Solución de Conflictos de Competencia, expediente 68C de 2021

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Ministerio de Transporte y la Superintendencia de Transporte / CASO CONCRETO - Autoridad competente para ejercer la función de establecimiento y revisión de las fórmulas generales para el cálculo de las tarifas portuarias, de conformidad con los artículos 19 y 27, numeral 6°, de la Ley 1 de 1991. Inhibitorio. Requisitos generales de los conflictos de competencias administrativas. Desistimiento del conflicto de competencias. Carencia de objeto. Función consultiva del Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: JORGE MURGUEITIO CABRERA (E)

Bogotá D.C., cinco (5) de agosto de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 11001-03-06-000-2021-00068-00(C)

Actor: MINISTERIO DE TRANSPORTE

Referencia: PRESUNTO CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS

Partes: Ministerio de Transporte y Superintendencia de Transporte

Asunto: Autoridad competente para ejercer la función de establecimiento y revisión de las fórmulas generales para el cálculo de las tarifas portuarias, de conformidad con los artículos 19 y 27, numeral 6°, de la Ley 1 de 1991.

Inhibitorio. Requisitos generales de los conflictos de competencias administrativas. Desistimiento del conflicto de competencias. Carencia de objeto. Función consultiva del Consejo de Estado

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), modificados por la Ley 2080 de 202, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

ANTECEDENTES

El 18 de septiembre de 202, la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Transporte, mediante el memorando núm. 20201340061553, emitió un concepto sobre «la competencia para establecer fórmulas y criterios mediante las cuales las sociedades portuarias que operan puertos de servicio público establecen sus propias tarifas», de conformidad con lo dispuesto en los artículos 19 y 27, numeral 6°, de la Ley 1 de 199

, precisando lo siguiente:    

Ahora bien, caber [sic] mencionar que la Ley 1 de 1991, norma especial en materia de Puertos Marítimos otorgoì la función a la Superintendencia General de Puertos, para establecer y revisar periódicamente, de conformidad con el Plan de Expansioìn Portuaria debidamente aprobado por el CONPES, y mientras no se haya decretado libertad de tarifas, fórmulas generales con arreglo a las cuales las Sociedades Portuarias que operen puertos de servicio público establecerán las tarifas para el uso de la infraestructura de las instalaciones portuarias.

[…]

A su turno, el Decreto 101 de 2000 “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte y se dictan otras disposiciones", modificado el Decreto 2741 de 2001, en su artiìculo 13 establecioì lo siguiente:

“Artiìculo 13. Sin perjuicio de lo previsto en el artiìculo 44, parágrafo 2° del Decreto 101 de 2000, trasládense al Ministerio de Transporte, las funciones relativas a la actividad portuaria que con posterioridad a la expedición del referido decreto hubieren sido atribuidas a la Superintendencia General de Puertos creada de conformidad con la [Ley] 1ª de 1991.”

Ahora bien, inicialmente para este Despacho no resulta congruente -observando el principio de legalidad que rige la emisión de normas- que lo establecido en los artículos 5o y 13o del Decreto 2741 de 2001 respecto del traslado de funciones al Ministerio de Transporte relativas a la actividad portuaria, que habían sido atribuidas a la Superintendencia General de Puertos (Hoy Superintendencia de Transporte) con lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 1 de 1991 sobre el régimen tarifario por el uso de la infraestructura portuaria, en el cual se asignoì originalmente a la Superintendencia General de Puertos la facultad de establecer y revisar periódicamente fórmulas generales para el cálculo de tarifas en las sociedades portuarias que operan puertos de servicio públic.

Así entonces, dado que dicha función no estaì relacionada con las de inspección, vigilancia y control, por ende, se colige que hace parte de las funciones trasladadas al Ministerio de Transporte con fundamento en los artiìculos 5 y 13 del citado Decreto 2741 de 2001. No obstante, con el Decreto 947 de 2014 el cual se expidióì con fundamento en las facultades extraordinarias establecidas en el artiìculo 66 de la Ley 1682 de 2013, es decir, se trata de una norma con fuerza de Ley, que reviste la capacidad de modificar incluso las normas emanadas por el legislativo, de manera que, llevando esa premisa al caso que nos ocupa, ha de afirmarse que cambioì de manera tácita la disposición del artiìculo 1 de la Ley 1 de 1991, comoquiera que, en el artiìculo transitorio 2 del mencionado decreto se establecióì que el Ministerio de Transporte continuaraì adelantando las funciones en materia de regulación económica hasta cuando entre en pleno funcionamiento la Comisión de Regulación de Infraestructura y Transporte (CRIT).

Corolario de lo expuesto, es preciso responder a la consulta formulada indicando que la autoridad competente para (i) fijar las tarifas de las actividades reguladas y los topes máximos de las actividades no reguladas en la operación del transporte carretero, férreo, fluvial y marítimo, y (ii) Establecer [sic] las fórmulas y criterios para la fijación de las tarifas del servicio público de transporte y servicios conexos de competencia de las entidades territoriales, de conformidad con la ley, es la Comisión de Regulación de Infraestructura y Transporte (CRIT), sin embargo, hasta tanto entre en pleno funcionamiento esta Unidad Administrativa Especial, las funciones en materia de regulación económica (competencia transitoria) las adelantaraì el Ministerio de Transporte, de conformidad [con] el articulo [sic] transitorio 2 del Decreto 947 de 2014.

[…]

[Negrillas, cursivas y comillas en el texto original].

Luego, la Oficina de Regulación Económica del Ministerio de Transporte, por medio del memorando núm. 20201400069873 del 21 de octubre de 202, también emitió concepto sobre la competencia para la regulación de las tarifas portuarias, en el que, previo análisis de la normativa aplicable, concluyó:

1. Las funciones que fueron atribuidas a la otrora Superintendencia General de Puertos mediante una Ley únicamente pueden ser derogadas por otra ley o por una norma de igual o superior jerarquía normativa. En ningún caso pueden ser derogadas por un acto administrativo.

2. En una interpretación sistemática, histórica y finalista, debe entenderse que el artiìculo 66 de la Ley 1682 de 2013 y el Decreto 947 de 2014, por los cuales se crea y estructura la Comisión de Regulación de Infraestructura y Transporte- CRIT, derogaron tácitamente lo dispuesto en el numeral 27.6 de la Ley 1 de 1991.

3. A pesar de que el Decreto-Ley 947 de 2014 es una norma que se encuentra vigente, no goza de plena eficacia toda vez que la Comisión de Regulación de Infraestructura y Transporte (CRIT) no ha entrado en funcionamiento y no llegado a producir todos los efectos jurídicos que estaì llamado a producir.

4. El Artiìculo Transitorio 2 del Decreto- Ley 947 de 2014 no le asigna nuevas funciones al Ministerio de Transporte, ni mucho menos le “traslada” una competencia especifica que estaì en cabeza de la Superintendencia de Transporte. Por el contrario, esta norma debe interpretarse en el sentido de que las autoridades que tengan funciones en regulación económica, bien sea el Ministerio de Transporte o la Superintendencia de Transporte, continuarán o permanecerán ejerciendo sus funciones hasta cuando entre en pleno funcionamiento la Comisioìn de Regulacioìn de Infraestructura y Transporte (CRIT).

En siìntesis, hasta cuando entre en pleno funcionamiento la Comisioìn de Regulacioìn de Infraestructura y Transporte (CRIT), la autoridad competente para establecer la regulacioìn relacionada con las tarifas portuarias es la Superintendencia de Transporte, función que debe ser desarrollada en los términos de los artiìculos 19, 20, 21 y 27 de la Ley 1 de 1991.

Posteriormente, la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Transporte, con el memorando núm. 2020134008522 del 1 de diciembre de 2020, enviado al director de infraestructura de dicha cartera, reiteró lo expuesto en el memorando del 18 de septiembre de 2020, al señalar que la Oficina de Regulación Económica de ese Ministerio, en su concepto, había llegado a una serie de conclusiones distintas respecto de la autoridad competente para ejercer la función de regulación de tarifas portuarias, y añadió lo siguiente:

De otra parte, el Decreto 2741 de 2001 “Por el cual se modifican los Decretos 101 y 1016 de 2000”, en su artiìculo 5 modificoì los parágrafos 2 y 5 del artiìculo 44 del Decreto 101 de 2000 “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte y se dictan otras disposiciones” (artiìculo 44 derogado por el Art. 28 del Decreto 2409 de 2018), Decreto 2741 de 2001 que para el tema objeto de consulta, establecioì lo siguiente:

“Artiìculo [44]. Funciones delegadas en la Supertransporte.  La Supertransporte  cumpliraì las siguientes funciones:

(...)
PARAìGRAFO 2°. Las funciones que realiza la actual Superintendencia General de Puertos en materia de concesiones y demaìs actividades portuarias, salvo aquellas de inspeccioìn, control y vigilancia, se trasladaraìn al Ministerio de Transporte, acorde con lo contemplado en este decreto y con las que corresponden a la Supertransporte seguìn lo previsto en este artiìculo”. (Destaca el Ministerio).

De su lado, el artiìculo 13 del decreto ibiìdem, preceptuoì:

“Artículo 13. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 44, parágrafo 2º del Decreto 101 de 2000, trasládense al Ministerio de Transporte, las funciones relativas a la actividad portuaria que con posterioridad a la expedición del referido decreto hubieren sido atribuidas a la Superintendencia General de Puertos creada de conformidad con la Ley 1ª de 1991.”

[…]

El Decreto 2409 de 2018 “Por el cual se modifica y renueva la estructura de la Superintendencia de Transporte y se dictan otras disposiciones” indica en su artiìculo 4: “Objeto. La Superintendencia de Transporte ejerceraì las funciones de vigilancia, inspeccioìn, y control que le corresponden al Presidente de la Repuìblica como suprema autoridad administrativa en materia de tránsito, transporte y su infraestructura de conformidad con la ley y la delegación establecida en este decreto...” Las funciones de la Superintendencia de Transporte incluyen vigilancia, inspeccioìn, control, sanciones, medidas especiales, entre otras.

Ahora bien, de acuerdo con la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Coìdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, dispone lo siguiente frente a legalidad de los actos administrativos:

“Artiìculo 88. Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar.”

En virtud de la anterior norma, es preciso anticipar a una conclusión relevante dentro del contexto del asunto bajo análisis, afirmando que el citado artiìculo 13 del Decreto 2741 de 2001 “Por el cual se modifican los Decretos 101 y 1016 de 2000” reviste presunción de legalidad mientras no sea anulado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Corolario de lo expuesto, esta Oficina Asesora de Jurídica puntualiza que la actividad portuaria establecida en el numeral 5.1 artiìculo 5o de la Ley 1a de 1991, así como las condiciones técnicas de operación definidas [en] el artiìculo 3o ejusdem, dado que son funciones no relacionadas con las de inspección, vigilancia y control, y con las que corresponden a la Superintendencia de transporte [sic], se infiere que hacen parte de las funciones trasladadas al Ministerio de Transporte con fundamento en el artiìculo 13 del pluri citado [sic] Decreto 2741 de 2001.

[Negrillas, cursivas y comillas en el texto original].

En el marco de este debate, el Ministerio de Transporte aseguró que la Superintendencia de Transporte había analizado «los fundamentos normativos e interpretativos de las funciones de regulación en materia de transporte», mediante el «memorando núm. 20205000057833 del 31 de agosto de 2020», en el cual había considerado que el Ministerio tenía «la competencia para regular las tarifas de la actividad portuaria, como quiera que no hace parte de las funciones de inspección vigilancia y control […]».

El 21 de abril de 2021, el Ministerio de Transporte propuso, ante la Sala de Consulta y Servicio Civil, un presunto conflicto negativo de competencias administrativas entre ese Ministerio y la Superintendencia de Transporte, en los siguientes término:

1. Se resuelva el conflicto negativo de competencias administrativas existente entre la Superintendencia de Transporte y el Ministerio de Transporte, en aras de determinar la competencia actual para ejercer la funcioìn en [sic] regulacioìn de tarifas portuarias, de conformidad con lo dispuesto en los artiìculo[s] 19 y 27.6 de la Ley 1a [sic] de 1991.

Adicionalmente, este Ministerio desea someter a consideración de la Sala de Consulta en su eventual decisión sobre el conflicto que se plantea, los siguientes interrogantes

2. ¿Actualmente la Agencia Nacional de Infraestructura, quien asumióì la competencia en materia de concesiones, debería ser la llamada a fijar las fórmulas y criterios para el establecimiento de tarifas por parte de las sociedades portuarias titulares de las concesiones portuarias que operen puertos de servicio público?
   
3. ¿Una vez entre en funcionamiento la Comisioìn de Regulacioìn de Infraestructura y Transporte, la fijación y determinación de tarifas de las sociedades portuarias que operan puertos de servicio público pasa a ser de competencia de la CRIT?

