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PRESUNTO CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Dirección Distrital de Inspección, Vigilancia y Control de Entidades sin Ánimo de Lucro del Distrito Capital de Bogotá, D.C., y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural / MODIFICACIÓN DE LA DECISIÓN DE UN CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Tras solicitud de aclaración y corrección presentada / INHIBITORIO / CORPORACIÓN COLOMBIANA DE INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA (AGROSAVIA) – Naturaleza jurídica y régimen aplicable / CORPORACIONES DE PARTICIPACIÓN MIXTA SIN ÁNIMO DE LUCRO – Naturaleza jurídica
Según los estatutos fundacionales, la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria fue constituida, con base en los Decretos Leyes 130 de 1976 y 393 de 1991, como una entidad de participación mixta, sin fines de lucro, domiciliada en Bogotá D.C., «cuyo objeto es el desarrollo y ejecución de la investigación y la transferencia de tecnología agropecuarias [sic]», regida por las normas del derecho privado. Los propósitos para los que se constituyó la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria, en síntesis, fueron: a) Realizar investigaciones agropecuarias, transferir sus resultados y prestar asesoría en estas áreas para el desarrollo tecnológico agropecuario. b) Proponer políticas y estrategias de investigación y desarrollo de tecnologías agropecuarias, y apoyar al Ministerio de Agricultura y al Instituto Colombiano Agropecuario en el estudio y diseño del Plan Nacional de Investigación y Transferencia de Tecnología Agropecuaria. c) Desarrollar estrategias de formación de recursos humanos con la finalidad de capacitar el personal científico, técnico y administrativo que requiera para el ejercicio de sus actividades. e) Dar apoyo logístico y técnico al Instituto Colombiano Agropecuario, en las labores de prevención y control de problemas fito y zoosanitarios, y en las asociaciones que desarrolle para asegurar la calidad de los insumos agropecuarios. El certificado de existencia y representación legal de 21 de junio de 2021 de la Cámara de Comercio de Bogotá establece que la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria: i) el 7 de abril de 1993 obtuvo personería jurídica otorgada por la Alcaldía Mayor de Bogotá; ii) se encuentra inscrita en el Libro I de las Entidades sin Ánimo de Lucro; iii) está sometida a la inspección, vigilancia y control de la Alcaldía Mayor de Bogotá; iv) por acta de la Asamblea General de Accionistas de 29 de marzo de 2012 cambió su nombre por el de la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria Corpoica y v) por acta de la Asamblea General de Accionistas de 17 de mayo de 2018 se aprobó una reforma estatutaria, con la cual, entre otros, cambió su nombre por el de Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria – Agrosavia. Sobre la naturaleza jurídica de Agrosavia, la reforma estatutaria de 17 de mayo de 2017 establece que es una entidad pública descentralizada indirecta, constituida como corporación de participación mixta, de carácter científico y técnico sin ánimo de lucro, la cual se regirá por el Título XXXVI del Código Civil y las normas pertinentes del derecho privado. […] Sobre las corporaciones de participación mixta sin ánimo de lucro, como lo es Agrosavia, esta Sala ha indicado que resultan encuadrarse dentro de lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, que su naturaleza es la de entidades descentralizadas indirectas porque su creación no deviene de la ley sino de un acto contractual, que el régimen legal al que se sujetan es el del Código Civil, pero que esto último no implica que sean personas jurídicas de derecho privado. […] Así las cosas, para la Sala es claro que Agrosavia es una entidad pública descentralizada indirecta, constituida con participación mixta para, entre otras, adelantar investigaciones agropecuarias, que por estar sometida al régimen establecido en el Código Civil no está eximida de los controles que tienen todas las formas asociativas que hacen parte de la estructura del Estado.
FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 130 DE 1976 / DECRETO LEY 393 DE 1991 / LEY 1731 DE 2014 – ARTÍCULO 20 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 95
DECISIONES DE LA SALA DE CONSULTA – No constituyen providencias judiciales / DECISIONES DE LA SALA DE CONSULTA – Contra ellas no es viable interponer recursos, solicitud de aclaración o corrección / SOLICITUD DE ACLARACIÓN Y CORRECCIÓN – Improcedente en el caso concreto
[E]s necesario, en primer lugar, reiterar que las decisiones que adopta la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la función establecida en el artículo 39 del CPACA (modificado por la Ley 2080 de 2021), no constituyen providencias judiciales, ni contra ellas es viable interponer algún tipo de recurso, solicitud de aclaración o de corrección […]. En efecto, en múltiples ocasiones la Sala ha estudiado la naturaleza de la función de resolver conflictos de competencias administrativas que le fue asignada por la ley, y la de las decisiones que emite en desarrollo de esta atribución, para lo cual ha esclarecido que ni dicha función ni tales decisiones tienen carácter judicial. […] [T]anto la doctrina de esta Sala como la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia coinciden en que el procedimiento mediante el cual se resuelven los conflictos de competencias administrativas no constituye un proceso judicial y que, por lo tanto, la decisión que en estos asuntos se adopta no corresponde a una sentencia o a otra clase de providencia judicial. De lo anterior, se impone colegir que dichos trámites no están sujetos a las reglas de procedimiento contenidas en la parte segunda del CPACA, sino al procedimiento especial que se encuentra previsto en el artículo 39 de la misma obra, el cual está incorporado en la primera parte del mismo. Se deduce también que contra las decisiones adoptadas por la Sala de Consulta y los tribunales administrativos en estos mismos asuntos no proceden los recursos ni las solicitudes de aclaración o de corrección que pueden interponerse contra las sentencias, conforme a lo dispuesto en la segunda parte de la Ley 1437 de 2011, sean estos ordinarios o extraordinarios. Además, no puede perderse de vista el hecho de que el artículo 39 del CPACA dispone expresamente que «contra esta decisión [la que resuelve sobre los conflictos de competencias planteados] no procede recurso alguno», con lo cual zanjó la discusión que existía desde antes de la expedición de la norma en comento, en el sentido de si era posible interponer algún tipo de recurso contra las decisiones que expidiera el Consejo de Estado o los tribunales administrativos en relación con los conflictos de competencia administrativa que le fueran planteados. […] Cuando el CPACA menciona que «no procede recurso alguno», se refiere, en primer lugar, a los recursos que la misma normatividad regula dentro del procedimiento administrativo, esto es, los de reposición, apelación y queja (artículo 74 ), pero con mayor razón debe entenderse que proscribe la interposición de los instrumentos y demás mecanismos similares que la segunda parte del código establece y que pueden formularse contra las providencias judiciales, incluyendo las solicitudes de aclaración y de corrección, así como los recursos extraordinarios. No solamente porque todos ellos quedarían comprendidos dentro de la expresión «recurso alguno», sino también por lo explicado en los párrafos precedentes, en el sentido de que las decisiones que profiere la Sala de Consulta y Servicio Civil en ejercicio de esta función no son ni pueden asimilarse a una sentencia u otra providencia jurisdiccional. […] Sobre las solicitudes de aclaración y de corrección propiamente dichas, a excepción de lo previsto para el trámite y decisión de las pretensiones de contenido electoral, para la Sala es claro que en efecto la Ley 1437 de 2011 no contempla una regulación específica. […] Obsérvese que tanto el artículo 285 como el 286 del Código General del Proceso se refieren a decisiones judiciales: en el supuesto de la aclaración, refiriéndose a sentencia, mientras que en el de la corrección, a la providencia que dicta el juez en un proceso. Ambas figuras conciernen a actos cuya naturaleza difiere de las decisiones que profiere la Sala de Consulta y Servicio Civil en ejercicio de la función prevista en el artículo 39 del CPACA, las que no son, valga decir, sentencias ni providencias judiciales. […] Los anteriores argumentos son suficientes para concluir que la solicitud de aclaración y corrección presentada por Agrosavia contra la decisión adoptada por la Sala el 24 de febrero de 2021, es improcedente. No obstante, es importante precisar que la improcedencia de instrumentos de naturaleza procesal, como lo son la aclaración y corrección de providencias, no constituye un obstáculo para que, de oficio, la Sala examine si efectivamente una decisión se adoptó con base en un error sustancial o fáctico que haya sido determinante, caso en el cual será necesario corroborar si se incurrió en el yerro y si de no haberse incurrido en él, la decisión adoptada hubiese sido distinta, tal como se analizará en los acápites siguientes.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 2 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 285 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 286
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza de las decisiones de la Sala de Consulta y Servicio Civil, ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 26 de noviembre de 2011, Rad. 11001-03-06-000-2008-00064-00, C.P. Gustavo Aponte Santos; decisión del 10 de noviembre de 2015, Rad. 11001-03-06-000-2014-00142-00, C.P. Álvaro Namén Vargas; entre otras
SALA DE CONSULTA – Posibilidad de revisar de oficio decisiones
En algunas ocasiones se ha planteado la posibilidad de que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, motu proprio, revise decisiones que ha adoptado para resolver conflictos de competencias administrativas, teniendo en cuenta que la ley no dispone nada al respecto. […] [L]a Sala considera que, independientemente de la circunstancia que dé origen a ello o de la denominación que se le asigne a la solicitud correspondiente, no existe impedimento constitucional ni legal para revisar y, según el caso, modificar una decisión que se haya adoptado con fundamento en un yerro fáctico, constituido, para el caso concreto […]. De hecho, la Sala considera que la posibilidad de modificar motu proprio decisiones proferidas en conflictos de competencia, aun cuando no está contemplado en el artículo 39 del CPACA, desarrolla los principios constitucionales y legales a los que están sometidas las actuaciones administrativas, en especial los de eficacia, economía, legalidad, debido proceso y prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades, lo cual permite un ejercicio sustancial y material de la función legal de resolver las disputas competenciales que se presenten entre dos o más entidades públicas o particulares que ejerzan funciones públicas. Por todo lo anterior, e independientemente de la improcedencia de la solicitud de aclaración y corrección interpuesta por Agrosavia, la Sala, de oficio, revisará la decisión adoptada el 24 de febrero de 2021 dentro del expediente de la referencia, con el fin de determinar si el documento mediante el cual la Alcaldía de Bogotá certificó que es la entidad que ejerce la función de inspección, vigilancia y control sobre la referida asociación, el cual no fue objeto de análisis por la omisión de las partes en anexarla al expediente, hubiese conducido a decidir de forma diferente. De todas formas, es importante advertir que aunque la solicitud presentada por Agrosavia fue denominada como aclaración y corrección, lo cierto es que en el fondo se encamina a una cuestión distinta, esto es, a que se modifique lo que ya fue decidido por la Sala, en el sentido de que, en lugar de asignar competencia a una de las autoridades en pugna, se declare inhibida, lo cual no está enmarcado dentro de los términos establecidos en los artículos 285 y 286 del Código General del Proceso ibidem, previstos para aclarar pasajes oscuros o confusos, así como, entre otros, errores aritméticos.
