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Radicación 110010306000202100168-00
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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejera Ponente: María del Pilar Bahamón Falla
Bogotá D.C., 23 de febrero de 2022
Número único: 11001-03-06-000-2021-00168-00.
Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Ministerio de Relaciones Exteriores y Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. (BANCOLDEX).
Asunto: Autoridad competente para emitir el certificado laboral de los
agregados comerciales adjuntos a embajadas. Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL).
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el asunto de la referencia.
ANTECEDENTES
De la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se resumen los antecedentes así:
El 11 de junio de 2021, el señor Saúl Vega Gómez radicó derecho de petición ante el Ministerio de Relaciones Exteriores para que le fuera certificado en los formatos CETIL, el tiempo «laborado para Proexport en los períodos comprendidos entre el 1° de mayo de 1973 hasta el 31 de mayo de 1978 y del 17 de agosto de 1980 hasta el 23 de enero de 1984»2.
El Ministerio de Relaciones Exteriores, con el oficio S-GAPTH-21-013350 del 16 de junio de 2021, contestó al señor Vega:
«Los agregados comerciales se encuentran nombrados por el Ministerio de Relaciones Exteriores con fundamento en un mandato legal establecido en el Decreto 1215 de 1967, artículo 3, en donde le corresponde UNICAMENTE el nombramiento y remoción de los Agregados Comerciales, pero la relación laboral con fundamento legal en al artículo 4 del mencionado decreto correspondía al Fondo de Promoción de Exportaciones “PROEXPO”». (negrilla en el texto original).
1 Ley 2080 de 2021 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción».
2 Archivo digital SAMAI, documento 2, folios 1 al 5. Nota: la vinculación laboral del peticionario fue con PROEXPO.
Por lo anterior, indicó que estaba a cargo del Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. (BANCOLDEX) la expedición de los certificados laborales en formato CETIL, para las personas que trabajaron como agregados comerciales en el exterior3.
El 12 de agosto de 2021, el señor Vega elevó derecho de petición ante el Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. (BANCOLDEX) y solicitó la expedición de los certificados en formato CETIL, por el tiempo que laboró con Proexport(sic)4.
Mediante Oficio B-DJU-2-591-2021-005607 del 22 de septiembre de 2021, el Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. (BANCOLDEX) respondió al señor Vega5 que: i) de conformidad con las normas vigentes al momento de la vinculación, no existió ninguna relación laboral entre el peticionario y el Fondo de Promoción de Exportaciones PROEXPO; ii) su vinculación se hizo mediante decreto expedido por el Ministerio de Relaciones Exteriores, que era «la entidad nominadora y empleadora»; y iii) la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) corresponde a las «entidades públicas obligadas a certificar tiempos laborados», por lo que concluyó que BANCOLDEX no está obligada a emitir las certificaciones solicitadas.
El 28 de octubre de 2021, el señor Saúl Vega Gómez, pidió a la Sala de Consulta y Servicio Civil dirimir «el conflicto negativo de competencias administrativas» entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. (BANCOLDEX) y determinar la autoridad competente para expedir certificado laboral en el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL)6.
ACTUACIÓN PROCESAL
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones7.
Consta que se informó de la existencia del presunto conflicto, al Ministerio de Relaciones Exteriores, al Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A (BANCOLDEX), al señor Saúl Vega Gómez, a ProColombia, al Ministerio de
3 Archivo digital SAMAI, documento 2, folios 7 al 11
4 Archivo digital SAMAI, documento 2, folio 12
5 Archivo digital SAMAI, documento 2, folios 12 al 17
6 Archivo digital SAMAI, documento 2
7 Archivo digital SAMAI, documento 3
Comercio, Industria y Turismo, al Banco de la República, a la Sociedad Fiduciaria de Comercio Exterior (FIDUCOLDEX) y a la Presidencia de la República8.
Obra también constancia secretarial en el sentido de que, durante la fijación del edicto, se recibieron escritos del Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Comercio, Industria y Comercio y el Banco de Comercio Exterior de Colombia
S.A (BANCOLDEX). Las demás autoridades guardaron silencio9.
ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES
Del Ministerio de Relaciones Exteriores
Explicó que los agregados comerciales no fueron empleados de dicho Ministerio porque de acuerdo con el Decreto 1215 de 1967, artículos 3° y 4°, el nombramiento y la remoción en dichos cargos se realizaban por decreto originario del Ministerio de Relaciones Exteriores, pero las asignaciones mensuales, los viáticos, primas y pasajes, estaban a cargo del Fondo de Promoción de Exportaciones PROEXPO.
Mencionó que el ministerio no hizo aportes para efectos pensionales porque, en su criterio, la obligación quedó a cargo del Fondo de Promoción de Exportaciones PROEXPO, en concordancia con los Decretos 1215 del 26 de junio de 1967 y 1485 del 29 de julio de 1971.
Citó la decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, radicado 11001-03-06-000-2006-00044-00, del 18 de mayo de 2006, y trascribió el siguiente aparte:
[…] Lo dispuesto en el decreto ley 274 de 2000, reitera una vez más que los agregados comerciales, como funcionarios especializados en el servicio exterior, no hacen parte de la planta de personal del Ministerio de Relaciones Exteriores, su relación con dicha Cartera es de tipo eminentemente funcional distinta de la surgida en su oportunidad con PROEXPO, BANCOLDEX o FIDUCOLDEX, la cual reviste un carácter laboral y genera para estas últimas entidades la obligación de responder por las prestaciones sociales de quienes se desempeñaron en tales cargos.
Del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo
Argumentó que el conflicto planteado se relaciona con situaciones laborales que estaban a cargo de otras entidades en las cuales ese Ministerio no tiene injerencia.
