Solución de Conflictos de Competencia, expediente 181C de 2022

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero Ponente: Édgar González López

Bogotá, D. C., 2 (dos) de marzo de dos mil veintidós (2022)

Número de radicación: 11001-03-06-000-2021-00181-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas.

Partes: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

Asunto: competencia para realizar las gestiones de cobro de aportes en mora de afiliados al régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ante el cierre del proceso de liquidación de una EPS.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados por la Ley 2080 de 2021¹, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

ANTECEDENTES

Con base en la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dieron origen al presente conflicto de competencias:

Mediante la Resolución N.º 012645 del 5 de noviembre de 2020, la Superintendencia de Salud ordenó la intervención forzosa administrativa para liquidar el Programa de Entidad Promotora de Salud de la Caja de Compensación Familiar de Cundinamarca (COMFACUNDI)².

¹ Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ?Ley 1437 de 2011? y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción.

² La Caja de Compensación Familiar de Cundinamarca - COMFACUNDI es una entidad privada sin ánimo de lucro, organizada como Corporación que cumple funciones de seguridad social y cuenta con personería jurídica, la cual le fue conferida por medio de la Resolución No. 2356 de agosto 5 de 1974, otorgada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Se encuentra sujeta a lo contenido en la Ley 21 de 1982 Capítulo VI. Por otra parte, mediante la Resolución No. 2039 del 27 de

En el citado acto administrativo, la Superintendencia de Salud designó en calidad de agente especial liquidador a Víctor Julio Berrios Hortua, con el fin de que ejecutara los actos necesarios para desarrollar y llevar a cabo hasta su culminación el proceso liquidatorio del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI.

El 16 de febrero de 2021, mediante correo electrónico, el mencionado agente liquidador solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) que le informara el procedimiento que debía adelantar «al momento de la extinción legal» del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI respecto a los siguientes puntos:

«La entrega de la gestión de cobro de aportes en mora de los afiliados al régimen contributivo» del referido programa y 2) «Cobro ejecutivo o coactivo, según aplique de los aportes en mora de los afiliados del régimen contributivo».

Mediante oficio fechado al 1 de julio de 2021 y radicado 202153001885221, la UGPP dio respuesta a la solicitud de información elevada por el agente liquidador. En el mencionado documento concluyó lo siguiente:

Que una vez se decrete la liquidación de la Entidad Promotora de Salud de la Caja de Compensación/ Familiar de Cundinamarca-COMFACUNDI en Liquidación la Entidad, debe reportar únicamente ante UGPP la información general sobre la cartera que se encuentra en mora, que el recaudo de la cartera que se encuentre en mora esta (sic) en cabeza del FOSYGA hoy ADRES, por lo tanto ante ellos debe adelantar los respectivos trámites para la entrega y gestión de cobro de la cartera que presente en mora la administradora al momento de su liquidación, según lo establecido(sic) Resolución No. 000574 de 03 de marzo de 2017.

Por lo anterior, esta Unidad considera que no es la entidad competente para adelantar acciones de determinación y cobro por la mora, lo anterior surte fundamento toda vez que tal directriz se encuentra definida mediante la Resolución 574 de 2017 expedida por el Ministerio de Salud.

Con base en la respuesta dada por la UGPP, el agente liquidador elevó el 9 de julio de 2021 una solicitud de información ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). En el documento indagaba por el procedimiento que debía adelantar «al momento de la extinción legal» del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI respecto a:

«La entrega de la gestión de cobro de aportes en mora de los afiliados al régimen

diciembre de 1999, la Superintendencia Nacional de Salud, aprobó que adelantara la administración de los recursos del régimen subsidiado. Finalmente, la Superintendencia Nacional de Salud la habilitó para operar como EPS mediante Resolución 1705 de 2007.

contributivo» del referido programa y 2) el «Cobro ejecutivo o coactivo, según aplique de los aportes en mora de los afiliados del régimen contributivo».

Mediante documento con radicado No. 20211200802301 del 21 de octubre de 2021, la ADRES dio respuesta al agente liquidador indicando que la Resolución 574 de 2017 del Ministerio de Salud establece dos supuestos frente a la recuperación de cartera de aportes en mora de afiliados al régimen contributivo, ante la culminación de un proceso de liquidación de una EPS.

En primer lugar, la entrega a la UGPP de la información correspondiente a los aportantes en mora, con el fin de que tal entidad adelante las respectivas gestiones de recaudo y cobro coactivo; salvo que entre el agente liquidador y los aportantes en mora se hayan suscrito acuerdos de pago, caso en el cual debería entregarse al FOSYGA tales acuerdos para que esta entidad adelante las gestiones de cobro.

Por lo anterior, concluye la ADRES que una vez liquidado el Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, la gestión de cobro de aportes en mora de los afiliados al régimen contributivo de la EPS queda a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

Así las cosas, mediante oficio con fecha del 16 de noviembre de 2021, el señor, Víctor Julio Berrios Hortua, agente liquidador del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, obrando por intermedio de apoderado judicial, planteó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado un conflicto negativo de competencias.

En tal documento manifestó que una vez el proceso de liquidación de la referida EPS culmine, se extinguiría su existencia jurídica, razón por la cual «[...] la entidad no podrá ser sujeto de derechos y obligaciones y, por tanto, no podrá desplegar actividades tendientes a la recuperación de cartera por concepto de aportes del régimen contributivo del Sistema General de Salud».

Así mismo, consideró que se encontraba ante un conflicto negativo de competencias, en tanto que la UGPP y la ADRES habían declarado su falta de competencia para recibir la cartera y adelantar la gestión de cobro de aportes en mora de los afiliados al régimen contributivo del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, una vez este se extinguiera:

Ante la situación planteada respecto a la competencia de la UGPP o de la ADRES para continuar la gestión de cobro posterior a la terminación del proceso liquidatorio y en consecuencia la extinción legal del Programa de Entidad Promotora de Salud de la Caja de Compensación Familiar de Cundinamarca- COMFACUNDI EN LIQUIDACIÓN, entidad identificada con el NIT 860.045.904-7, se evidencia que

tanto la UGPP como la ADRES al contestar los respectivos derechos de petición sobre el tema referenciado, se declaran incompetentes para recibir la cartera y continuar con la gestión de cobro de aportes en mora de los afiliados al régimen contributivo del Programa en Liquidación, [...].

Así las cosas, el conflicto de competencias planteado ante la Sala se encuentra referido a una actuación administrativa particular, esto es, la gestión de cobro de los aportes en mora de los afiliados al Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, una vez ocurra la liquidación de esta entidad.

Además de plantear el referido conflicto de competencias, el agente liquidador elevó las siguientes solicitudes ante la Sala:

sírvase dirimir el conflicto de competencia expuesto e indicar, cual es la entidad competente para recibir la información correspondiente a los aportantes en mora del régimen contributivo. Previo al cierre definitivo del proceso liquidatorio del PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE CUNDINAMARCA-CONFACUNDI en liquidación [...].

sírvase dirimir el conflicto de competencia expuesto e indicar, cual es la entidad competente de (sic) adelantar acciones de determinación y cobro de cartera del régimen contributivo. Previo al cierre definitivo del proceso liquidatorio del PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE CUNDINAMARCA-CONFACUNDI en liquidación [...].

Sírvase dirimir el conflicto de competencias expuesto e indicar cual es la entidad competente de (sic) realizar el cobro coactivo de los aportes en mora de los afiliados del régimen contributivo del PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE CUNDINAMARCA- CONFACUNDI [...].

Sírvase dirimir el conflicto de competencias expuesto e indicar cual es el procedimiento y protocolo de entrega de la cartera de los aportes en mora de los afiliados del régimen contributivo del PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE CUNDINAMARCA-

CONFACUNDI [...], a la entidad competente para el efecto.

ACTUACIÓN PROCESAL

En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo

2 de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, entre ellos al Ministerio de Salud y Protección Social. Asimismo, se fijó un edicto por el

término de cinco (5) días, contados desde el 6 de diciembre hasta el 13 de diciembre de 2021. Lo anterior con el objeto de que se presentaran los alegatos o consideraciones pertinentes dentro del conflicto de competencias planteado ante la Sala de Consulta y Servicio Civil.

Al respecto, obra en el expediente informe de la Secretaría de la Sala del 14 de diciembre de 2021 que da cuenta del acatamiento del referido trámite. Dentro de este se señala que la comunicación se llevó a cabo a través de correo electrónico, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020 del Consejo de Estado³, en el sentido de que las actuaciones que competen a la Sala de Consulta y Servicio Civil pueden adelantarse por vía electrónica, aún en los periodos en que se encuentren suspendidos los términos judiciales, garantizando el derecho de intervención de los interesados.

Adicionalmente, en el referido informe secretarial se señaló que, dentro del término de fijación del edicto, las autoridades involucradas y los particulares interesados guardaron silencio.

