Solución de Conflictos de Competencia, expediente 111C de 2021

PRESUNTO CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Corte Suprema de Justicia y el viceprocurador general de la Nación / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Competencia en materia de conflictos de competencias administrativas sobre asuntos disciplinarios cuando las autoridades en cuestión no tienen superior común / COMPETENCIA PARA CONOCER DE PROCESO DISCIPLINARIO – Adelantado contra el procurador general de la Nación, para el momento de interposición del conflicto de competencia, por hechos ocurridos cuando fue ministro del interior / INHIBITORIO – Inexistencia de conflicto de competencias administrativas

El procedimiento disciplinario general contenido en el Código Disciplinario Único, Ley 734 de 2002, regula los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades que conocen de una actuación disciplinaria en cualquiera de sus instancias […]. Explica la Sala que cuando las autoridades en conflicto no tienen superior común, el artículo 82 […] es inaplicable y, por consiguiente, le corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ejercer su función general de resolver los conflictos de competencias administrativas que se presenten entre dos o más autoridades, entidades u organismos del Estado en ejercicio de funciones administrativas […]. De acuerdo con los antecedentes y documentos que obran en el expediente, el conflicto de competencias administrativas surgió como consecuencia de la solicitud que hicieran las Contralorías Delegadas de Minas y Energía y de Medio Ambiente de la Contraloría General de la República a la Procuraduría General de la Nación para que se investigara disciplinariamente a los funcionarios de los Ministerios del Interior, de Minas y Energía y de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, por no tramitar oportunamente el proyecto de ley para reformar el Código de Minas, según lo había ordenado la Corte Constitucional, en la sentencia C-366 de 2011.

FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 82 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10

IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES – Noción y finalidad / PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD – Alcance / MANIFESTACIÓN DE IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN – Competencia del viceprocurador general de la Nación para asumir el conocimiento de la actuación disciplinaria

Las figuras de los impedimentos y las recusaciones son instituciones de naturaleza procesal que existen para «mantener la independencia e imparcialidad del funcionario» que conoce del proceso, «quien por un acto voluntario o a petición de parte, debe apartarse del proceso que viene conociendo cuando se configura, para su caso específico, alguna de las causales que se encuentran expresamente descritas en la ley». La imparcialidad es un principio inexcusable que debe seguir el operador al que se le ha confiado el poder de juzgar a otras personas. En criterio de la Corte Constitucional, estas consideraciones son «extrapolables a la noción de imparcialidad que debe animar el ejercicio del poder disciplinario, en donde también resulta indispensable evitar que el juzgador sea “juez y parte”, así como que sea “juez de la propia causa”». Ahora bien, dentro del marco de un proceso disciplinario, la ley habilita al funcionario que conoce de la acción para separarse del proceso y declinar la competencia motu proprio a través de la manifestación de impedimento. […] Para el caso específico del procurador general de la Nación, el artículo 88 de la ley en cita establece que el viceprocurador asumirá el conocimiento de la actuación disciplinaria […]. Así las cosas, el viceprocurador general de la Nación queda investido con la facultad legal de asumir el conocimiento de las actuaciones disciplinarias de las que el procurador general de la Nación se haya apartado, en razón de la declaración de impedimento.

FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 88

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la derogación de la designación del procurador ad hoc, ver: Corte Constitucional, sentencia T-961 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 22 de enero de 2015, Rad. 11001-03-25-000-2011-00439-00(1689-11), entre otras

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – Cláusula de competencia residual o subsidiaria / COMPETENCIA PARA INVESTIGAR DISCIPLINARIAMENTE A LOS MINISTROS DE DESPACHO – En cabeza de la Procuraduría General de la Nación

[A] la Procuraduría General de la Nación se le asigna una especie de cláusula general de competencia que debe asumir en aquellos casos en que el legislador no haya atribuido dicha función de manera expresa a otros órganos. […] [L]a Procuraduría General de la Nación ejerce la competencia en materia disciplinaria sobre los ministros del despacho, como servidores públicos, aun cuando se hayan retirado de sus cargos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 277 NUMERAL 6 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 6 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 25 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 38

COMPETENCIA PARA INVESTIGAR DISCIPLINARIAMENTE AL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN EN EL EJERCICIO DE SUS FUNCIONES – Competencia especial de la Corte Suprema de Justicia / FUERO PARA INVESTIGAR DISCIPLINARIAMENTE AL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN – No comprende hechos acaecidos con anterioridad a la asunción del cargo ni aquellos que no estén relacionados directamente con su condición de jefe del Ministerio Público

Los artículos 83 y 192 de la Ley 734 de 2002 estipulan que, bajo la conducción exclusiva y directa del presidente, la Corte Suprema de Justicia es competente para conocer del proceso disciplinario que se adelante en contra del procurador general de la Nación, por hechos ocurridos durante el desempeño de las funciones propias de la procuraduría […]. Ahora bien, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio de la facultad conferida en los numerales 9º del artículo 235 de la Constitución Política y 4º del artículo 17 de la Ley 270 de 1996, expidió el reglamento general de dicha corporación, por medio del cual se enlistan sus funciones, de las que se resalta la de «[I]nvestigar bajo la conducción exclusiva y directa del Presidente, y juzgar disciplinariamente al Procurador General de la Nación, cuando hubiere lugar a ello». Teniendo en cuenta que la Constitución no estipula un fuero disciplinario en favor del procurador general de la Nación, el legislador es el encargado de determinar el régimen y la autoridad competente para investigar disciplinariamente a aquel funcionario […]. De esta manera, se vislumbra que se trata de un fuero legal de carácter especial dado por el cargo de procurador general de la Nación, es decir, que no comprende hechos acaecidos con anterioridad a la asunción del cargo ni de aquellos que no estén relacionados directamente con la condición de jefe del Ministerio Público.

FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 83 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 192 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 17 NUMERAL 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 235 NUMERAL 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 279

PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN – Elección / DECLARACIÓN DE IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN PARA CONOCER UN ASUNTO DISCIPLINARIO – Pierde eficacia en el momento en que deja el cargo / COMPETENCIA PARA ASUMIR EL CONOCIMIENTO DEL PROCESO DISCIPLINARIO – Adelantado en contra del procurador general de la Nación, para la fecha de interposición del conflicto de competencias, por hechos ocurridos con anterioridad a la asunción del cargo / INHIBITORIO – Inexistencia de conflicto de competencias administrativas

De acuerdo con los artículos 276 de la Constitución Política y 3° del Decreto Ley 262 de 2000, el procurador general de la Nación es elegido por el Senado de la República de terna enviada por el Consejo de Estado, por la Corte Suprema de Justicia y por el Presidente de la República. El Senado de la República eligió al doctor Fernando Carrillo Flórez el 27 de octubre de 2016, como procurador general de la Nación para el período comprendido entre 2017 y 2020. El 27 de agosto de 2020, el Senado de la República eligió a la doctora Margarita Cabello Blanco como procuradora general de la Nación para el período 2021-2025. La doctora Cabello tomó posesión el 15 de enero de 2021. De esta manera, el doctor Fernando Carrillo Flórez dejó de ser procurador general de la Nación y, en consecuencia, su declaración de impedimento perdió eficacia y por tanto, la señora procuradora general de la Nación podrá asumir las diligencias pertinentes. […] Según los hechos expuestos, […] se encuentra la Sala que no hay un conflicto de competencias administrativas que deba ser resuelto y, en consecuencia, ordenará el envío de los documentos a la Procuraduría General de la Nación.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 276 / DECRETO LEY 262 DE 2000 – ARTÍCULO 3

IMPEDIMENTO O RECUSACIÓN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN – Competencia del viceprocurador general de la Nación / MANIFESTACIÓN DE IMPEDIMENTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN – Vacío normativo sobre quién deberá asumir la competencia del asunto disciplinario / EXHORTO AL CONGRESO DE LA REPÚBLICA – Para que legisle sobre la designación del procurador general de la Nación ad hoc, en los casos en los que el conocimiento del asunto no pueda ser asumido por el procurador ni por el viceprocurador general de la Nación

En la legislación disciplinaria anterior […] se preveía la figura del procurador ad hoc en caso de impedimento del procurador general de la Nación. Dicha designación que debía realizarla el Senado de la República. Actualmente, el viceprocurador general reemplaza al procurador general de la Nación en caso de impedimento […]. A juicio de la Corte Constitucional, la norma sobre la designación del procurador ad hoc fue derogada de manera expresa […]. […] En ese orden de ideas, no existe en las normas disciplinarias la designación del procurador ad hoc; por el contrario, la norma prevé que el asunto disciplinario sea de conocimiento del viceprocurador general de la Nación, cuando se presente impedimento o recusación del procurador general de la Nación. La norma disciplinaria no establece nada en caso de que el viceprocurador general de la Nación no pueda asumir el conocimiento de la investigación disciplinaria, como lo ordena el artículo 88 de la Ley 734. Por lo anterior, la Sala estima necesario exhortar al Congreso de la República para que legisle sobre la designación del procurador general de la Nación ad hoc, en los casos en los que el conocimiento del asunto no pueda ser asumido por el viceprocurador general de la Nación. En efecto, de llegarse a declarar impedido el viceprocurador, o ser exitosamente recusado, el asunto quedaría sin autoridad o funcionario que lo resuelva, debido a la cadena de impedimentos. Encuentra la Sala que es menester legislar sobre la procedencia de designar procurador ad hoc para todos los casos en que, por fuerza de las circunstancias, quien ocupe el cargo de procurador general de la Nación deba ser objeto de una investigación disciplinaria. Lo anterior por cuanto en ningún caso podría ser disciplinado por funcionarios subalternos de la Procuraduría. Vale decir que esa imposibilidad no se predica solo en relación con eventos acaecidos en altos cargos cuyo ámbito disciplinario esté reservado al procurador mismo –como en el caso sub examine–. Tal imposibilidad también se configuraría cuando debido a la naturaleza o jerarquía del cargo desempeñado con anterioridad a la investidura como jefe del Ministerio Público, el servidor público con la competencia para adelantar la investigación –dentro del órgano de control–, se encuentre ubicado en un nivel jerárquico inferior. Como la ha señalado también la Sala, la situación de sujeción y subordinación esencial en la relación laboral, excluye por su naturaleza la posibilidad de que el ejercicio de la potestad disciplinaria pueda radicarse en el inferior jerárquico respecto de su superior. Se trata ante todo de garantizar la objetividad, imparcialidad e independencia del funcionario a cargo del respectivo proceso, frente a un disciplinado que resultaría ser su superior y eventualmente nominador. Para tales fines, se ordenará remitir copia de esta decisión al Congreso de la República.

FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 88

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR

Bogotá D.C., dos (2) de marzo de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00111-00(C)

Actor: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS

Partes: Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia y viceprocurador general de la Nación

Asunto: Proceso disciplinario núm. IUS-E-2013-143148 - IUCD-2014-788-610473 (11-001-02-30-000-2019-00002-00 Corte Suprema de Justicia). Competencia para conocer del proceso disciplinario adelantado en contra del doctor Fernando Carrillo Flórez, por presuntas conductas cometidas cuando fungía como ministro del Interior. Inhibitorio

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39, en armonía con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

ANTECEDENTES

Con base en la documentación recibida, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto:

Mediante oficio núm. 2013EE0035156 del 6 de mayo de 2013, las Contralorías Delegadas de Minas y Energía y de Medio Ambiente de la Contraloría General de la República solicitaron a la Procuraduría General de la Nación que se investigara disciplinariamente a los funcionarios de los Ministerios del Interior, de Minas y Energía y de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible.

La solicitud se presentó por «no haber tramitado oportunamente el proyecto de ley para reformar el Código de Minas, según lo había ordenado la Corte Constitucional, en la sentencia C-366 de 2011» (folios 6 a 11, expediente electrónico).

Mediante oficio AD-MHR-346 del 16 de mayo de 2013, la coordinadora del Grupo Asesores de Minas, Hidrocarburos y Regalías de la Procuraduría General de la Nación remitió a la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa el oficio núm. 2013EE0035156 del 6 de mayo de 2013, por considerar que se trataba de «un asunto con connotaciones disciplinarias», y al que le fue asignado el radicado núm. IUS 2013-143148 (folio 5, expediente electrónico).

Mediante oficio núm. 2013EE0044895 del 27 de mayo de 2013, la Contraloría Delegada de Minas y Energía de la Contraloría General de la República remitió a la Procuraduría General de la Nación «copia del oficio enviado por el Ministro de Minas y Energía al Procurador General de la Nación, relacionado con la solicitud de investigación disciplinaria por no presentación del Proyecto reforma al Código de Minas» (folio 38, expediente electrónico).

Mediante oficio AD-MHR-410 del 5 de junio de 2013, la coordinadora del Grupo Asesores de Minas, Hidrocarburos y Regalías de la Procuraduría General de la Nación remitió a la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa el oficio núm. 2013EE0044895 del 27 de mayo de 2013, con el fin de que se adicionara a las «diligencias radicadas en su despacho el pasado 16 de mayo mediante oficio AD-MHR-346, bajo el IUS 2013-143148» (folio 37, expediente electrónico).

El 14 de marzo de 2014, la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa expidió un auto en el que ordenó abrir indagación preliminar «contra funcionarios de los Ministerios del Interior, Minas y Energía y de Ambiente y Desarrollo Sostenible», en los términos del artículo 150 de la Ley 734 de 2002 (folios 62 a 65, expediente electrónico).

Mediante Auto del 21 de julio de 2014, la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa remitió por competencia el expediente «IUS 2013-143148 y IUC-D-2014-788-610473» a la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios «como quiera que las actuaciones de los Ministros del Despacho son competencia exclusiva del señor Procurador General de la Nación» (folios 154 a 160, expediente electrónico).

Mediante Auto del 31 de octubre de 2018, el entonces procurador general de la Nación, doctor Fernando Carrillo Flórez, se declaró impedido para «continuar conociendo del proceso» y, en consecuencia, remitió la actuación al Despacho del viceprocurador general de la Nación.

El fundamento de la declaración de impedimento del doctor Fernando Carrillo Flórez fue:

Colijo que los hechos al parecer ocurrieron cuando fungí como Ministro del Interior (desde el 3 de septiembre de 2012, al 11 de septiembre de 2013), por lo que debo apartarme del presente procedimiento instructivo, dado que en el proyecto de reforma de ley al Código de Minas intervienen los jefes de los mencionados ministerios.

En el caso sub exámine (sic), concurren las casuales de impedimento consignadas en los numerales 1° y 4° del artículo 84 de la Ley 734 de 2002, concernientes a tener interés directo en la actuación disciplinaria, y a haber dado consejo o manifestado opinión sobre el asunto materia de la actuación.

[…] (Folios 162 y 163, expediente electrónico).

Mediante Auto del 12 de diciembre de 2018, el viceprocurador general de la Nación asumió el conocimiento de la actuación disciplinaria y aceptó el impedimento manifestado por el doctor Fernando Carrillo Flórez, de conformidad con el numeral 3° del artículo 17 del Decreto Ley 262 de 2000, en armonía con el artículo 88 de la Ley 734 de 2002.

Además, el viceprocurador general de la Nación ordenó remitir copias de toda la actuación:

[a] la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, para que se investigue exclusivamente la conducta del Ministro del Interior entre el 3 de septiembre de 2012 al 11 de septiembre de 2013, FERNANDO CARRILLO FLÓREZ, actual Procurador General de la Nación, por ser la competente para investigarlo disciplinariamente, de acuerdo con lo establecido en el numeral 1° del artículo 83 de la Ley 734 de 2002 (folios 179 a 181, expediente electrónico).

El 19 de diciembre de 2018, la Secretaría de la Corte Suprema de Justicia recibió la copia de la actuación disciplinaria a la que se le asignó el radicado núm. 11-001-02-30-000-2019-00002-00. El 14 de enero de 2019, la actuación disciplinaria pasó al despacho del presidente de esa corporación (folio 183, expediente electrónico).

El 28 de junio de 2019, el presidente de la Corte Suprema de Justicia declaró que «no tiene competencia para adelantar las presentes diligencias». Por consiguiente, ordenó la remisión al despacho del viceprocurador general de la Nación, de conformidad con el numeral 7° del artículo 277 de la Constitución Política.

El argumento de tal decisión fue:

[…]

La norma en comento prevé entonces un fuero legal para el Procurador General de la Nación en el sentido de establecer su juez natural en el ámbito disciplinario. Sin embargo, dicho canon no extiende expresamente la función disciplinaria de la Corte o del Consejo de Estado a hechos ajenos a la directa condición de Jefe del Ministerio Público, esto es, a los ocurridos con anterioridad a la asunción del cargo, como lo sugiere el Viceprocurador General de la Nación en relación con los que se examinan en este caso, los cuales corresponden a su ejercicio como Ministro del Interior.

[…] (Folios 184 a 189 y folios 194 a 199, expediente electrónico).

Mediante oficio núm. VP-03 del 28 de enero de 2020, el viceprocurador general de la Nación solicitó al presidente de la Corte Suprema de Justicia:

[…]

[p]recisar el alcance de la decisión sobre la competencia del Viceprocurador General de la Nación para asumir el conocimiento del expediente de la referencia, teniendo en cuenta su condición de servidor designado por el titular de la Procuraduría General de la Nación, y que considere, si lo estima del caso, proponer un conflicto negativo de competencia sobre el particular.

Además, el viceprocurador solicitó que se «asuma el trámite de la actuación, en lo relacionado con el competente para investigar disciplinariamente al Procurador General de la Nación». En caso contrario, «evaluar y dar trámite al conflicto negativo de competencia» (folios 201 a 210, expediente electrónico).

El 20 de febrero de 2020, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia reiteró la decisión de su presidente del 28 de junio de 2019, esto es, su falta de competencia para conocer de la actuación disciplinaria núm. IUS-E-2013-143148 - IUCD-2014-788-610473 (11-001-02-30-000-2019-00002-00 Corte Suprema de Justicia), adelantada en contra del doctor Fernando Carrillo Flórez. En consecuencia, se dispuso la remisión a la Secretaría General del Consejo de Estado, de conformidad con el artículo 39 del CPACA (folio 213, expediente electrónico).

Mediante oficio OSG-1067 del 21 de febrero de 2020, la Secretaría General de la Corte Suprema de Justicia remitió el expediente con radicado núm. 11-001-02-30-000-2019-00002-00 a la Secretaría General del Consejo de Estado (folio 218, expediente electrónico).

El 26 de febrero de 2020, mediante oficio AVP-002, la Secretaría General del Consejo de Estado remitió a la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil el proceso disciplinario con radicado núm. 11-001-02-30-000-2019-00002-00 para que tramitara el conflicto negativo de competencias planteado por la Corte Suprema de Justicia (folio 2, expediente electrónico).

ACTUACIÓN PROCESAL

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 220, expediente electrónico).

Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Secretaría General de la Corte Suprema de Justicia; al viceprocurador general de la Nación y a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa de la Procuraduría General de la Nación; al doctor Fernando Carrillo Flórez, a la Contraloría Delegada Sector Minas y Energía y a la Contraloría Delegada Sector Medio Ambiente de la Contraloría General de la República (folios 221 a 223, expediente electrónico).

Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que durante la fijación del edicto se recibieron alegaciones del viceprocurador general de la Nación (folios 224 a 234, expediente electrónico) y de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia (folios 235 y 236, expediente electrónico).

Por otro lado, el consejero ponente consideró pertinente comunicar la existencia del conflicto de competencias administrativas al Senado de la República, ante el eventual análisis de la designación de un procurador ad hoc para continuar con la actuación disciplinaria en contra del doctor Fernando Carrillo Flórez (folios 239 a 241, expediente electrónico).

De acuerdo con el informe secretarial del 15 de enero de 2021, el Senado de la República guardó silencio (folio 242, expediente electrónico).

ARGUMENTOS DE LAS PARTES

Del viceprocurador general de la Nación

Luego de realizar el recuento de los hechos materia de estudio y de sintetizar las consideraciones de la Corte Suprema de Justicia, el viceprocurador general de la Nación manifestó que el problema jurídico se circunscribió a determinar la autoridad competente para investigar disciplinariamente al doctor Fernando Carrillo Flórez, por presuntas conductas llevadas a cabo con anterioridad al ejercicio del cargo de procurador general de la Nación.

Para resolver el conflicto, señaló que se debe tener en cuenta el artículo 29 de la Constitución Política, referido al debido proceso y al juez natural, que a su vez se conforma por las siguientes tres subgarantías: juez legal previamente establecido, independencia judicial y juez imparcial frente al caso.

Sobre la imparcialidad del juez sostuvo que puede ser objetiva y subjetiva, la primera busca que «el funcionario no tenga impedimento con respecto a las partes, en razón a sus relaciones con los sujetos procesales». La segunda, «busca que el funcionario no tenga impedimento con respecto a la pretensión demandada al haber intervenido de alguna forma en la litis».

Dichas modalidades de imparcialidad «se recogen en las causales de impedimento y de recusación que contiene el Código Disciplinario Único en su artículo 84».

Indicó que, de acuerdo con los artículos 83 y 192 de la Ley 734 de 2002, el proceso disciplinario que se adelante en contra del procurador general de la Nación será de competencia de la Corte Suprema de Justicia. Al respectó señaló:

De manera que, lo primero que se advierte, es que los textos legales antes citados son de estructura cerrada y no realizan ninguna precisión o no prevén condición alguna sobre que los hechos objeto de indagación deban haber sucedido mientras se desempeña en el cargo de Procurador General de la Nación.  

El elemento fundante del fuero es entonces el cargo, y, más exactamente, por el ejercicio del cargo, pues este es el que mantiene en todos los casos la competencia foral, toda vez que, cuando desaparece, también lo hace el fuero.  

Agregó que la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-244 de 1996, precisó el procedimiento y la competencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia:

[S]e advierte el deseo del legislador de evitar un conflicto de intereses y garantizar un proceso imparcial, al asignar a un cuerpo colegiado, -Corte Suprema de Justicia o Consejo de Estado- el conocimiento y decisión de los procesos disciplinarios que se adelanten en contra del Procurador General de la Nación, aclarando que si el investigado fue postulado por la Corte Suprema de Justicia, esta corporación no podrá conocer de dicho proceso, en cuyo caso, compete hacerlo al Consejo de Estado, y en el evento de que sea el Consejo de Estado quien lo haya postulado, será la Corte Suprema de Justicia quien deba adelantar la respectiva investigación disciplinaria.

Con este procedimiento se busca precisamente garantizar la debida imparcialidad e independencia del juzgador, como parte esencial del debido proceso (negrillas fuera del texto original).

El viceprocurador también citó la Sentencia C-594 de 1996 de la Corte Constitucional en los siguientes términos:  

- Que el fuero legal disciplinario que se consagró a favor del Procurador General de la Nación, como un alto dignatario del Estado, implica que la competencia para investigarlo disciplinariamente recaiga en la Corte Suprema de Justicia o en el Consejo de Estado, según el caso.

  

- Que desde el punto de vista del derecho disciplinario, no se debe entender que la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado se ubican en un plano de superioridad jerárquica, sino que se trata de órganos que investigan, según el caso, al Procurador General de la Nación por una razón foral.

Con base en las sentencias precedentes, advirtió que en cuanto al fuero legal disciplinario que tiene el procurador general de la Nación, la «disposición que lo contiene no hace ninguna referencia o precisión sobre la temporalidad de los hechos investigados». Además, que «debe primar el elemento fundante de la figura en comento sobre la interpretación en cuanto a la temporalidad de los hechos como factor excluyente del fuero».

Consideró que de aceptarse que alguna dependencia del Ministerio Público sea competente para investigar al procurador general de la Nación, «tal postura acarrearía inconvenientes de orden práctico, toda vez que podrían presentarse, en dichos funcionarios, causales de impedimentos; […], que conllevaría a que el proceso no pudiera ser adelantado en la Entidad».

Por último, infirió que «la competencia para investigar en este caso al Procurador General de la Nación radica en la Corte Suprema de Justicia, pues la misma se ha de ejercer también respecto de hechos sucedidos antes de asumir el cargo».

De la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia

El vicepresidente de la Corte Suprema de Justicia remitió a esta Sala los alegatos de aquella corporación, debido a que el presidente del año 2020, doctor Jorge Luis Quiroz Alemán, manifestó impediment para conocer del proceso disciplinario adelantado en contra del doctor Fernando Carrillo Flórez.

En lo que respecta a la declaración de falta de competencia de la Corte Suprema, el vicepresidente reiteró lo expuesto en el Auto del 28 de junio de 2019, en el sentido de que el artículo 83 de la Ley 734 de 2002 radica la potestad para investigar disciplinariamente al procurador general de la Nación en esa corporación, sin embargo, «no comprende hechos ajenos a la directa condición de Jefe del Ministerio Público, ni aquellos acaecidos con antelación a la asunción de dicho cargo».

Concluyó que, de conformidad con los artículos 7° y 17 del Decreto Ley 262 de 2000, «la competencia para adelantar las diligencias disciplinarias recae en la Viceprocuraduría General de la Nación (sic)».

IV. CONSIDERACIONES

Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas

Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los procesos disciplinarios

El procedimiento disciplinario general contenido en el Código Disciplinario Únic, Ley 734 de 2002, regula los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades que conocen de una actuación disciplinaria en cualquiera de sus instancias, así:  

Artículo 82. Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia.

Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto. El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes.

El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. (Se subraya).

Explica la Sala que cuando las autoridades en conflicto no tienen superior común, el artículo 82 transcrito es inaplicable y, por consiguiente, le corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ejercer su función general de resolver los conflictos de competencias administrativas que se presenten entre dos o más autoridades, entidades u organismos del Estado en ejercicio de funciones administrativas, conforme a los artículos 2° (primer inciso), 39 (primer inciso) y 112 (inciso tercero, numeral 10) del CPACA.

La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil

La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «[p]rocedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual:

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.

[…]

En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente:

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber:

que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;

que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y,

que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Como se evidencia en los antecedentes, el presente asunto involucra a dos autoridades del orden nacional: la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, que integra la Rama Judicial del Poder Públic y el viceprocurador general de la Nación, cargo que hace parte de la estructura de la Procuraduría General de la Nació, órgano autónomo de control del Estado por conducto del cual se ejercen funciones de Ministerio Público.

El asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un punto particular y concreto, que corresponde al proceso disciplinario núm. IUS-E-2013-143148 - IUCD-2014-788-610473 (11-001-02-30-000-2019-00002-00 Corte Suprema de Justicia) adelantado en contra del doctor Fernando Carrillo Flórez, por presuntas conductas cometidas con anterioridad al ejercicio del cargo de Procurador General de la Nación.

Ambas autoridades negaron tener competencia para conocer del asunto de la referencia.

No obstante, la Sala se declarará inhibida, como pasa a explicarse.

Términos legales

El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.

Caso concreto y decisión inhibitoria de la Sala

De acuerdo con los antecedentes y documentos que obran en el expediente, el conflicto de competencias administrativas surgió como consecuencia de la solicitud que hicieran las Contralorías Delegadas de Minas y Energía y de Medio Ambiente de la Contraloría General de la República a la Procuraduría General de la Nación para que se investigara disciplinariamente a los funcionarios de los Ministerios del Interior, de Minas y Energía y de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, por no tramitar oportunamente el proyecto de ley para reformar el Código de Minas, según lo había ordenado la Corte Constitucional, en la sentencia C-366 de 2011.

La Sala encuentra que:

La Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa abrió indagación preliminar en contra de funcionarios de los Ministerios del Interior, Minas y Energía y de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

La actuación fue remitida a la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios, porque se trataba de actuaciones en contra de los ministros que son de competencia exclusiva del procurador general de la Nación.

Obra en el expediente que el doctor Fernando Carillo Flórez se desempeñó como ministro del Interior en el período entre el 3 de septiembre de 2012 y el 11 de septiembre de 2013.

El doctor Fernando Carrillo Flórez se posesionó como procurador general de la Nación el 16 de enero de 201.

El doctor Carrillo Flórez se declaró impedido como procurador para conocer de la investigación disciplinaria, para lo cual invocó dos causales del artículo 84 de la Ley 734 de 2002: tener interés directo en la actuación disciplinaria (numeral 1°) y haber dado consejo o manifestado su opinión sobre el asunto materia de la actuación (numeral 4°).

El viceprocurador general de la Nación aceptó el impedimento manifestado por el doctor Carrillo Flórez, con fundamento en el artículo 88 de la Ley 734 de 2002.

El viceprocurador general de la Nación remitió, por competencia, la actuación a la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con lo establecido en el numeral 1° del artículo 83 de la Ley 734 de 2002.

La Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia devolvió la actuación al viceprocurador general de la Nación, por considerar que su competencia se circunscribe a hechos ocurridos en razón del cargo que se ocupa, teniendo en cuenta que el procurador general de la Nación no tiene fuero constitucional.

La Sala se declarará inhibida por las siguientes razones:

Manifestación del impedimento:

Las figuras de los impedimentos y las recusaciones son instituciones de naturaleza procesal que existen para «mantener la independencia e imparcialidad del funcionario» que conoce del proceso, «quien por un acto voluntario o a petición de parte, debe apartarse del proceso que viene conociendo cuando se configura, para su caso específico, alguna de las causales que se encuentran expresamente descritas en la ley.

La imparcialidad es un principio inexcusable que debe seguir el operador al que se le ha confiado el poder de juzgar a otras personas. En criterio de la Corte Constitucional, estas consideraciones son «extrapolables a la noción de imparcialidad que debe animar el ejercicio del poder disciplinario, en donde también resulta indispensable evitar que el juzgador sea “juez y parte”, así como que sea “juez de la propia causa”.

Ahora bien, dentro del marco de un proceso disciplinario, la ley habilita al funcionario que conoce de la acción para separarse del proceso y declinar la competencia motu proprio a través de la manifestación de impedimento. Al respecto, esta Sala ha sostenido que:

[L]a decisión que declare un impedimento tiene el alcance de cambiar la competencia, únicamente, para el caso objeto de estudio, pero esto no conlleva a que se varíen las competencias que la ley ha establecido en las autoridades administrativas, es decir, los impedimentos varían la competencia para conocer de un asunto concreto en relación con el funcionario que se considere impedido, más no la competencia de la entidad para resolver los asuntos que la ley le ha asignad.

Para el caso específico del procurador general de la Nación, el artículo 88 de la ley en cita establece que el viceprocurador asumirá el conocimiento de la actuación disciplinaria:

ARTÍCULO 88. IMPEDIMENTO Y RECUSACIÓN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN. Si el Procurador General de la Nación se declara impedido o es recusado y acepta la causal, el Viceprocurador General de la Nación asumirá el conocimiento de la actuación disciplinaria.

Así las cosas, el viceprocurador general de la Nación queda investido con la facultad legal de asumir el conocimiento de las actuaciones disciplinarias de las que el procurador general de la Nación se haya apartado, en razón de la declaración de impedimento.

Cambio de procurador general de la Nación:

De acuerdo con los artículos 276 de la Constitución Política y 3° del Decreto Ley 262 de 2000, el procurador general de la Nación es elegido por el Senado de la República de terna enviada por el Consejo de Estado, por la Corte Suprema de Justicia y por el Presidente de la República.

El Senado de la República eligió al doctor Fernando Carrillo Flórez el 27 de octubre de 2016, como procurador general de la Nación para el período comprendido entre 2017 y 202.

El 27 de agosto de 2020, el Senado de la República eligió a la doctora Margarita Cabello Blanco como procuradora general de la Nación para el período 2021-202. La doctora Cabello tomó posesión el 15 de enero de 202.

De esta manera, el doctor Fernando Carrillo Flórez dejó de ser procurador general de la Nación y, en consecuencia, su declaración de impedimento perdió eficacia y por tanto, la señora procuradora general de la Nación podrá asumir las diligencias pertinentes.

Competencia de la Procuraduría General de la Nación para investigar disciplinariamente a los ministros del despacho:

El numeral 6° del artículo 277 de la Constitución Política estipula las funciones del procurador general de la Nación, entre las que se encuentra la de:

Ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley. (Resalta la Sala).

Corresponde a la ley señalar no sólo el titular de la acción, sino también la autoridad competente para conocer en cada caso del proceso a seguir. Y esto es así porque la competencia está estrechamente ligada al debido proceso, tal como lo dispone el artículo 29 constitucional y lo reitera el artículo 6° de la Ley 734 en los siguientes términos:

Artículo 6°. Debido proceso. El sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público.

De conformidad con las normas anteriores, a la Procuraduría General de la Nación se le asigna una especie de cláusula general de competencia que debe asumir en aquellos casos en que el legislador no haya atribuido dicha función de manera expresa a otros órganos. Sobre esta función, la Sala se ha pronunciado en anteriores oportunidades, así:

Paralelo al poder disciplinario preferente que se desarrolla en el artículo 3° de la ley 734 de 2002, en la Procuraduría General de la Nación se radica la facultad de ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, tal como lo establece el artículo 277 de la Constitución Política.

Es por lo anterior que se afirma que la Procuraduría General de la Nación ostenta una facultad amplia en el tema disciplinario, que contiene el ejercicio del poder preferente predicable frente a las demás entidades que adelantan procesos disciplinarios a sus servidores públicos y la vigilancia superior de la conducta respecto a todo aquel que desempeñe funciones públicas. Estas atribuciones llevan implícitas la facultad de imponer las sanciones correspondientes, de acuerdo con la le.

Ahora bien, la citada Ley 734, en su artículo 25, señala quiénes son los destinatarios de la ley disciplinaria:

Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en el artículo 53 del Libro Tercero de este código.

Los indígenas que administren recursos del Estado serán disciplinados conforme a este Código.

Para los efectos de esta ley y en concordancia con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, son servidores públicos disciplinables, los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria. (Se resalta).

De acuerdo con lo anterior y en concordancia con el artículo 38 de la Ley 489 de 199, la Procuraduría General de la Nación ejerce la competencia en materia disciplinaria sobre los ministros del despacho, como servidores públicos, aun cuando se hayan retirado de sus cargo.

Competencia especial de la Corte Suprema de Justicia para investigar al procurador general de la Nación en el ejercicio de sus funciones como suprema autoridad del Ministerio Público

Los artículos 83 y 192 de la Ley 734 de 2002 estipulan que, bajo la conducción exclusiva y directa del presidente, la Corte Suprema de Justicia es competente para conocer del proceso disciplinario que se adelante en contra del procurador general de la Nación, por hechos ocurridos durante el desempeño de las funciones propias de la procuraduría:

ARTÍCULO 83. COMPETENCIAS ESPECIALES. Tendrán competencias especiales:

1. El proceso disciplinario que se adelante contra el Procurador General de la Nación, en única instancia y mediante el procedimiento ordinario previsto en este código, cuyo conocimiento será de competencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia. En el evento en que el Procurador haya sido postulado por esa corporación, conocerá la Sala Plena del Consejo de Estado. La conducción del proceso estará a cargo, de manera exclusiva y directa, del presidente de la respectiva corporación. (Subraya la Sala).

ARTÍCULO 192. COMPETENCIA ESPECIAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Es competente la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, para conocer en única instancia, de acuerdo con las formalidades consagradas en este código, de los procesos disciplinarios que se adelanten en contra del Procurador General de la Nación.

Ahora bien, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio de la facultad conferida en los numerales 9º del artículo 235 de la Constitución Polític y 4º del artículo 17 de la Ley 270 de 199, expidió el reglamento general de dicha corporació, por medio del cual se enlistan sus funciones, de las que se resalta la de «[I]nvestigar bajo la conducción exclusiva y directa del Presidente, y juzgar disciplinariamente al Procurador General de la Nación, cuando hubiere lugar a ello.

Teniendo en cuenta que la Constitució no estipula un fuero disciplinario en favor del procurador general de la Nación, el legislador es el encargado de determinar el régimen y la autoridad competente para investigar disciplinariamente a aquel funcionari, de acuerdo con los lineamientos establecidos en el artículo 279 constitucional que consagra:

ARTICULO 279. La ley determinará lo relativo a la estructura y al funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación, regulará lo atinente al ingreso y concurso de méritos y al retiro del servicio, a las inhabilidades, incompatibilidades, denominación, calidades, remuneración y al régimen disciplinario de todos los funcionarios y empleados de dicho organismo.

De esta manera, se vislumbra que se trata de un fuero legal de carácter especial dado por el cargo de procurador general de la Nación, es decir, que no comprende hechos acaecidos con anterioridad a la asunción del cargo ni de aquellos que no estén relacionados directamente con la condición de jefe del Ministerio Público.

Designación del procurador ad hoc para conocer de un proceso disciplinario

En la legislación disciplinaria anterior, Ley 200 de 199, se preveía la figura del procurador ad hoc en caso de impedimento del procurador general de la Nación. Dicha designación que debía realizarla el Senado de la Repúblic

.

Actualmente, el viceprocurador general reemplaza al procurador general de la Nación en caso de impedimento, de conformidad con el artículo 88 de la Ley 734 de 2002 y con el numeral 3° del artículo 17 del Decreto Ley 262 de 2000, expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 4° del artículo 1° de la Ley 573 de 200.

A juicio de la Corte Constitucional, la norma sobre la designación del procurador ad hoc fue derogada de manera expres y así lo consignó en la Sentencia T-961 de 2004:

Los dos textos legales tienen el valor de la especialidad, porque se refieren de manera específica a la forma como debe ser reemplazado el Procurador en casos de impedimento o recusación. De manera que la previsión de la Ley 200 de 1995 fue derogada de manera expresa tanto por el ejecutivo legislador, al definir la nueva estructura de la Procuraduría, como por parte del Congreso, con motivo de la aprobación de la nueva ley configurativa del Código Disciplinario Único, actualmente vigente.