Del Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. (BANCOLDEX)
8 Archivo digital SAMAI, documento 7
9 Archivo digital, SAMAI, documento 8
Pidió a la Sala la suspensión del «proceso», con aplicación del artículo 161 del Código General del Proceso10, por cuanto la Sección Tercera, Subsección C, del Consejo De Estado, conoce de una acción de tutela, propuesta por el mismo banco, contra la decisión del 7 de julio del 202111, en la cual esta Sala resolvió el conflicto de competencias suscitado entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y BANCOLDEX, radicación núm. 2021-00040, por una solicitud de certificado laboral que hiciera otro ciudadano que también laboró como agregado comercial.
Solicitó, igualmente, que la Sala se «declare incompetente» para conocer de la solicitud del señor Vega porque, en entender del banco, esa solicitud «no se refiere a una competencia de carácter administrativo, sino a una definición de un derecho laboral, cuya solución debe ser tramitada ante la jurisdicción laboral, mediante el ejercicio de una acción de carácter declarativo».
También manifestó que el conflicto propuesto no cumple los elementos exigidos por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, porque no se demostró la existencia de un conflicto de competencias para adelantar una actuación administrativa.
Por último, subrayó que BANCOLDEX «no se encuentra en posibilidad de emitir certificaciones y atender solicitudes de esta naturaleza por ser una atribución propia del empleador/nominador» con quien se sostuvo la relación laboral, que para este caso y de acuerdo con la norma vigente en la fecha de vinculación del señor Vega era el Ministerio de Relaciones Exteriores, pues fue la autoridad que expidió los actos administrativos necesarios para su nombramiento como agregado comercial.
CONSIDERACIONES
Competencia
La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que en su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», y en su Capítulo I, de las «reglas generales»12 prevé en el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021:
10 Ley 1584 de 2012, Código General del Proceso, artículo 161, suspensión del proceso judicial, de oficio o por solicitud de parte.
11 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Rad. 11001-03-06-000-2021-00040-00, conflicto negativo de competencias administrativas, entre Ministerio de Relaciones Exteriores y Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. (BANCOLDEX), para emitir el certificado laboral en Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) de agregados comerciales adjuntos a embajadas. // Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Rad. núm. 1001-03- 15-000-2021-06623-00, Solicitante: Banco de Comercio Exterior de Colombia-BANCOLDEX S.A. Autoridad: Consejo de Estado, Asunto: Acción de tutela
12 Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. (Se resalta).
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del citado código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente:
10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. (Se resalta).
Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, los cuales deben ser valorados en el caso concreto, a saber:
Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.
El asunto discutido es de naturaleza administrativa y es particular y concreto, puesto que se trata de resolver la solicitud presentada por el señor Saúl Vega Gómez para que le sean diligenciados los formatos CETIL, sobre el tiempo que laboró para PROEXPO, en los períodos comprendidos desde «el 1° de mayo de 1973 hasta el 31 de mayo de 1978 y del 17 de agosto de 1980 hasta el 23 de enero de 1984».
Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular.
Tanto el Ministerio de Relaciones Exteriores como BANCOLDEX contestaron los derechos de petición que les elevara el señor Vega y adujeron que no tenían la competencia para expedir las certificaciones requeridas por el peticionario.
Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Como se evidencia en los antecedentes, el presente conflicto de competencias se plantea entre dos autoridades del orden nacional: el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. (BANCOLDEX).
Es decir, están reunidos los requisitos exigidos por el artículo 39 del CPACA, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conozca y decida sobre el conflicto planteado.
Términos legales
El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»6.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.
Aclaración previa
El artículo 39 del CPACA, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, le asigna a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para iniciar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto,
esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.
Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para instaurar las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.
Problema jurídico
El problema jurídico radica en determinar cuál es la autoridad competente para emitir, en el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados CETIL, la certificación sobre el tiempo laborado por el señor Saúl Vega Gómez para PROEXPO, en los períodos comprendidos desde el 1° de mayo de 1973 hasta el 31 de mayo de 1978 y desde el 17 de agosto de 1980 hasta el 23 de enero de 1984.
En el tiempo señalado, el señor Vega desempeñó el cargo de asesor comercial en la Embajada de Colombia ante el Gobierno de Guatemala, de conformidad con el Decreto 1485 del 29 de julio de 197113.
Como se explicará adelante, el cargo de asesor comercial tuvo especiales condiciones de ejercicio, por lo cual el Gobierno Nacional en varias oportunidades elevó consulta a esta Sala para definir la autoridad obligada a certificar el tiempo de servicios para efectos pensionales. Los conceptos emitidos por la Sala se analizan en el punto siguiente.
Para resolver el presente conflicto, la Sala:
se remitirá a los conceptos 1463 de 2002 y 1742 de 2006, en los cuales se revisó la normativa vigente en la época en que se desempeñó como asesor comercial, el señor Vega Gómez;
analizará las exigencias para la expedición de los formatos CETIL a que se refiere el Decreto 726 de 2018, por medio del cual se «crea el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) con destino al reconocimiento de prestaciones pensionales»;
13 Información que está en el Oficio S-GAPTH-21-013350 del 16 de junio de 2021 del Ministerio de Relaciones Exteriores (archivo digital SAMAI, documento 21).
se referirá a la acción de tutela propuesta por BANCOLDEX contra la decisión 2021-00040, del 7 de julio de 2021, actualmente en conocimiento de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, y
estudiará el caso concreto.
Análisis de la normativa aplicable
Los conceptos 1463 de 2002 y 1742 de 2006, de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Reiteración14
Las consultas elevadas ante la Sala de Consulta y Servicio Civil.
La ministra de Comercio Exterior y el Gerente del Banco de la República, formularon consulta a esta Sala para establecer a cuál entidad le correspondía «para efectos pensionales, la obligación de asumir el tiempo de servicios de los agregados comerciales, adjuntos y asistentes de las oficinas comerciales de la República de Colombia en el exterior»15.