Mediante informe de la Secretaría de la Sala del 11 de enero de 2022, se advirtió al despacho que, mediante correo electrónico, el doctor Anderson Alberto López Pinilla, en calidad de apoderado del Ministerio de Salud y Protección Social, allegó un (1) archivo PDF en cinco (5) folios y anexó un (1) archivo PDF con trece (13) folios.

ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES

Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)

A pesar de que la UGPP guardó silencio durante el término de traslado para presentar alegatos, es posible identificar los argumentos que esgrime para negar su competencia, en la respuesta dada al agente liquidador el 1° de julio de 2021, en oficio con radicado núm. 202153001885221.

En dicho documento, la UGPP manifestó que no cuenta con la competencia para los siguiente:

[...] recibir la cartera en mora de las administradoras ante su liquidación y las gestiones de cobro, pues el artículo 178 de la ley (sic) 1607 de 2012, estableció que

³ A través del Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020, el Consejo de Estado adicionó su Reglamento, con el fin de facilitar y agilizar los trámites relativos a las actuaciones de su competencia, mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, TIC.

el proceso de cobro de la mora en el pago de aportes está en cabeza de las administradoras.

Adicionalmente, agregó que, según lo dispone el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, es de su competencia realizar el seguimiento respecto a la inexactitud y omisión del pago de aporte al Sistema de Seguridad Social.

No obstante, acto seguido precisó que una vez se decrete la liquidación del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, se debe reportar ante la UGPP la información de la cartera que se encuentre en mora, aunque el recaudo de tales dineros se encuentra a cargo de la ADRES:

Que una vez se decrete la liquidación de la Entidad Promotora de Salud de la Caja de Compensación/ Familiar de Cundinamarca-COMFACUNDI en Liquidación Entidad, debe reportar únicamente ante UGPP la información general sobre la cartera que se encuentra en mora, que el recaudo de la cartera que se encuentre en mora esta (sic) en cabeza del FOSYGA hoy ADRES, por lo tanto ante ellos debe adelantar los respectivos trámites para la entrega y gestión de cobro de la cartera que presente en mora la administradora al momento de su liquidación, según lo establecido Resolución No. 000574 de 03 de marzo de 2017.

Por lo anterior, esta Unidad considera que no es la entidad competente para adelantar acciones de determinación y cobro por la mora, lo anterior surte fundamento toda vez que tal directriz se encuentra definida mediante la Resolución 574 de 2017 expedida por el Ministerio de Salud.

La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES)

La ADRES no se pronunció sobre el presente conflicto de competencias durante el término de traslado para presentar alegatos ante la Sala. Sin embargo, los argumentos que esgrime sobre su competencia pueden recogerse del oficio con radicado No. 20211200802301 del 21 de octubre de 2021, mediante el cual dio respuesta al agente liquidador.

En el mencionado documento, esta entidad señala que, en principio, la gestión de cobro de las cotizaciones en salud de los aportantes que se encuentren en mora corresponde al agente liquidador, según lo dispone el literal K, numeral 1, artículo 2 de la Resolución 574 de 2017.

No obstante, adiciona que la mencionada resolución también prevé en su artículo 3° una serie de acciones que el agente liquidador debe adelantar un mes antes a la fecha prevista para el cierre definitivo del proceso de liquidación, norma de la cual resaltó los siguientes apartes:

Artículo 3. Acciones previas al cierre definitivo del proceso de liquidación. El liquidador, dentro del mes anterior, a la fecha prevista para la finalización del proceso de liquidación de las EPS de los Regímenes Contributivo y Subsidiado, de las Entidades Obligadas a Compensar ? EOC, de las Cajas de Compensación Familiar

? CCF que administran el Régimen Subsidiado y de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud ? IPS deberá:

[...]

a) Entregar a la UGPP la información correspondiente a los aportantes en mora, especificando entre otros, el nombre, número, tipo de identificación, IBC, periodos en mora y demás datos generales de los aportantes que permitan adelantar las respectivas gestiones de recaudo. b) Entregar al FOSYGA o quien haga veces, los acuerdos de pago vigentes que se suscriban con ocasión de la obligación contenida en el literal k) del numeral 1) del artículo anterior, junto con los soportes y garantías, para que dicha entidad adelante las gestiones de cobro correspondientes.

Con base en la citada norma, afirmó que una vez se genere el cierre definitivo del proceso de liquidación de la EPS, las gestiones de recaudo de aportes en mora de los afiliados quedarán a cargo de la UGPP, salvo en aquellos casos en los que hubiere acuerdos de pago vigentes, los cuales deberán ser entregados al FOSYGA, o quien haga sus veces, para la gestión de cobro.

Aseveró, además, que la entrega de la información para la gestión de recaudo por parte de la UGPP se encuentra en consonancia con los artículos 2.12.1.1 del Decreto 1068 de 2015, el artículo 156 de la ley 1151 de 2007, los artículos 2 y 6 del

Decreto 573 de 2013 y el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012. Así las cosas, concluyó lo siguiente:

[...] según lo dispuesto previamente se debe tener en cuenta que una vez exista un cierre definitivo del proceso de liquidación de la EPS, la gestión de cobro de aportes en mora de los afiliados del régimen contributivo de esa EPS es de la UGPP. Por lo tanto, el procedimiento que debe realizar el agente liquidador del programa de salud de COMFACUNDI para la entrega de la gestión de cobro coactivo de los aportes en mora de los afiliados al régimen contributivo es el descrito en el literal a del artículo 3 de la Resolución 574 de 2021.

El Ministerio de Salud y Protección Social

El 11 de enero de 2022, el Ministerio de Salud y Protección Social presentó ante la Sala un escrito en el que expuso sus consideraciones frente al presente conflicto negativo de competencias.

En el referido documento sostuvo que, según se deriva de los artículos 2 y 3 de la Resolución 574 de 2017, mientras se desarrolla el proceso de liquidación, corresponde al liquidador adelantar todas las gestiones relacionadas con el cobro de las cotizaciones adeudadas al Sistema General de Seguridad Social y Salud. Indicó que esta labor la deberá adelantar el liquidador hasta antes de que se extinga la EPS como persona jurídica.

Frente a la entidad competente para adelantar las gestiones de cobro después del cierre del proceso de liquidación del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, manifestó lo siguiente:

De otro lado, la norma vigente establece la responsabilidad de cada uno de los actores, en los temas relacionados con el cobro y gestiones de las cotizaciones antes del proceso de traslado y asignación de los afiliados a otras EPS, como son, la de suscribir los correspondientes acuerdos de pago y posteriormente entregar dicha información a la ADRES, y de otra parte, la obligación de entregar a la UGPP la información de aportantes en mora con la intención de que la misma adelante las gestiones de recaudo pertinentes.

Respecto de protocolos o procedimientos para entrega de la cartera de los aportantes en mora, esta Dirección no tiene conocimiento de que existan para una EPS en liquidación. De otra parte, en el SGSSS la entidad que efectúa las gestiones de fiscalización y cobro de aportes a la seguridad social directamente a los aportantes es la UGPP.

CONSIDERACIONES

Competencia

La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento Administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»⁴ se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual:

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime

⁴ Ley 1437 de 2011. Artículo 34. «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL.

Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código».

competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. (Se resalta)

En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente:

10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. (Se resalta).

Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber:

Que simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación;

Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y

Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencias administrativas sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

A continuación, se valorará el cumplimiento de tales requisitos en relación con cada uno de los asuntos planteados a la Sala por el agente liquidador del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI:

Sobre cuál es la entidad competente para realizar las acciones de cobro de los aportes en mora de afiliados al régimen contributivo pertenecientes al Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, una vez culmine la liquidación de esa EPS

En oficio con fecha del 16 de noviembre de 2021, el agente liquidador manifestó ante la Sala lo siguiente:

Así las cosas, una vez terminado el proceso liquidatorio del PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR

DE CUNDINAMARCA- COMFACUNDI EN LIQUIDACIÓN, entidad identificada con NIT 860.045.904-7, y terminada su existencia jurídica, la entidad no podrá ser sujeto de derechos y obligaciones, y por tanto no podrá desplegar actividades tendientes a la recuperación de cartera por concepto de aportes del régimen contributivo del Sistema General de Salud

Más adelante, indicó:

Ante la situación planteada respecto a la competencia de la UGPP o de la ADRES para continuar la gestión de cobro posterior a la terminación del proceso liquidatorio y en consecuencia la extinción legal del Programa de Entidad Promotora de Salud de la Caja de Compensación Familiar de Cundinamarca- COMFACUNDI EN LIQUIDACIÖN, entidad identificada con el NIT 860.045.904-7, se evidencia que tanto la UGPP como la ADRES al contestar los respectivos derechos de petición sobre el tema referenciado, se declaran incompetentes para recibir la cartera y continuar con la gestión de cobro de aportes en mora de los afiliados al régimen contributivo del Programa en Liquidación, [...].