REVISIÓN DE LA DECISIÓN ADOPTADA POR LA SALA – Caso concreto / CASO CONCRETO – Se deja sin efectos, de oficio, la decisión del 24 de febrero de 2021
De lo anterior, surgen claramente dos circunstancias de absoluta relevancia, que la Sala tendrá en cuenta en la parte resolutiva del sub examine, y son: a) Que efectivamente la Alcaldía de Bogotá certificó que es competente para la inspección, vigilancia y control de Agrosavia, con lo cual terminó la actuación administrativa que inició a partir de la solicitud de esta última, del 28 de agosto de 2019. b) Que con la certificación de 11 de septiembre de 2019 es claro para la Sala que la Alcaldía de Bogotá asumió competencia para el ejercicio de la función de inspección, vigilancia y control sobre Agrosavia, incluso antes de plantear el conflicto. […] No obstante, reitera la Sala, que las partes ni las personas interesadas aportaron oportunamente al expediente del conflicto aquel documento que, por su naturaleza, contenido y origen, cambia el análisis efectuado por la Sala en la Decisión de 24 de febrero de 2021 y lo que allí se dispuso, en el sentido de asignar competencia al Ministerio, como lo es la certificación de 11 de septiembre de 2019 expedida por el ente distrital. […] Lo expuesto impone concluir que cuando se pidió a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que resolviera la colisión competencial suscitada entre la Alcaldía de Bogotá y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para la definición de la autoridad a la que le corresponde ejercer la función de inspección, vigilancia y control sobre Agrosavia, no existía un verdadero conflicto, porque la primera de las autoridades referidas había asumido la competencia en aparente disputa, lo cual se concretó con la expedición de la certificación del 11 de septiembre de 2019, mediante la cual se resolvió la solicitud de Agrosavia, presentada con ese fin. Ese documento solo fue puesto en conocimiento de esta Sala con posterioridad a la decisión del 24 de febrero de 2021. La constatación anterior lleva a la necesaria consecuencia de dejar sin efectos la decisión del 24 de febrero de 2021, para resolver el sub examine de conformidad con una situación que no fue puesta en conocimiento de la Sala oportunamente. […] Por las razones expuestas, la Sala dejará sin efectos la decisión del 24 de febrero de 2021 y, en su reemplazo, proferirá una decisión inhibitoria.
FUENTE FORMAL: DECRETO DISTRITAL 323 DE 2016 / DECRETO 530 DE 2015 / DECRETO DISTRITAL 798 DE 2019
INHIBITORIO – Inexistencia del conflicto de competencias administrativas / INHIBITORIO – Por haber asumido competencia una de las entidades en conflicto
Se observa que, a partir de los documentos allegados al expediente del presente asunto con ocasión del Auto de 2 de julio de 2021, la Alcaldía de Bogotá planteó un conflicto negativo de competencia administrativa frente al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para resolver la solicitud presentada por Agrosavia y emitir una certificación en la que deje constancia sobre la entidad competente para ejercer la inspección, vigilancia y control sobre dicha entidad. Es decir, la entidad territorial planteó un conflicto, esto es, de aquellos que suponen que al menos dos entidades hayan manifestado expresamente su incompetencia para iniciar una actuación. No obstante, previamente, la misma entidad había respondido la solicitud de Agrosavia y había emitido el certificado a través del cual reconoció ser la competente para ejercer la inspección, vigilancia y control, mismo documento que, al parecer, no fue puesto en conocimiento al trasladar el caso al Ministerio y no se aportó al plantear el conflicto ante esta Sala de Consulta y Servicio Civil. Por consiguiente, al momento en que la entidad territorial planteó el conflicto negativo de competencias no se reunían los elementos que, de conformidad con lo establecido en el artículo 39 del CPACA, habilitan a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para dirimirlos. Lo anterior, dado que la entidad ya había asumido la competencia, y no puede desconocer los actos propios como tampoco la existencia de una certificación emitida. […] [N]o hay duda de que, desde el punto de vista material, la referida autoridad distrital continúa ejerciendo funciones de inspección, vigilancia y control sobre Agrosavia, de las cuales pueden surgir efectos jurídicos. […] Por lo explicado, la decisión del presente asunto será inhibitoria, puesto que una atención al fondo de lo planteado, a sabiendas de que una de las partes -la Alcaldía de Bogotá- asumió competencia para el ejercicio de la función de inspección, vigilancia y control sobre Agrosavia, sobrepasaría las facultades constitucionales y legales que habilitan a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado a dirimir los conflictos de competencia administrativa, así como un desconocimiento de la doctrina que sobre la materia ha sido desarrollado desde la expedición de la Ley 954 de 2005.
FUENTE FORMAL: LEY 954 DE 2005
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejera ponente: ANA MARÍA CHARRY GAITÁN
Bogotá D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintiuno (2021)
Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00144-00(A)
Actor: ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ – SECRETARÍA JURÍDICA – DIRECCIÓN DISTRITAL DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL DE ENTIDADES SIN ÁNIMO DE LUCRO
Partes: Distrito Capital de Bogotá, D.C., Dirección Distrital de Inspección, Vigilancia y Control de Entidades sin Ánimo de Lucro, y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Asunto: Solicitud de aclaración y corrección presentada por la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (Agrosavia), modificación de la decisión de un conflicto, decisión inhibitoria
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), expedido mediante la Ley 1437 de 2011, y modificados, respectivamente, por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 2021, procede a pronunciarse respecto de la «solicitud de aclaración y corrección» que presentó la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (Agrosavia) contra la decisión del presente conflicto, de 24 de febrero de 2021, mediante la cual se dispuso:
PRIMERO: DECLARAR competente al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para que, en los términos previstos en el parágrafo 1 del artículo 30 del Decreto Ley 1279 de 1994, ejerza las funciones de vigilancia y control sobre la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (Agrosavia) y, en consecuencia, expida la certificación solicitada por esa entidad.
[…]
TERCERO: EXHORTAR al Gobierno Nacional para que presente, ante el Congreso de la República, un proyecto de ley que regule y desarrolle la función de inspección, vigilancia y control sobre las entidades agropecuarias, gremiales agropecuarias y campesinas, tanto nacionales como del orden municipal, departamental o regional, así como el alcance de la misma, lo que debería incluir, como mínimo, la tipificación de las infracciones, así como la clase y cuantía de las sanciones aplicables, entre otros aspectos propios de la potestad sancionadora administrativa señalados por la Sala en el Concepto 2403 de 2019. Para el efecto, la Secretaría de la Sala remitirá copia de esta providencia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.
ANTECEDENTES
1. El 28 de agosto de 2019, la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (en adelante, Agrosavia) solicitó a la Dirección Distrital de Inspección, Vigilancia y Control de Entidades sin Ánimo de Lucro, de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., la expedición de una certificación mediante la cual hiciera constar que la referida autoridad ejerce funciones de inspección, vigilancia y control sobre esta.
2. El 28 de enero de 2020, la Dirección Distrital de Inspección, Vigilancia y Control de Entidades sin Ánimo de Lucro de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C. (en adelante, la Alcaldía de Bogotá), mediante oficio radicado con el n.° 2-2020-924, trasladó «por competencia», al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, entre otras, la solicitud presentada por Agrosavi.
La Alcaldía sustentó el traslado en que, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 15 del artículo 8 del Decreto 1985 de 2013, es el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el competente para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control sobre entidades sin ánimo de lucro agropecuarias, gremiales agropecuarias y campesinas nacionales, como, a su juicio, lo es Agrosavi.
3. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (en adelante el Ministerio de Agricultura) trasladó por competencia a la Alcaldía de Bogotá las solicitudes efectuadas por, entre otras entidades, Agrosavia, al considerar que resultaba procedente la excepción de inconstitucionalidad frente al numeral 15 del artículo 8 del Decreto 1985 de 2013 y que, por lo mismo, dicha norma era inaplicable para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control sobre esta clase de sujetos.
Como fundamento de su posición, el Ministerio de Agricultura citó el Concepto 2223 de 2015 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estad.
4. El 13 de marzo de 2020, la Alcaldía de Bogotá solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, resolver el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre ella y el Ministerio de Agricultur.