La consulta fue respondida el 26 de septiembre de 2002, en los siguientes términos:
La obligación de pagar los aportes para pensiones por el tiempo de servicios de los Agregados Comerciales de la República de Colombia en el exterior, corresponde a PROEXPO durante el período comprendido entre 1967 - año de expedición del decreto 444 - y el 1° de enero de 1992, fecha en que el Banco de Comercio Exterior
S.A. asumió todas las obligaciones de aquél de conformidad con lo dispuesto en la ley 7ª de 1991, el decreto 2505 del mismo año y el acta de liquidación y terminación del contrato para la organización y administración de PROEXPO. Entre el 1° de enero de 1992 y el 5 de noviembre del mismo año, tales aportes estuvieron a cargo del Banco de Comercio Exterior, fecha en la cual se protocolizó el contrato de fiducia mercantil suscrito entre el Presidente del Banco mencionado en representación de la Nación y el representante legal de la Sociedad Fiduciaria de Comercio Exterior.
14 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de julio de 2021, radicación 11001-03-06-000-2021-00040-00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 26 de septiembre de 2002, Rad. 1463, y Concepto del 18 de mayo de 2006, Rad. 1742.
15 Texto de la pregunta: “Para efectos pensionales, la obligación de asumir el tiempo de servicios de los agregados comerciales, adjuntos y asistentes de las oficinas comerciales de la República de Colombia en el exterior, nombrados mediante Decreto expedido por el Ministerio de Relaciones Exteriores, en el período comprendido entre la fecha de expedición del Decreto 444 de 1967, por el cual se creó PROEXPO, y el 5 de noviembre de 1992, fecha en la cual la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior - FIDUCOLDEX S.A. - y el Fideicomiso de Promoción de Exportaciones - PROEXPORT COLOMBIA - asumieron la administración de dichas oficinas, le corresponde al Fondo de Promoción de Exportaciones - PROEXPO - sustituido por el Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. BANCOLDEX, de conformidad con la Ley 7ª de 1991 y el Decreto 2505 del mismo año, hoy incorporados al Decreto 663 de 1993 - Estatuto Orgánico del Sistema Financiero -, o al Banco de la República, como Administrador del Fondo ; o a la Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores -, como entidad nominadora de estos funcionarios?”
La respuesta estuvo precedida de la revisión normativa con fundamento en la cual argumentó la diferencia entre el nombramiento y la relación laboral, entendida esta como la prestación del servicio, que a su vez, da lugar al reconocimiento y pago de los derechos prestacionales. En uno de sus apartes se lee (la subraya no es del original):
Para la Sala el hecho de que el nombramiento y la remoción de los Agregados Comerciales se dispusiera por decreto del Ministerio de Relaciones Exteriores encuentra justificación en atención a las funciones “atinentes al sector peculiar de su actividad” y al hecho de que asistían al Jefe de la misión respectiva en calidad de subordinados - arts. 81 y 84 del decreto 2016/68 [4]-. Sin embargo, como se verá, el origen de la nominación no permite predicar que la relación laboral de éstos fuera con dicho organismo principal de la administración. No basta el acto de nombramiento para poder predicar un vínculo del referido carácter con la entidad nominadora.
Igualmente, la Sala indicó:
De esta manera, a juicio de la Sala, la carga prestacional de Proexpo con relación a los agregados comerciales designados con anterioridad a 1991, cabe dentro de las obligaciones que por mandato del artículo 22 de la ley 7ª de 1991 debió asumir el Banco de Comercio Exterior.
El concepto 1463 sirvió de precedente para el concepto 1742, del 18 de mayo de 2006, rendido al Departamento Administrativo de la Función Pública. En efecto, esa autoridad consultó:
¿Qué entidad u organismo debe asumir el reporte y los pagos de las prestaciones sociales no pagadas a los funcionarios en calidad de Agregados Comerciales, específicamente los aportes pensionales? (Subraya no es del original)
¿A quién le corresponde certificar el tiempo de servicio?
¿En el evento en que no se hayan realizado dichos pagos a quien le corresponde asumirlos?
La Sala contestó:
1 y 3. Los pagos de las prestaciones sociales que se deban a los funcionarios que tienen la calidad de agregados comerciales, incluidos los aportes pensionales, corresponden a FIDUCOLDEX, en virtud del traslado que se le hizo de la totalidad del valor presente del cálculo actuarial en la liquidación de las obligaciones que estaban a cargo de PROPEXPO. Así mismo, por disposición del decreto ley 274 del 2000, FIDUCOLDEX asume todos los pagos laborales, incluidas las cotizaciones a la seguridad social.
2. El tiempo de servicio debe ser certificado por el Ministerio de Relaciones Exteriores.
En uno de sus apartes, dice el concepto 1742 (la subraya no es del original):
[...] los agregados comerciales, como funcionarios especializados en el servicio exterior, no hacen parte de la planta de personal del Ministerio de Relaciones Exteriores, su relación con dicha Cartera es de tipo eminentemente funcional distinta de la surgida en su oportunidad con PROEXPO, BANCOLDEX o FIDUCOLDEX16, la cual reviste un carácter laboral y genera para estas últimas entidades la obligación de responder por las prestaciones sociales de quienes se desempeñaron en tales cargos.
Así, en el concepto 1742 la Sala reiteró la diferencia entre el nombramiento que hacía el Ministerio de Relaciones Exteriores, que no era en la planta de personal de ese ministerio (ni externa ni interna); y la relación funcional entre los agregados comerciales y PROEXPO - sustituido por BANCOLDEX -, que tiene carácter laboral y obliga a responder por las prestaciones sociales.
El reconocimiento y pago de las prestaciones, una de las cuales es la pensión, se basa en la certificación sobre la prestación del servicio, que debe incluir las distintas situaciones administrativas, puesto que las licencias no remuneradas, las suspensiones, las vacaciones, etc., inciden tanto en el requisito del tiempo como en la base de liquidación de la mesada pensional. Tales situaciones solo puede certificarlas la entidad a la cual se prestaron los servicios personales.
Pues bien, en el caso concreto el conflicto surge entre las autoridades referidas en los conceptos 1463 y 1762, por razón: i) del régimen particular de los agregados comerciales, que rigió entre 1967 y 1992, como se verá a continuación, y ii) la solicitud de certificación de «tiempo laborado» que ha hecho un ciudadano que desempeñó, en esos años, un cargo de asesor comercial.