Finalmente, entre las peticiones elevadas ante la Sala en el referido oficio, se encuentra la siguiente:

3.3. Sírvase dirimir el conflicto de competencias expuesto e indicar cual es la entidad competente de (sic) realizar el cobro coactivo de los aportes en mora de los afiliados del régimen contributivo del PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE CUNDINAMARCA- CONFACUNDI [...].

En los términos del citado documento y los demás documentos obrantes en el expediente, la Sala entiende que el punto sobre el que gira el presente conflicto recae sobre la competencia para realizar las gestiones del cobro de aportes en mora de afiliados al régimen contributivo pertenecientes al Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, una vez esta EPS deje de existir.

Al respecto, frente a los requisitos que le permiten conocer y resolver de fondo el asunto, la Sala encuentra lo siguiente:

Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular

Tanto la UGPP como la ADRES han manifestado su falta de competencia para asumir las gestiones de cobro de la cartera morosa de los afiliados al régimen contributivo pertenecientes al Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, una vez esta sea liquidada.

La UGPP aseguró que el competente para adelantar tal gestión de cobro es la ADRES. Por su parte, esta última afirmó que la competencia será de la UGPP para el cobro de aquella cartera derivada del incumplimiento de los aportes al Sistema de Seguridad Social que carezca de acuerdos de pago, y del FOSYGA para recibir y adelantar el cobro en aquellos casos en los que se cuente con acuerdos de pago con los afiliados morosos.

Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta

El conflicto de competencias recae sobre una actuación administrativa, la cual consiste en realizar las gestiones de cobro de la cartera en mora de los afiliados al régimen contributivo pertenecientes al Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, una vez la mencionada EPS deje de existir.

Ahora bien, la Sala resalta el carácter particular y concreto del asunto sobre el que gira el conflicto de competencias, en la medida que no se trata de resolver en abstracto interrogantes relativos a la competencia para adelantar las gestiones de cobro de los afiliados al régimen contributivo del SGSSS, ante el proceso de liquidación de las EPS; sino que se trata de determinar cuál de las entidades que han negado su competencia en el caso concreto, le corresponde llevar a cabo el cobro de aportes en mora de aquellas personas afiliadas al Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, una vez se liquide esta entidad.

Así las cosas, el conflicto se planteó en relación con una actuación particular: el cobro de los aportes en mora al SGSSS por parte de los afiliados a una EPS determinada (Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI); y ante una situación específica: esto es, la inminente liquidación de la EPS mencionada y la negativa de la UGGP y la ADRES de asumir la aludida función.

Por lo anterior, la Sala encuentra que la actuación sobre la que versa el conflicto de competencias es de naturaleza administrativa y de carácter particular y concreto.

Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencias administrativas sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo

En el conflicto de competencias se encuentran involucradas la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), entidades del orden nacional.

Por lo anterior, se concluye que la Sala es competente para dirimir el presente asunto.

Sobre cuál es la entidad competente para recibir la información correspondiente a los aportes en mora de afiliados al régimen contributivo pertenecientes al Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, al cierre del proceso de liquidación de esa EPS

Adicionalmente a lo expuesto en el anterior punto, en oficio con fecha del 16 de noviembre de 2021, el señor, Víctor Julio Berrios Hortua, obrando como agente liquidador del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, formuló ante la Sala, entre otras, la siguiente solicitud:

sírvase dirimir el conflicto de competencia expuesto e indicar, cual es la entidad competente para recibir la información correspondiente a los aportantes en mora del régimen contributivo. Previo al cierre definitivo del proceso liquidatorio del PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DE LA CAJA DE  COMPENSACIÓN  FAMILIAR  DE  CUNDINAMARCA-COMFACUNDI  en

liquidación [...]. (Se resalta)

Sobre esta solicitud, la Sala habrá de declararse inhibida dado que no se reúnen las condiciones necesarias para superar el primer requisito de competencia. Esto, debido a que las autoridades concernidas no reclaman o rechazan simultáneamente la competencia sobre el referido asunto.

En efecto, de los documentos que obran en el expediente, se evidencia que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) ha reconocido su competencia para recibir la información correspondiente a los aportantes en mora del régimen contributivo pertenecientes al Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, el cual se encuentra en liquidación.

Así, en la respuesta dada al agente liquidador el 1 de julio de 2021, en oficio con radicado 202153001885221, la UGPP sostuvo lo siguiente:

Que una vez se decrete la liquidación de la Entidad Promotora de Salud de la Caja de Compensación/ Familiar de Cundinamarca-COMFACUNDI en Liquidación Entidad, debe reportar únicamente ante UGPP la información general sobre la cartera que se encuentra en mora, [...], (Se resalta)

En un sentido similar, la ADRES, en el oficio con radicado No. 20211200802301 del 21 de octubre de 2021, concluyó lo que a continuación se transcribe:

[...] por consiguiente el agente liquidador debe entregar a la UGPP la información correspondiente a los aportantes en mora con el fin de adelantar las respectivas gestiones de recaudo, como lo indica el literal a) del artículo 3 de la Resolución 574 del 2017 y la normativa anteriormente citada. (Se resalta)

Así las cosas, dado que existe un pronunciamiento por parte de una de las entidades involucradas, en el que asume la competencia para recibir la información correspondiente a los aportantes en mora del régimen contributivo pertenecientes al Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, y la otra entidad involucrada apoya tal posición, es dable concluir que, en el planteamiento del agente liquidador que se analiza, la Sala no está ante un verdadero conflicto de competencias administrativas.

Sobre cuál es la entidad competente para adelantar acciones de cobro de los aportes en mora de afiliados al régimen contributivo pertenecientes al Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, durante el proceso de liquidación de esa EPS

En oficio con fecha del 16 de noviembre de 2021, el señor, Víctor Julio Berrios Hortua, obrando como agente liquidador del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, también planteó ante la Sala, entre otras, la siguiente solicitud:

sírvase dirimir el conflicto de competencia expuesto e indicar, cual es la entidad competente de (sic) adelantar acciones de determinación y cobro de cartera del régimen contributivo. Previo al cierre definitivo del proceso liquidatorio del PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE CUNDINAMARCA-CONFACUNDI en liquidación

[...]. (Se resalta)

Sobre la solicitud a la que se refiere el numeral 3.2 transcrito, la Sala también habrá de declararse inhibida, dado que no se reúnen las condiciones necesarias para superar el primer requisito de competencia. Esto debido a que las autoridades concernidas no han negado o rechazado simultáneamente la competencia sobre el mismo asunto.

La solicitud arriba citada indaga por el competente para la recuperación de la cartera en mora de los afiliados al Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, antes de que ocurra el cierre de la liquidación de dicha EPS.

Al respecto, la UGPP, en la respuesta dada al agente liquidador el 1 de julio de 2021, en oficio con radicado 202153001885221, planteó que, en principio, el proceso de cobro de la mora en el pago de los aportes está en cabeza de las administradoras, es decir, en cabeza del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, para el presente caso.

De igual forma, la ADRES indicó que la gestión de cobro de las cotizaciones en salud de los aportantes que se encontraban en mora corresponde al agente liquidador de la administradora, según lo dispone el literal K, numeral 1, artículo 2 de la Resolución 574 de 2017. Esto sin perjuicio de la obligación de trasferencia de cartera que tiene el liquidador durante el mes previo al cierre del proceso de liquidación, según lo dispone el artículo 3 de la referida resolución.

Al respecto, la Sala encuentra, a partir de los documentos allegados, que antes de la formulación del conflicto de competencias administrativas y durante su trámite el agente liquidador no ha rechazado tal competencia. Incluso, en sus consultas a la UGPP y a la ADRES, el agente liquidador ha hecho referencia a sus obligaciones, dentro de las que ha citado la disposición contenida en el el Literal K, numeral 1, artículo 2 de la Resolución 574 de 2017:

Artículo 2. Obligaciones del Liquidador [...] 1) Para las EPS del Régimen Contributivo y las Entidades Obligadas a Compensar ? EOC (...) k) Efectuar la gestión de cobro de las cotizaciones en salud de los aportantes que se encontraban en mora con anterioridad al inicio del proceso de traslado y asignación de los afiliados a otras EPS y celebrar los acuerdos de pago a que haya lugar, así como presentar las declaraciones de giro y compensación ante el FOSYGA o quien haga sus veces, de acuerdo con el marco legal vigente, o el giro de los recursos que correspondan a dicho Fondo cuando no proceda la compensación de los recursos recaudados. (Se resalta)

Por anterior, entiende la Sala que tal asunto no comporta un conflicto de competencias administrativas.