5. La Sala de Consulta y Servicio Civil, a través de la Secretaría, dividió el conflicto negativo de competencia propuesto por la Alcaldía de Bogotá, porque evidenció que contenía seis actuaciones administrativas diferentes, en las que los sujetos interesados igualmente eran personas jurídicas distintas, lo cual implicaba un examen individual de cada situación. Es así como, a su vez, surgieron los seis conflictos de competencia que se identifican a continuación:
Radicado | Partes | Persona interesada | Ponente |
11001030600020200013900 | Distrito Capital de Bogotá, D.C., Dirección Distrital de Inspección, Vigilancia y Control de Entidades sin Ánimo de Lucro, y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural | Federación Nacional de Cacaoteros | Édgar González López |
11001030600020200014000 | Distrito Capital de Bogotá, D.C., Dirección Distrital de Inspección, Vigilancia y Control de Entidades sin Ánimo de Lucro, y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural | Federación Nacional de Cafeteros | Édgar González López |
11001030600020200014100 | Distrito Capital de Bogotá, D.C., Dirección Distrital de Inspección, Vigilancia y Control de Entidades sin Ánimo de Lucro, y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural | Asociación Colombiana de Ganaderos por la Democracia y la Transparencia (Demogan) | Óscar Darío Amaya Navas |
11001030600020200014200 | Distrito Capital de Bogotá, D.C., Dirección Distrital de Inspección, Vigilancia y Control de Entidades sin Ánimo de Lucro, y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural | Federación Colombiana de Productores de Papa (Fedepapa) | Álvaro Namén Varga |
11001030600020200014300 | Distrito Capital de Bogotá, D.C., Dirección Distrital de Inspección, Vigilancia y Control de Entidades sin Ánimo de Lucro, y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural | Asociación Colombiana de Criadores de Ganado Cebú (Asocebú) | Édgar González López |
11001030600020200014400 | Distrito Capital de Bogotá, D.C., Dirección Distrital de Inspección, Vigilancia y Control de Entidades sin Ánimo de Lucro, y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural | Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (Agrosavia) | Álvaro Namén Varga |
6. Mediante Decisión de 24 de febrero de 2021, en la que se reiteraron las consideraciones y argumentos expuestos en el Concepto 2223 de 2015 y en los conflictos de competencia 2020-00139, 2020-00140, 2020-00141 y 2020-0014, la Sala de Consulta y Servicio Civil profirió la siguiente decisión:
PRIMERO: DECLARAR competente al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para que, en los términos previstos en el parágrafo 1 del artículo 30 del Decreto Ley 1279 de 1994, ejerza las funciones de vigilancia y control sobre la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (Agrosavia) y, en consecuencia, expida la certificación solicitada por esa entidad.
[…]
TERCERO: EXHORTAR al Gobierno Nacional para que presente, ante el Congreso de la República, un proyecto de ley que regule y desarrolle la función de inspección, vigilancia y control sobre las entidades agropecuarias, gremiales agropecuarias y campesinas, tanto nacionales como del orden municipal, departamental o regional, así como el alcance de la misma, lo que debería incluir, como mínimo, la tipificación de las infracciones, así como la clase y cuantía de las sanciones aplicables, entre otros aspectos propios de la potestad sancionadora administrativa señalados por la Sala en el Concepto 2403 de 2019. Para el efecto, la Secretaría de la Sala remitirá copia de esta providencia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.
Lo anterior, porque en virtud de lo establecido en el Decreto Ley 1279 de 1994, es el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural quien ejerce la función de inspección, vigilancia y control sobre las asociaciones agropecuarias, las organizaciones gremiales agropecuarias o las asociaciones campesinas, como Agrosavia, y, en consecuencia, a quien le compete expedir la certificación que así lo señale.
7. Cabe mencionar que el Consejero de Estado Germán Alberto Bula Escobar presentó salvamento de voto frente a la decisión mayoritaria de la Sala en el conflicto de la referencia, así como en todos los demás que se indicaron en el cuadro precedente, porque, a su juicio, el asunto planteado entre la Alcaldía de Bogotá y el Ministerio de Agricultura, respecto de la función de inspección, vigilancia y control sobre asociaciones agropecuarias, gremiales agropecuarias y campesinas nacionales tiene el carácter y los elementos propios de una consulta y no de una colisión de competencias propiamente dicha.
8. Inconforme con la Decisión de 24 de febrero de 2021, Agrosavia, en calidad de persona interesada, radicó una solicitud de aclaración y corrección de la decisión del conflicto, para lo cual cito los artículos 2 y 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Los términos textuales de lo solicitado fueron:
[…] respetuosamente se solicita aclare y corregir [sic] la providencia Rad. Nro. 11001-03-06-000-2020-00144-00 en el sentido de declararse inhibida para resolver, al no existir un conflicto de competencia, lo que no es incompatible con la exhortación al Gobierno Nacional para que impulse el trámite de emisión de una ley […]. [Se destaca].
9. Agrosavia fundamentó la solicitud de aclaración y corrección, en primer lugar, en las consideraciones efectuadas en el salvamento de voto presentado por el Consejero de Estado Germán Alberto Bula Escobar frente a la decisión mayoritaria de la Sala, en el cual indicó que la decisión del conflicto de competencia debió ser inhibitoria. Además, Agrosavia planteó, en síntesis, lo siguiente:
El 11 de septiembre de 2019 la Alcaldía de Bogotá certificó que es quien ejerce las funciones de inspección, vigilancia y control sobre Agrosavia, tal como esta entidad lo solicitó mediante petición del 28 de agosto de 2019.
La decisión de la Sala, en el sentido de declarar competente al Ministerio de Agricultura, se hizo bajo la errada consideración de que Agrosavia era una asociación agropecuaria, una organización gremial agropecuaria o una asociación campesina, cuando se trata, en realidad, de una entidad pública descentralizada indirecta, cuyo objeto, conforme a sus estatutos y a las normas legales y reglamentarias que regulan su constitución y funcionamiento, es la investigación científica en materia agropecuaria.
El Ministerio de Agricultura no puede ejercer la función de inspección, vigilancia y control sobre Agrosavia, porque el ministro es miembro principal de la junta directiva de esta corporación, tal como lo establecen sus estatutos.
ACTUACIÓN PROCESAL
El despacho ponente, mediante Auto de 2 de julio de 2021, previa precisión de que las decisiones que profiere la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado no son susceptibles de recurso alguno, salvo casos excepcionales, dispuso:
i) Oficiar a la Alcaldía de Bogotá y al Ministerio de Agricultura para que se pronunciaran respecto de la solicitud de Agrosavia, y
ii) Requerir a Agrosavia y a la Alcaldía de Bogotá para que aportaran la copia del oficio n.° 2-2019-12583 del 11 de septiembre de 2019, junto con la certificación de la misma fecha, mediante la cual la autoridad distrital respondió la petición presentada por Agrosavia el 28 de agosto del mismo año, tal como fue informado por esta corporación en la solicitud de aclaración y corrección.
En respuesta al requerimiento, las entidades manifestaron lo siguiente:
El Ministerio de Agricultura señaló que compartía a plenitud los argumentos esbozados por Agrosavia en la solicitud de aclaración y corrección que presentó, en el sentido de no ser la autoridad competente para ejercer la función de inspección, vigilancia y control sobre la referida corporación. Además, reiteró que la competencia para el efecto es de la Alcaldía de Bogotá.
La Alcaldía de Bogotá explicó que el conflicto de competencias de la referencia ya fue decidido por la Sala de Consulta y Servicio Civil y que las decisiones que esta profiere no admiten recurso alguno. Adicionalmente, indicó que al ser el Decreto 1279 de 1994 el que define el presente asunto, en tanto que no podía ser derogado por el Decreto 2478 de 1999, no existe base legal para que se le asigne competencia para ejercer la función de inspección, vigilancia y control sobre Agrosavia.
De todas formas, guardó silencio frente al oficio radicado con el n.° 2-2019-12583, mediante el que, según lo expresó Agrosavia, certificó que es la autoridad a cargo de las funciones de inspección, vigilancia y control sobre la mentada corporación.
Agrosavia reiteró los argumentos planteados en el escrito de aclaración y corrección que presentó y, además, aportó: i) la certificación mediante la cual la Alcaldía de Bogotá señaló que es quien ejerce las funciones de inspección, vigilancia y control sobre ella, expedida el 11 de septiembre de 2019; ii) el acto administrativo mediante el cual la Alcaldía de Bogotá le reconoció personería jurídica, del 7 de abril de 1993; iii) sus estatutos actualizados y iv) certificado de existencia y representación legal actualizado, expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá.
III. ARGUMENTOS DE LA CORPORACIÓN COLOMBIANA DE INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA (AGROSAVIA)
Tal como se explicó en el capítulo de antecedentes, Agrosavia sustentó la petición de aclaración y corrección en las consideraciones efectuadas en el salvamento de voto que presentó, frente a la decisión mayoritaria de la Sala, el Consejero de Estado Germán Alberto Bula Escobar, en el cual manifestó que la decisión del conflicto debió ser inhibitoria.
Informó que la Alcaldía de Bogotá, mediante oficio radicado con el n.° 2-2019-12583 del 11 de septiembre del mismo año, certificó que es quien ejerce las funciones de inspección, vigilancia y control sobre Agrosavia, tal como esta lo solicitó mediante petición del 28 de agosto de 2019.
Agregó que la decisión de la Sala, en el sentido de declarar competente al Ministerio de Agricultura, se hizo bajo la consideración de que Agrosavia es una asociación agropecuaria, una organización gremial agropecuaria o una asociación campesina, cuando, en realidad, es una entidad pública descentralizada indirecta, cuyo objeto, conforme a sus estatutos y a las normas legales y reglamentarias que regulan su constitución y funcionamiento, es la investigación científica en materia agropecuaria.
Y finalmente recalcó que el Ministerio no puede ejercer la función de inspección, vigilancia y control sobre Agrosavia, porque el ministro es miembro principal de su junta directiva, tal como lo establecen los estatutos de dicha entidad.
IV. CONSIDERACIONES
1. Competencia
La decisión del 24 de febrero de 2021, dictada dentro del expediente 11001-03-06-000-2020-00144-00, fue adoptada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en ejercicio de su función de resolver los conflictos de competencias administrativas a que se refieren los artículos 39 y 112, numeral 10, del CPACA, habida cuenta que se planteó a esta colegiatura un presunto conflicto negativo de competencias administrativas entre una autoridad del orden nacional, como lo es el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y una del orden territorial, la Dirección Distrital de Inspección, Vigilancia y Control de Entidades sin Ánimo de Lucro de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía Mayor de Bogotá, en relación con un asunto concreto, esto es, definir cuál de las dos entidades es la competente para ejercer la función de inspección, vigilancia y control sobre Agrosavia.
De lo anterior se colige que esta Sala es igualmente competente para conocer sobre la solicitud de aclaración y corrección presentada por Agrosavia, en calidad de persona interesada en el presunto conflicto de competencias administrativas, independientemente de la procedencia o improcedencia de dicha petición y del sentido de la decisión que se adopte, lo cual se abordará a continuación.
