala Consejero de Estado
MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ
Consejera de Estado Consejero de Estado (Salvamento de voto)
REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ
Secretaria de la Sala
CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala, en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.