Por consiguiente, es pertinente repasar la normativa especial, en los términos ya expuestos por la Sala en los citados conceptos 1463 y 1762, dado que las condiciones subjetivas y objetivas que los fundamentaron, son en todo aplicables al conflicto de competencias que ahora debe resolverse.
La regulación de los cargos de agregados comerciales, adjuntos y asistentes de las oficinas comerciales de la República de Colombia en el exterior, entre 1967 y 1992. Reiteración17
16 Esta última, con posterioridad a 1992.
17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de julio de 2021, radicación 11001-03-06-000-2021-00040-00
Los conceptos 1463 de 2002 y 1742 de 2006, hicieron un repaso de la normativa que regía los mencionados cargos desde su creación.
A continuación, se sintetiza dicho repaso hasta 1992, en consideración al tiempo por el cual se requiere la certificación laboral para efectos pensionales, que da lugar al conflicto en estudio.
En 1967, el Decreto 4518 se refirió a los agregados comerciales como personal especializado adscrito a las misiones diplomáticas de Colombia en el exterior, con el objeto de asistir al jefe de la Misión en su respectiva especialidad, sin formar parte ni adquirir derecho alguno en la Carrera Diplomática y Consular.
En el mismo año 1967 (marzo 22), se expidió el Decreto Ley 44419 con el fin de incrementar el comercio exterior del país a través del fomento y la diversificación de las exportaciones. En el artículo 181 creó el Fondo de Promoción de Exportaciones
- PROEXPO, y en el artículo 182 previó que dicho Fondo sería una persona jurídica autónoma, sujeta a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria y anexa al Banco de la República, mediante un contrato que se celebraría entre el mismo banco y el Gobierno Nacional.
En cumplimiento del mandato legal, el 10 de abril de 1967, el Gobierno Nacional - por conducto de los ministros de Hacienda y Crédito Público y de Fomento-, y el Banco de la República suscribieron el contrato que organizó el funcionamiento del Fondo de Promoción de Exportaciones el cual en la cláusula cuarta estableció:
CLAUSULA CUARTA. Servicios del Banco de la República. a) Personal del Fondo. -El personal del Fondo será provisto por el Banco de la República con empleados a su servicio o con personas contratadas por el Banco especialmente para este propósito. Por periodos semestrales el Banco de la República liquidará las sumas que el Fondo le adeude por este concepto, las cuales serán pagadas con cargo a los recursos del Fondo. b) Prestaciones sociales.-Las prestaciones sociales de los empleados del Fondo serán cubiertas por el Banco de la República, debiendo reembolsar el Fondo al Banco los gastos en que éste incurra por este concepto en la siguiente forma: i) Cuando se trate de empleados al servicio permanente del Fondo , éste reembolsará al Banco de la República las sumas que el Banco haya cubierto por prestaciones pagadas a favor de dichos empleados, en forma proporcional al tiempo trabajado por éstos al servicio del Fondo . ii) Las prestaciones sociales que correspondan a empleados del Banco que no estén al servicio exclusivo del Fondo, pero que hayan trabajado parcialmente para éste, serán pagadas por el Banco de la República el cual calculará las sumas que por este concepto le
18 Decreto 45 de 1967 (14 de marzo), «En el cual se señala su situación y obligaciones en relación con el servicio diplomático en general y con el jefe de misión diplomática respectiva»
19 Decreto Ley 444 de 1967 (marzo 22) «Sobre régimen de cambios internacionales y de comercio exterior»
adeude el Fondo dentro de los gastos indirectos a que se refiere el ordinal (c) de la presente cláusula. (Negrillas de la Sala).
A su vez, en la cláusula undécima se establecieron como funciones del Fondo:
i) Organizar un servicio de agentes en el exterior cuyas funciones serán las de adelantar estudios tendientes a fomentar las exportaciones, realizar las gestiones y promociones necesarias para la venta de productos colombianos, y en general, actuar como representantes del Fondo para el cumplimiento de aquellas funciones que éste debe desempeñar en el exterior . . . l) Suministrar muestras de productos nacionales y organizar oficinas permanentes de información de acuerdo con las embajadas, consulados y agregados comerciales del país.
Asimismo, el 26 de junio de 1967 se expidió el Decreto 121520, por el cual se crearon y reglaron los cargos de agregados comerciales a las Embajadas de Colombia en el Exterior, con el objeto de contar con personal especializado para el fomento y estímulo de las exportaciones nacionales (artículo 1º).
El artículo 3° del referido decreto estableció:
El nombramiento y remoción de los cargos de agregados comerciales, que serán provistos con el personal técnico seleccionado por el Fondo de Promoción de Exportaciones con este fin, se realizará por decreto originario del Ministerio de Relaciones Exteriores.
En el artículo 4° identificó la autoridad obligada a cubrir los costos laborales de este personal especializado:
Las asignaciones mensuales, viáticos, primas y pasajes de los Agregados Comerciales, correrán por cuenta del Fondo de Promoción de Exportaciones, así como los gastos de arrendamiento y sostenimiento de las oficinas y los que demanden los servicios de Secretaría de las mismas.
Luego, el Decreto Ley 151 de 197621 en los artículos 3° y 14 previó que los agregados comerciales eran dependientes del Instituto Colombiano de Comercio Exterior, sin perjuicio de su obligación de informar al jefe de la Misión Diplomática Colombiana sobre sus gestiones y de la colaboración que debían brindar a tales misiones en aspectos relacionados con asuntos comerciales.
En ese mismo año, el Decreto 1175, «por el cual se reforman los Estatutos del Fondo de Promoción de Exportaciones», en relación con los cargos de agregados comerciales dispuso:
20 Decreto 1215 de 1967 (26 de junio) «Por el cual se fijan normas sobre el personal especializado, asimilado y adscrito al Servicio Exterior de la República».
