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CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Entre la Procuraduría Regional de Nariño, el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño Sala Jurisdiccional Disciplinaria y la Superintendencia Nacional de Salud / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Competencia en materia de conflictos de competencia
La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su
Título II se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I (...) el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. (...) Si bien, una de las autoridades involucradas en el conflicto es de carácter judicial (...) la Sala, en este caso, no puede definir de antemano si el asunto que genera el conflicto es administrativo o judicial, pues ello depende de la entidad o el organismo al cual le sea asignada la competencia. En efecto, si la Sala llegare a determinar que el competente es el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, la investigación disciplinaria que este deba iniciar será de carácter jurisdiccional, mientras que, si resultare competente cualquiera de las otras entidades en conflicto, la misma investigación sería de carácter administrativo. Por tal razón, es necesario definir primero la competencia, para que la autoridad que sea declarada competente aplique los principios y las normas que resulten pertinentes, de acuerdo con la naturaleza de la función a ejercer. (...) Adicionalmente, vale la pena recordar que la Sala de Consulta y Servicio Civil, en oportunidades anteriores, ha conocido y resuelto conflictos de competencia entre dos autoridades (ya sean administrativas, judiciales o de ambas clases), que cumplan, una de ellas, la función administrativa, y la otra, la función jurisdiccional. (...) El asunto discutido versa sobre un punto particular y concreto, que es determinar la competencia para iniciar una investigación disciplinaria en contra del representante legal judicial de Medimás EPS
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10
SALAS JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA DE LOS CONSEJOS SECCIONALES DE LA JUDICATURA – Competencia disciplinaria
[D]e conformidad con las leyes 270 de 1996 y 1123 de 2007, las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura conocen de los procesos disciplinarios por conductas imputables a los abogados cometidas en el territorio de su jurisdicción
FUENTE FORMAL: LEY 1123 DE 2007 – ARTÍCULO 60 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 114
NOTA DE RELATORÍA: Sobre las funciones de los Consejos Seccionales de las Salas Jurisdiccional Disciplinaria ver entre otros, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 27 de noviembre de 2018 expediente 11001-03-06-000-2018-00068-00; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 20 de marzo de 2018, expediente 11001-03-06-000-2018-00010-00; Consejo de Estado, Sala de Consulta y de Servicio Civil, expediente 110010306000201700200 00 del 16 de mayo de 2018
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – Potestad disciplinaria respecto de los particulares
La Ley 734 de 2002 atribuye al Procurador General de la Nación el ejercicio del poder preferente en materia disciplinaria (...) Más adelante en su artículo 53 señala como sujetos disciplinables y por lo tanto destinatarios del Código Disciplinario Único, a los particulares que cumplan labores de interventoría en los contratos estatales; que ejerzan funciones públicas y las que presten algunos servicios públicos. (...) Adicional a lo anterior, en el artículo 75 se explica que conforme al Código Disciplinario Único, la competencia para disciplinar a particulares cuando ejercen funciones públicas es exclusivamente de la Procuraduría General de la Nación
FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 53 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 75
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – Potestad disciplinaria
De conformidad con el Decreto 2462 de noviembre de 2013, actualmente la naturaleza de la Superintendencia Nacional de Salud, es ser «[...]cabeza del Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, es una entidad de carácter técnico adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente». Asimismo, señala que forman parte de las funciones del despacho del Superintendente de Salud, «[c]onocer y fallar, en segunda instancia, los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores y ex servidores públicos de la Superintendencia». El artículo 14 de esta normativa, establece concretamente las funciones de la Oficina de Control Interno Disciplinario (...) la función disciplinaria en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud es exclusivamente respecto de los funcionarios y ex funcionarios de la entidad
FUENTE FORMAL: DECRETO 2462 – ARTÍCULO 14
INHIBITORIO – Por recaer la competencia en una autoridad judicial
[E]l doctor Rojas Padilla no tenía a su cargo la administración de recursos públicos, ni ejercía funciones públicas de manera transitoria o permanente, sino que sus funciones como representante legal judicial eran las propias de un abogado, por lo que le correspondería a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura, establecer si el doctor Julio César Rojas Padilla, según el Código Disciplinario del Abogado, incurrió o no en una falta disciplinaria. Finalmente, teniendo en cuenta que la función disciplinaria ejercida por los Consejos Seccionales de la Judicatura, a través de las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias es de naturaleza judicial, esta Sala se declarará inhibida, y remitirá a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura, en cumplimiento de lo señalado en el artículo 2 de la Ley 1123 de 2007
FUENTE FORMAL: LEY 1123 DE 2007 – ARTÍCULO 2
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS
Bogotá D.C., cinco (5) de noviembre de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00089-00(C)
Actor: PROCURADURÍA REGIONAL DE NARIÑO
Asunto: Determinar la autoridad competente para investigar disciplinariamente al representante legal judicial de Medimás EPS.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, resuelve el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Procuraduría Regional de Nariño, el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño (Sala Jurisdiccional Disciplinaria) y la Superintendencia Nacional de Salud.
ANTECEDENTES
De acuerdo con los documentos conocidos por la Sala, los hechos son los siguientes:
La señora Sonia Janeth Meneses Bravo presentó acción de tutela contra Colpensiones, Medimás EPS y la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Nariño, con el fin de que se le ampararan sus derechos fundamentales a la salud, mínimo vital, vida digna, seguridad social vulnerados por las entidades accionadas por no pagar las incapacidades médicas y por no resolver el recurso de apelación formulado contra el dictamen que calificó la perdida de la capacidad laboral.
Consecuencia de esta declaratoria, solicitó el pago de las incapacidades médicas adeudadas desde mayo hasta septiembre de 2017 y las que se llegaren a generar en virtud de su diagnóstico médico.
Mediante fallo de tutela del 10 de octubre de 2017, el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto tuteló los derechos fundamentales a la salud, al mínimo vital, a la vida digna y seguridad social de la señora Meneses Bravo y ordenó a Medimás EPS el pago de las incapacidades adeudadas hasta la fecha y las que se llegaren a generar con posterioridad. Asimismo, ordenó a Colpensiones remitir a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Nariño la calificación de invalidez efectuada respecto de la accionante para que se pronunciara respecto de la apelación presentada por ella (folios 130 a 133, cuaderno 2).