Finalmente, mediante escrito del 25 de mayo de 202, la ministra de Transporte presentó desistimiento de la solicitud del conflicto negativo de competencias administrativas, con el argumento de que:

Atendiendo a los principios de coordinación y colaboración, en virtud de los cuales, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales, se hace necesario manifestar a la Sala de Consulta y Servicio Civil que las entidades involucradas en el posible conflicto de competencias administrativas planteado, se encuentran realizando una revisión más detallada de sus actuaciones administrativas para establecer con fundamento en estas, la existencia de los elementos que La [sic] Sala de Consulta y Servicio Civil ha señalado deben darse para acreditar un conflicto de competencias administrativas.

ACTUACIÓN PROCESAL

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de la Sala, por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideracione.

Consta que se informó sobre el presente conflicto a la ministra de Transporte, a la asesora jurídica del Despacho de la ministra de Transporte, a la viceministra de Infraestructura, al jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Transporte, al jefe de la Oficina de Regulación Económica del Ministerio de Transporte y al superintendente de Transporte.

Según consta en el informe secretarial del 21 de junio de 2021, el apoderado judicial de la Superintendencia de Transporte presentó alegatos en 1 archivo PDF, con 16 folios, y la ministra de Transporte, en un archivo PDF, con 5 folios. Las demás autoridades involucradas y personas interesadas guardaron silenci.

ARGUMENTOS DE LAS PARTES

Ministerio de Transporte

Mediante escrito del 16 de junio de 202

, la ministra del ramo reitera la solicitud de desistimiento del presunto conflicto negativo de competencias administrativas planteado a la Sala de Consulta y Servicio Civil, el 28 de mayo de 2021.

Señala que la Sala, en sus pronunciamientos, ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, así:

i) �Que se trate de una actuacioìn de naturaleza administrativa, particular y concreta.

ii) �Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuacioìn administrativa particular

iii) �Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a jurisdicción de un solo tribunal administrativo. [Cursivas en el texto original].

Agrega que, al revisar la existencia de las circunstancias que, a juicio de ese Ministerio, «son condición sine qua non [sic] para la procedencia del escrutinio que La [sic] Sala de Consulta realiza del conflicto de competencias planteado, se observa frente al segundo de ellos que si bien se anexó a la solicitud para dirimir el posible conflicto un documento que pretendía acreditar la negación de la competencia administrativa por parte de la Superintendencia de Transporte, el mismo no fue suscrito por la referida entidad, de manera que, tal documento no acredita la postura oficial requerida».

Así las cosas, el Ministerio destaca que los requisitos para la configuración del conflicto de competencias administrativas «no están acreditados en su totalidad; circunstancia que podría devenir en una posible declaratoria de inhibición por parte de la Sala de Consulta para dirimir el conflicto planteado».

Adicionalmente, explica que ese organismo adelantó un estudio, en conjunto con la Superintendencia de Transporte, del cual considera pertinente destacar los siguientes fundamentos jurídicos, para reiterar la solicitud de desistimiento:

Las funciones de regulacioìn en materia tarifaria para los puertos marítimos del país están definidas en el Estatuto de Puertos Marítimos – Ley 1° de 1991, la cual en el artiìculo 27 establece como función de la Superintendencia General de Puertos la siguiente:

“27.6. Definir las foìrmulas de acuerdo con las cuales las sociedades portuarias que operen puertos de servicio puìblico establecerán sus tarifas; o fijar éstas directamente, en los casos previstos en esta Ley”

Esta norma es la que ha generado ciertas dudas, pues en estricto apego a la ley, la Superintendencia General de Puertos expidióì la Resolución 723 de 1993, “Por la cual se adopta la metodología para el cálculo de las tarifas portuarias por uso de las instalaciones de las Sociedades Portuarias que operan puertos de servicio puìblico”, determinoì en su artiìculo 1 “que Todas las Sociedades Portuarias que operan puertos de servicio puìblico serán responsables de calcular y cobrar las tarifas en dólares por los servicios de Muellaje, Uso de Instalaciones, Almacenamiento y Servicios Públicos.

Decreto 2681 de 1991

Por el cual se establece la estructura y se determinan las funciones de las dependencias internas de la Superintendencia General de Puertos, de conformidad con el artiìculo 4 se establecen las funciones de la siguiente manera:

(…)

13. Establecer y revisar periódicamente, de conformidad con el Plan de Expansioìn Portuaria y mientras no se haya decretado libertad de tarifas, foìrmulas generales con arreglo a las cuales las Sociedades Portuarias que operen puertos de servicio puìblico establecerán las tarifas por el uso de la infraestructura de las instalaciones portuarias.”

Con base en las anteriores normas, la Superintendencia General de Puertos expidioì la Resolucioìn 723 de 1993, mediante la cual fijoì la metodologiìa para el caìlculo de tarifas para los puertos de servicio puìblico, la que hoy se encuentra vigente, en ausencia de expedición de nuevas normas en materia de regulacioìn tarifaria para puertos de servicio puìblico.

Decreto 101 de 2000

Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte y se dictan otras disposiciones; que dentro de la nueva estructura del Ministerio se creoì la Comisioìn de Regulacioìn del Transporte – CRTR, a la cual le asignan unas funciones de regulacioìn, y de otra parte en el artiìculo 18 de este Decreto a la Direccioìn General de Transporte Mariìtimo y Puertos se le otorga la facultad de proponer al Ministerio o la dependencia competente del Ministerio los proyectos de regulacioìn y reglamentación del transporte mariìtimo y de los puertos.

Pero principalmente el artiìculo 3 del Decreto 101 de 2000, deja claramente definido como función del Ministerio de Transporte Formular [sic] la regulacioìn económica en materia de tránsito, transporte e infraestructura para todos los modos de transporte.

Decreto 2741 de 2001

Mediante el Decreto 2741 de 2001 se modificoì el Decreto 101 de 2000, se reestructuroì el Ministerio de Transporte, y se redefinieron las competencias de la Superintendencia General de Puertos, para asiì pasar a denominarla Superintendencia de Puertos y Transporte. El artiìculo 41 del referido Decreto modificado por el artiìculo 3 del Decreto 2741 del 2001, establecioì como funciones de esta autoridad las siguientes:

“La Supertransporte ejerceraì las funciones de inspeccioìn, vigilancia y control que le corresponden al Presidente de la Repuìblica como suprema autoridad administrativa en materia de tránsito, transporte y su infraestructura de conformidad con la ley y la delegación establecida en este decreto”.

Asíì mismo el artiìculo 5 del Decreto 2741 de 2001, determinoì que las funciones que poseía la Superintendencia General de Puertos en materia de concesiones y demaìs actividades portuarias, salvo aquella de inspeccioìn, control y vigilancia se trasladaría al Ministerio de Transporte.

Decreto 087 del 17 [sic] de 2011

Mediante este Decreto, de nuevo se modifica la estructura del Ministerio de Transporte y se determinan las funciones de las dependencias. El artiìculo 9° del Decreto 087 de 2011, crea la Oficina de Regulacioìn Económica y establece como una de sus funciones la siguiente:

“9.6. Elaborar las propuestas para establecer foìrmulas y criterios para la fijación de las tarifas para el servicio puìblico del transporte y servicios conexos”. (Subrayas fuera de texto).

Para los efectos de entender a queì se refiere esta función de la Oficina de Regulacioìn Económica del Ministerio de Transporte, se debe revisar el termino [sic] servicios conexos, para lo cual debe remitirse al contenido del artiìculo 27 de la Ley 336 de 1996, donde se establece:

“Artiìculo 27. Se consideran como servicios conexos al de transporte puìblico los que se prestan en las terminales, puertos secos, aeropuertos, puertos o nodos y estaciones, seguìn el modo de transporte correspondiente”. (Subrayas y negrilla fuera de texto).

[…]

Decreto 947 de 2014

Por medio de este Decreto se crea la Comisioìn de Regulacioìn de Infraestructura y Transporte - CRIT y se establece su estructura, la cual tendráì como objeto el diseño y definición del marco de regulacioìn económica de los servicios de transporte y de la infraestructura de transporte, cuando se presenten fallas de mercado, para fomentar la eficiencia, promover la competencia, controlar los monopolios y evitar el abuso de posición dominante.

[La Comisión de] Regulacioìn de Infraestructura y Transporte - CRIT de conformidad con el artiìculo 6 del Decreto 947 de 2014, tendráì como funciones entre otras las siguientes:

“(...)
3. Definir y adoptar el marco de regulacioìn económica de los mercados de infraestructura y servicios de transporte teniendo en cuenta, entre otros, condiciones de eficiencia, disponibilidad, niveles de servicio, garantía de continuidad del servicio de transporte y estándares de calidad, salvo las excepciones señaladas en la Ley. (Subrayas y negrilla fuera de texto)

6. Fijar las tarifas de las actividades reguladas y los topes máximos de las actividades no reguladas en la operación del transporte carretero, férreo, fluvial y mariìtimo.

7. Establecer las foìrmulas y criterios para la fijación de las tarifas del servicio puìblico de transporte y servicios conexos de competencia de las entidades territoriales, de conformidad con la Ley.”

En la actualidad la mencionada comisioìn no se ha puesto en funcionamiento, manteniéndose vigente la normatividad que, en materia de regulacioìn de la infraestructura portuaria, expidiera la otrora Superintendencia General de Puertos.

Asíì las cosas, es posible afirmar que a la Superintendencia General de Puertos le fueron otorgadas funciones de regulacioìn en materia de tarifas portuarias, las cuales fueron ejercidas hasta el año 2000, cuando mediante el Decreto 101 se reorganizoì el sector, y estas funciones de regulacioìn le fueron trasladadas al MINISTERIO.

No obstante, lo anterior, en la actualidad se mantiene vigente la normatividad que en esta materia expidiera la Superintendencia General de Puertos, a excepción de los periodos libres de almacenamiento en puertos, que han sido reglamentados por el Ministerio de Transporte a través de las Resoluciones 3187 de 2006 y 2398 de 2009

Finalmente, el Ministerio solicita a la Sala que, en virtud de lo anterior, se despache favorablemente la solicitud de desistimiento presentada el 28 de mayo de 2021.

 Superintendencia de Transporte

Mediante escrito (sin fecha) allegado a la Sal, el apoderado judicial de la Superintendencia de Transporte, luego de realizar una síntesis de los hechos que motivaron al Ministerio de Transporte a promover el presunto conflicto de competencias administrativas, destaca:

Como puede observarse en este caso, no hay un verdadero conflicto entre el MINISTERIO y la SUPERINTENCIA [sic], situación que hace innecesaria la intervención de la Sala de Consulta y Servicio Civil en la medida en que entre estas entidades no hay trabada controversia alguna, lo que hubo fue un concepto de una dependencia (Oficina de Regulacio´n Económica) del MINISTERIO y ello ha implicado que las entidades hicieran una revisión detallada de sus funciones.

Añade que el Ministerio de Transporte presentó un escrito, en el cual pidió el desistimiento del conflicto promovido ante la Sala; solicitud que la Superintendencia de Transporte coadyuva, con base en el estudio jurídico citado por el Ministerio, y frente al cual la Superintendencia concluyó:

Así´ las cosas, es posible afirmar que a la Superintendencia General de Puertos le fueron otorgadas funciones de regulacio´n en materia de tarifas portuarias, las cuales fueron ejercidas hasta el año 2000, cuando mediante el Decreto 101 se reorganizo´ el sector, y estas funciones de regulacio´n le fueron trasladadas al MINISTERIO.

No obstante lo anterior, en la actualidad se mantiene vigente la normatividad que en esta materia expidiera la Superintendencia General de Puertos, a excepción de los periodos libres de almacenamiento en puertos, que han sido reglamentados por el Ministerio de Transporte a través de las Resoluciones 3187 de 2006 y 2398 de 2009.

Así´ las cosas, la SUPERINTENDENCIA debe vigilar, controlar e inspeccionar que el cobro de las tarifas propuestas por las sociedades portuarias que administren puertos de servicio pu´blico se efectue´ [sic] en las condiciones especificadas por la autoridad competente.

Actualmente la autoridad encargada de definir los para´metros, que deben tener en cuenta los concesionarios que administran puertos de servicio pu´blico, es el MINISTERIO, de conformidad con lo establecido por los numerales 2, 3 y 5 del arti´culo 2 del Decreto 087 de 2011.

V. PETICIOìN.

Por los argumentos expuesto [sic], de manera respetuosa solicito al despacho acceder a la solicitud de desistimiento, en subsidio declarar que en el presente asunto NO HAY UN CONFLICTO de competencias y en todo caso, declarar que el competente para determinar las tarifas es el MINISTERIO DE TRANSPORTE.

CONSIDERACIONES

 Requisitos generales para la existencia de los conflictos de competencias administrativas cuyo conocimiento corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil

La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regula el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual:

Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.

[…]

En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente:

[…]

10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto.

[…]

Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber:

Que el conflicto planteado surja en desarrollo de la función administrativa, o se relacione directamente con esta;

ii) Que recaiga sobre un asunto o actuación de carácter particular y concreto;

iii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen (afirmen) la competencia para conocer de dicha actuación o asunto, y

iv) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia sea del orden nacional; o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Inexistencia del conflicto negativo de competencias administrativas planteado en el caso concreto

El presunto conflicto de competencias fue propuesto por el Ministerio de Transporte, el 21 de abril de 2021, con el objeto de que la Sala resolviera la controversia que aparentemente existía entre ese organismo y la Superintendencia de Transporte, con relación a la autoridad que tiene, actualmente, la competencia para ejercer la función de regulación de las tarifas portuarias, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 19 y 27, numeral 6°, de la Ley 1 de 1991.

Adicionalmente, en la solicitud de conflicto, el Ministerio sometió a consideración de la Sala los siguientes interrogantes:

¿Actualmente la Agencia Nacional de Infraestructura, quien asumióì la competencia en materia de concesiones, debería ser la llamada a fijar las foìrmulas y criterios para el establecimiento de tarifas por parte de las sociedades portuarias titulares de las concesiones portuarias que operen puertos de servicio puìblico?

¿Una vez entre en funcionamiento la Comisioìn de Regulacioìn de Infraestructura y Transporte, la fijacioìn y determinación de tarifas de las sociedades portuarias que operan puertos de servicio puìblico pasa a ser de competencia de la CRIT?

Luego de elevada esta petición a la Sala, el Ministerio de Transporte manifestó su  desistimiento, pues, a su juicio, no se cumplen los requisitos para la configuración de esta clase de conflictos, dado que, si bien, con el escrito de formulación del conflicto, se anexó un memorando de la Superintendencia de Transporte, con el que se pretendía acreditar el rechazo de la competencia por parte de dicha entidad, tal comunicación no aparece suscrita por funcionario alguno, y, por lo tanto, no acredita la postura de la Superintendencia, en relación con este asunto.

Luego de estudiar los antecedentes y los documentos allegados por el Ministerio de Transporte, al plantear el presunto conflicto negativo de competencias, la Sala observa que no existe un verdadero conflicto de esta clase, que pueda ser resuelto, por cuanto el asunto sobre el cual versa la solicitud no se refiere a una actuación, a una decisión, o a otro asunto administrativo de carácter particular y concreto, tal como se explica a continuación.

En efecto, el presunto conflicto expuesto surgió por el análisis normativo que tanto la Oficina Asesora Jurídica como la Oficina de Regulación Económica del Ministerio de Transporte realizaron, mediante los conceptos números 20205000057833 del 31 de agosto de 2020, 20201340061553 del 18 de septiembre de 2020, 20201400069873 del 21 de octubre de 2020,  20201340085223 del 1 de diciembre de 2020 y, respecto de la competencia para establecer y revisar las fórmulas generales para el cálculo de las tarifas de las sociedades portuarias que operan puertos de servicio público.

Al respecto, la Superintendencia de Transporte manifiesta, en las consideraciones allegadas durante el trámite de esta actuación, que en este caso no hay un verdadero conflicto de competencias, pues «lo que hubo fue un concepto de una dependencia (Oficina de Regulación Económica) del MINISTERIO y ello ha implicado que las entidades hicieran una revisión detallada de sus funciones.

En este sentido, si bien las entidades involucradas son dos autoridades del orden nacional, esto es, el Ministerio de Transporte y la Superintendencia de Transporte, la discrepancia que haya podido surgir entre ellas no se refiere a una actuación administrativa determinada, que cualquiera de las dos entidades hubiera iniciado, ya sea a petición de parte, de oficio o por solicitud de otra autoridad (artículo 4 del CPACA), ni a otro asunto administrativo de carácter particular y concreto, sino a la interpretación general de las normas que regulan esta materia.

Se trata, por lo tanto, de una duda o un conjunto de dudas relacionadas con un asunto jurídico de carácter general y abstracto, si bien está referido a las funciones y competencias asignadas a las entidades involucradas y a otras autoridades (la Comisioìn de Regulacioìn de Infraestructura y Transporte y la Agencia Nacional de Infraestructura).

Sobre este punto, la Sala ha reiterad� que�los conflictos deben recaer sobre situaciones particulares y concretas, pues su finalidad es la de establecer, en forma definitiva y vinculante, la competencia para iniciar o continuar determinada actuación administrativa, o bien, según el caso, para tomar alguna decisión o realizar cierta operación administrativa, en una situación concreta.

En consecuencia, con fundamento en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, no es posible resolver dudas o controversias jurídicas sobre asuntos de naturaleza abstracta, hipotética y genera, los cuales corresponden a la función consultiva, atribuida también al Consejo de Estado, por intermedio de su Sala de Consulta y Servicio Civil, como «cuerpo supremo consultivo del Gobierno» (artículos 237, numeral 3°, de la Constitución Política; 38, numeral 1°, de la Ley 270 de 1996, y 112, numeral 1°, del CPACA).

Vale la pena aclarar que las consultas que el Gobierno Nacional estime pertinente presentar a la Sala, con fundamento en las normas citadas, pueden referirse, entre otros temas, a las competencias de una o varias entidades públicas, pues no existe limitación constitucional o legal alguna para ello.

Por tal razón, y para distinguir esta función de aquella referente a los conflictos de competencias administrativas (artículo 112, numeral 10, del CPACA), resulta necesario que, en este segundo caso, las disputas surjan de actuaciones o procedimientos administrativos determinados y concretos, y se relacionen directamente con ellos.

De otra parte, en cuanto al requisito consistente en que las dos autoridades en conflicto rechacen simultánea o sucesivamente la competencia (en el caso de los conflictos negativos), la Sala observa que tal condición tampoco está acreditada en el presente caso, de manera clara, pues, como se menciona en el desistimiento presentado por la ministra de Transporte, no existe ningún documento, en el expediente del conflicto, en el que la Superintendencia de Transporte niegue o rechace, en forma clara y expresa, la competencia para la determinación y revisión de las fórmulas tarifarias que deben cumplir las sociedades portuarias que operen puertos de servicio público.

Por el contrario, al revisar los antecedentes, la Sala encuentra que, más que una controversia entre el Ministerio de Transporte y la Superintendencia de Transporte sobre sus respectivas competencias, lo que existe es una discrepancia conceptual entre dos áreas del mismo Ministerio: la Oficina Asesora Jurídica y la Oficina de Regulación Económica.

Así las cosas, la discrepancia propuesta en esta ocasión no cumple con los requisitos o condiciones que la doctrina de la Sala ha establecido, con fundamento en la ley, para que se configure un verdadero conflicto de competencias administrativas (negativo o positivo), que pueda ser resuelto de fondo. En consecuencia, la Sala deberá declararse inhibida.

Sin embargo, es importante advertir al Gobierno Nacional que lo anterior no excluye la posibilidad de que la Sala de Consulta y Servicio Civil se pronuncie sobre las inquietudes y discrepancias hermenéuticas planteadas en torno a la vigencia y aplicación de las normas citadas, mediante una consulta que el Gobierno le formule, en los términos del artículo 112, numeral 1º

, de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). Dicha consulta, en ese caso, tendría que ser presentada por la ministra de Transporte.

Términos legales

El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán».

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del CPACA para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.

Por todo lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado

RESUELVE:

PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para conocer del presunto conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el Ministerio de Transporte y la Superintendencia de Transporte, en relación con la autoridad competente para establecer y revisar periódicamente las fórmulas generales para el cálculo de las tarifas de las sociedades portuarias que operan puertos de servicio público.

SEGUNDO: COMUNICAR el contenido de esta decisión a la ministra de Transporte; a la asesora jurídica del Despacho de la ministra de Transporte, a la viceministra de Infraestructura, al jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Transporte, al jefe de la Oficina de Regulación Económica del Ministerio de Transporte, al superintendente de Transporte y al señor Luis Camilo Martínez Toro, apoderado de la Superintendencia de Transporte.

TERCERO: RECONOCER personería jurídica, conforme al poder y los demás documentos que obran en el expediente, al abogado Luis Camilo Martínez Toro, como apoderado de la Superintendencia de Transporte.

CUARTO: ARCHIVAR la presente solicitud y el expediente respectivo en la Secretaría de la Sala.

QUINTO: ADVERTIR que contra esta decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 del CPACA.

La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Comuníquese y cúmplase.

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR Presidente de Sala	ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Consejero de Estado
ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejero de Estado	JORGE MURGUEITIO CABRERA Consejero de Estado (e)
REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ                                Secretaria de Sala