Sobre el protocolo de entrega de la cartera de los aportes en mora de los afiliados al régimen contributivo del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI

Por último, en el oficio con fecha del 16 de noviembre de 2021, el señor, Víctor Julio Berrios Hortua, obrando como agente liquidador del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, solicitó a la Sala lo siguiente:

3.4. Sírvase dirimir el conflicto de competencias expuesto e indicar cual es el procedimiento y protocolo de entrega de la cartera de los aportes en mora de los afiliados del régimen contributivo del PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE

SALUD DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE CUNDINAMARCA-

CONFACUNDI (...), a la entidad competente para el efecto. (Se resalta)

En lo relativo a la determinación del procedimiento y entrega de la cartera de los aportantes en mora a la autoridad competente, la Sala encuentra que tal solicitud no puede ser resuelta bajo ninguna de las funciones que le atribuye el artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021. Lo anterior, dado que, de una parte, la solicitud transcrita comporta realmente una consulta que no ha sido formulada por el Gobierno Nacional a través de sus ministros o directores de departamento administrativo, y de otra, no atiende a la resolución de un conflicto de competencias sobre un caso particular y concreto.

Así, la Sala declarará su falta de competencia y remitirá a la autoridad que considere que es competente sobre el asunto. Esto, según lo dispone el inciso primero del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Sin embargo, lo anterior no excluye la posibilidad de que la autoridad interesada pueda acudir al Ministerio de Salud y Protección Social para elevar una consulta sobre el asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, a fin de que sea resuelta de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 112 de la Ley 1437 de 2011.

Términos legales

El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, ordena: «[...] mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán⁵».

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el

⁵ La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1.° de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.

ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.

Aclaración previa

El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. En el presente caso ese trámite administrativo particular versa sobre el cobro de aportes en mora de afiliados al régimen contributivo de SGSSS del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI.

En ese sentido, el análisis normativo que se haga será el necesario para establecer las reglas de competencia en el caso particular y concreto del Programa de Entidad Promotora de Salud COMFACUNDI. De esta manera, con la resolución del conflicto la Sala no realiza un estudio normativo general y abstracto sobre la materia.

Debe agregarse que la decisión de la Sala, sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.

Problema jurídico

En el presente caso, la Sala debe definir cuál es la autoridad competente para adelantar las acciones de cobro de la cartera de aportes en mora de afiliados al régimen contributivo pertenecientes al Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, una vez se cierre el proceso de liquidación de esa EPS.

La Sala aclara que no entrará a analizar las solicitudes realizadas por el agente liquidador del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI que no se relacionan con el problema jurídico arriba planteado. Toda vez que, como se analizó en el acápite de la competencia de esta Sala, versan sobre asuntos en los que no existe un verdadero conflicto de competencias o sobre cuestiones en las que la Sala no tiene la competencia y que requieren la emisión de un concepto jurídico.

En ese sentido, el análisis del presente conflicto negativo de competencias se encuentra delimitado por los siguientes supuestos fácticos:

El agente liquidador del mencionado programa manifestó ante la Sala que, una vez se cierre el proceso de liquidación se extinguirá la personería jurídica del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, razón por la cual dejará de ser sujeto de derechos y obligaciones. En ese sentido, añade que la Resolución No.

574 de 2017 coloca a su cargo, como liquidador de una EPS, una serie de obligaciones a cumplir dentro del mes previo al cierre del proceso liquidatorio.

Entre esas obligaciones se encuentra la remisión a la UGPP de la información relativa a la cartera en mora de los afiliados al Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, con el fin de que la primera continúe con las gestiones de cobro.

Por su parte, la UGPP considera que de conformidad con la Resolución No. 574 de 2017, una vez se decrete la liquidación del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, lo único que hace parte de su ámbito funcional es recibir la información de la cartera que se encuentre en mora, en tanto que el cobro de esta se halla a cargo del FOSYGA, hoy ADRES.

Frente a lo anterior, la ADRES manifestó que una vez se genere el cierre definitivo del proceso de liquidación de la EPS, las gestiones de recaudo de aportes en mora de los afiliados deben quedar a cargo de la UGPP, salvo en aquellos casos en los que hubiere acuerdos de pago vigentes, casos en los cuales estos acuerdos deberán ser entregados al FOSYGA, para la gestión de cobro.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas:

El recaudo y cobro de los aportes del régimen contributivo del Sistema de Seguridad Social en Salud.

Facultades de Cobro de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

La Resolución 574 de 2017 del Ministerio de Salud y el proceso de liquidación de entidades promotoras de salud.

Cobro de aportes en mora de afiliados al régimen contributivo después del cierre del proceso de liquidación de una entidad promotora de salud.

Sustitución del FOSYGA por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES).

Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado

El recaudo y cobro de los aportes del régimen contributivo del Sistema de Seguridad Social en Salud

Sea lo primero señalar que el término recaudo es definido por la RAE como «acción de  recaudar»,  mientras  el  verbo  recaudar  como  «acción  de cobrar o percibir dinero».

Así, de acuerdo con el uso natural y obvio de las palabras, se podría inferir que, cuando el legislador utiliza la palabra recaudo podría estar haciendo referencia, tanto (i) al cobro de los dineros que se adeudan por un determinado concepto, como

(ii) a la acción de recibir o percibir esos dineros, o ambas acciones.

Sin embargo, en el sistema de Seguridad Social Integral y, en particular, en el Sistema de Seguridad Social en Salud (SGSSS) el legislador escinde las dos actividades mencionadas, dando a una y a otra una regulación distinta, con lo cual parece distinguir entre cobro y recaudo.

En efecto, en varias disposiciones del SGSSS se ha utilizado el término recaudo en el sentido de percepción real de dineros. Esto se deduce de las normas sobre la administración del régimen contributivo y de sus normas reglamentarias.

Al respecto, la Ley 100 de 1993 dispuso en su artículo 156 que el recaudo de las cotizaciones será responsabilidad del Fondo de Solidaridad y Garantía, quien delega esta función en las EPS:

ARTÍCULO 156. CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DEL SISTEMA GENERAL DE

SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. El Sistema General de Seguridad Social en Salud tendrá las siguientes características: [...] d) El recaudo de las cotizaciones será responsabilidad del Sistema General de Seguridad Social-Fondo de Solidaridad y Garantía, quien delegará en lo pertinente esta función en las Entidades Promotoras de Salud; [...]. (Se resalta)

En concordancia con la citada disposición, el artículo 205 de la Ley 100 de 1993 señaló que las entidades promotoras de salud tienen a su cargo el recaudo de las cotizaciones obligatorias de los afiliados, por delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía:

ARTÍCULO  205.  ADMINISTRACIÓN  DEL  RÉGIMEN  CONTRIBUTIVO. Las

Entidades Promotoras de Salud recaudarán las cotizaciones obligatorias de los afiliados, por delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía. De este monto descontarán el valor de las Unidades de Pago por Capitación - UPC - fijadas para el Plan de Salud Obligatorio y trasladará la diferencia al Fondo de Solidaridad y Garantía a más tardar el primer día hábil siguiente a la fecha límite establecida para el pago de las cotizaciones. En caso de ser la suma de las Unidades de Pago por Capitación mayor que los ingresos por cotización, el Fondo de Solidaridad y Garantía deberá cancelar la diferencia el mismo día a las Entidades Promotoras de Salud que así lo reporten. [...]. (Se resalta)

Al respecto es importante aclarar que, aunque las EPS reciben las cotizaciones de los afiliados, estas no les pertenecen, sino que su titularidad corresponde al Sistema

- Fondo de Solidaridad y Garantía⁶, hoy ADRES. En ese sentido, la Corte Constitucional ha aclarado lo siguiente en sentencia SU 480 de 1997:

Hay que admitir que al delegarse la prestación del servicio público de salud a una entidad particular, ésta ocupa el lugar del Estado para algo muy importante cual es la prestación de un servicio público; pero eso no excluye que la entidad aspire obtener una legítima ganancia. Así está diseñado el sistema. Pero, lo principal es que se tenga conciencia de que lo que se recauda no pertenece a las EPS, ni mucho menos entra al presupuesto nacional ni a los presupuestos de las entidades territoriales, sino que pertenece al sistema general de seguridad social en salud, es, pues, una contribución parafiscal.

Ahora bien, al reglamentar el artículo 156 de la Ley 100 de 1993, el Gobierno Nacional estableció en el Decreto 1437 de 2021, modificatorio del Decreto 780 de 2016, que las entidades promotoras de salud recaudarán las cotizaciones al SGSSS exclusivamente en las cuentas bancarias abiertas por la ADRES, (la cual sustituyó al Fondo de Solidaridad y Garantía en sus funciones) en entidades bancarias vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia:

Artículo 1º. Modifíquese el artículo 2.6.4.2.1.2. del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, el cual quedará así: "ARTÍCULO 2.6.4.2.1.2. Recaudo de las cotizaciones al SGSSS. Las Entidades Promotoras de Salud recaudarán las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud en las cuentas bancarias abiertas por la ADRES en entidades bancarias vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia. La ADRES será la titular de estas cuentas, que deben ser utilizadas exclusivamente para el recaudo de cotizaciones del Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud e independientes a las demás cuentas bancarias de recaudo que administre la ADRES.

[...]

Artículo 3°. Modifíquese el artículo 2.6.4.2.1.4. del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, el cual quedará así: "Artículo

2.6.4.2. 1.4. Condiciones para el recaudo de las cotizaciones en las cuentas maestras. Las EPS y demás EOC únicamente podrán recaudar las cotizaciones en salud que se realicen a través de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes - PILA, en las cuentas bancarias de recaudo abiertas por la ADRES. Se considera una práctica no permitida, cualquier transacción de recaudo o depósito de cotizaciones en cuentas diferentes a las aquí determinadas".

⁶ Arenas Monsalve, Gerardo. El derecho colombiano de la seguridad social (3° ed.). Bogotá: Editorial Legis, 2011. p 541.

De estas disposiciones se colige que, cuando las normas del SGSSS hacen referencia al recaudo de los aportes o cotizaciones del Sistema de Seguridad Social en Salud aluden, en principio, a la acción de recibir o percibir las sumas correspondientes.

Por su parte, el cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social, dentro de las que se encuentran las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud, se regula como actividad que procede para garantizar el pago de las contribuciones adeudadas por los afiliados al Sistema.

Como se verá con detalle más adelante, dicha actividad se ubica de manera general en cabeza de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, según lo establece el artículo 178 de Ley 1607 de 2012.

Lo anterior sin perjuicio de que las administradoras del Sistema de la Protección Social sean quienes en un primer momento deban adelantar las acciones de cobro de la mora registrada de sus afiliados. Para tal efecto, las administradoras están obligadas a aplicar los estándares de procesos que ha fijado la UGPP en la Resolución 2082 de 2016⁷.

La citada resolución establece en su artículo 3° una serie de estándares que las administradoras del Sistema deben adoptar en sus respectivas gestiones de cobro, dentro de los que se encuentran, los estándares de «aviso de incumplimiento» y de

«acciones de cobro», propiamente dichas. Tales estándares han sido definidos de la siguiente manera:

Capítulo II. ESTÁNDAR DE AVISO DE INCUMPLIMIENTO. ARTÍCULO 8o.

OBJETIVO. El aviso de incumplimiento tiene como finalidad incentivar el pago voluntario de las contribuciones parafiscales de la Protección Social por parte de los aportantes que registran obligaciones con un incumplimiento igual o inferior a treinta

(30) días calendario o, en su defecto, promover el reporte de las novedades que les permitan a las Administradoras depurar la información de la deuda presunta.

[...]

Capítulo III. ESTÁNDAR DE ACCIONES DE COBRO. ARTÍCULO 10. OBJETIVO.

El estándar de acciones de cobro tiene como finalidad propiciar el pago voluntario e

⁷ El artículo 2 de la Resolución 2082 DE 2016, dispone lo siguiente: «ARTÍCULO 2o. ÁMBITO DE APLICACIÓN. Las Administradoras Públicas y Privadas de la Protección Social conformado por el Sistema General de Seguridad Social Integral (Salud, Pensiones y Riesgos Laborales), el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y las Cajas de Compensación Familiar (CCF), están obligadas al cumplimiento de los estándares de cobro que se establecen en la presente resolución, sin perjuicio del procedimiento y los términos establecidos en las disposiciones legales que le aplican para el ejercicio de sus respectivas funciones.».

inmediato de la obligación que el aportante adeuda al Sistema de la Protección Social, y el inicio de las acciones judiciales o de jurisdicción coactiva a que hubiere lugar.

En definitiva, en el régimen de SSGS el legislador se refiere al cobro como el conjunto de acciones encaminadas a lograr el pago voluntario o forzado de las contribuciones que se adeudan al Sistema.

Las facultades de cobro de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)

En el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010»⁸ se dispuso la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

Adicionalmente, la referida norma señaló cuales son las funciones que debía cumplir, dentro de las que se ubica la de determinación y cobro de las contribuciones del Sistema de Protección Social:

Artículo 156. Gestión de obligaciones pensionales y contribuciones parafiscales de la protección social. Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo:

[...]

ii) Las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social. Para este efecto, la UGPP recibirá los hallazgos que le deberán enviar las entidades que administran sistemas de información de contribuciones parafiscales de la Protección Social y podrá solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y demás actores administradores de estos recursos parafiscales, la información que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos.

⁸ La Corte Constitucional en la sentencia C-376 de 2008 declaró exequible el artículo 156 de la Ley 1151 que creó la Unidad Administrativa Especial. En aquella oportunidad la Corte consideró que de conformidad con el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República determinar la estructura de la administración nacional y "crear, suprimir o fusionar" ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional.

Esta misma función tendrán las administraciones públicas. Igualmente, la UGPP podrá ejercer funciones de cobro coactivo en armonía con las demás entidades administradoras de estos recursos.

[...]

De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de seis

(6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para expedir normas con fuerza de ley que determinen las funciones y el sistema específico de carrera para los empleados de la entidad. En el ejercicio de estas facultades, Gobierno tendrá en cuenta las características particulares de cada uno de los subsistemas que conforman Sistema de Seguridad Social Integral y armonizará las funciones de cobro persuasivo y coactivo asignadas a las entidades administradoras de recursos para-fiscales y a la UGPP, para lo cual podrá disponer la manera como se utilizarán las bases de datos e información que estén a cargo de las entidades, administradoras y entes de control y vigilancia del Sistema.

La UGPP ejercerá sus funciones de acuerdo con lo que defina la reglamentación que en el ejercicio de sus potestades constitucionales expida el Gobierno Nacional, la cual deberá tener en cuenta el objeto y funciones que correspondan a la Administradora de Régimen de Prima Media a que se refiere el artículo anterior, y a las que la Unidad Administrativa Especial le corresponda. [...]. (Se resalta)

Al respecto, se destaca que en la creación de la UGPP el legislador dispuso que esta entidad debía adelantar sus funciones de cobro en armonía con las demás administradoras de las contribuciones parafiscales de la Protección Social. Así mismo, estipuló que las funciones de la UGPP se llevarían a cabo de conformidad con lo reglamentado por el Gobierno Nacional en ejercicio de sus facultades constitucionales.

Ahora bien, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al presidente a las que se refiere el artículo transcrito, se expidió el Decreto ley 169 de 2008 «Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social». Sobre las facultades de determinación y cobro de la UGPP se señaló lo siguiente:

Artículo 1o. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en concordancia con el artículo 156 del Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1151 de 2007, tendrá las siguientes funciones:

[...]

B. Efectuar las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social. Para ello, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales recomendará estándares a los procesos de determinación y cobro que le corresponden a las administradoras y demás entidades del Sistema de la Protección Social; le hará seguimiento a dichos procesos y administrará mecanismos de consolidación de información del Sistema de la Protección Social, como de coordinación de acciones que permitan articular sus distintas partes y de las que tienen responsabilidades de vigilancia o de imposición de sanciones; y adelantará acciones de determinación y cobro de manera subsidiaria o cuando se trate de evasores omisos que no estén afiliados a ningún subsistema de la protección social debiendo estarlo.

Para ejercer estas funciones de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social la UGPP podrá adelantar las siguientes acciones:

[...]

11. Efectuar subsidiariamente las labores de determinación y cobro disuasivo, persuasivo y coactivo, con base en los hallazgos que le remitan las administradoras, órganos de control y vigilancia y demás entidades del Sistema de la Protección Social. (Se resalta)

Posteriormente, esa relación armónica que el legislador previó que debía existir entre la UGPP y las demás entidades que administren el Sistema de la Protección Social fue objeto de una nueva regulación en la Ley 1607 de 2012. El artículo 178 de la mencionada ley, señaló que la facultad de cobro de la UGPP frente a la omisión en el pago de las contribuciones parafiscales de la seguridad social es una función que de manera general se encuentra a su cargo, la cual puede ser ejercida de forma preferente, frente a las labores de cobro que adelanten otras administradoras del Sistema de la Protección Social frente a sus afiliados:

Artículo 178. COMPETENCIA PARA LA DETERMINACIÓN Y EL COBRO DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. La UGPP será

la entidad competente para adelantar las acciones de determinación y cobro de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, respecto de los omisos e inexactos, sin que se requieran actuaciones persuasivas previas por parte de las administradoras.

Parágrafo 1o. Las administradoras del Sistema de la Protección Social continuarán adelantando las acciones de cobro de la mora registrada de sus afiliados, para tal efecto las administradoras estarán obligadas a aplicar los estándares de procesos que fije la UGPP. La UGPP conserva la facultad de

adelantar el cobro sobre aquellos casos que considere conveniente adelantarlo directamente y de forma preferente, sin que esto implique que las administradoras se eximan de las responsabilidades fijadas legalmente por la omisión en el cobro de los aportes.