El 1° de diciembre de 2017, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Nariño, Sala de Decisión Penal, modificó el fallo recurrido «en el sentido de ordenar a MEDIMÁS EPS, que además deberá proceder a pagar las incapacidades laborales causadas y reconocidas en favor de SONIA JANETH MENESES BRAVO desde el mes de mayo de 2016 hasta tanto quede en firme la decisión de calificación de perdida de capacidad laboral» (folios 134 a 142, cuaderno 2).
Ante el incumplimiento por parte de Medimás EPS de las órdenes impartidas en los fallos de tutela de primera y segunda instancia, el 20 de diciembre de 2017 la señora Meneses Bravo radicó incidente de desacato en el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto (folio 152, cuaderno 2).
El 19 de enero de 2018, el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto admitió el desacato propuesto por la señora Sonia Janeth Meneses Bravo en contra de Medimás EPS y corrió traslado del mismo al doctor Julio César Rojas Padilla, representante legal judicial de esa entidad (folio 165, cuaderno 2).
El 1º de febrero de 2018, dicho Juzgado admitió el incidente de desacato y resolvió:
PRIMERO. - Sancionar por desacato a una orden judicial, al doctor JULIO CÉSAR ROJAS PADILLA Representante Legal JUDICIAL de MEDIMÁS, con cinco días de arresto y multa de quince días de salario mensual. Comuníquese la decisión a la pagaduría de MEDIMÁS EPS para que retenga el salario mensual del sancionado, lo correspondiente a 15 días y los transfiera a la cuenta del Consejo Superior de la Judicatura.
SEGUNDO. – REMÍTASE copia de la Presente decisión a Procuraduría, para que se investigue la posible comisión de falta disciplinaria por parte del doctor JULIO CÉSAR ROJAS PADILLA Representante Legal JUDICIAL de MEDIMÁS, al no iniciar el trámite disciplinario en contra de quien había cumplir el fallo y al no responder los requerimientos del juzgado. (Folios 169 a 171, cuaderno 2).
El 7 de junio de 2018, el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño (Sala Jurisdiccional Disciplinaria) ordenó la apertura del proceso disciplinario en contra del abogado Julio César Rojas Padilla (folio 8, cuaderno principal).
El 25 de julio de 2018, el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto, a través de Auto de Sustanciación NRO. 1993, resolvió dejar sin efectos la sanción de desacato impuesta al representante legal judicial de dicha EPS y archivar definitivamente la actuación. Lo anterior, toda vez que la señora Sonia Janeth Meneses Bravo manifestó el cumplimiento por parte de Medimás (folio 29, cuaderno principal).
El 27 de noviembre de 2018, el representante legal judicial de Medimás EPS radicó escrito ante el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño (Sala Jurisdiccional Disciplinaria), mediante el cual manifestó que ya se había dado «cabal y total cumplimiento a la sentencia de tutela», por lo que solicitó el cierre del proceso disciplinario iniciado en su contra (folio 27, cuaderno 2).
El 29 de enero de 2019, el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño (Sala Jurisdiccional Disciplinaria) indicó que el doctor Julio César Rojas Padilla no actuó como abogado sino como representante legal de Medimás EPS. En consecuencia, manifestó su falta de competencia para conocer del asunto, por lo que remitió el expediente a la Procuraduría Regional de Nariño (folio 54, cuaderno principal).
El 21 de marzo de 2019, la Procuraduría Regional de Nariño señaló que:
Con los documentos obrantes en expediente corroboró que el doctor Julio César Rojas Padilla tenía la calidad de representante legal judicial de Medimás EPS y, por lo tanto, le correspondía representar en juicio y extrajudicialmente a esa entidad respecto de las autoridades judiciales y/o administrativas, es decir, que la irregularidad se presentó en el ejercicio de la profesión de abogacía, por lo que la autoridad competente para adelantar el proceso disciplinario en su contra era el Consejo Seccional de la Judicatura.
Asimismo, que el doctor Rojas Padilla en el desempeño de su cargo no tenía el manejo de recursos públicos del sistema se seguridad social en salud, por lo que no era posible dar aplicación a lo establecido en el artículo 25 y 53 de la Ley 734 de 2002 y, por lo tanto, no era sujeto disciplinable por parte de la Procuraduría.
En consecuencia, declaró su falta de competencia para investigar disciplinariamente al doctor Julio César Rojas Padilla y ordenó remitir el expediente a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para que dirimiera el presunto conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre esa entidad y el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, Sala Jurisdiccional Disciplinaria (folios 57 a 60, cuaderno principal).
ACTUACIÓN PROCESAL
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos (folio 26, cuaderno Consejo de Estado).
Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado en el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437, dentro del cual que se informó sobre el conflicto planteado a la Procuraduría Regional de Nariño, al Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño -Sala Jurisdiccional Disciplinaria-, al señor Julio César Rojas Padilla, a Medimás EPS, al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, Sala Penal, al Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad y a Sonia Janeth Meneses Bravo (folios 68 y 69, cuaderno principal).
Obra además constancia secretarial en el sentido de que durante la fijación del edicto se recibieron alegatos de Medimás EPS (folio 83).
Revisada por el despacho sustanciador la información y la documentación entregada por la Procuraduría Regional de Nariño, se percató que dentro del expediente no hay evidencia de la remisión que la Procuraduría ordenó hacer a la Superintendencia Nacional de Salud (Supersalud), ni de la respuesta que dicha entidad haya emitido. Asimismo, tampoco aparece que se le haya comunicado a esa Superintendencia el inicio de la actuación ante esta Sala.
Por lo anterior, y teniendo en cuenta las funciones atribuidas legal y reglamentariamente a la Supersalud para ejercer la inspección, vigilancia y control de las entidades que participan en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, el magistrado ponente ordenó vincular a esa autoridad al trámite de este conflicto de competencias administrativas (folios 84 y 85, cuaderno principal).
El 2 de octubre de 2019, la Supersalud presentó ante esta Sala sus consideraciones respecto del caso objeto de estudio (folios 87 a 90).
ARGUMENTOS DE LAS PARTES
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño no se manifestó en esta etapa de la actuación ante el Consejo de Estado. Sin embargo, los argumentos con base en los cuales declaró su incompetencia se encuentran contenidos en el Auto del 29 de enero de 2018.
En dicho escrito manifestó que la Procuraduría no tuvo en cuenta lo establecido en el artículo 19 de la Ley 1123 de 2017 y que para el caso objeto de estudio el doctor Julio César Rojas Padilla no estaba actuando como abogado, sino como representante legal de la EPS Medimás. Es decir, que «más que asesorar, patrocinar o asistir a las personas jurídicas lo que en realidad estaba haciendo era cumpliendo con funciones relacionadas con su cargo, en la medida en que estaba recibiendo órdenes de un juez de la República para que le diera cumplimiento a un fallo de tutela y, además, para que adelantara las investigaciones disciplinarias contra el subalterno que debió dar cumplimiento a lo ordenado».
Bajo el anterior criterio, remitió el asunto a la Procuraduría Regional de Nariño para que fuera esta quien se encargara, si lo consideraba propio, de adelantar la investigación disciplinaria en contra del representante legal judicial de Medimás EPS (folio 54, cuaderno principal).
Procuraduría Regional de Nariño
Pese a que la Procuraduría Regional de Nariño no presentó alegatos, sus argumentos se encuentran contenidos en el Oficio E-2019-063571 del 21 de marzo de 2018, a través del cual planteó el conflicto de competencias administrativas ante esta Sala.
En dicho escrito señaló, que de conformidad con el certificado de Cámara de Comercio de Medimás EPS, el doctor Julio César Rojas Padilla tiene la calidad de representante legal judicial de esa entidad, por lo que «le corresponde representar en juicio y extrajudicialmente a la EPS respecto de las autoridades judiciales y/o administrativas, situación que a todas luces indica que es un cargo diferente al de representante legal de Medimás, lo que denota que la competencia disciplinable recae sobre el Consejo Seccional de la Judicatura Sala Disciplinaria», toda vez que la presunta irregularidad se dio en ejercicio de las funciones propias de apoderado judicial.
También indicó que el doctor Julio César Rojas Padilla, como representante legal judicial de Medimás, no tenía a su cargo el manejo de recursos públicos del sistema de seguridad social en salud, ni de ninguna naturaleza, así como tampoco ejercía una función pública. En consecuencia, no se enmarca dentro de los presupuestos establecidos en el artículo 53 de la Ley 734 de 2002 para ser sujeto disciplinable por parte de la Procuraduría (folios 57 a 61, cuaderno principal).
Superintendencia Nacional de Salud
Manifestó que la función disciplinaria solo la puede ejercer respecto de los funcionarios de la misma entidad, en primera instancia a través del grupo de Control Disciplinario Interno y en segunda instancia a través del Despacho del Superintendente Nacional de Salud. En este sentido, indicó que tal función no la puede practicar frente a las entidades que son sujetos de inspección, vigilancia y control por parte de esta superintendencia, ni frente a las personas naturales o jurídicas que administran, dirigen o representan a las entidades que hacen parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
En efecto, señaló que no debe confundirse la potestad disciplinaria a cargo del Estado con las facultades de las superintendencias de ejercer inspección, vigilancia y control sobre determinadas actividades desplegadas en cumplimiento de los fines del Estado. Respecto de esto último, trajo a colación el Concepto 2223 de la Sala de Consulta y Servicio Civil, en el cual indicó que:
Aunque la ley no define "inspección, control y vigilancia", el contenido y alcance de estas funciones puede extraerse de diversas disposiciones especiales que regulan su ejercicio en autoridades típicamente supervisoras, como las Leyes 222 de 1995 (Superintendencia de Sociedades), 1122 de 2007 (Superintendencia Nacional de Salud) y 1493 de 2011 (Dirección Nacional de Derechos de Autor), entre otras.
Con base en tales disposiciones puede señalarse que la función administrativa de inspección comporta la facultad de solicitar información de las personas objeto de supervisión, así como de practicar visitas a sus instalaciones y realizar auditorías y seguimiento de su actividad; la vigilancia, por su parte, está referida a funciones de advertencia, prevención y orientación encaminadas a que los actos del ente vigilado se ajusten a la normatividad que lo rige; y, finalmente, el control permite ordenar correctivos sobre las actividades irregulares y las situaciones críticas de orden jurídico, contable, económico o administrativo.
También, se refirió a la importancia de diferenciar el proceso disciplinario del proceso administrativo sancionatorio, indicando que la diferencia más importante es la relación jurídica que «en el primer caso, es una relación especial de sujeción o de servidores; y en el segundo, es la facultad correccional que se aplica frente al común de los ciudadanos».
Finalmente, indicó que de conformidad con los artículos 53 y 75 de la Ley 734 de 2002, le corresponde a la Procuraduría General de la Nación, por conducto de sus Procuradurías Delegadas, la competencia para iniciar las investigaciones disciplinarias en los casos de particulares que intervienen en la prestación de servicios públicos o que administren recursos de esta misma naturaleza en el sector salud (folios 87 a 90).
Medimás EPS
Medimás EPS, por conducto de apoderado especial, señaló que la Corte Constitucional en diferentes sentencias[1] ha dicho que el incidente de desacato es una medida de carácter coercitivo, a través de la cual se busca el cumplimiento de una orden impuesta en una sentencia de tutela. Así, en caso de que se haya adelantado todo el procedimiento y decidido sancionar al responsable, este puede evitar que se le imponga multa o arresto cumpliendo el fallo que lo obliga a proteger los derechos fundamentales del actor.
En este sentido, manifestó que a Medimás EPS y a sus colaboradores no se les podía criticar un posible incumplimiento al fallo de tutela mediante el cual se le amparó los derechos a la señora Sonia Janeth Meneses Bravo y, por lo tanto, no era posible que se haya iniciado un proceso disciplinario en contra de su representante legal judicial.
También, indicó que Medimás era una empresa jurídica de derecho privado, que no actuaba como interventor en ningún contrato estatal, no ejercía ningún tipo de función pública y no administraba recursos públicos, como quiera que las cotizaciones pagadas por los afiliados del régimen contributivo son manejadas a través de una cuenta en la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). En consecuencia, manifestó que dicha EPS o sus colaboradores no podían ser objeto de persecución disciplinaria por parte de la Procuraduría General de la Nación, en los términos del artículo 53 del Código Disciplinario Único, modificado por el artículo 44 del Estatuto Anticorrupción.
Finalmente, señaló que el representante legal judicial de la EPS no incurrió en ninguna de las faltas tipificadas en el Código de Ética del Abogado, razón por la cual puede ser objeto disciplinable por parte del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño -Sala Jurisdiccional Disciplinaria- (folios 70 a 73).
IV. CONSIDERACIONES
Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas.
a. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios
Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por norma especial, contenida en el artículo 82 del Código Disciplinario Único vigente, que dispuso:
Artículo 82.�Conflicto de competencias.�El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia.�
�
Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto. El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes.
�
El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. (Se subraya).
�
En el presente asunto, sin embargo, no cabe aplicar esta disposición debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, esto es, la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Regional de Nariño, el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño -Sala Jurisdiccional Disciplinaria- y la Superintendencia Nacional de Salud, no tienen un superior común en materia administrativa disciplinaria. En efecto, tal como lo ha señalado la Sala en anterior oportunidad[2] la Procuraduría General de la Nación es un órgano autónomo de control del Estado, por conducto del cual se ejerce el Ministerio Público. Los artículos 117 y 118 de la Constitución Política establecieron:
Artículo 117. El Ministerio Público y la Contraloría General de la República son órganos de control.
Artículo 118. El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley. Al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas.
Asimismo, el artículo 275 constitucional dispuso:
Artículo 275. El Procurador General de la Nación es el supremo director del Ministerio Público.
Y el artículo 277 señaló las funciones que el Procurador General puede ejercer directamente o a través de sus delegados, entre las cuales se encuentra la función disciplinaria:
Artículo 277. El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones:
[...]
6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.
Sobre los Consejos Seccionales de la Judicatura, la Ley 270 de 1996[3], Estatutaria de la Administración de Justicia señaló:
Artículo 82. Consejos Seccionales de la Judicatura. Habrá Consejos Seccionales de la Judicatura en las ciudades cabeceras de Distrito Judicial que a juicio de la Sala Administrativa del Consejo Superior resulte necesario. Este podrá agrupar varios distritos judiciales bajo la competencia de un Consejo Seccional. La Sala Administrativa del Consejo Superior fijará el número de sus miembros.
Los Consejos Seccionales se dividirán también en Sala Administrativa y Sala Jurisdiccional Disciplinaria.
Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud es una entidad de carácter técnico adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, a la cual le corresponde ejercer inspección, vigilancia y control respecto de los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud[4].
Como se observa, las autoridades relacionadas no tienen superior común. Significa entonces que en el presente asunto es improcedente la aplicación del artículo 82 de la Ley 734 de 2002, y corresponde conocer a la Sala de Consulta y Servicio Civil, en ejercicio de la competencia general de que trata el artículo 39 del CPACA la definición de conflictos de competencias dentro de actuaciones administrativas.
b. La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil
La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su
Título II se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales»[5] se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual:
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
[...]
En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente:
[...]
10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
[...]
Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
En este orden de ideas, la Sala es competente para resolver el presente conflicto de competencias, teniendo en cuenta que:
Se trata de una controversia entre tres (3) autoridades nacionales, la Rama Judicial, Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, la Procuraduría General de la Nación (Procuraduría Regional de Nariño) y la Superintendencia Nacional de Salud.
Si bien, una de las autoridades involucradas en el conflicto es de carácter judicial (Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, Sala Jurisdiccional Disciplinaria) y ejerce funciones de la misma índole, la Sala, en este caso, no puede definir de antemano si el asunto que genera el conflicto es administrativo o judicial, pues ello depende de la entidad o el organismo al cual le sea asignada la competencia. En efecto, si la Sala llegare a determinar que el competente es el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, la investigación disciplinaria que este deba iniciar será de carácter jurisdiccional[6], mientras que, si resultare competente cualquiera de las otras entidades en conflicto, la misma investigación sería de carácter administrativo. Por tal razón, es necesario definir primero la competencia, para que la autoridad que sea declarada competente aplique los principios y las normas que resulten pertinentes, de acuerdo con la naturaleza de la función a ejercer.
Adicionalmente, vale la pena recordar que la Sala de Consulta y Servicio Civil, en oportunidades anteriores [7], ha conocido y resuelto conflictos de competencia entre dos autoridades (ya sean administrativas, judiciales o de ambas clases), que cumplan, una de ellas, la función administrativa, y la otra, la función jurisdiccional.
El asunto discutido versa sobre un punto particular y concreto, que es determinar la competencia para iniciar una investigación disciplinaria en contra del representante legal judicial de Medimás EPS.
Se concluye, por lo tanto, que la Sala es competente para dirimir el conflicto.
b. Términos legales
El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6º), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, hasta tanto no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que se decidan los correspondientes asuntos administrativos.
De ahí que, conforme al artículo 39 del CPACA, «mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán»[8]. El artículo 21 ibídem (sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015), relativo al funcionario sin competencia, dispone que «[s]i la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente». Igualmente, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que «[l]a actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida».
Debido a estas razones de orden constitucional y legal, mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil dirime la cuestión de la competencia, no corren los términos a los que están sujetos las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que en el presente asunto los términos suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada.
Aclaración previa
El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades frente a las cuales se dirime la competencia.
Las eventuales alusiones que se haga a aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.
Problema jurídico
Conoce la Sala el conflicto negativo de competencia administrativa surgido entre la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, la Procuraduría Regional de Nariño de la Procuraduría General de la Nación y la Superintendencia Nacional de Salud, con el objeto de determinar la autoridad competente para investigar disciplinariamente al representante legal judicial de Medimás EPS, de conformidad con lo ordenado por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto en decisión que resolvió el incidente de desacato de la acción de tutela con radicado NRO. 520013187002201700427-00.
Para resolver el caso, la Sala se referirá a: i) las funciones disciplinarias de los consejos seccionales; ii) la potestad disciplinaria de la Procuraduría respecto de los particulares; iii) la competencia disciplinaria de la Superintendencia Nacional de Salud y iv) la responsabilidad disciplinaria de los abogados.
Análisis del conflicto planteado
Funciones de las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales. Reiteración
La Sala, en oportunidades anteriores[9], ha explicado que la Constitución Política de 1991 en su artículo 254 original creó el Consejo Superior de la Judicatura como el órgano encargado de gobernar y administrar la Rama Judicial, con el fin principal de fortalecer su autonomía, así como la calidad, eficiencia, eficacia e independencia de la función jurisdiccional. Dispuso que dicho Consejo se integraba por dos salas: la Sala Administrativa y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, y asimismo previó que «podrá haber Consejos Seccionales de la Judicatura integrados como lo señale la ley».
La Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, determinó:
Artículo 82. Consejos Seccionales de la Judicatura. Habrá Consejos Seccionales de la Judicatura en las ciudades cabeceras de Distrito Judicial que a juicio de la Sala Administrativa del Consejo Superior resulte necesario. Este podrá agrupar varios distritos judiciales bajo la competencia de un Consejo Seccional. La Sala Administrativa del Consejo Superior fijará el número de sus miembros.
Los Consejos Seccionales se dividirán también en Sala Administrativa y Sala Jurisdiccional Disciplinaria.
Al señalar el alcance de la función jurisdiccional disciplinaria de la Rama Judicial, la Ley 270 en cita, estableció que también abarcaría los procesos disciplinarios que deban llevarse a cabo contra los abogados, así:
Artículo 111. Alcance. Mediante el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria se resuelven los procesos que por infracción a sus regímenes disciplinarios, se adelanten contra los funcionarios de la Rama Judicial, salvo sobre aquellos que gocen de fuero especial según la Constitución Política, los abogados y aquellas personas que ejerzan función jurisdiccional de manera transitoria u ocasional. Dicha función la ejerce el Consejo Superior de la Judicatura a través de sus Salas Disciplinarias.
Las providencias que en materia disciplinaria se dicten en relación con funcionarios judiciales son actos jurisdiccionales no susceptibles de acción contencioso-administrativa.
Toda decisión disciplinaria de mérito, contra la cual no proceda ningún recurso, adquiere la fuerza de cosa juzgada.
Por su parte, el artículo 114 de la Ley Estatutaria dispuso, sobre los consejos seccionales de la judicatura:
Artículo 114. Funciones de las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura. Corresponde a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura:
2. Conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios contra los jueces y los abogados por faltas cometidas en el territorio de su jurisdicción.
3. Dirimir los conflictos de competencia que dentro de su jurisdicción se susciten entre jueces o fiscales e inspectores de policía.
4. Resolver los impedimentos y recusaciones que se presenten con ocasión de las actuaciones de los magistrados del Consejo Seccional; y,
5. Conocer de la solicitud de rehabilitación de los abogados.
De manera que en la normatividad legal vigente[12], las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura continúan conociendo de los procesos disciplinarios que deban adelantarse cuando en ejercicio de su profesión los abogados incurran en conductas activas u omisivas susceptibles de ser tipificadas y sancionadas disciplinariamente.
La competencia en cada caso, como lo señala el numeral 2 del citado artículo 114 de la Ley 270 está determinada por el lugar en el cual se realiza la presunta falta disciplinaria.
La Ley 1123 de 2007[13] en armonía con lo anterior, estableció que las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura conocen de los procesos que se adelanten contra los abogados en ejercicio de su profesión.
Respecto de la competencia de las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura, la Ley 1123 en cita, determinó:
Artículo 60. Competencia de las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura. Las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura conocen en primera instancia:
1. De los procesos disciplinarios contra los abogados por faltas cometidas en el territorio de su jurisdicción.
2. De las solicitudes de rehabilitación de los abogados. (Subraya la Sala).
En síntesis, de conformidad con las leyes 270 de 1996 y 1123 de 2007, las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura conocen de los procesos disciplinarios por conductas imputables a los abogados cometidas en el territorio de su jurisdicción.
Potestad disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación respecto de los particulares. Reiteración
La Ley 734 de 2002 atribuye al Procurador General de la Nación el ejercicio del poder preferente en materia disciplinaria, así:
Artículo 3. Ejercicio del poder disciplinario preferente: La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas. Igualmente podrá asumir el proceso en segunda instancia.
En virtud de la misma potestad, mediante decisión motivada, de oficio o a petición de cualquier persona, podrá avocar el conocimiento de aquellos asuntos que se tramitan internamente en las demás dependencias del control disciplinario. También se procederá en la misma forma cuando se desprenda del conocimiento de un proceso
Más adelante en su artículo 53[14] señala como sujetos disciplinables y por lo tanto destinatarios del Código Disciplinario Único, a los particulares que cumplan labores de interventoría en los contratos estatales; que ejerzan funciones públicas y las que presten algunos servicios públicos. (Subrayado fuera del texto)
Adicional a lo anterior, en el artículo 75[15] se explica que conforme al Código Disciplinario Único, la competencia para disciplinar a particulares cuando ejercen funciones públicas es exclusivamente de la Procuraduría General de la Nación.
La potestad disciplinaria de la Superintendencia Nacional de Salud. Reiteración
La Superintendencia Nacional de Salud fue creada en el año de 1977 y desde esa época hasta la fecha, ha tenido diferentes reglamentaciones para su funcionamiento. Actualmente, y con base en la Constitución Política de 1991, se expidió el Decreto 2165 de 1992 con el propósito de reestructurarla, objetivo que también cumplió el Decreto 1259 de 1994, cuando se dispuso que ejercería funciones de inspección, vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud. En los últimos años, la Ley 1122 de 2007, el Decreto 1018 de 2007 y el Decreto 2462 de 2013, han modificado la estructura y las funciones de la misma[16].
De conformidad con el Decreto 2462 de noviembre de 2013, actualmente la naturaleza de la Superintendencia Nacional de Salud, es ser «[...]cabeza del Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, es una entidad de carácter técnico adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente»[17].
Asimismo, señala que forman parte de las funciones del despacho del Superintendente de Salud, «[c]onocer y fallar, en segunda instancia, los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores y ex servidores públicos de la Superintendencia»[18].
El artículo 14 de esta normativa, establece concretamente las funciones de la Oficina de Control Interno Disciplinario de la siguiente forma:
Artículo 14. Funciones de la oficina de control disciplinario interno.�Son funciones de la Oficina de Control Disciplinario Interno, las siguientes:
1. Administrar, asesorar, conocer y atender de manera integral lo previsto en la Ley�734�de 2002 y demás normas complementarias, relacionadas con el Régimen Disciplinario aplicable a todos los funcionarios.
2. Adelantar y resolver en primera instancia todos los procesos disciplinarios respecto de aquellas conductas en que incurran los servidores en el ejercicio de sus funciones y exfuncionarios, que afecten la correcta prestación del servicio y el cumplimiento de los fines y funciones, a excepción del Superintendente Nacional de Salud, Superintendentes Delegados, Jefes de Oficina y Secretario General, quienes por disposición legal serán adelantados por la Procuraduría General de la Nación.
3. Coordinar las políticas, planes y programas de prevención y orientación que minimicen la ocurrencia de conductas disciplinables.
4. Llevar los archivos y registros de los procesos disciplinarios adelantados contra los servidores públicos de competencia de esta Oficina.
5. Recibir las peticiones, quejas, denuncias y reclamos que en forma verbal o escrita presenten los ciudadanos y darles el trámite respectivo.
6. Fijar procedimientos operativos para garantizar que los procesos disciplinarios se desarrollen dentro de los principios legales de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad y publicidad, buscando así salvaguardar el derecho a la defensa y el debido proceso.
7. Informar oportunamente a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación, sobre la imposición de sanciones a los servidores públicos.
8. Poner en conocimiento de los organismos de vigilancia y control, la comisión de hechos presuntamente irregulares que surjan del proceso disciplinario.
9. Rendir informes sobre el estado de los procesos disciplinarios a las autoridades competentes cuando así lo requieran.
10. Las demás que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de la dependencia.
De lo anterior, se deduce que la función disciplinaria en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud es exclusivamente respecto de los funcionarios y ex funcionarios de la entidad.
La responsabilidad disciplinaria de los abogados. Reiteración
La Ley 1123 de 2007 señala que los abogados son sujetos de responsabilidad disciplinaria por el incumplimiento de los deberes éticos que les impone el ejercicio de su profesión.
En su artículo 19 establece como destinatarios de las disposiciones contenidas en ese Código:
[...] los abogados en ejercicio de su profesión que cumplan con la misión de asesorar, patrocinar y asistir a las personas naturales o jurídicas, tanto de derecho privado como de derecho público, en la ordenación y desenvolvimiento de sus relaciones jurídicas así se encuentren excluidos o suspendidos del ejercicio de la profesión y quienes actúen con licencia provisional.
[...]
(Subraya la Sala).
Sobre este punto, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:
Tratándose de la abogacía, en forma reiterada la Corte ha indicado que el abogado desarrolla las tareas asignadas en dos escenarios claramente diferenciales: (i) dentro del proceso o juicio, a través de la figura de la representación judicial, y (ii) por fuera del mismo, prestando asesoría y consejo a quienes así lo soliciten.
El cumplimiento de estas actividades debe contribuir «al buen desarrollo del orden jurídico y al afianzamiento del Estado Social de Derecho», de donde se desprende que los abogados están llamados a cumplir una misión o función social inherente a la relevancia de su profesión «que se encuentra íntimamente ligada a la búsqueda de un orden justo y al logro de la convivencia pacífica», pues «el abogado es, en gran medida, un vínculo necesario para que el ciudadano acceda a la administración de justicia»[19]. �
Lo anterior tiene su justificación en la existencia de un estatuto de la profesión de abogado y, en particular, de un régimen disciplinario por la violación de los deberes que en ella se imponen:
�[...] Este régimen jurídico que, conforme se ha visto, ha sido considerado por la Corte como «la espina dorsal de la reglamentación», comprende el «ineludible señalamiento de principios y pautas, la tipificación de faltas contra la ética en el campo de la actividad correspondiente y la previsión de las sanciones que habrán de ser impuestas a quien incurra en ellas», lo cual ya ubica la cuestión en el ámbito del régimen disciplinario aplicable a los abogados, que también es materia librada a la facultad de configuración legislativa[20] (Resalta la Sala).
Como se analizará más adelante, de acuerdo con el artículo 2° de la citada ley 1123 de 2007, la titularidad de los procesos que se adelanten contra abogados por faltas cometidas en ejercicio de su profesión se encuentra en cabeza de las las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura.
Ahora bien, puede suceder que los abogados se vinculen al Estado como servidores públicos o como particulares que cumplen funciones públicas. En estos casos quedan sujetos también al régimen disciplinario establecido en la Ley 734 de 2002 como lo disponen sus artículos 25 y 53.
El artículo 25 señala los sujetos pasivos del régimen disciplinario así:
Artículo���25.�Destinatarios de la ley disciplinaria. Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en el artículo 53 del Libro Tercero de este código.
En concordancia con esta disposición, el artículo 53 ibídem, modificado por el artículo 44 de la Ley 1474 de 2011, alude a los eventos en los cuales los particulares quedan sujetos también al régimen disciplinario de los servidores públicos:
Artículo�53.�Sujetos disciplinables.� El presente régimen se aplica a los particulares que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales; también a quienes ejerzan funciones públicas, de manera permanente o transitoria, en lo que tienen que ver con estas, y a quienes administren recursos públicos u oficiales.
Se entiende que ejerce función pública aquel particular que, por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, realice funciones administrativas o actividades propias de los órganos del Estado, que permiten el cumplimiento de los cometidos estatales, así como el que ejerce la facultad sancionadora del Estado; lo que se acreditará, entre otras manifestaciones, cada vez que ordene o señale conductas, expida actos unilaterales o ejerza poderes coercitivos.
Administran recursos públicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades públicas o que estas últimas han destinado para su utilización con fines específicos.
[...]
(Subraya la Sala).
Para el caso de los particulares que ejercen funciones públicas, la Ley 734 de 2009 es clara al señalar en su artículo 75[21] que la competencia disciplinaria corresponde de manera exclusiva a la Procuraduría General de la Nación.
De esta manera, un abogado puede estar sujeto, de manera simultánea, a: (i) al régimen disciplinario de su profesión contenido en la Ley 1123 de 2007, y (ii) al que rige el comportamiento de los servidores públicos (Ley 734 de 2002), en este último caso cuando se desempeña como tal, o es un particular que en virtud de la ley, un acto o un contrato, desempeña labores de interventoría o supervisión, administra recursos públicos, o cumple funciones públicas permanentes o transitorias.
Al respecto es importante mencionar la Sentencia C-899 de 2011, en la cual la Corte Constitucional declaró exequible el aparte del inciso segundo del artículo 19 de la Ley 1123 de 2007, que dispone: «se entienden cobijados bajo este régimen los abogados que desempeñen funciones públicas relacionadas con dicho ejercicio».
De los argumentos expuestos por la Corte, esta Sala destaca lo siguiente:
En criterio de la Sala, el inciso acusado sólo tiene una interpretación plausible: los abogados que en su condición de servidores o particulares que ejerzan función pública deban ejercer la profesión, quedan sujetos a las regulaciones del Código Disciplinario del Abogado por las faltas que lleguen a cometer en su ejercicio, sin que ello excluya la competencia de los órganos disciplinarios encargados de velar por el correcto ejercicio de la función pública. En consecuencia, éstos serán responsables ante i) la Procuraduría General de la Nación o la oficina de control interno disciplinario, según sea el caso, en su condición de servidores o particulares que ejercen función pública en los términos del Ley 734 de 2002, por la violación de sus deberes funcionales y ii) los consejos seccional o superior de la Judicatura, por la violación de la normativa que rige la profesión de abogado, Ley 1123 de 2007. (Destaca la Sala)
Se trata, por tanto, de responsabilidades disciplinarias distintas que, por lo mismo, no son excluyentes entre sí, ni se determinan la una a la otra. Esto es, una misma conducta puede dar lugar a ambos tipos de responsabilidad, a solo una de ellas, o a ninguna de las dos.
Sin embargo, la Corte Constitucional en la citada sentencia aclara que:
[...] no todos los servidores o particulares que ejercen función pública y sean abogados están sujetos a la potestad disciplinaria de los consejos seccionales y superior de la judicatura. No. Solo lo están quienes en razón de su especial vinculación con el Estado deben ejercen la profesión, entendida ésta como�asesorar, patrocinar o representar al ente para el cual se está�vinculado.
�
Caso concreto
En el caso objeto de estudio se discute la competencia para investigar disciplinariamente al abogado Julio César Rojas Padilla, en su calidad de representante legal judicial de Medimás EPS. Lo anterior, teniendo en cuenta lo ordenado por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto, quien al resolver el incidente de desacato presentado por la señora Sonia Janeth Meneses Bravo, envió las actuaciones a la Procuraduría para que investigara la posible comisión de una falta disciplinaria por la insuficiente diligencia para acatar lo ordenado en el fallo de tutela con radicado nro. 520013187002201700427-00.
Como consecuencia de lo anterior, la Procuraduría Regional de Nariño al hacer un análisis del expediente, consideró que no era la autoridad competente para investigar disciplinariamente al doctor Rojas Padilla, toda vez que este no administraba recursos públicos, ni era un particular que ejerciera funciones públicas y, por lo tanto, no se enmarcaba dentro de los presupuestos consagrados en el artículo 53 de la Ley 734 de 2002. Por consiguiente, señaló que la autoridad competente para investigar disciplinariamente al doctor Julio César Rojas Padilla, era la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, dado que sus funciones como representante legal de judicial de Medimás EPS, consistían en representar en juicio y extrajudicialmente a esa entidad ante autoridades judiciales y administrativas.
Asimismo, la Procuraduría consideró oportuno remitir las diligencias a la Superintendencia Nacional de Salud (Supersalud); no obstante, no se encontró evidencia de esta remisión dentro del expediente. Sin embargo, el despacho sustanciador consideró importante conocer la posición de esa entidad frente al caso objeto de estudio y, por tal razón, le comunicó el inicio de la actuación ante esta Sala y la vinculó al trámite del conflicto de competencias administrativas.
En este orden de ideas, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura (que en principio asumió la competencia para conocer del asunto[22]) manifestó que el doctor Julio César Rojas Padilla no estaba actuando como abogado, sino como representante legal de Medimás EPS, razón por la cual era la Procuraduría la entidad competente para adelantar la investigación disciplinaria de esta persona.
Por su parte, la Supersalud mediante Oficio 2-2019-133814 del 1 de octubre de 2019, manifestó a esta Sala que su potestad disciplinaria solo estaba conferida para atender asuntos de los funcionarios y ex funcionarios de esa entidad y no para conocer de asuntos de esa naturaleza, «respecto de las entidades que son sujetos de inspección, vigilancia y control de esa superintendencia, ni frente a las personas naturales o jurídicas que administran, dirigen, o representan a las entidades que hacen parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud».
Así las cosas, conforme a la información que obra en el expediente, las pruebas allegadas por las partes y el análisis jurídico hecho en los acápites anteriores, esta Sala concluye que:
La Superintendencia Nacional de Salud no puede ejercer función disciplinaria respecto de personas diferentes a sus servidores y ex servidores, por lo que no sería posible que esta entidad fuera la competente para conocer del asunto que nos ocupa en esta oportunidad.
En el certificado de existencia y representación legal de Medimás EPS[23] se evidencia que el cargo de representante legal de esa entidad es diferente al de representante legal judicial. El primero tiene funciones de naturaleza administrativa y el segundo de naturaleza jurídica y judicial.
En tal certificado se señala que son funciones y atribuciones del representante legal judicial de Medimás EPS, entre otras, las siguientes:
Representar a la sociedad en juicio y extrajudicialmente respecto de las autoridades judiciales y/o administrativas y ante terceros en procesos judiciales, investigaciones administrativas, visitas inspectivas (sic) de entes de control, audiencia de conciliación judicial y extrajudicial en cualquier materia y ante cualquier entidad, acciones de tutela, desacatos, cumplimiento de las ordenes de las acciones de tutela, tribunales de arbitramento, absolución de interrogatorios de parte, requerimientos de entes de control, atención de citaciones de juzgados [...].
- Teniendo en cuenta lo anterior, al abogado Julio César Rojas Padilla, como representante legal judicial de Medimás EPS, le correspondía, entre otras, dar respuesta a los requerimientos hechos por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto por el incumplimiento del fallo de tutela.
- De conformidad con el análisis normativo hecho por la Sala en los acápites anteriores, la Procuraduría sería competente para investigar disciplinariamente al abogado Rojas Padilla, siempre y cuando él tuviera la calidad de servidor público o, como particular desempeñara labores de interventoría o supervisión, administrara recursos públicos, o cumpliera funciones públicas de forma permanente o transitoria. En caso contrario, la competencia para investigar a los abogados recae en las salas jurisdiccionales disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura.
- Ahora bien, es evidente que el doctor Rojas Padilla no tenía a su cargo la administración de recursos públicos, ni ejercía funciones públicas de manera transitoria o permanente, sino que sus funciones como representante legal judicial eran las propias de un abogado, por lo que le correspondería a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura, establecer si el doctor Julio César Rojas Padilla, según el Código Disciplinario del Abogado, incurrió o no en una falta disciplinaria.
- Finalmente, teniendo en cuenta que la función disciplinaria ejercida por los Consejos Seccionales de la Judicatura, a través de las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias es de naturaleza judicial, esta Sala se declarará inhibida[24], y remitirá a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura, en cumplimiento de lo señalado en el artículo 2 de la Ley 1123 de 2007.
Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
RESUELVE:
PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para resolver el presunto conflicto de competencias administrativas entre la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura, la Procuraduría Regional de Nariño y la Superintendencia Nacional de Salud, conforme a lo expuesto anteriormente.
SEGUNDO: COMUNICAR la presente decisión a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura, la Procuraduría Regional de Nariño, a la Superintendencia Nacional de Salud, a Medimás EPS, a la Sala Penal del Tribunal Superior del Distro Judicial de Pasto, al Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto, al abogado Julio César Rojas Padilla y a la señora Sonia Janeth Meneses Bravo.
TERCERO: ENVIAR la presente actuación a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura, para lo de su competencia.
CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA.
La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,
ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR
Presidente de la Sala Consejero de Estado
OSCAR DARÍO AMAYA NAVAS ÁLVARO NAMÉN VARGAS
Consejero de Estado Consejero de Estado
LUCÍA MAZUERA ROMERO
Secretaria de la Sala
[1] Corte Constitucional, sentencias T-171 de 2009 y T-652 de 2010.
[2] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 27 de marzo de 2019. Radicado 11001 03 06 000 2018 00242 00.
[3] Ley 270 de 1996 (marzo 7) «Ley Estatutaria de la Administración de Justicia».
[4] Artículos 1 y 3 del Decreto 2462 de 2013.
[5] Ley 1437 de 2011, Artículo 34.Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.
[6] Ver, entre otras, la decisión en sede de tutela de la Corte Constitucional, con radicado T-316 de 2019, en la cual indica: «Como supuesto previo al análisis de los cuatro cargos formulados, la Corte debe aclarar que la tutela que presenta la accionante se dirige contra las decisiones proferidas por las Salas Disciplinarias del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá y del Consejo Superior de la Judicatura, con ocasión de un proceso disciplinario adelantado en contra de una abogada. Cabe recordar que las providencias que emanan de esas autoridades tienen naturaleza judicial y que provocan los mismos efectos que una sentencia de cualquier juez, por lo que, al ser cuestionadas a través del amparo constitucional, se impone el deber de estudiar si se cumplen o no los requisitos generales y específicos de la acción de tutela contra decisiones judiciales». (Subrayas fuera del texto original). �
[7] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflictos de competencias administrativas con radicados 11001030600020060005900, 11001030600020060005900, 11001030600020070005600, 11001030600020090004200, 11001030600020130020700 y 11001030600020140006300.
[8] La Ley 1755 de 2015, por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, reemplazó el texto del artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, por el siguiente: «Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: //1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. // 2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.// Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto».
[9] Ver entre otros, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 27 de noviembre de 2018 expediente 11001-03-06-000-2018-00068-00; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 20 de marzo de 2018, expediente 11001-03-06-000-2018-00010-00; Consejo de Estado, Sala de Consulta y de Servicio Civil, expediente 110010306000201700200 00 del 16 de mayo de 2018.
[10] Texto original de la Constitución Política: «Artículo 254. El Consejo Superior de la Judicatura se dividirá en dos salas: 1. La Sala Administrativa, integrada por seis magistrados elegidos para un período de ocho años, así: dos por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por el Consejo de Estado. / 2. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria, integrada por siete magistrados elegidos para un período de ocho años, por el Congreso Nacional de ternas enviadas por el Gobierno. Podrá haber Consejos Seccionales de la Judicatura integrados como lo señale la ley.»
[11] Declarado INEXEQUIBLE en sentencia C-285 de 2016 de revisión previa. Texto original del Proyecto de Ley:
«1. Resolver los impedimentos y recusaciones que se presenten con ocasión de las actuaciones de los miembros de la Corporación;»
[12] Advierte la Sala que el Acto Legislativo 02 de 2015 (i) en su artículo 15 derogó el artículo 254 constitucional; (ii) en el artículo 19, respecto de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria previó su sustitución por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a la vez previó la transformación de las salas jurisdiccionales disciplinarias de los consejos seccionales en comisiones seccionales de disciplina judicial. De manera que los consejos seccionales de la Judicatura continúan en su integración y funciones de acuerdo con las disposiciones citadas de la Ley 270 de 1996.
[13] Ley 1123 de 2007 (enero 22) «Por la cual se establece el Código Disciplinario del Abogado».
[14] Ley 734 de 2002, Artículo 53. (Modificado por el art. 44, Ley 1474 de 2011). «Sujetos disciplinables. El presente régimen se aplica a los particulares que cumplan labores de interventoría en los contratos estatales; que ejerzan funciones públicas, en lo que tienen que ver con estas; presten servicios públicos a cargo del Estado, de los contemplados en el artículo 366 de la Constitución Política, administren recursos de este, salvo las empresas de economía mixta que se rijan por el régimen privado. / Cuando se trate de personas jurídicas la responsabilidad disciplinaria será exigible del representante legal o de los miembros de la Junta Directiva.»
[15] Ley 734 de 2002. Artículo 75. «Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y por servicios, disciplinar a sus servidores o miembros. / El particular disciplinable conforme a este código lo será exclusivamente por la Procuraduría General de la Nación, salvo lo dispuesto en el artículo 59 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. / Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables la competencia radicará exclusivamente en la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia que gobiernan a los primeros. / Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con el principio de la doble instancia, correspondiendo la segunda en todo caso al respectivo personero. Donde ello no fuere posible la segunda instancia le corresponderá al respectivo Procurador Regional.»
[16] Información tomada de: https://www.supersalud.gov.co/es-co/nuestra-entidad/estructura-organica-y-talento-humano/mision-y-vision, octubre 23 de 2019.
[17] Artículo 1º del Decreto 2462 de 2013.
[18] Artículo 7, numeral 25 del Decreto 2462 de 2013
[19] Sentencia C-398 de 2011, en la que se reitera las Sentencias C-212 de 2007 y C-290 de 2008.
[21] Artículo�75.�[...] El particular disciplinable conforme a este código lo será exclusivamente por la Procuraduría General de la Nación, salvo lo dispuesto en el artículo 59 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión.
[22] Folio 8. «Auto que ordena la apertura de proceso disciplinario en contra de abogado».
[23] Expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá el 6 de noviembre de 2018.
[24] Ver decisiones similares de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con numero de radicado 11001030600020140012500, 11001030600020160025900, 11001030600020170002400, 11001030600020180017200 y 11001030600020190001800.
[25] «Artículo 2. Titularidad.�Corresponde al Estado, a través de las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, conocer de los procesos que por la comisión de alguna de las faltas previstas en la ley se adelanten contra los abogados en ejercicio de su profesión.
La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta».