21 Decreto Ley 151 de 1976 (enero 27) «Por el cual se modifica el estatuto orgánico del Instituto Colombiano de Comercio Exterior INCOMEX».
Artículo 12. El Fondo de Promoción de Exportaciones (PROEXPO) realizará tanto dentro del país como en el exterior, las labores de promoción e información que se requieran para alcanzar el activo incremento y diversificación de las exportaciones. Para tales efectos desarrollará, en particular, las siguientes funciones:
(…)
Parágrafo 1o. Los cargos de agregados comerciales y asistentes, creados por los decretos 1215 de 1976 y 1246 de 1970 dependerán directamente del Fondo de Promoción de Exportaciones. El nombramiento y remoción de estos funcionarios se hará en la forma establecida en el artículo 3o. del decreto 1215 de 1967 y las asignaciones mensuales, viáticos, primas y pasajes serán pagados en la forma como se determina en el artículo 4o. del mismo decreto y en estos estatutos.
El artículo 28 del mencionado decreto facultó a la Junta Directiva de PROEXPO para:
… escoger libremente los candidatos a agregados y adjuntos con destino a las Oficinas del Fondo en el exterior. Tales candidatos, en lo posible, serán seleccionados dentro de su personal en servicio activo, con experiencia y capacitación satisfactorias o por el sistema de concurso, en el cual también podrán participar funcionarios de PROEXPO. Estos candidatos serán presentados al Ministerio de Relaciones Exteriores, el cual hará el nombramiento respectivo por medio de decreto.
Parágrafo 1o.-Los funcionarios a que se refiere el presente artículo, designados por decreto, no tendrán relación laboral con el Banco de la República ni con PROEXPO y sus asignaciones, aunque sean determinadas por la Junta Directiva de PROEXPO y pagaderas con recursos propios, se ajustarán para todos los demás efectos a las normas establecidas por el Ministerio de Relaciones Exteriores para el personal del servicio exterior del país. (Negrillas de la Sala).
Parágrafo 2o.-La Junta Directiva establecerá un manual de funcionamiento para las oficinas en el exterior, donde quedarán establecidas todas las normas pertinentes, entre ellas las de que los agregados y adjuntos comerciales, o quienes hagan sus veces, no podrán permanecer en el exterior, más de cuatro años y sólo en casos excepcionales el período podrá extenderse por un año más, con autorización de la misma Junta Directiva.
Ahora bien, el 16 de enero de 1991, se expidió la Ley 7ª22, la cual entre otras disposiciones, incluyó la creación del Banco de Comercio Exterior con la finalidad de que remplazara al Fondo de Promoción de Exportaciones (PROEXPO).
22 Ley 7 de 1991 (enero 16) «Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el comercio exterior del país, se crea el Ministerio de Comercio Exterior, se determina la composición y funciones del Consejo Superior de Comercio Exterior, se
En el Capítulo IV de Ley 7ª sobre el Banco de Comercio Exterior y el Fondo de Modernización Económica, el artículo 2123 señaló:
Créase el Banco de Comercio Exterior como una institución financiera vinculada al Ministerio de Comercio Exterior, a la cual corresponderá ejercer las funciones de promoción de las exportaciones. La promoción será desarrollada, entre otros instrumentos, a través de las agregadurías comerciales en el exterior las cuales dependerán de las embajadas colombianas.
Las disposiciones transcritas permiten concluir:
Desde 1967 y 1991, el fomento y estímulo de las exportaciones colombianas se adelantaba por PROEXPO con apoyo de los agregados comerciales.
Los agregados comerciales eran seleccionados por PROEXPO y nombrados por el Ministerio de Relaciones Exteriores que también tenía la función de retirarlos del servicio. De manera expresa se previó que no era personal de carrera diplomática y consular. Es decir, el ministerio fue solamente nominador, como lo advirtió esta Sala en los conceptos 1463 y 1742.
Los agregados comerciales prestaban sus servicios a PROEXPO, y por tal razón se ordenó a este Fondo que asumiera el pago de los salarios y las prestaciones, lo cual exigía organizar y documentar los soportes para el reconocimiento, dado que se trataba de recursos públicos.
Con base en la prestación del servicio y el reconocimiento y pago de las acreencias laborales causadas, los citados conceptos separaron la función nominadora de la relación laboral y se refirieron a PROEXPO como empleador.
En ese orden de ideas, la Ley 7ª de 1991 también incluyó las siguientes disposiciones (las negrillas no son del original):
ARTICULO 22. El Banco de Comercio Exterior asumirá todos los derechos y obligaciones del Fondo de Promoción de Exportaciones de pleno derecho, sin que para ello sea necesario la modificación de contratos u otros documentos, que estando sometidos a la legislación colombiana, hayan sido suscritos por el Fondo de Exportaciones.
ARTICULO 27. Autorizase al Gobierno Nacional para celebrar los contratos y efectuar las apropiaciones y demás operaciones presupuestales que se requieran para dar cumplimiento a lo dispuesto por la presente Ley y en las disposiciones que
crean el Banco de Comercio Exterior y el Fondo de Modernización Económica, se confieren unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones».
23 Artículo derogado por el artículo 62 del Decreto 1159 de 1999 «Por el cual se fusiona el Instituto Colombiano de Comercio Exterior, INCOMEX, con el Ministerio de Comercio Exterior».
para su efectividad se dicten. Facúltase al Gobierno Nacional para convenir con el Banco de la República la forma de liquidación del Contrato para la administración de Proexpo, y los términos en los cuales la Nación pagará las obligaciones que surjan de la liquidación.
En desarrollo de las referidas disposiciones, por medio del Decreto 2505 de 199124, que adicionó el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, se liquidó el Fondo de Promoción de Exportaciones y se creó el Banco de Comercio Exterior, sociedad anónima de economía mixta del orden nacional, organizada como establecimiento de crédito bancario, que inició operaciones el 1° de enero de 1992 (art. 2.4.13.2.1 del Estatuto en mención).