Parágrafo 2o. La UGPP podrá iniciar las acciones sancionatorias y de determinación de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, con la notificación del Requerimiento de Información o del pliego de cargos, dentro de los cinco (5) años siguientes contados a partir de la fecha en que el aportante debió declarar y no declaró, declaró por valores inferiores a los legalmente establecidos o se configuró el hecho sancionable. En los casos en que se presente la declaración de manera extemporánea o se corrija la declaración inicialmente presentada, el término de caducidad se contará desde el momento de la presentación de la declaración extemporánea o corregida. (Se resalta)

Por último, el presidente de la República, en uso de las facultades contenidas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, profirió el Decreto 575 de 2013 «Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias». Sobre las facultades de determinación y cobro, la norma reglamentaria estableció lo siguiente:

Artículo 2o. OBJETO. En los términos establecidos por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y el Decreto Ley 169 de 2008, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) tiene por objeto reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando.

Así mismo, la entidad tiene por objeto efectuar, en coordinación con las demás entidades del Sistema de la Protección Social, las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social, así como el cobro de las mismas. (Se resalta)

Así las cosas, de la normativa expuesta se concluye que la UGPP tiene a su cargo una competencia general y preferente para adelantar gestiones de cobro de los aportes del Sistema de la Protección Social, facultad que ha de ejercerse en armonía y coordinación con las gestiones de cobro que adelanten las demás entidades administradoras del Sistema de Protección Social frente a tales contribuciones parafiscales.

La Resolución 574 de 2017 del Ministerio de Salud y el proceso de liquidación de Entidades Promotoras de Salud

Según lo dispone la Constitución Política en sus artículos 48⁹ y 49¹⁰, en Colombia la seguridad social en salud es un servicio público, que puede ser prestado directa o indirectamente por el Estado o por particulares. Aunque corresponde exclusivamente a este último ejercer la vigilancia y control sobre la prestación del servicio.

En ese sentido, el artículo 154 de la Ley 100 de 1993¹¹ estableció que el Estado intervendrá en el servicio público de Seguridad Social en Salud con el propósito, entre otros, de desarrollar las responsabilidades de dirección, coordinación, vigilancia y control del sistema de salud y reglamentar la prestación de los servicios.

Por su parte, el parágrafo 2° del artículo 230 de la Ley 100 de 1993¹² definió que la Superintendencia Nacional en Salud (Supersalud) ejercería las funciones de inspección, control y vigilancia respecto de las entidades promotoras de salud, cualquiera que sea su naturaleza jurídica.

Dentro de las mencionadas facultades de inspección vigilancia y control, la Ley 715 de 2001 atribuyó expresamente a la Supersalud la facultad de realizar la intervención para administrar o liquidar a las EPS e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza:

ARTÍCULO 68. INSPECCIÓN Y VIGILANCIA. La Superintendencia Nacional de

⁹ «ARTICULO 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. [...].».

¹⁰ «ARTICULO 49. La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud.

Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. También, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares y determinar los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley. [...].».

¹¹ «ARTÍCULO 154. INTERVENCIÓN DEL ESTADO. El Estado intervendrá en el servicio público de Seguridad Social en Salud, conforme a las reglas de competencia de que trata esta Ley, en el marco de lo dispuesto en los artículos 48, 49, 334 y 365 a 370 <366, 367, 368, 369> de la Constitución Política. Dicha intervención buscará principalmente el logro de los siguientes fines: a) Garantizar la observancia de los principios consagrados en la Constitución y en los artículos 2 y 153 de esta Ley.

b) Asegurar el carácter obligatorio de la Seguridad Social en Salud y su naturaleza de derecho social para todos los habitantes de Colombia; c) Desarrollar las responsabilidades de dirección, coordinación, vigilancia y control de la Seguridad Social en Salud y de la reglamentación de la prestación de los servicios de salud; [...].».

¹² «ARTÍCULO 230. RÉGIMEN SANCIONATORIO. [...] PARÁGRAFO 2o. La Superintendencia

Nacional de Salud ejercerá las funciones de inspección, control y vigilancia respecto de las Entidades Promotoras de Salud, cualquiera que sea su naturaleza jurídica.».

Salud tendrá como competencia realizar la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas constitucionales y legales del sector salud y de los recursos del mismo.

[...]

La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos, cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud, en los términos de la ley y los reglamentos. (Se resalta)

En desarrollo del mandato impuesto por el artículo 230 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, ya citados, el Gobierno Nacional reguló la figura de la toma de posesión para administrar o liquidar una EPS a través del Decreto 1015 de 2002:

Artículo 1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará en los procesos de intervención forzosa administrativa, para administrar o para liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como en los de intervención técnica y administrativa de las Direcciones Territoriales de Salud, las normas de procedimiento previstas en el artículo 116 del Decreto-ley 663 de 1993, la Ley 510 de 1999, el Decreto 2418 de 1999 y demás disposiciones que lo modifican y desarrollan. (Se resalta)

En el mismo sentido, el artículo 1 del Decreto 3023 de 2002, preceptuó:

Artículo 1º. La Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, podrá en todo tiempo ejercer la intervención forzosa administrativa para la liquidación total de un ramo o programa del régimen subsidiado o contributivo en las Entidades Promotoras de Salud y Administradoras del Régimen Subsidiado, cualquiera sea su naturaleza, de conformidad con la evaluación previa, el grado y la causa de la falta, anomalía e ineficiencia en la prestación de los servicios de salud.

Para tales efectos, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará las normas de procedimiento previstas en el Decreto-ley 663 de 1993, la Ley 510 de 1999 y el Decreto 2418 de 1999 y demás disposiciones que lo modifican y desarrollan. (Se resalta)

Posteriormente, estas disposiciones fueron compiladas en el Decreto 780 de 2016, actualmente vigente, en los artículos 2.5.5.1.1 y 2.5.5.1.3, respectivamente.

De acuerdo con las normas citadas, los procesos de liquidación de las EPS de cualquier naturaleza están sujetas al procedimiento previsto en el Decreto - ley 663 de 1993, Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, para los procesos de liquidación de las entidades financieras.

Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala en otras oportunidades¹³ ha aclarado que las normas especiales del Sistema General de Seguridad Social en Salud, que regulen aspectos de estos procesos de liquidación, deben ser aplicadas en forma preferente. En esta medida, las normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero operarán cuando no exista norma especial y en forma armónica y complementaria con el régimen del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

En ese sentido, resulta oportuno indicar que el artículo 129 de la Ley 1438 de 2011,

«Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones», dispuso que el Gobierno Nacional - el cual se encuentra compuesto por el presidente y el ministro correspondiente según lo establece artículo 115 constitucional¹⁴ - debería reglamentar las normas de procedimiento a aplicar por parte de la Superintendencia Nacional de Salud en los procesos de intervención forzosa para administrar o liquidar las entidades vigiladas:

Artículo  129.  NORMAS  DE  PROCEDIMIENTO  INTERVENCIÓN  FORZOSA

ADMINISTRATIVA. El Gobierno Nacional reglamentará las normas de procedimiento a aplicar por parte de la Superintendencia Nacional de Salud en los procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación, administración u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, Entidades Promotoras de Salud, las Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud cualquiera sea la denominación que le otorgue el ente territorial en los términos de la ley y los reglamentos. (Se resalta)

Lo anterior se complementa con la competencia general que la Ley 100 le otorga al Ministerio de Salud en su numeral 3 del artículo 173, para expedir normas de obligatorio cumplimiento para entidades promotoras de salud:

¹³ Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 20 de mayo de 2021. Radicación número: 11001-03-06-000-2021-00019-00(2461). Consejero ponente: Édgar González López.

¹⁴ «ARTICULO 115. El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa.

El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. [...].».

Artículo 173. DE LAS FUNCIONES DEL MINISTERIO DE SALUD. [...] 3. Expedir

las normas administrativas de obligatorio cumplimiento para las Entidades Promotoras de Salud, por las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud y por las direcciones seccionales, distritales y locales de salud.

Dentro de tal marco normativo, el ministro de salud y protección social expidió la Resolución 574 de 2017, «Por la cual se establecen las condiciones que las Entidades Promotoras de Salud ? EPS, las Entidades Obligadas a Compensar ? EOC y las Cajas de Compensación Familiar ? CCF que administran el Régimen Subsidiado, e Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud ? IPS que se encuentren en proceso de liquidación, deben cumplir para adelantar y culminar los asuntos pendientes ante el FOSYGA o quien haga sus veces».

Cobro de aportes en mora de afiliados al régimen contributivo después del cierre del proceso de liquidación de la EPS

Mediante la Resolución 574 de 2017, el Ministerio de Salud y Protección Social fijó el procedimiento que las entidades promotoras de salud, de los regímenes contributivo o subsidiado, que se encuentren en proceso de liquidación voluntaria o forzosa deben llevar a cabo para culminar de manera satisfactoria el proceso de liquidación.

La mencionada resolución estableció en su artículo 2, literal K, que el agente liquidador de la empresa promotora de salud en liquidación tiene a su cargo las gestiones de cobro de las cotizaciones en salud de aquellos afiliados que se encontraban en mora:

[...] k) Efectuar la gestión de cobro de las cotizaciones en salud de los aportantes que se encontraban en mora con anterioridad al inicio del proceso de traslado y asignación de los afiliados a otras EPS y celebrar los acuerdos de pago a que haya lugar, así como presentar las declaraciones de giro y compensación ante el FOSYGA o quien haga sus veces, de acuerdo con el marco legal vigente, o el giro de los recursos que correspondan a dicho Fondo cuando no proceda la compensación de los recursos recaudados [...].

Adicionalmente, como se desprende de la citada norma, el agente liquidador se encuentra facultado para suscribir acuerdos de pago con los aportantes morosos.

Sin perjuicio de lo anterior, el artículo 3 de la Resolución 574 también dispuso que, dentro del mes previo a la fecha prevista para la finalización del proceso de liquidación de la EPS, el agente liquidador haga entrega de la cartera de los afiliados en mora del régimen contributivo.

Artículo 3. Acciones previas al cierre definitivo del proceso de liquidación. El liquidador, dentro del mes anterior, a la fecha prevista para la finalización del proceso de liquidación de las EPS de los Regímenes Contributivo y Subsidiado, de las Entidades Obligadas a Compensar ? EOC, de las Cajas de Compensación Familiar

? CCF que administran el Régimen Subsidiado y de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud ? IPS deberá:

1. Para las EPS del Régimen Contributivo y Entidades Obligadas a Compensar ? EOC:
1. Entregar a la UGPP la información correspondiente a los aportantes en mora, especificando entre otros, el nombre, número, tipo de identificación, IBC, periodos en mora y demás datos generales de los aportantes que permitan adelantar las respectivas gestiones de recaudo.
2. Entregar al FOSYGA o quien haga veces, los acuerdos de pago vigentes que se suscriban con ocasión de la obligación contenida en el literal k) del numeral
1. del artículo anterior, junto con los soportes y garantías, para que dicha entidad adelante las gestiones de cobro correspondientes. [...]. (Se resalta)

Frente al citado acto administrativo, resulta relevante anotar que el literal a establece la entrega a la UGPP de la información de la cartera de aportantes morosos para que esta entidad continúe con las gestiones de recaudo.

Al respecto, es importante tener en cuenta que, como se analizó previamente en esta decisión, en el marco normativo del SGSSS, en principio, el legislador distingue entre «recaudo» y «cobro» de las contribuciones de los afiliados al sistema y circunscribe a la percepción real de dineros y no al cobro de estos.

Por lo tanto, podría llegar a pensarse que el primer literal del artículo 3 de la Resolución 574 únicamente le encomendó a la UGPP recibir la información de la cartera de aportes en mora, para que se encargara exclusivamente de la recepción de tales dineros y no de su cobro.

Sin embargo, el examen del acápite de «Consideraciones» de la Resolución 574 de 2017 permite afirmar que el Ministerio de Salud y Protección Social había previsto que la UGPP asumiera las gestiones de cobro de los aportes parafiscales a la Protección Social que estuvieran en mora, una vez se hubiere suprimido la entidad promotora de salud correspondiente. En efecto, dentro de las consideraciones de la mencionada resolución, el ministro de salud sostuvo lo siguiente:

Que, de otro lado, corresponde a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ? UGPP efectuar la determinación y el cobro de las cotizaciones del Sistema de General de Seguridad Social en Salud omitidas, inexactas, incumplidas o pendientes de recaudo, adeudadas por aportantes o empleadores morosos, al momento de extinguirse la persona jurídica de la Entidad Promotora de Salud

? EPS del Régimen Contributivo y Subsidiado o Entidad Obligada a Compensar ? EOC o del programa del Régimen Subsidiado en liquidación que

administran las Cajas de Compensación Familiar ? CCF, tal como lo indican los artículos 156 de la Ley 1151 de 2007, 2 del Decreto 575 de 2013, 1 del Decreto

169 de 2008 y 178, 179 y 180 de la Ley 1607 de 2012. (Se resalta)

Por consiguiente, de conformidad con una interpretación histórico-finalista de la disposición se puede afirmar que cuando el literal a de la Resolución 574 dispuso que la UGPP adelantaría las «gestiones de recaudo», en realidad se estaba haciendo referencia a que la UGGP debería encargarse de las acciones de determinación y cobro una vez la EPS en liquidación dejara de existir.

Adicionalmente, una interpretación lógica y sistemática del literal a de la Resolución 574 de 2017 con las demás disposiciones del ordenamiento que regulan el cobro de las contribuciones al SGSSS, permite concluir que la norma analizada previó la facultad de la UGPP de cobrar la cartera de aportes en mora de afiliados al régimen contributivo cuando la EPS a la que estaban afiliados ha sido liquidada.

En ese sentido, como se expuso en el acápite 5.2 de esta decisión y se observa de los artículos 156 de la Ley 1151 de 2007 y 178 de la Ley 1607 de 2012, tanto las entidades que administran el Sistema de Protección Social como la UGPP tienen facultades para adelantar acciones de cobro frente a las contribuciones en mora del sistema. No obstante, la facultad de determinación y cobro de los aportes parafiscales atribuida a la UGPP es una competencia general y preferente.

Bajo tal marco normativo es apenas natural que, ante la supresión de la entidad promotora de salud que adelantaba la acción de cobro de aportes en mora de sus afiliados, sea la UGPP la llamada a asumir dicha labor, de conformidad con su competencia general sobre la materia.

En atención a lo expuesto, ha de concluirse, en este particular caso, que el uso del término «recaudo» en el literal a de la Resolución 574 de 2017 debe interpretarse como la «acción de cobrar» los aportes en mora de afiliados al régimen contributivo del SGSSS.

Así las cosas, de conformidad con la disposición citada, la UGPP debe asumir las gestiones de recaudo y cobro de los aportes en mora de aquellos afiliados al régimen contributivo que pertenecían a la EPS en liquidación, una vez se haya cerrado el respectivo proceso liquidatorio y la entidad promotora de salud hubiese dejado de existir, siempre que no hubiere un acuerdo de pago entre el liquidador y el aportante moroso.

En aquellos eventos en los que el agente liquidador hubiere celebrado acuerdos de pago con los afiliados al régimen contributivo que se encontraban en mora del pago de sus aportes a seguridad social en salud, estos acuerdos deberán ser remitidos al FOSYGA, o quién haga sus veces, para que sea esta última entidad la que

continúe con las gestiones de cobro. Lo anterior, según la asignación de funciones que se desprende del literal b del artículo 3° de la Resolución 574 de 2017.

Sustitución del FOSYGA por Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES)

La Ley 100 de 1993 creó el Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA) como un fondo cuenta del Ministerio de la Protección Social¹⁵, con el objeto de garantizar la compensación entre personas de distintos ingresos y riesgos y la solidaridad del sistema general de seguridad social en salud, cubrir los riesgos catastróficos y los accidentes de tránsito y demás funciones complementarias señaladas en la ley¹⁶.

Con posterioridad, la Ley 1753 de 2015, en su artículo 66, creó una entidad de naturaleza especial, del nivel descentralizado del orden nacional, «asimilada» a una empresa industrial y comercial del Estado, «[...] que se denominará Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud», con el fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

De acuerdo con el mencionado artículo, la nueva entidad tendrá por objeto el siguiente:

[...] administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga), los del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), los que financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo y los recursos que se recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

Así las cosas, se produjo un cambio en la forma de administración del FOSYGA, en el sentido de que dicha administración dejó de hacerse a través de un fondo cuenta del Ministerio de la Protección Social y se entregó a una entidad

¹⁵ «Artículo 218.-Creación y operación del fondo. Créase el fondo de solidaridad y garantía, como una cuenta adscrita al Ministerio de Salud que se manejará por encargo fiduciario, sin personería jurídica ni planta de personal propia, de conformidad con lo establecido en el estatuto general de la contratación de la administración pública de que trata el artículo 150 de la Constitución Política.».

¹⁶ «Artículo 156. Características básicas del sistema general de seguridad social en salud. El sistema general de seguridad social en salud tendrá las siguientes características: (...) l) Existirá un fondo de solidaridad y garantía que tendrá por objeto, de acuerdo con las disposiciones de esta ley, garantizar la compensación entre personas de distintos ingresos y riesgos y la solidaridad del sistema general de seguridad social en salud, cubrir los riesgos catastróficos y los accidentes de tránsito y demás funciones complementarias señaladas en esta ley; [...]».

descentralizada de naturaleza especial, asimilable a una empresa industrial y comercial del Estado.¹⁷

Dispone el mismo artículo 66 de la Ley 1753 de 2015 que el Gobierno Nacional determinará el régimen de transición respecto del inicio de las funciones de la entidad y las diferentes operaciones que adelantaba el FOSYGA.

En cumplimiento de lo anterior, el artículo 31 del Decreto 1429 de 2016 estableció que las referencias normativas hechas al FOSYGA y a la extinta Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social, se entenderán realizadas a la ADRES¹⁸, con lo cual se garantiza la continuidad y estabilidad de las normas reguladoras del sistema de seguridad social en salud:

Artículo 31. Referencias normativas. A partir de la fecha en la cual la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES, asuma la administración de los recursos del sistema, cualquier referencia hecha en la normatividad al Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA, a las subcuentas que lo conforman o a la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social se entenderá a nombre de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES. (Se resalta)

Caso concreto

Revisados los antecedentes normativos, la Sala encuentra que la competencia para adelantar las acciones de cobro de los aportes en mora de los afiliados al régimen contributivo del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, con posterioridad al cierre del proceso de liquidación de dicha EPS, se encuentra en principio a cargo de la UGPP, salvo en aquellos casos particulares en los que se hubieren celebrado acuerdos de pago entre el liquidador y los aportantes morosos, eventos en los cuales la competencia recae en la ADRES.

La Sala resalta que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 156 de la Ley 1151 de 2007, 1° del Decreto Ley 169 de 2008, 178 de la Ley 1607 de 2012 y 2 del Decreto 575 de 2013, la UGPP ostenta una competencia general y preferente para efectuar la determinación y cobro de las cotizaciones al Sistema de la Protección Social que se encuentren en mora. Sin embargo, las normas citadas reiteran que las acciones de cobro de la UGPP deben desarrollarse en armonía con la competencia de las demás administradoras del Sistema de la Protección Social para la determinación y cobro de aportes al Sistema General de Seguridad Social.

¹⁷ Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 6 de septiembre de 2017, Radicación número: 11001-03-06-000-2016-00095-00(2296). C.P.: Óscar Darío Amaya Navas.

¹⁸A partir del primero (1°) de agosto de 2017 toda actividad desempeñada por Fondo de Seguridad y Garantía (FOSYGA), fue asumida por la ADRES. Boletín de Prensa No 105 de 2017. Ministerio de Salud y Protección Social

Bajo tal marco normativo, cobra sentido que el Gobierno Nacional en ejercicio de su función reglamentaria, a la cual hacen alusión los artículos 129 de la Ley 1438 de 2011, 156 de la Ley 1151 de 2007 y el numeral 3 del artículo 173 de la Ley 100 de 1993, haya dispuesto en la Resolución 574 de 2017 que una vez liquidada la EPS, en este caso el Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, la UGPP y la ADRES asumirían diferentes componentes de la cartera de aportes en mora de afiliados al régimen contributivo.

Por un lado, de acuerdo con lo establecido en el literal k, numeral 1, artículo 2, durante el proceso de liquidación de la EPS el agente liquidador tendrá a su cargo las acciones de determinación y cobro de los aportes en mora de los afiliados al régimen contributivo.

No obstante, como lo establece el literal a, del numeral 1, artículo 3 de la Resolución 574 de 2017 dentro del mes anterior a la fecha prevista para el cierre del proceso liquidatorio, el agente liquidador deberá remitir la información sobre los aportantes en mora a la UGPP, con el fin de que esta última continúe con el «recaudo» de tales obligaciones; término que ha de ser entendido en el presente caso como la

«acción de cobrar» atendiendo a la interpretación sistemática, histórica y finalista de la Resolución 574 de 2017, expuesta en la parte considerativa de esta decisión.

De ahí que la Sala concluya que el literal a, del numeral 1, artículo 3 de la Resolución 574 de 2017 pone a cargo de la UGPP el cobro de los aportes en mora de los afiliados al régimen contributivo, una vez se cierre el proceso de liquidación de la entidad promotora de salud.

Por otro lado, como antes se ha dicho, el literal b, del numeral 1, artículo 3 de la Resolución 574 de 2017, plantea una excepción a la situación anterior. De acuerdo con la mencionada disposición, si el agente liquidador, dentro de su actividad de recaudo de cartera, hubiere suscrito con el aportante moroso un acuerdo de pago, este deberá ser remitido al FOSYGA, o quien haga sus veces, junto con sus soportes y garantías, para que dicha entidad continúe con el cobro de los aportes en mora.

En ese sentido, de la normativa expuesta se concluye que, al cierre del proceso liquidatorio del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, la UGPP deberá asumir las acciones de cobro de los aportes en mora de los afiliados al régimen contributivo de la mencionada EPS, salvo en aquellos casos particulares en los que el agente liquidador hubiere celebrado acuerdos de pago con los afiliados morosos. En estos últimos eventos el agente liquidador deberá entregar al FOSYGA, o quien haga sus veces, tales acuerdos de voluntades, para que esta

continúe con el cobro, una vez el Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI deje de existir.

Ahora bien, la ADRES en su oficio con radicado No. 20211200802301 del 21 de octubre de 2021, mediante el cual dio respuesta al agente liquidador del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, hizo referencia a la mencionada obligación que la Resolución 574 de 2017 estableció a cargo del FOSYGA o de quien hiciera sus veces. Sin embargo, omitió señalar de manera clara que la ADRES sustituyó al FOSYGA en sus funciones, razón por la cual es de su resorte asumir el cobro de aquellos acuerdos de pago que el agente liquidador hubiere celebrado con los aportantes morosos, una vez se cierre el proceso de liquidación.

En efecto, la Sala encuentra que, de conformidad con el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES es la nueva administradora de los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías y que el artículo 31 del Decreto 1429 de 2016 señala que a partir de la fecha en la cual la ADRES asuma la administración de los recursos del sistema, cualquier referencia hecha en la normativa al Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA) se entenderá a nombre de ADRES.

Bajo tales supuestos, si el agente liquidador del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI hubiere suscrito acuerdos de pago con los afiliados morosos del régimen contributivo perteneciente a la EPS en liquidación, estos deberán ser remitidos, junto con sus respectivos soportes a la ADRES, para que esta última continúe con las gestiones de cobro una vez haya ocurrido el cierre del proceso liquidatorio.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado

RESUELVE:

PRIMERO. DECLARAR competente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para realizar las gestiones de cobro de los aportes en mora de los afiliados al régimen contributivo del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, una vez se cierre el proceso de liquidación de dicha EPS.

SEGUNDO. DECLARAR competente a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) para realizar las gestiones de cobro de los acuerdos de pago que el agente liquidador del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI, hubiere suscrito con los afiliados al régimen contributivo de la mencionada EPS, una vez se cierre el proceso de liquidación de esta.

TERCERO. DECLARARSE INHIBIDA para resolver la siguiente solicitud, dada la inexistencia de un conflicto de competencias administrativas entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES): «3.1. [...] indicar, cual es la entidad competente para recibir la información correspondiente a los aportantes en mora del régimen contributivo. Previo al cierre definitivo del proceso liquidatorio del PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE CUNDINAMARCA-CONFACUNDI en liquidación

[...]». Lo anterior por las razones expuestas en la parte motiva.

CUARTO. DECLARARSE INHIBIDA para resolver la siguiente solicitud, dada la inexistencia de un conflicto de competencias administrativas entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y el agente liquidador del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI: «3.2. [...] indicar, cual es la entidad competente de (sic) adelantar acciones de determinación y cobro de cartera del régimen contributivo. Previo al cierre definitivo del proceso liquidatorio del PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE CUNDINAMARCA-CONFACUNDI en liquidación

[...]». Lo anterior por las razones expuestas en la parte motiva.

QUINTO. DECLARAR SU FALTA DE COMPETENCIA para resolver la siguiente solicitud: «3.4. [...] indicar cual es el procedimiento y protocolo de entrega de la cartera de los aportes en mora de los afiliados del régimen contributivo del PROGRAMA DE ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE CUNDINAMARCA-CONFACUNDI [...], a la

entidad competente para el efecto». Lo anterior por las razones expuestas en la parte motiva. REMITIR a la UGPP y a la ADRES copia del oficio con fecha del 16 de noviembre de 2021, mediante el cual el agente liquidador planteó el conflicto de competencias ante la Sala, con el fin de que las mencionadas entidades den respuesta, en el marco de las competencias asignadas en esta providencia, a la solicitud transcrita.

SEXTO. COMUNICAR esta decisión a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y al agente liquidador del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI.

SÉPTIMO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA.

OCTAVO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

NOVENO. RECONOCERLE personería jurídica al abogado Fernando Hernández Vélez, quien actúa como apoderado de señor Víctor Julio Berrios Hortua, agente liquidador del Programa de Entidad Promotora de Salud de COMFACUNDI.

La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

Presidenta de la Sala Consejero de Estado Con salvamento de voto

ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA

Consejero de Estado Consejera de Estado

REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ

Secretaria de la Sala

CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la sala en la plataforma del Consejo de Estado denominado SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.