2. Agrosavia -naturaleza jurídica y régimen aplicable-
El 25 de enero de 1993 el presidente de la República de Colombia, el ministro de agricultura y otros dignatarios, se reunieron en Bogotá para fundar la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria.
Según los estatutos fundacionales, la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria fue constituida, con base en los Decretos Leyes 130 de 197 y 393 de 199, como una entidad de participación mixta, sin fines de lucro, domiciliada en Bogotá D.C., «cuyo objeto es el desarrollo y ejecución de la investigación y la transferencia de tecnología agropecuarias [sic]», regida por las normas del derecho privado.
Los propósitos para los que se constituyó la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria, en síntesis, fueron:
a) Realizar investigaciones agropecuarias, transferir sus resultados y prestar asesoría en estas áreas para el desarrollo tecnológico agropecuario.
b) Proponer políticas y estrategias de investigación y desarrollo de tecnologías agropecuarias, y apoyar al Ministerio de Agricultura y al Instituto Colombiano Agropecuario en el estudio y diseño del Plan Nacional de Investigación y Transferencia de Tecnología Agropecuaria.
c) Desarrollar estrategias de formación de recursos humanos con la finalidad de capacitar el personal científico, técnico y administrativo que requiera para el ejercicio de sus actividades.
e) Dar apoyo logístico y técnico al Instituto Colombiano Agropecuario, en las labores de prevención y control de problemas fito y zoosanitarios, y en las asociaciones que desarrolle para asegurar la calidad de los insumos agropecuarios.
El certificado de existencia y representación legal de 21 de junio de 2021 de la Cámara de Comercio de Bogotá establece que la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria: i) el 7 de abril de 1993 obtuvo personería jurídica otorgada por la Alcaldía Mayor de Bogotá; ii) se encuentra inscrita en el Libro I de las Entidades sin Ánimo de Lucro; iii) está sometida a la inspección, vigilancia y control de la Alcaldía Mayor de Bogotá; iv) por acta de la Asamblea General de Accionistas de 29 de marzo de 2012 cambió su nombre por el de la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria Corpoica y v) por acta de la Asamblea General de Accionistas de 17 de mayo de 2018 se aprobó una reforma estatutaria, con la cual, entre otros, cambió su nombre por el de Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria – Agrosavia.
Sobre la naturaleza jurídica de Agrosavia, la reforma estatutaria de 17 de mayo de 2017 establece que es una entidad pública descentralizada indirecta, constituida como corporación de participación mixta, de carácter científico y técnico sin ánimo de lucro, la cual se regirá por el Título XXXVI del Código Civil y las normas pertinentes del derecho privado.
Sin embargo, de la misma manera lo había señalado el artículo 20 de la Ley 1731 de 201, cuando Agrosavia aún se denominaba Corpoica:
Artículo 20. Recursos de la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (Corpoica). El Gobierno Nacional transferirá anualmente recursos del Presupuesto General de la Nación a la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (Corpoica), para el desarrollo de sus funciones de apoyo al sector agropecuario en ciencia, tecnología e innovación. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y Corpoica concertarán las metas y resultados que se alcanzarían con los recursos que se transfieran.
Corpoica es una entidad pública descentralizada indirecta, de carácter científico y técnico, de participación mixta, sin ánimo de lucro, regida por las normas del derecho privado previstas para las corporaciones en el Código Civil, de acuerdo con el Decreto-ley 393 de 1991, el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, y las leyes que los modifiquen o sustituyan. (Se destaca).
Sobre las corporaciones de participación mixta sin ánimo de lucro, como lo es Agrosavia, esta Sala ha indicado que resultan encuadrarse dentro de lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, que su naturaleza es la de entidades descentralizadas indirectas porque su creación no deviene de la ley sino de un acto contractual, que el régimen legal al que se sujetan es el del Código Civi, pero que esto último no implica que sean personas jurídicas de derecho privad.
De igual forma, cuando Agrosavia aún se denominaba Corpoica, esta Sala dispuso:
Por el contenido de las normas analizadas y la jurisprudencia citada, la Sala considera que CORPOICA es una corporación de participación mixta, que se rige por las normas del derecho privado. La forma de su creación y la calidad de las personas que en ella intervinieron -públicas y particulares-, hacen de ella una entidad descentralizada indirecta por servicio.
Así las cosas, para la Sala es claro que Agrosavia es una entidad pública descentralizada indirecta, constituida con participación mixta para, entre otras, adelantar investigaciones agropecuarias, que por estar sometida al régimen establecido en el Código Civil no está eximida de los controles que tienen todas las formas asociativas que hacen parte de la estructura del Estado.
2. Improcedencia de la solicitud de aclaración y corrección presentada por Agrosavia - Reiteración
Agrosavia manifestó que presentaba solicitud de aclaración y corrección en contra de la decisión de la Sala de 24 de febrero de 2021, con base en lo establecido en los artículos 2 y 306 del CPACA, que disponen:
Artículo 2°. Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.
Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción.
Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.
Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
A este respecto, es necesario, en primer lugar, reitera que las decisiones que adopta la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la función establecida en el artículo 3
del CPACA (modificado por la Ley 2080 de 2021), no constituyen providencias judiciales, ni contra ellas es viable interponer algún tipo de recurso, solicitud de aclaración o de corrección, tal como se advirtió en el auto dictado el pasado 2 de julio dentro de este mismo expediente.
En efecto, en múltiples ocasiones la Sala ha estudiado la naturaleza de la función de resolver conflictos de competencias administrativas que le fue asignada por la ley, y la de las decisiones que emite en desarrollo de esta atribución, para lo cual ha esclarecido que ni dicha función ni tales decisiones tienen carácter judicial.
Cuando la Ley 954 de 2005 eliminó la denominada «acción de definición de competencias administrativas» prevista en el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), cuya competencia estaba asignada a la Sala Plena del Consejo de Estado, y pasó a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de resolver los conflictos de competencia administrativa que se presenten entre autoridades del orden nacional, o entre una del orden nacional y otra de nivel territorial, o entre autoridades territoriales de distintos departamentos, esta Sala manifestó lo siguiente sobre la naturaleza jurídica de esta potesta:
2. NATURALEZA DE LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. MARCO NORMATIVO.
El libro segundo del Código Contencioso Administrativo relacionado con el control jurisdiccional de la actividad administrativa, consagraba en el artículo 88 una acción especial denominada “acción de definición de competencias administrativas”. Por esta vía judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado definía un desacuerdo en torno al ejercicio de competencias administrativas entre entidades del orden nacional.
“ARTICULO 88. ACCION DE DEFINICION DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS. Subrogado por el artículo 18 del Decreto 2304 de 1989. (…)
La entidad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si ésta también se declara incompetente, ordenará remitir la actuación al Tribunal correspondiente o al Consejo de Estado.
Recibido el expediente y efectuado el reparto… vencido el término de traslado, la Sala Plena debe resolver dentro de los diez (10) días. (…)”
La Ley 954 de 2005, derogó expresamente el artículo 88 del C.C.A. y en su lugar adicionó el artículo 33 en la parte relativa a los procedimientos administrativos trasladando la atribución para dirimir los conflictos de competencias negativos y positivos que se presenten, en cuanto a competencias administrativas, a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
“Artículo 4º.- Conflictos de competencia.- Adiciónase el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo con el siguiente parágrafo:
“Parágrafo.- Los conflictos de competencias administrativas se resolverán de oficio, o por solicitud de la persona interesada. La entidad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente remitirá la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado”.
Si dos entidades administrativas se consideran competentes para conocer y definir un determinado asunto, remitirán la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
Derógase el artículo 88 del mismo Código Contencioso Administrativo (Decreto número 01 de 1984). (Resalta la Sala)”.
En los antecedentes de la ley 954 de 2005, señalaba el informe de ponencia para primer debate al proyecto de ley 003 de 2004 Cámara, 194 de 2004 Senado lo siguiente:
“Teniendo en cuenta que los conflictos de competencias entre autoridades administrativas positivas o negativas no son asuntos de carácter judicial sino administrativo y que el legislador en el artículo 88 del Código Contencioso-Administrativo ha encomendado su solución a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado, como si se tratare de una acción jurisdiccional, llamada "Acción de definición de competencias", los suscritos ponentes consideramos que el artículo debe ser derogado y que la reglamentación actual de dicha "acción" debe ser modificada de acuerdo con su naturaleza jurídica; es decir, como un trámite administrativo, que, como nos lo recuerda el autor de la iniciativa, se ha convertido en un factor generador de congestión en la Sala, con el agravante, se repite, de que estos conflictos no son de naturaleza jurisdiccional”. (Resalta la Sala)”.
Es evidente, entonces, que el legislador, dentro de su capacidad de configuración legislativa, mediante la ley 954 de 2005, confirió a la Sala de Consulta del Consejo de Estado, esta competencia de carácter administrativo por las razones analizadas en los debates del Congreso, teniendo respaldo constitucional expreso en el inciso segundo del artículo 236 C.P.
[…]
Así las cosas, para la Sala es claro que cuando el legislador atribuyó esta competencia no la enmarcó dentro de la función consultiva, puesto que dicha función tiene su regulación propia… Esta función es diametralmente distinta a la de solucionar conflictos sobre competencias administrativas, procedimiento que puede ser iniciado por cualquier entidad administrativa y aún por particulares.
Como se observa, este cambio de regulación en materia de conflictos de competencias administrativas trajo las siguientes implicaciones:
i) La derogatoria del artículo 88 que eliminó de plano la definición de competencias administrativas como una “acción judicial”, la cual culminaba con un pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que hacía tránsito a cosa juzgada.
ii) Su adición en el artículo 33 del libro primero la insertó en el contexto propio de las “actuaciones administrativas”.
iii) Se trasladó la definición del asunto de un órgano con atribuciones jurisdiccionales, como lo es la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a otro que no las tiene, esto es la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, pero que en todo caso detenta las condiciones de autonomía e independencia propias de la rama judicial.
3. CARÁCTER DE LAS DECISIONES PROFERIDAS POR LA SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL DENTRO DE LA ATRIBUCIÓN DEL PARÁGRAFO DEL ARTÍCULO 33 DEL C.C.A.