El 28 de septiembre de 1992 el Gobierno Nacional, el Banco de la República y el Banco de Comercio Exterior, suscribieron el acta de liquidación y terminación del contrato para la organización y administración de PROEXPO, de cuyas cláusulas vale la pena resaltar las siguientes, dada su incidencia en el asunto sobre el cual versa el conflicto de competencias puesto en conocimiento de la Sala:
PRIMERA. Terminación del contrato para la organización y administración del Fondo de Promoción de Exportaciones. EL GOBIERNO y EL BANCO, de común acuerdo, dan por terminado el contrato para la organización y administración del Fondo de Promoción de Exportaciones - PROEXPO - suscrito el 10 de abril de 1967, adicionado mediante contrato de abril 20 de 1987.
SEGUNDA. Liquidación de obligaciones pendientes. EL BANCO, de acuerdo con la Junta Directiva de BANCOLDEX, liquida a 31 de diciembre de 1991 el monto de las obligaciones pendientes a su favor y a cargo de PROEXPO.
[…]
OCTAVA. Asunción de los Derechos y Obligaciones de PROEXPO. De conformidad con el artículo 22 de la ley 7ª de 1991 y con el artículo 2.4.13.2.2 del Decreto 1730 de 1991, a partir del 1° de enero de 1992, BANCOLDEX ha asumido todos los derechos y obligaciones de PROEXPO. En consecuencia, BANCOLDEX atenderá el pago de las obligaciones a cargo de PROEXPO que se establezcan judicialmente y de aquéllas en las que estaría llamado a responder PROEXPO […]
En estas condiciones, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 7ª de 1991, en el Decreto 2505 de 1991, y en el acta de liquidación y terminación del contrato para la organización y administración de Fondo de Comercio Exterior, el Banco de Comercio Exterior asumió las obligaciones del Fondo de Promoción de Exportaciones, y se incluyó la carga prestacional de quienes desempeñaron los cargos de agregados comerciales.
24 Decreto 2505 de 1991 (noviembre 5) «Por el cual se transforma el Fondo de Promoción de Exportaciones en el Banco de Comercio Exterior y se definen la naturaleza jurídica, la organización y las funciones de éste». El Decreto 2505 adicionó un título a la Parte Cuarta del Libro Segundo del Decreto 1730 de 1991, Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Como se señaló atrás, el tiempo sobre el que versa la petición que da origen al presente conflicto de competencias, transcurrió desde 1973 y 1984, por lo cual, la historia normativa que aplica al peticionario por razón del cargo desempeñado en el sector público nacional, concluye en este punto.
5.2. Los certificados de información laboral. Reiteración25
Para el reconocimiento y pago de pensiones, así como la emisión de bonos pensionales, entre otros trámites, los empleadores, tanto del sector público como del privado, están obligados a certificar las vinculaciones laborales que tengan o hayan tenido.
La certificación laboral debe incluir, entre otras cosas, el nombre e identificación de la entidad empleadora, las fechas de inicio y terminación de la relación laboral, las interrupciones que se hayan presentado, las entidades administradoras de pensiones a las que estuvieron afiliados los empleados o exempleados y, en algunos casos, los salarios y demás remuneraciones devengadas por aquellos, que sirvieron de base para efectuar los aportes para pensión.
La información laboral y sus certificaciones han sido reguladas, entre otras normas, por los Decretos 2709 de 199426, 1748 de 199527, 1513 de 199828 y 13 de 200129, así como la Circular Conjunta 13 de 200730, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el entonces Ministerio de la Protección Social.
En el 2018, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 72631 mediante el cual creó «el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) con destino al reconocimiento de prestaciones pensionales», como se lee en su título.
25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de julio de 2021, radicación 11001-03-06-000-2021-00040-00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 17 de octubre de 2017, radicación 11001-03-06-000-2017-00076-00.
26 Decreto 2709 de 1994 (diciembre 13) «Por el cual se reglamenta el artículo 7° de la Ley 71 de 1988».
27 Decreto 1748 de 1995 (octubre 12) «Por el cual se dictan normas para la emisión, cálculo, redención y demás condiciones de los bonos pensionales y se reglamentan los Decretos leyes 656, 1299 y 1314 de 1994, y los artículos 115, siguientes y concordantes de la Ley 100 de 1993».
28 Decreto 1513 de 1998 (agosto 4) «Por el cual se modifican y/o adicionan algunos artículos de los Decretos Reglamentarios 1748 de 1995 y 1474 de 1997 y se dictan otras disposiciones».
29 Decreto 13 de 2001 (enero 9) «Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 115, 117 y 128 de la Ley 100 de 1993, el Decreto-Ley 1314 de 1994 y el artículo 20 del Decreto-Ley 656 de 1994».
30 Circular Conjunta 13 de 2007 «ASUNTO: FORMATOS UNICOS DE INFORMACIÓN LABORAL».
31 Decreto 726 de 2018 (abril 26) «Por el cual se modifica el Capítulo 2 del Título 9 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1833 de 2016, que compila las normas del Sistema General de Pensiones y se crea el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) con destino al reconocimiento de prestaciones pensionales».
El Decreto 726 de 2018 está incorporado en el Decreto Único Reglamentario 1833 de 2016, por el cual se compilan las disposiciones sobre el Sistema General de Pensiones32.
Para el caso concreto, interesa destacar los siguientes artículos (las negrillas son de la Sala):
Artículo 2.2.9.2.2.1. Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL). Créase el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), a través del cual se expedirán todas las certificaciones de tiempos laborados y salarios por parte de las entidades públicas y privadas que ejerzan funciones públicas o cualquier otra entidad que deba expedir certificaciones de tiempos laborados o cotizados y salarios con el fin de ser aportadas a las entidades que reconozcan prestaciones pensionales a través del diligenciamiento de un formulario único electrónico, así como para la elaboración de cálculos actuariales.
Artículo 2.2.9.2.2.3. Definiciones. Para efectos de la presente sección se adoptan las siguientes definiciones:
Entidad certificadora: Entidad pública o privada obligada a expedir la certificación de tiempos laborados o cotizados y salarios con destino al reconocimiento de prestaciones pensionales y para el financiamiento de las mismas.