[…]

Los dos dispositivos, el de la Ley 262 del 2000 y la 734 del 2002 concurren en el propósito de que el impedimento del Procurador, se defina en todos los casos al interior de la misma institución....

Al respecto, el Consejo de Estado argumentó:

[…]

Ahora bien, teniendo presente lo señalado en el acápite de jerarquía normativa, el Decreto Ley N° 262 de 22 de febrero de 2000, tiene la misma categoría y fuerza jurídica de una ley expedida por el Congreso de la República, en la medida en que, fue proferido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el legislador ordinario, y como tal puede derogar o modificar o subrogar una ley expedida por el Congreso de la República.

En ese orden se tiene que para el caso de autos operó una derogación tácit del numeral 4 del artículo 69 de la Ley 200 de 1995 por el numeral 3 del artículo 17 del Decreto Ley N° 262 de 2000, en cuanto a la competencia disciplinaria del funcionario que debía reemplazar al Procurador General de la Nación en caso de que éste se declarara impedido para conocer de un asunt.

En lo referente a la designación de un procurador ad hoc, hay diversos pronunciamientos de la Corte Constituciona y del Consejo de Estad en el sentido de que tal designación no existe en el ordenamiento jurídico colombiano y que, en caso de impedimento o recusación del procurador general de la Nación, el conocimiento de la actuación administrativa le compete al viceprocurador, de conformidad con el artículo 88 del Código Disciplinario Único.  

Es importante resaltar lo manifestado por la Corte en la Sentencia C-1076 de 2002 en el análisis de constitucionalidad del artículo 88 del Código Disciplinario Único:

En el caso concreto del Viceprocurador General de la Nación es perfectamente conforme con la Constitución que asuma una investigación disciplinaria cuando quiera que el Procurador General de la Nación se declare impedido o sea recusado, por cuanto, se insiste, es una garantía de imparcialidad en la investigación. Además, el legislador, actuando dentro de su margen de configuración normativa estimó que en estos casos tan delicados, fuese un alto funcionario del Estado quien, debido a sus especiales condiciones morales y profesionales entrase a realizar aquellas investigaciones disciplinarias en las cuales el Procurador General de la Nación se hubiese declarado impedido o hubiese sido recusado.

El criterio de la Corte Constitucional fue recogido en la Sentencia de Unificación 712 de 2013:

De esta manera, la Corte concluye que es constitucionalmente válido que el Legislador atribuya competencia al Viceprocurador General de la Nación para asumir el conocimiento de un proceso, no sólo cuando el Procurador se declara impedido o cuando acepta la recusación presentada en su contra, sino también cuando no acepta la recusación por considerar que no está incurso en la causal que se le imputa.

Por último, no puede asumirse ab initio que el Viceprocurador carecerá de objetividad e imparcialidad para resolver la recusación, o que abdicará en el cumplimiento de sus funciones en virtud de su nominación por el Procurador General de la Nación. Si fuese así no tendría sentido que decidiera cuando el titular se declara impedido o acepta las causales invocadas, ya que en tal caso también estaría viciada su imparcialidad. Precisamente para controlar eventuales excesos es que se ha previsto el control judicial de sus decisiones, así como la atribución de responsabilidades individuales, cuando llegare a actuar contrario a la Constitución, la ley o los principios y valores en que se inspiran.

En ese orden de ideas, no existe en las normas disciplinarias la designación del procurador ad hoc; por el contrario, la norma prevé que el asunto disciplinario sea de conocimiento del viceprocurador general de la Nación, cuando se presente impedimento o recusación del procurador general de la Nación.

La norma disciplinaria no establece nada en caso de que el viceprocurador general de la Nación no pueda asumir el conocimiento de la investigación disciplinaria, como lo ordena el artículo 88 de la Ley 734.   

Por lo anterior, la Sala estima necesario exhortar al Congreso de la República para que legisle sobre la designación del procurador general de la Nación ad hoc, en los casos en los que el conocimiento del asunto no pueda ser asumido por el viceprocurador general de la Nación. En efecto, de llegarse a declarar impedido el viceprocurador, o ser exitosamente recusado, el asunto quedaría sin autoridad o funcionario que lo resuelva, debido a la cadena de impedimentos.

Encuentra la Sala que es menester legislar sobre la procedencia de designar procurador ad hoc para todos los casos en que, por fuerza de las circunstancias, quien ocupe el cargo de procurador general de la Nación deba ser objeto de una investigación disciplinaria. Lo anterior por cuanto en ningún caso podría ser disciplinado por funcionarios subalternos de la Procuraduría. Vale decir que esa imposibilidad no se predica solo en relación con eventos acaecidos en altos cargos cuyo ámbito disciplinario esté reservado al procurador mismo –como en el caso sub examine–.

Tal imposibilidad también se configuraría cuando debido a la naturaleza o jerarquía del cargo desempeñado con anterioridad a la investidura como jefe del Ministerio Público, el servidor público con la competencia para adelantar la investigación –dentro del órgano de control–, se encuentre ubicado en un nivel jerárquico inferior.

Como la ha señalado también la Sal�, la situación de sujeción y subordinación esencial en la relación laboral, excluye por su naturaleza la posibilidad de que el ejercicio de la potestad disciplinaria pueda radicarse en el inferior jerárquico respecto de su superior.

Se trata ante todo de garantizar la objetividad, imparcialidad e independencia del funcionario a cargo del respectivo proceso, frente a un disciplinado que resultaría ser su superior y eventualmente nominador.

Para tales fines, se ordenará remitir copia de esta decisión al Congreso de la República.

Según los hechos expuestos, y sin perjuicio del exhorto anunciado, encuentra la Sala que no hay un conflicto de competencias administrativas que deba ser resuelto y, en consecuencia, ordenará el envío de los documentos a la Procuraduría General de la Nación.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado

RESUELVE:

PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para resolver el conflicto de competencias administrativas suscitado entre la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia y el viceprocurador general de la Nación dentro del proceso disciplinario núm. IUS-E-2013-143148 - IUCD-2014-788-610473 (11-001-02-30-000-2019-00002-00 Corte Suprema de Justicia), adelantado en contra del doctor Fernando Carrillo Flórez, por presuntas conductas cometidas cuando fungía como ministro del Interior.