Al ser entregada la definición de los conflictos de competencia administrativos a la Sala de Consulta y Servicio Civil, no sólo se modificó la naturaleza del asunto, pasando del campo de lo “judicial” a lo “administrativo”, sino que, como lógica consecuencia, también se mutó el carácter del pronunciamiento que resuelve el conflicto […. [Negrillas y mayúsculas del original; subrayas añadidas].
Más adelante, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, la Sala se volvió a ocupar de este asunto, y dispuso lo siguiente:
a. La función de resolución de conflictos de competencias administrativas
En desarrollo de lo previsto en el artículo 237-6 de la Constitución Política, que determina que el Consejo de Estado ejercerá las demás funciones que señale la ley, el CPACA le asignó a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de resolver los conflictos de competencias administrativas.
[…]
En este caso, la ley le asigna a la Sala la función de decidir con carácter vinculante, cuál es la autoridad administrativa competente para adelantar una determinada actuación administrativa. Se trata de un control previo de legalidad sobre el elemento competencia de la decisión administrativa.
Característica esencial de esta función es que la solución de los conflictos de competencias administrativas se hace de manera definitiva, pues como señala el artículo 39 en cita, contra lo decidido por la Sala o los Tribunales Administrativos, según el caso, no cabe recurso alguno. Por tanto, este trámite especial que se surte por fuera de la propia Administración, da certeza a las autoridades y a los interesados sobre la facultad legal para resolver un determinado asunto, evitando discusiones posteriores o, lo que sería peor, decisiones inhibitorias de la administración.
[…]
Como señaló recientemente la Sección Segunda del Consejo de Estado en el trámite de una acción de tutela relacionada con esta función, en el procedimiento de resolución de conflictos de competencias administrativas la Sala de Consulta y Servicio Civil actúa precisando las reglas de juego en las actuaciones administrativas y garantizando el principio de legalidad y el debido proceso
Por ello, cuando el ordenamiento jurídico le asigna a la Sala la función de dirimir las discusiones competenciales entre autoridades administrativas y vincula a éstas y a los particulares a lo decidido por ella, busca garantizar, tanto la efectividad del derecho de petición (asegurando que la persona tendrá una respuesta de fondo a su solicitu), como la vigencia del principio de legalidad y del debido proceso (desde el punto de vista de las competencias constitucionales o legales que habilitan la actuación de una determinada entidad en un caso concreto).
[…]
Se tiene entonces que en nuestro ordenamiento jurídico el control de legalidad de la competencia administrativa como elemento de validez de los actos administrativos, puede operar de manera previa o posterior a la decisión administrativa. De manera previa, a través del trámite de definición de competencias administrativas que se analiza, en el cual, como se ha visto, se define con carácter vinculante la autoridad que debe adoptar una determinada decisión (artículo 39 CPACA); de manera posterior, a través de las pretensiones de nulidad contra la decisión definitiva adoptada por la Administración (artículos 137 y 138 C.P.A.C.A).
Claro está que cuando se ha agotado el primero de tales controles, el segundo se torna de suyo improcedente para discutir nuevamente los elementos materiales, temporales u orgánicos de la competencia administrativa que ya hubieran quedado definidos en virtud de lo dispuesto en el artículo 39 del C.P.A.C.A.
Se trata por tanto, de dos mecanismos de control de legalidad de la competencia administrativa, que operan desde afuera de la Administración, en momentos distintos de su actividad y con carácter vinculante para ella […]. [Se destaca].
Asimismo, otras corporaciones judiciales se han referido, en algunas ocasiones, a la naturaleza jurídica de esta función y de las decisiones que en ejercicio de la misma dicta la Sala. Por ejemplo, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, al rechazar una demanda de nulidad que se presentó contra una decisión proferida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado por medio de la cual se resolvió un conflicto de competencias administrativas, en providencia del 23 de julio de 2013, confirmada por la misma Corporación el 17 de octubre de 2013, manifestó lo siguiente:
2. El acto demandado lo constituye la decisión proferida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de fecha 16 de abril de 2012, a través de la cual dirimió el conflicto positivo de competencia administrativa surgido entre […].
3. Para la decisión a tomar es importante precisar si el acto administrativo acusado, proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, es de los catalogados como definitivo o como de trámite. Ello en razón a que, de ser de esta última clase, sería prematura la nulidad simple deprecada.
[…]
5. […] Frente a la situación narrada, no cabe duda que la definición de la competencia por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, es una actuación realizada dentro de una investigación ya iniciada, y por lo tanto debe catalogarse como un acto de trámite.
6. Adicionalmente, ha de señalar esta Corporación que de conformidad con lo establecido en el artículo 135 del C.C.A., los actos administrativos objeto de control de legalidad por la vía jurisdiccional son aquellos que ponen término a un proceso administrativo.
Bajo este contexto normativo, es claro que únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa [...].
Teniendo en cuenta lo anterior, cualquier discusión acerca de la legalidad de la decisión aquí censurada, debe ser calificada de improcedente, toda vez que se trata de un acto que únicamente impulsa la actuación administrativa; dicho en otros términos, promueve un trámite al interior del proceso de responsabilidad fiscal orientado a determinar la autoridad competente para continuar con la actuación administrativa y que incidirá para que la decisión definitiva posteriormente se produzca; dicho acto de trámite, por expresa disposición legal no es susceptible de control judicial […]. [Subrayas fuera del texto original].
Como puede apreciarse, tanto la doctrina de esta Sala como la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia coinciden en que el procedimiento mediante el cual se resuelven los conflictos de competencias administrativas no constituye un proceso judicial y que, por lo tanto, la decisión que en estos asuntos se adopta no corresponde a una sentencia o a otra clase de providencia judicial.
De lo anterior, se impone colegir que dichos trámites no están sujetos a las reglas de procedimiento contenidas en la parte segunda del CPACA, sino al procedimiento especial que se encuentra previsto en el artículo 39 de la misma obra, el cual está incorporado en la primera parte del mismo.
Se deduce también que contra las decisiones adoptadas por la Sala de Consulta y los tribunales administrativos en estos mismos asuntos no proceden los recursos ni las solicitudes de aclaración o de corrección que pueden interponerse contra las sentencias, conforme a lo dispuesto en la segunda parte de la Ley 1437 de 2011, sean estos ordinarios o extraordinarios.
Además, no puede perderse de vista el hecho de que el artículo 39 del CPACA dispone expresamente que «contra esta decisión [la que resuelve sobre los conflictos de competencias planteados] no procede recurso alguno», con lo cual zanjó la discusión que existía desde antes de la expedición de la norma en comento, en el sentido de si era posible interponer algún tipo de recurso contra las decisiones que expidiera el Consejo de Estado o los tribunales administrativos en relación con los conflictos de competencia administrativa que le fueran planteados. [Destaca la Sala].
Cuando el CPACA menciona que «no procede recurso alguno», se refiere, en primer lugar, a los recursos que la misma normatividad regula dentro del procedimiento administrativo, esto es, los de reposición, apelación y queja (artículo 7
), pero con mayor razón debe entenderse que proscribe la interposición de los instrumentos y demás mecanismos similares que la segunda parte del código establece y que pueden formularse contra las providencias judiciales, incluyendo las solicitudes de aclaración y de corrección, así como los recursos extraordinarios. No solamente porque todos ellos quedarían comprendidos dentro de la expresión «recurso alguno», sino también por lo explicado en los párrafos precedentes, en el sentido de que las decisiones que profiere la Sala de Consulta y Servicio Civil en ejercicio de esta función no son ni pueden asimilarse a una sentencia u otra providencia jurisdiccional.
Sobre las solicitudes de aclaración y de corrección propiamente dichas, a excepción de lo previsto para el trámite y decisión de las pretensiones de contenido electoral, para la Sala es claro que en efecto la Ley 1437 de 2011 no contempla una regulación específica. Aunque, como bien lo señala Agrosavia en el escrito que 18 de junio de 2021, por virtud de lo establecido en el artículo 30 del CPACA, los aspectos no regulados se rigen por el «Código de Procedimiento Civil» (hoy Código General del Proceso), cuyos artículos 285 y 286 disponen:
Artículo 285. Aclaración. La sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Sin embargo, podrá ser aclarada, de oficio o a solicitud de parte, cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella.
En las mismas circunstancias procederá la aclaración de auto. La aclaración procederá de oficio o a petición de parte formulada dentro del término de ejecutoria de la providencia.
La providencia que resuelva sobre la aclaración no admite recursos, pero dentro de su ejecutoria podrán interponerse los que procedan contra la providencia objeto de aclaración.
Artículo 286. Corrección de errores aritméticos y otros. Toda providencia en que se haya incurrido en error puramente aritmético puede ser corregida por el juez que la dictó en cualquier tiempo, de oficio o a solicitud de parte, mediante auto.
Si la corrección se hiciere luego de terminado el proceso, el auto se notificará por aviso.
Lo dispuesto en los incisos anteriores se aplica a los casos de error por omisión o cambio de palabras o alteración de estas, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva o influyan en ella. [Resaltado fuera del texto original].
Obsérvese que tanto el artículo 285 como el 286 del Código General del Proceso se refieren a decisiones judiciales: en el supuesto de la aclaración, refiriéndose a sentencia, mientras que en el de la corrección, a la providencia que dicta el juez en un proceso. Ambas figuras conciernen a actos cuya naturaleza difiere de las decisiones que profiere la Sala de Consulta y Servicio Civil en ejercicio de la función prevista en el artículo 39 del CPACA, las que no son, valga decir, sentencias ni providencias judiciales.
Sobre la improcedencia de una solicitud de aclaración presentada contra una decisión adoptada en un conflicto de competencia administrativa, la Sala ha precisado:
Ahora bien, teniendo en cuenta lo establecido en los artículos 39 y 112-10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la solicitud de aclaración a la decisión del 9 de diciembre de 2020, en los términos en que se formula –arriba reseñados- no es procedente.