Entidad reconocedora: Entidad pública o privada que reconoce el derecho o no a la prestación pensional solicitada por un ciudadano.
Formulario único electrónico de certificación de tiempos laborados: Es el Formato Electrónico que se habilitará en el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), para la expedición de las certificaciones laborales y contendrá toda la información relacionada con los tiempos laborados o cotizados y salarios con destino al reconocimiento de prestaciones pensiónales y para el financiamiento de las mismas.
Asimismo, el citado Decreto 1833, en su artículo 2.2.9.2.2.7, parágrafo 3°, habilitó a los ciudadanos para solicitar a las entidades certificadoras sus tiempos laborados o cotizados y de salarios, lo cual se entenderá como una petición para que la información sea incorporada en el sistema CETIL.
De acuerdo con las definiciones transcritas, las certificaciones están destinadas al reconocimiento de derechos pensionales, por lo cual deben recoger, como dice la norma, «los tiempos laborados y salarios». En consecuencia, la «entidad certificadora» es la entidad que dispone de la información necesaria para que cumpla con el propósito y finalidad del certificado.
32 Decreto Único Reglamentario 1833 de 2016 (noviembre 10)
Esa disposición es acorde con la generalidad de las relaciones laborales en el sector público. Pero de acuerdo con el contexto normativo analizado respecto de los agregados comerciales, su aplicación debe ajustarse a las normas que crearon esos cargos y en las cuales se separó la función nominadora de la prestación directa del servicio, tal como se estableció en los artículos 3º y 4º del Decreto 1215 de 1967.
Lo anterior, lo explicó la Sala en los conceptos 1463 de 2002 y 1742 de 2006, refiriéndose al Ministerio de Relaciones Exteriores como el nominador, y a PROEXPO como el empleador, porque se reunían los elementos de la relación laboral, la prestación personal del servicio o labor, la dependencia o subordinación, y la remuneración.
Esa relación laboral es el fundamento para que, al disponerse la supresión de PROEXPO también se previera que BANCOLDEX asumiera las obligaciones laborales del Fondo con los agregados comerciales, para lo cual debió recibir las respectivas historias laborales y, por ende, le corresponde atender las solicitudes de certificación del tiempo laborado con destino al reconocimiento de derechos pensionales como se regula en el CETIL.
A esto debe agregarse que el Ministerio de Relaciones Exteriores, según lo señaló la Sala en el concepto 1742 de 2006, solo dispone de las fechas de nombramiento y retiro del servicio, en ejercicio de su función nominadora respecto de esos cargos.
5.3 La acción de tutela y la petición de BANCOLDEX
Conforme se indicó en el resumen de los alegatos presentados por BANCOLDEX en el trámite del presente conflicto, el banco invocó el artículo 161 del Código General del Proceso para solicitarle a la Sala la suspensión «del proceso», aduciendo que estaba en curso una acción de tutela propuesta por el mismo banco en contra de una decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 7 de julio de 2021, mediante la cual se definió la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud presentada por un ex trabajador de PROEXPO de que se le expidiera un certificado laboral en el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos laborales (CETIL).
La Sala procede a explicar por qué no se accede a la solicitud de suspensión:
- El artículo 16133 del CGP forma parte del procedimiento judicial. El ejercicio de la competencia conferida por el artículo 39 del CPACA a la Sala para dirimir los
- El artículo 86 de la Constitución Política, reguló la acción de tutela como un mecanismo constitucional de carácter residual, preferente y sumario. Su finalidad es la protección judicial oportuna de los derechos fundamentales de la persona cuando son objeto de una presunta amenaza o vulneración causada por cualquier autoridad pública y en algunos casos por particulares.
33 Código General del Proceso, artículo 161: «SUSPENSIÓN DEL PROCESO. El juez, a solicitud de parte, formulada antes de la sentencia, decretará la suspensión del proceso en los siguientes casos:
1. Cuando la sentencia que deba dictarse dependa necesariamente de lo que se decida en otro proceso judicial que verse sobre cuestión que sea imposible de ventilar en aquel como excepción o mediante demanda de reconvención. El proceso ejecutivo no se suspenderá porque exista un proceso declarativo iniciado antes o después de aquel, que verse sobre la validez o la autenticidad
conflictos de competencia no tiene naturaleza judicial y además dicha competencia se habilita en actuaciones de las autoridades en ejercicio de función administrativa, tal como se deja explicado en el punto 1. Competencia, de la presente decisión.
De acuerdo con los artículos 48 de la Ley 270 de 199634 y 36 del Decreto 2591 de 199135, los fallos que resuelven las acciones de tutela, tienen efectos «inter partes». Es decir, son decisiones que aplican solo a las partes y en el caso concreto; amparan o niegan los derechos fundamentales de la persona o personas que ejercen la acción constitucional.
De manera que el fallo de tutela fruto de la acción interpuesta por el Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A (BANCOLDEX) contra la decisión de un conflicto anterior estudiado por esta Sala36, no tiene efectos frente al presente conflicto de competencias, aunque sean las mismas partes, porque de acuerdo a lo señalado en el artículo 39 del CPACA, la Sala decide sobre un asunto de naturaleza administrativa y particular y concreto. En este caso, se trata de resolver la solicitud presentada por el señor Saúl Vega Gómez para que le sea certificado, en el formato CETIL, el tiempo que laboró para PROEXPO, en los períodos comprendidos desde
«el 1° de mayo de 1973 hasta el 31 de mayo de 1978 y desde 17 de agosto de 1980 hasta el 23 de enero de 1984».