SEGUNDO: ENVIAR la presente decisión y el expediente de esta actuación a la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Secretaría General de la Corte Suprema de Justicia, al doctor Luis Antonio Hernández Barbosa, presidente de la Corte Suprema de Justicia; a la doctora Margarita Cabello Blanco, procuradora General de la Nación; al viceprocurador general de la Nación y a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa de la Procuraduría General de la Nación; al doctor Fernando Carrillo Flórez, ex procurador general de la Nación; al doctor Juan Carlos Cortés González, ex viceprocurador general de la Nación; a la Contraloría Delegada Sector Minas y Energía y a la Contraloría Delegada Sector Medio Ambiente de la Contraloría General de la República; y al presidente del Senado de la República.

CUARTO: EXHORTAR al Congreso de la República para que legisle sobre la designación del procurador general de la Nación ad hoc, en los casos en los que el conocimiento del asunto no pueda ser asumido por el viceprocurador general de la Nación. Por lo anterior, se remitirá copia de esta decisión al Congreso de la República, por conducto de su Presidente.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

SEXTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

ÁLVARO NAMÉN VARGAS ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

       Presidente de la Sala            Consejero de Estado

                                                                               (Aclaración de voto)

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ

     Consejero de Estado             Consejero de Estado

REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ

Secretaria de la Sala

ACLARACIÓN DE VOTO / ACLARACIÓN DE VOTO EN CUANTO A LA DECISIÓN DE INHIBICIÓN – La Sala debió resolver el conflicto de acuerdo a las normas que atribuyen a la Procuraduría General de la Nación la competencia para investigar disciplinariamente a los ministros de despacho / CRITERIO SUBJETIVO QUE DIO ORIGEN AL PRESENTE CONFLICTO DE COMPETENCIAS – Desapareció

Del texto de la providencia se extrae que, en su momento, se adelantó una actuación disciplinaria contra el señor Fernando Carrillo quien fungía como procurador general de la Nación, derivada de hechos anteriores acecidos en su condición de Ministro del Interior y por lo mismo, se planteó el conflicto de competencias. Al respecto, la Corte Suprema de Justica declaró su falta de competencia para investigar disciplinariamente al señor Carrillo en su condición de procurador general de la Nación en esa corporación, pues «no comprende hechos ajenos a la directa condición de Jefe del Ministerio Público, ni aquellos acaecidos con antelación a la asunción de dicho cargo». […] En la providencia se afirmó por la Sala que a la fecha se ha constatado que “el doctor Fernando Carrillo Flórez dejó de ser procurador general de la Nación y, en consecuencia, su declaración de impedimento perdió eficacia y por tanto, la señora procuradora general de la Nación podrá asumir las diligencias pertinentes” […], pues es la competente para adelantar las investigaciones disciplinarias contra los Ministros del Despacho, criterio subjetivo por el cual presuntamente se investiga al señor Carrillo. De lo anterior se sigue que el criterio subjetivo que originó el conflicto de competencias, que correspondía a la determinación del competente para conocer de las actuaciones disciplinarias contra el procurador general de la Nación por hechos acaecidos antes del ejercicio del cargo desapareció por la dejación que este hizo del mismo el 16 de enero de 2021. Tan cierto es lo anterior, que la Sala resuelve remitir el expediente a la “Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia”, pues en este caso subyace el fuero legal de ministro del Despacho, decisión que no es congruente con la inhibición adoptada. En efecto, resulta más acorde con la motivación de la providencia, concluir que al desaparecer el criterio subjetivo del conflicto de competencias, que correspondía al cargo que desempeñaba el investigado como procurador general de la Nación, el conflicto se resolviese dando aplicación a las normas que atribuyen competencia a la Procuraduría General de la Nación para investigar disciplinariamente a los ministros del Despacho, condición que tenía el señor Carrillo Flórez en el momento de los hechos que dieron origen a la actuación. Dicho razonamiento fue aplicado por la Sala en el numeral segundo de la parte resolutiva, lo que me permitió acompañar la decisión, pero que en todo caso da lugar a la presente aclaración de voto en cuanto a la inhibición dispuesta en el numeral primero ibidem.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

Bogotá D.C., dos (2) de marzo de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00111-00(C)

Actor: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

ACLARACIÓN DE VOTO

Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala, procedo a explicar las razones que sustentan mi aclaración de voto en el asunto de la referencia.

Del texto de la providencia se extrae que, en su momento, se adelantó una actuación disciplinaria contra el señor Fernando Carrillo quien fungía como procurador general de la Nación, derivada de hechos anteriores acecidos en su condición de Ministro del Interior y por lo mismo, se planteó el conflicto de competencias.

Al respecto, la Corte Suprema de Justica declaró su falta de competencia para investigar disciplinariamente al señor Carrillo en su condición de procurador general de la Nación en esa corporación, pues «no comprende hechos ajenos a la directa condición de Jefe del Ministerio Público, ni aquellos acaecidos con antelación a la asunción de dicho cargo». (página 7).

En la providencia se afirmó por la Sala que a la fecha se ha constatado que “el doctor Fernando Carrillo Flórez dejó de ser procurador general de la Nación y, en consecuencia, su declaración de impedimento perdió eficacia y por tanto, la señora procuradora general de la Nación podrá asumir las diligencias pertinentes” (Página 14), pues es la competente para adelantar las investigaciones disciplinarias contra los Ministros del Despacho, criterio subjetivo por el cual presuntamente se investiga al señor Carrillo.

De lo anterior se sigue que el criterio subjetivo que originó el conflicto de competencias, que correspondía a la determinación del competente para conocer de las actuaciones disciplinarias contra el procurador general de la Nación por hechos acaecidos antes del ejercicio del cargo desapareció por la dejación que este hizo del mismo el 16 de enero de 2021.

Tan cierto es lo anterior, que la Sala resuelve remitir el expediente a la “Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia”, pues en este caso subyace el fuero legal de ministro del Despacho, decisión que no es congruente con la inhibición adoptada.

En efecto, resulta más acorde con la motivación de la providencia, concluir que al desaparecer el criterio subjetivo del conflicto de competencias, que correspondía al cargo que desempeñaba el investigado como procurador general de la Nación, el conflicto se resolviese dando aplicación a las normas que atribuyen competencia a la Procuraduría General de la Nación para investigar disciplinariamente a los ministros del Despacho, condición que tenía el señor Carrillo Flórez en el momento de los hechos que dieron origen a la actuación.

Dicho razonamiento fue aplicado por la Sala en el numeral segundo de la parte resolutiva, lo que me permitió acompañar la decisión, pero que en todo caso da lugar a la presente aclaración de voto en cuanto a la inhibición dispuesta en el numeral primero ibidem.

OSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

Consejero de Estado