Lo anterior, habida cuenta de que la competencia de la Sala se limita a dirimir, con fundamento en la normatividad jurídica, cuál, entre dos o más autoridades administrativas, tiene la competencia respecto de una determinada actuación administrativa. No puede la sala imponer o señalar la forma como la autoridad competente debe ejercer su competencia. El hacerlo, sin tener asignada esa facultad -conforme se indicó-, implicaría usurpar o invadir el campo de acción de dicha autoridad y desconocer su autonomí.
Los anteriores argumentos son suficientes para concluir que la solicitud de aclaración y corrección presentada por Agrosavia contra la decisión adoptada por la Sala el 24 de febrero de 2021, es improcedente.
No obstante, es importante precisar que la improcedencia de instrumentos de naturaleza procesal, como lo son la aclaración y corrección de providencias, no constituye un obstáculo para que, de oficio, la Sala examine si efectivamente una decisión se adoptó con base en un error sustancial o fáctico que haya sido determinante, caso en el cual será necesario corroborar si se incurrió en el yerro y si de no haberse incurrido en él, la decisión adoptada hubiese sido distinta, tal como se analizará en los acápites siguientes.
3. Posibilidad de revisar y, según el caso, revocar o modificar de oficio decisiones adoptadas por la Sala en ejercicio de esta función - Reiteración
En algunas ocasiones se ha planteado la posibilidad de que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, motu proprio, revise decisiones que ha adoptado para resolver conflictos de competencias administrativas, teniendo en cuenta que la ley no dispone nada al respecto.
Así, por ejemplo, la Sala declaró improcedente la solicitud que una de las partes involucradas en un conflicto de competencias administrativas interpuso contra la Decisión del 26 de noviembre de 2008, antes citada, a través de la cual pidió que «se [r]evoque o se reconsidere la decisión», en el sentido de declarar competente a una de las partes en disputa.
No obstante, frente a tal determinación, se formuló una aclaración de voto, en la cual se manifestó lo siguiente:
Si bien estoy de acuerdo en que el artículo 33 del C.C.A no establece expresamente ningún recurso y en esa medida la regla general es que la decisión de la Sala es definitiva y vinculante para la entidad a la que se le asigna la competencia administrativa , considero que ello no conlleva la imposibilidad absoluta de revisar esa decisión, independientemente de que se califique como “acto de trámite” o como un “concepto vinculante” derivado de la función consultiva, lo que a mi juicio podría válidamente invocarse en el contexto de la Constitución (art. 237-3) y de la Ley Estatutaria de la administración de Justicia (art.38-6).
Cabe recordar que las funciones de la Sala se derivan directamente de la Constitución (Art. 237-3) y que como cualquier otra autoridad del Estado tiene el deber de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes que se consagran en ella (art. 2 ibídem). Además, tales funciones deben operar como mecanismos de sujeción a la Constitución y a la ley, esto es, de respeto pleno al principio de legalidad.
Adicionalmente, con independencia de la discusión sobre la naturaleza de la función que le asigna a la Sala el artículo 33 del C.C.A., no puede pasarse por alto que su decisión se inserta en el marco de una actuación administrativa, en la cual se deben tener en cuenta el interés general y los derechos de las personas (art. 2 C.P y 2 C.C.A), así como los principios que rigen la función administrativa (art. 209 C.P. y 3º del C.C.A.), entre ellos los de eficiencia, economía y prevalencia del derecho sustancial .
En concreto, el principio de eficiencia ordena tener en cuenta que los procedimientos deben cumplir su finalidad -lo que no se lograría con una autoridad incompetente-; que existe la obligación de remover los obstáculos puramente formales y evitar decisiones inhibitorias; y que, por tanto, se deben sanear en cualquier tiempo los vicios de procedimiento (Art. 3 C.C.A).
Ahora bien, cabe precisar que la posibilidad –necesariamente excepcional- de revisar lo decidido por la Sala en el contexto del artículo 33 del C.C.A., debe fundarse en un error evidente en la definición de la competencia que se ha hecho y no simplemente en divergencias de interpretación de la normatividad que ha servido de apoyo a la decisión. Ello porque la función atribuida a esta Corporación en el artículo 33 del C.C.A, se desarrolla, precisamente, en el marco de un problema o desacuerdo de interpretación de las normas legales que atribuyen una competencia, para cuya solución se determina por la ley que sea la interpretación de esta Sala la que defina el asunto y permita seguir adelante la actuación.
Así, una decisión de la Sala solamente sería revisable, si la misma se basara por ejemplo en una ley inexequible o derogada o no se apoyara en la norma de competencia evidentemente aplicable al caso concreto o en general cuando fuere manifiesto que se ha asignado una competencia administrativa a una entidad que no la tiene. En tales casos, con la preservación de la decisión de la Sala –ante, se reitera, un error de bulto en la asignación de competencias administrativas-, se estaría generando un problema constitucional y de legalidad que comprometería derechos fundamentales como los de petición y debido proceso, al obligar la continuación de una actuación administrativa por una entidad claramente incompetente, lo que produciría a la larga la nulidad del acto definitivo (art. 84 C.C.A) y el fracaso de los fines del procedimiento administrativo (art.2 ibídem).
Por tanto, no parecería compatible con la Carta, ni tampoco razonable, que no se pudiera subsanar la irregularidad y debiera mantenerse intangible una decisión que comporta la prolongación de una actuación administrativa viciada de ilegalidad, la cual, por el carácter vinculante de lo decidido por la Sala, no podría ser corregida -respecto de la competencia- por la propia Administración. Por el contrario, su revisión por la Sala en caso de haber incurrido en yerros indiscutibles, garantiza un debido proceso administrativo, la observancia de los principios de eficacia y economía que rigen la función administrativa, la primacía del principio de legalidad y el derecho de las personas a que su solicitud sea tramitada por una autoridad competente, todo lo cual constituye la finalidad última del trámite regulado en el artículo 33 del C.C.A.
En esa medida, y sin que esto implique una posición definitiva y absoluta sobre la posibilidad de revisar y, eventualmente, modificar decisiones de fondo que se hayan dictado en relación con los conflictos de competencia administrativa que se le plantean, la Sala considera que, independientemente de la circunstancia que dé origen a ello o de la denominación que se le asigne a la solicitud correspondiente, no existe impedimento constitucional ni legal para revisar y, según el caso, modificar una decisión que se haya adoptado con fundamento en un yerro fáctico, constituido, para el caso concreto, en el hecho de que con posterioridad a la Decisión de 24 de febrero de los corrientes, se conoció un documento suscrito por una de las partes, que de haberse conocido oportunamente, sin duda alguna habría implicado efectuar un análisis distinto.
De hecho, la Sala considera que la posibilidad de modificar motu proprio decisiones proferidas en conflictos de competencia, aun cuando no está contemplado en el artículo 39 del CPACA, desarrolla los principios constitucionales y legales a los que están sometidas las actuaciones administrativas, en especial los de eficacia, economía, legalidad, debido proceso y prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades, lo cual permite un ejercicio sustancial y material de la función legal de resolver las disputas competenciales que se presenten entre dos o más entidades públicas o particulares que ejerzan funciones públicas.
Por todo lo anterior, e independientemente de la improcedencia de la solicitud de aclaración y corrección interpuesta por Agrosavia, la Sala, de oficio, revisará la decisión adoptada el 24 de febrero de 2021 dentro del expediente de la referencia, con el fin de determinar si el documento mediante el cual la Alcaldía de Bogotá certificó que es la entidad que ejerce la función de inspección, vigilancia y control sobre la referida asociación, el cual no fue objeto de análisis por la omisión de las partes en anexarla al expediente, hubiese conducido a decidir de forma diferente.
De todas formas, es importante advertir que aunque la solicitud presentada por Agrosavia fue denominada como aclaración y corrección, lo cierto es que en el fondo se encamina a una cuestión distinta, esto es, a que se modifique lo que ya fue decidido por la Sala, en el sentido de que, en lugar de asignar competencia a una de las autoridades en pugna, se declare inhibida, lo cual no está enmarcado dentro de los términos establecidos en los artículos 285 y 286 del Código General del Proceso ibidem, previstos para aclarar pasajes oscuros o confusos, así como, entre otros, errores aritméticos.
4. Revisión de la decisión adoptada por la Sala el 24 de febrero de 2021
Agrosavia advirtió, en síntesis, que la decisión del conflicto mediante la cual se asignó competencia al Ministerio se produjo porque: i) no se tuvo en cuenta el oficio n°. 2-2019-12583 expedido por la Alcaldía de Bogotá, mediante el cual se certificó que es quien ejerce la función de inspección, vigilancia y control sobre ella y ii) hubo una confusión respecto de la naturaleza de esta asociación.
Aun así, Agrosavia no pidió, en el escrito que se estudia, la asignación de competencia a la Alcaldía de Bogotá, sino que la Sala se inhibiera de decidir sobre el fondo de la cuestión planteada, para lo cual citó los argumentos esbozados en el salvamento de voto formulado por el señor Consejero de Estado Germán Alberto Bula Escobar, frente a la decisión mayoritaria, los cuales se basan en que no concurrieron los presupuestos de un conflicto de competencia administrativa, en los términos del artículo 39 del CPACA, sino que en realidad las partes formularon una consulta.
Para tal efecto, por auto de ponente del 2 de julio de 2021, se puso en conocimiento de las partes del conflicto, el Ministerio de Agricultura y la Alcaldía de Bogotá, el escrito aclaración y corrección presentado por Agrosavia respecto de la Decisión de la Sala de 24 de febrero de 2021, con el fin de que intervinieran, si lo estimaban pertinente, y se les requirió para que aportaran la copia del oficio n.° 2-2019-12583, del 11 de septiembre de 2019, junto con la certificación de la misma fecha, con la que, según lo expuso la mentada corporación, el ente distrital aseveró tener la función de inspección, vigilancia y control sobre la misma.
En respuesta al referido auto, fue la propia Agrosavia quien aportó el oficio n.° 2-2019-12583 del 11 de septiembre de 2019 y la certificación de la misma fecha, mediante lo cual, antes del planteamiento del conflicto y en atención a una petición efectuada por la referida corporación, la Alcaldía de Bogotá efectivamente afirmó:
LA DIRECTORA DISTRITAL DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL DE
PERSONAS JURÍDICAS SIN ÁNIMO DE LUCRO
En uso de sus atribuciones conferidas por el artículo 2.2.2.40.1.12 del Decreto
Nacional 1074 de 2015 y los Decretos Distritales 059 de 1991, 530 de 2015 y 323
de 2016.
CERTIFICA
[…]
Que la citada entidad [Agrosavia] tiene registro No. S0001984 de la Cámara de Comercio e inscrita el 14 de febrero de 1997 bajo el No. 00002146 del Libro I de las Entidades sin Ánimo de Lucro.
Revisado el Sistema de Información de Personas Jurídicas SIPEJ, se encuentra que la Entidad no se encuentra al día ya que le falta aportar la vigencia 2018: a) Estados financieros corporativos, b) Notas de los estados financieros comparativas, c) Informes de gestión, d) Acta de asamblea (la enviada no se encuentra tomada del libro de actas, no evidencia aprobación del Informe de Gestión y destinación de los excedentes, y falta medio de convocatoria). Jurídicamente, la entidad debe allegar acta de fecha 17 de mayo de 2018 de Asamblea General, copia íntegra y vigente de los estatutos donde se evidencie la reforma realizada conforme el acta en mención.
[…]
Que la entidad está sujeta a Inspección, Vigilancia y Control que ejerce la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., sobre las entidades sin ánimo de lucro. […]. [Se destaca].
De lo anterior, surgen claramente dos circunstancias de absoluta relevancia, que la Sala tendrá en cuenta en la parte resolutiva del sub examine, y son:
a) Que efectivamente la Alcaldía de Bogotá certificó que es competente para la inspección, vigilancia y control de Agrosavia, con lo cual terminó la actuación administrativa que inició a partir de la solicitud de esta última, del 28 de agosto de 2019.
b) Que con la certificación de 11 de septiembre de 2019 es claro para la Sala que la Alcaldía de Bogotá asumió competencia para el ejercicio de la función de inspección, vigilancia y control sobre Agrosavia, incluso antes de plantear el conflicto.
Es importante poner de presente que la Alcaldía de Bogotá señala en la certificación del 11 de septiembre de 2019, mediante la cual afirmó ser la competente para el ejercicio de la función de inspección, vigilancia y control de Agrosavia, que la expedición de dicha certificación está fundamentada en las atribuciones conferidas, entre otros, por el Decreto Distrital 323 de 2016 (modificado por el Decreto Distrital 798 del 20 de diciembre de 2019), cuyo artículo 13 dispone:
Artículo 13º. Dirección Distrital de Inspección, Vigilancia y Control. Son funciones de la Dirección Distrital de Inspección, Vigilancia y Control las siguientes:
6. Expedir las certificaciones especiales con destino a las cámaras de comercio, en los términos del artículo 2.2.2.40.1.
del Decreto 1074 de 2015 o el que lo modifique, adicione o sustituya, así como las certificaciones de inspección, vigilancia y control e históricas de las entidades sin ánimo de lucro con domicilio en Bogotá, D.C., que sean o hayan sido sujeto de su inspección, vigilancia y contro.
Lo anterior quiere decir que la expedición de certificaciones de inspección, vigilancia y control de las entidades sin ánimo de lucro con domicilio en Bogotá, D.C., no es una función extraña a las que tiene asignada la Dirección Distrital de Inspección, Vigilancia y Control de Personas Jurídicas sin Ánimo de Lucro, ni un asunto carente de fundamento normativo, puesto que así lo contemplan las normas internas de la entidad, las cuales gozan de presunción de validez, tales como el Decreto Distrital 323 de 2016 (estructura organizacional de la Secretaría Jurídica Distrital) y el Decreto 530 de 2015 (registro, trámites y actuaciones relacionadas con la personería jurídica y funciones de inspección, vigilancia y control sobre entidades sin ánimo de lucro domiciliadas en Bogotá D.C).
Otro aspecto de relevancia para la Sala es el hecho de que el Decreto Distrital 798 de 201
, modificatorio del Decreto Distrital 323 de 2016, entre otros, en aspectos relacionados con la expedición de certificaciones de inspección, vigilancia y control de las entidades sin ánimo de lucro con domicilio en Bogotá, D.C, fue expedido el 20 de diciembre de 2019, esto es, con posterioridad no solamente a la fecha en la que Agrosavia solicitó la certificación a la que ya se ha hecho referencia ampliamente, sino también a la fecha en la que la Alcaldía de Bogotá la expidió.
Lo que quiere decir que para la autoridad distrital no era ajena ni extraña la competencia para certificar la inspección, vigilancia y control de las entidades sin ánimo de lucro con domicilio en Bogotá, D.C, pues tanto la norma interna vigente para la fecha en la que Agrosavia formuló la petición correspondiente, como también aquella que se expidió tres meses después, contemplan la misma atribución.
Sin entrar a calificar específicamente la connotación jurídica de la certificación de la Alcaldía de Bogotá expedida el 11 de septiembre de 2019, a petición de Agrosavia, es importante tener en cuenta lo que ha señalado la Sección Primera del Consejo de Estado sobre el alcance de las certificaciones expedidas por las autoridades públicas:
Al efecto, la Jurisprudencia de esta Sala ha sido reiterativa en precisar que un acto administrativo corresponde a toda manifestación de voluntad de una entidad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos, concepto dentro del cual bien puede caber una certificación, siempre que de su contenido se deriven los efectos mencionados. Así ha dicho la Sala:
“El acto administrativo es la declaración de voluntad de una entidad pública o persona privada en ejercicio de funciones administrativas, capaz de producir efectos jurídicos. A la luz de la doctrina el contenido del acto se traduce en una decisión, en una certificación o registro, o en una opinión o concepto, este último excepcionalmente se puede considerar como tal por razón de su obligatoriedad.” (Negrillas y subrayas fuera del texto).
Independientemente de lo anterior, como lo señala el artículo 3° del CPACA, las actuaciones administrativas se deben desarrollar, entre otros, con arreglo al principio de la buena f, en virtud del cual «las autoridades y los particulares presumirán el comportamiento leal y fiel de unos y otros en el ejercicio de sus competencias, derechos y deberes».
Cabe mencionar que la Sala también pudo conocer dos certificados de existencia y representación legal de Agrosavia, expedidos por la Cámara de Comercio de Bogotá en fechas distintas -17 de abril de 2020 y 21 de junio de 2021-, mediante los cuales se expone el contenido de la certificación expedida por la Alcaldía de Bogotá el 11 de septiembre de 2019, así:
ENTIDAD QUE EJERCE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL
Entidad que ejerce la función de inspección, vigilancia y control: ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA
Así las cosas, no hay duda de que la certificación de 11 de septiembre de 2019, mediante la cual la Alcaldía de Bogotá afirmó ser la competente para ejercer la función de inspección, vigilancia y control de Agrosavia es un documento que tiene efectos y relevancia, incluso frente a terceros, pues a partir de su contenido, la Cámara de Comercio de Bogotá, en ejercicio de lo establecido en el artículo 8
, numeral 3, del Código de Comercio, ha exteriorizado durante los últimos años, incluido el 2021, que es precisamente el ente distrital quien tiene a cargo la referida funció. Pero, además, para la Sala es evidente que con lo afirmado por la Alcaldía de Bogotá en la certificación en comento se creó una verdadera y legítima confianz
para Agrosavia, cuyo desconocimiento se aparta de los principios de la actuación administrativa a los que se hizo alusión en precedencia.
No obstante, reitera la Sala, que las partes ni las personas interesadas aportaron oportunamente al expediente del conflicto aquel documento que, por su naturaleza, contenido y origen, cambia el análisis efectuado por la Sala en la Decisión de 24 de febrero de 2021 y lo que allí se dispuso, en el sentido de asignar competencia al Ministerio, como lo es la certificación de 11 de septiembre de 2019 expedida por el ente distrital.
Ante lo verificado, pero especialmente de lo advertido en los documentos que se conocieron por las respuestas al auto de 2 de julio de 2021, la Sala llama la atención sobre la cuestionable conducta en la que incurrió la Alcaldía de Bogotá, en el contexto de la actuación administrativa que antecedió a esta causa y en el del trámite del conflicto propiamente dicho, las cuales incidirán en la decisión que adoptará.
De una parte, la Alcaldía de Bogotá, a sabiendas de haber afirmado que tenía competencia para el ejercicio de la función de inspección, control y vigilancia sobre Agrosavia, y que así lo había reconocido mediante la certificación emitida en respuesta a la solicitud de esta corporación, remitió esa petición al Ministerio de Agricultura, desconociendo que había ya asumido competencia y omitiendo esa información. Al contrario, al Ministerio simplemente le indicó que carecía de competencia para acceder a la solicitud formulada por la mencionada entidad.
Y de otra, se indujo a la Sala a error, pues de haberse conocido oportunamente la certificación con la cual aseveró ser la competente para el ejercicio de la función de inspección, control y vigilancia sobre Agrosavia, el pronunciamiento de la Sala hubiese sido distinto.
Lo expuesto impone concluir que cuando se pidió a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que resolviera la colisión competencial suscitada entre la Alcaldía de Bogotá y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para la definición de la autoridad a la que le corresponde ejercer la función de inspección, vigilancia y control sobre Agrosavia, no existía un verdadero conflicto, porque la primera de las autoridades referidas había asumido la competencia en aparente disputa, lo cual se concretó con la expedición de la certificación del 11 de septiembre de 2019, mediante la cual se resolvió la solicitud de Agrosavia, presentada con ese fin. Ese documento solo fue puesto en conocimiento de esta Sala con posterioridad a la decisión del 24 de febrero de 2021.
La constatación anterior lleva a la necesaria consecuencia de dejar sin efectos la decisión del 24 de febrero de 2021, para resolver el sub examine de conformidad con una situación que no fue puesta en conocimiento de la Sala oportunamente.
5. Resolución del conflicto negativo de competencias en el caso concreto. Inexistencia del conflicto por ausencia de los requisitos legales
La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales» están previstas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme con el cual:
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
[…].
En este mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente:
10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional o, que en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Igualmente se ha establecido, en algunas ocasione, que cuando el conflicto se suscita inicialmente, pero luego desaparece o es superado, ya sea porque alguna de las autoridades en debate asume expresa o implícitamente la competencia, o bien porque una autoridad judicial resuelve el asunto y señala la autoridad que debe continuar la actuación o proferir el acto administrativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil ya no puede ni debe pronunciarse de fondo, por carencia de objeto.
Por su parte, la doctrina ha señalado algunas características de relevancia respecto de los conflictos de competencias administrativas que resuelve la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, tales como:
1. Es una actuación administrativa que por su naturaleza no se tramita mediante un procedimiento judicial.
2. El conflicto debe presentarse entre diferentes entidades, lo que excluye de decisión por parte del Consejo de Estado los que ocurran dentro de una misma entidad, caso en el cual se resolverán en su interior.
3. Es indispensable que las entidades se hayan manifestado expresamente respecto de su competencia o incompetencia para iniciar una actuación administrativa.
4. No es posible plantear un conflicto de competencias cuando ya ha habido un pronunciamiento judicial acerca de la legalidad del acto administrativo
Se observa que, a partir de los documentos allegados al expediente del presente asunto con ocasión del Auto de 2 de julio de 2021, la Alcaldía de Bogotá planteó un conflicto negativo de competencia administrativa frente al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para resolver la solicitud presentada por Agrosavia y emitir una certificación en la que deje constancia sobre la entidad competente para ejercer la inspección, vigilancia y control sobre dicha entidad.
Es decir, la entidad territorial planteó un conflicto, esto es, de aquellos que suponen que al menos dos entidades hayan manifestado expresamente su incompetencia para iniciar una actuación. No obstante, previamente, la misma entidad había respondido la solicitud de Agrosavia y había emitido el certificado a través del cual reconoció ser la competente para ejercer la inspección, vigilancia y control, mismo documento que, al parecer, no fue puesto en conocimiento al trasladar el caso al Ministerio y no se aportó al plantear el conflicto ante esta Sala de Consulta y Servicio Civil.
Por consiguiente, al momento en que la entidad territorial planteó el conflicto negativo de competencias no se reunían los elementos que, de conformidad con lo establecido en el artículo 39 del CPACA, habilitan a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para dirimirlos. Lo anterior, dado que la entidad ya había asumido la competencia, y no puede desconocer los actos propios como tampoco la existencia de una certificación emitida.
La presente causa tuvo origen en la petición efectuada por Agrosavia a la Alcaldía de Bogotá el 28 de agosto de 2019, a la que se le asignó el radicado 2-2019-12583, cuyo objeto fue obtener un certificado de inspección, vigilancia y control, tal como había sido requerido en los últimos años. El ente distrital, a través del oficio 2-2019-12583 de 11 de septiembre de 2019 y de la certificación de la misma fecha, respondió la solicitud y certificó, con base en las facultades conferidas por los Decretos Distritales 323 de 2016 y 530 de 2015, entre otros, y sin objeción ni cuestionamiento alguno, que la corporación peticionaria «está sujeta a [i]nspección, [v]igilancia y [c]ontrol que ejerce la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., sobre las entidades sin ánimo de lucro».
Pero, aun así, el 28 de enero de 2020, en abierto desconocimiento de lo que había certificado, la Alcaldía de Bogotá se declaró sin competencia para responder la petición y ejercer la inspección, vigilancia y control sobre Agrosavia, y trasladó al Ministerio de Agricultura el asunto correspondiente.
Podría inferirse que la manifestación de incompetencia efectuada por la Alcaldía de Bogotá el 28 de enero de 2020 y el correspondiente traslado que hizo al Ministerio de Agricultura del asunto que involucra a Agrosavia pudo haberse originado en una situación ocurrida con posterioridad al certificado expedido por el ente distrital el 11 de septiembre de 2019 o, simplemente, en un supuesto distinto. Sin embargo, un razonamiento en tal sentido desconocería la realidad fáctica del sub examine, puesto que obra en el expediente que el Distrito Capital cuando realizó el traslado al Ministerio anexó, precisamente, la correspondiente petición de certificación de Agrosavia, un documento mediante el cual negó competencia para el ejercicio de la función de la inspección, vigilancia y control y, en adición, señaló que sobre ese trámite había informado a los peticionarios.
De todas formas, en aras de contar con la información precisa y adecuada, por Auto de 2 de julio de 2021, la Sala requirió a la Alcaldía de Bogotá para que se pronunciara sobre la certificación expedida el 11 de septiembre de 2019, mediante la cual afirmó ser la competente para el ejercicio de la función de inspección, vigilancia y control sobre Agrosavia, pero dicha autoridad distrital, aun cuando respondió al requerimiento, guardó silencio frente al particular.
De otra parte, es importante poner de presente que la Sala consultó el Sistema de Información de Personas Jurídicas de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía de Bogot, en el cual hay un campo que indica: «[s]i desea consultar el estado de su ESAL (Entidad Sin Ánimo de Lucro), ejemplo si fue publicada en prensa o está suspendida, indicando la obligación de acudir a la Dirección Distrital de Inspección, Vigilancia y Control, escriba, en el cuadro de abajo, parte del nombre de su entidad o la Sigla».
Pues bien, al escribir la sigla Agrosavia, el referido sistema arroja como resultado que el estado de esta corporación es activa y que la última actualización fue en el 2020-10-13, esto es, en fecha posterior a la manifestación de incompetencia efectuada por la Alcaldía de Bogotá, a partir de la cual se originó la presente causa.
Así, no hay duda de que, desde el punto de vista material, la referida autoridad distrital continúa ejerciendo funciones de inspección, vigilancia y control sobre Agrosavia, de las cuales pueden surgir efectos jurídicos.
Asimismo, tampoco hay duda de que la Alcaldía de Bogotá, en respuesta a una petición que le hizo Agrosavia el 28 de agosto de 2019, a través de la certificación del 11 de septiembre de 2019, remitida a Agrosavia con el oficio n.° 2-2019-12583 de la misma fecha, certificó que era la competente para el ejercicio de la función de inspección, vigilancia y control sobre esta corporación, con lo cual asumió la competencia en aparente disputa, pero aun así, sin ningún fundamento jurídico que sustentara el desconocimiento de esa actuació, y en abierto desconocimiento de sus propios actos, remitió por incompetencia el mismo asunto al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, quien también negó competencia y, en segundo lugar, le pidió a la Sala que dirimiera la causa que nos ocupa.
Por lo explicado, la decisión del presente asunto será inhibitoria, puesto que una atención al fondo de lo planteado, a sabiendas de que una de las partes -la Alcaldía de Bogotá- asumió competencia para el ejercicio de la función de inspección, vigilancia y control sobre Agrosavia, sobrepasaría las facultades constitucionales y legales que habilitan a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado a dirimir los conflictos de competencia administrativa, así como un desconocimiento de la doctrina que sobre la materia ha sido desarrollado desde la expedición de la Ley 954 de 2005.
Las razones esbozadas en la presente decisión no implican que en conflictos de competencia que se susciten a futuro, en los que estén involucradas entidades sin ánimo de lucro domiciliadas en Bogotá, como Agrosavia, la Sala deba pronunciarse en sentido idéntico, pues las conclusiones a las que se arriba en el sub examine obedecen al análisis de un asunto específico. Será entonces el examen de los supuestos fácticos y jurídicos del caso concreto, lo que determinará el pronunciamiento correspondiente. Lo propio también aplica para conflictos ya decididos.
Ahora bien, si lo que han pretendido las partes es que se emita un pronunciamiento genérico respecto de la autoridad competente para ejercer las funciones de vigilancia y control de personas jurídicas como, entre otras, Agrosavia, de lo cual no se ocupó el Concepto 2223 de 2015, bien es sabido que el Gobierno Nacional o el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural pueden formular una consulta, en los términos establecidos por el artículo 112 del CPACA, pero en modo alguno proponer un conflicto de competencia administrativa, si no se reúnen los requisitos legales que habilitan a la Sala para que los resuelva.
Las partes deben recordar que al plantear un conflicto de competencias ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado o ante los Tribunales Administrativos, según corresponda, deben allegar toda la información y documentación requerida, so pena de contradecir los principios de transparencia y debido proceso.
Por las razones expuestas, la Sala dejará sin efectos la decisión del 24 de febrero de 2021 y, en su reemplazo, proferirá una decisión inhibitoria.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
RESUELVE:
PRIMERO: DEJAR SIN EFECTOS JURÍDICOS, de oficio, la decisión dictada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 24 de febrero de 2021 dentro del presente conflicto de competencias administrativas, en razón a lo expuesto en la parte motiva del presente auto. En su lugar, DECLARARSE INHIBIDA para resolver el conflicto de competencias administrativas que fue planteado por el Distrito Capital de Bogotá, D.C., Dirección Distrital de Inspección, Vigilancia y Control de Entidades sin Ánimo de Lucro, frente al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Lo anterior debido a que la primera de las autoridades referidas, resolvió la solicitud de la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (Agrosavia) y emitió la certificación del 11 de septiembre de 2019, en la que reconoció ser la competente para ejercer la inspección, vigilancia y control de la mencionada entidad.
SEGUNDO: COMUNICAR esta decisión al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a la Dirección Distrital de Inspección, Vigilancia y Control de Entidades sin Ánimo de Lucro de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía Mayor de Bogotá, y a la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (Agrosavia).
TERCERO: RECONOCER personería jurídica al abogado Carlos Andrés Niño Socha, para actuar como apoderado de la Dirección Distrital de Inspección, Vigilancia y Control de la Alcaldía Mayor de Bogotá, en los términos y para los efectos del respectivo poder.
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA.
QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Comuníquese y cúmplase.
ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS ANA MARÍA CHARRY GAITÁN
Presidente de la Sala Consejera de Estado
ANA PATRICIA FRANCO LUQUE ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ
Consejera de Estado (e) Consejero de Estado
REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ
Secretaria de la Sala