En todo caso, el despacho de la magistrada ponente verificó que la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C de esta corporación profirió fallo de tutela en el referido caso y declaró «improcedente la solicitud de
del título ejecutivo, si en este es procedente alegar los mismos hechos como excepción. / 2. Cuando las partes la pidan de común acuerdo, por tiempo determinado. La presentación verbal o escrita de la solicitud suspende inmediatamente el proceso, salvo que las partes hayan convenido otra cosa./ PARÁGRAFO. Si la suspensión recae solamente sobre uno de los procesos acumulados, aquel será excluido de la acumulación para continuar el trámite de los demás. / También se suspenderá el trámite principal del proceso en los demás casos previstos en este código o en disposiciones especiales, sin necesidad de decreto del juez.»
34 El numeral segundo del artículo 48 de la Ley 270 de 1996 establece que: «Las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes».
35 En lo pertinente, el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 dispone que «Las sentencias en que se revise una decisión de tutela solo surtirán efectos en el caso concreto»
36 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Rad. núm. 1001-03-15-000-2021-06623-00, 19 de noviembre de 2021. Solicitante: Banco de Comercio Exterior de Colombia-BANCOLDEX S.A., Autoridad: Consejo de Estado, Asunto: Acción de tutela por la decisión del 7 de julio de 2021, que resolvió el conflicto negativo de competencias administrativas, Rad. núm. 11001-03-06-000-2021- 00040-00.
tutela del Banco de Comercio Exterior de Colombia-BANCOLDEX S.A. contra el Consejo de Estado-Sala de Consulta y Servicio Civil».
El caso concreto
De los argumentos expuestos por BANCOLDEX y por el Ministerio de Relaciones Exteriores, es claro que se presentó un conflicto negativo de competencias entre ambas autoridades ante la solicitud del señor Saúl Vega Gómez de que se le certificara en el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados CETIL, el tiempo laborado en PROEXPO, sin embargo, ninguna de las autoridades discute:
que el señor Saúl Vega Gómez desempeñó el cargo de agregado comercial de en la Embajada de Colombia ante el Gobierno de Guatemala;
que su nombramiento y la aceptación de la renuncia fueron hechos por decretos originados en el Ministerio de Relaciones Exteriores;
que sus servicios se prestaron a PROEXPO y este mismo Fondo los remuneró;
De acuerdo a los conceptos 1463 y 1742 del 2006, explicados atrás y que en esta decisión se reiteran, es claro, que no son cuestionadas las condiciones laborales del señor Vega, que su nombramiento fue acorde a la norma vigente durante el tiempo laborado y que sus servicios en el cargo desempeñado fueron prestados a PROEXPO.
El ordenamiento especial para los agregados comerciales fundamenta la identificación de PROEXPO como empleador del hoy peticionario del certificado laboral, pues fue con dicho Fondo que se estructuró la relación laboral.
En consecuencia, como empleador, PROEXPO debió documentar el tiempo laborado, las situaciones administrativas propias de la relación laboral pública, los salarios, prestaciones, afiliaciones a seguridad social, y demás elementos inherentes a esa relación laboral.
Asimismo, según se explicó, las obligaciones prestacionales del Fondo de Promoción de las Exportaciones (PROEXPO) en relación con las personas vinculadas antes de 1991 como agregados comerciales, quedaron a cargo del Banco de Comercio Exterior (BANCOLDEX), por mandato del artículo 22 de la Ley 7ª de 1991 y la cláusula octava del acta de liquidación del contrato suscrito por el Gobierno Nacional y el Banco de la República para el funcionamiento de PROEXPO.
En consecuencia, el Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. (BANCOLDEX) debió recibir las historias laborales y, por ende, debe contar con los soportes
requeridos para diligenciar el formato de certificación laboral en el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL) y debe estar habilitado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Oficina de Bonos Pensionales como administrador de la plataforma, para que cargue la información requerida por el señor Saúl Vega Gómez.
La Sala concluye que BANCOLDEX es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud presentada por el señor Saúl Vega Gómez, para la expedición del formato de certificación laboral en el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), por los tiempos laborados desde el 1° de mayo de 1973 hasta el 31 de mayo de 1978 y del 17 de agosto de 1980 hasta el 23 de enero de 1984.
Por último, se reitera que la presente decisión que resuelve el conflicto de competencias, tiene efectos sólo respecto del señor Saúl Vega Gómez, es decir, tiene un carácter particular y concreto y en tal sentido para adoptarla, en nada incide la decisión de la acción de tutela propuesta por BANCOLDEX en contra de otra decisión de esta Sala en la que se definió la competencia de dicho banco para expedir la certificación solicitada por otro ex trabajador de dicho banco, pues dicho fallo también tiene efectos inter partes.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente al Banco de Comercio Exterior de Colombia
S.A. (BANCOLDEX) para resolver de fondo la solicitud presentada por el señor Saúl Vega Gómez respecto a la emisión de la certificación sobre el tiempo laborado, en los períodos comprendidos desde el 1° de mayo de 1973 hasta el 31 de mayo de 1978 y del 17 de agosto de 1980 hasta el 23 de enero de 1984, en el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados CETIL.
SEGUNDO: COMUNICAR la presente decisión al Ministerio de Relaciones Exteriores, al Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. (BANCOLDEX), y al señor Saúl Vega Gómez,
TERCERO: EXHORTAR al Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A (BANCOLDEX) que el Señor Saúl Vega Gómez, es un adulto mayor, con 81 años, sujeto de especial protección, por lo cual la Sala exhorta al Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A (BANCOLDEX), para que resuelva, de manera prioritaria, la solicitud de expedición de los certificados CETIL de los tiempos laborados para PROEXPO.
CUARTO: RECONOCER como apoderados del Ministerio de Relaciones Exteriores, del Ministerio de Comercio y Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A- BANCOLDEX, respectivamente, al doctor Jorge Enrique Barros Suárez y a las doctoras María del Pilar Montoya Guizado y Daniela Calderón Godoy, en los términos y con los efectos de los poderes conferidos, que obran en el expediente.
QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de la presente decisión.
SEXTO: ADVERTIR que contra esta decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS
Presidente de la Sala Consejero de Estado
MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ
Consejera de Estado Consejero de Estado
REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ
Secretaria de la Sala
CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la sala en la plataforma del Consejo de Estado denominado SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA
