Solución de Conflictos de Competencia, expediente 36C de 2019

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Policía Nacional, la Dirección de protección y Servicios Especiales, Seccional Bogotá, Inspección Distrital de Policía de Atención Prioritaria No. 1 de Bogotá, e Instituto Distrital de Protección y Bienestar Animal / PROTECCIÓN JURÍDICA DE LOS ANIMALES EN COLOMBIA – Evolución normativa

[E]l Código Civil colombiano adoptó la posición tradicional, proveniente del Derecho Romano, de considerar a los animales como cosas o bienes, particularmente muebles, en relación con los cuales se puede ejercer el derecho de propiedad - con sus tres atributos clásicos de uso (ius utendi), usufructo o explotación (ius fruendi) y disposición (ius abutendi), así como los demás derechos reales previstos en la ley. Así, el artículo 654 ibidem dispone que las bienes corporales se dividen en muebles e inmuebles, y el artículo 655 del mismo código incluye, en la primera categoría, a las cosas que pueden transportarse de un lugar a otro (...) Posteriormente, y sin abandonar esta concepción, la legislación ambiental empezó a establecer normas para proteger a los animales, pero no considerados individualmente, sino agrupados en el concepto de "fauna", que vino a ser entendida como uno de los recursos naturales renovables de la Nación. Así lo determinó el artículo 3° del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (Decreto Ley 281 de 1974).  (...) Con un enfoque ético distinto, pero sin abandonar del todo la concepción clásica de los animales como bienes muebles, se adoptó, en 1989, el Estatuto Nacional de Protección de los Animales, contenido en la Ley 84 de ese año, que creó unas contravenciones "penales de policía", y reguló lo referente al procedimiento, la competencia y las sanciones aplicables en esta materia (...) [E]l citado estatuto consagró algunos deberes de las personas para con los animales (artículo 4), haciendo referencia, en particular, a los deberes de sus propietarios, poseedores o tenedores respectivos (artículo 5) (...) Posteriormente, el Congreso de la República expidió la Ley 1774 de 2016, mediante la cual modificó el Código Civil, la Ley 84 de 1989, el Código Penal y el Código de Procedimiento Penal. Esta ley surgió de una iniciativa parlamentaria, que buscaba actualizar y fortalecer el Estatuto de Protección Animal, contenido, hasta ese momento, en la Ley 48 de 1989

FUENTE FORMAL: LEY 1774 DE 2016 / LEY 48 DE 1989 / LEY 281 DE 1974 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 654 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 655

ANIMALES – Seres sintientes / ANIMALES COMO OBJETOS Y SUJETOS DE DERECHO

Para esta Sala, la calificación que hizo el Legislador de los animales como "seres sintientes", y no como simples "cosas", debe tener algún efecto práctico en la conceptualización de los animales como objetos o sujetos de derechos, y, por lo tanto, en la regulación de los instrumentos jurídicos sustanciales y procesales establecidos para su protección. (...) A pesar de ello, no puede desconocerse que la mencionada ley calificó expresamente a los animales como "seres sintientes", y que dicha calificación no estaba prevista en el régimen anterior, ni siquiera en el Estatuto de Protección Animal. Tal reforma, sumada a la consagración de algunos deberes de las personas para con los animales, que ya traía la Ley 84 de 1989, permitiría sugerir una hipótesis que, en esta ocasión, apenas se esboza, a saber: que los animales pueden ser considerados, en nuestro ordenamiento jurídico actual, como objetos y sujetos de derechos, al mismo tiempo. En su primera condición, pueden ser objeto del derecho de propiedad y de otros derechos reales por parte de los seres humanos, conforme a los principios y las normas clásicas del derecho privado; y en su segunda calidad, podrían ser titulares de algunos derechos, no necesariamente los mismos que la Constitución y la ley le otorgan a las personas, sino aquellos que la legislación les reconoce específicamente a ellos. Tales derechos, al no poder ser reclamados directamente por los animales, deberían ser garantizados por las autoridades públicas encargadas de su protección, y podrían ser exigidos, también, por cualquier persona, en beneficio del interés general. En todo caso, y sin perjuicio de que se comparta o no esta tesis, lo cierto es que la regulación de algunos deberes de las personas frente a los animales, entre aquellas, sus propietarios, poseedores o tenedores, y, en general, el establecimiento de un régimen de protección, implican fuertes limitaciones en el derecho de propiedad sobre tales seres sintientes, pues no puede sostenerse jurídicamente que el dueño de un animal pueda, en ejercicio de su derecho de propiedad y, particularmente, del ius abutendi, hacer lo que quiera con el mismo, inclusive causarle la muerte innecesariamente, u ocasionarle daño o sufrimiento físico o "emocional"

FUENTE FORMAL: LEY 84 DE 1989

POLICIA NACIONAL – Funciones

El artículo 218 de la Constitución Política señala que la Policía Nacional es un cuerpo armado de naturaleza civil, que tiene como fin velar por los derechos y libertades públicas y asegurar la paz entre los ciudadanos colombianos (...) [U]na de las funciones de la Policía Nacional, en desarrollo de su misión constitucional, consiste en prestar su apoyo a las autoridades judiciales y administrativas competentes para proteger el medio ambiente y los recursos naturales (renovables y no renovables), así como para garantizar las condiciones de convivencia entre las personas, lo que incluye la forma de relacionarse con los animales y otros seres vivos, como lo regula el Estatuto de Protección Animal y el Código Nacional de Policía y Convivencia (Ley 1801 de 2016), entre otras normas

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 218

INSTITUTO DISTRITAL DE PROTECCIÓN Y BIENESTAR ANIMAL, IDPYBA – Funciones / INSTITUTO DE PROTECCIÓN Y BIENESTAR ANIMAL -

[E]l IDPYBA no tiene, entre sus funciones, las de realizar investigaciones o actuaciones administrativas sancionatorias, ni resolver sobre la devolución o incautación definitiva de animales domésticos o silvestres aprehendidos en el territorio del Distrito Capital, distintas de aquellas atribuciones señaladas en el numeral 13 del artículo 5 del Decreto Distrital 546 de 2016 (adicionado por el Acuerdo 735 de 2019), para resolver los recursos de apelación contra las decisiones que adopten los inspectores y corregidores de policía, en esta materia. A este respecto, vale la pena aclarar que el Acuerdo Distrital 735 de 2019 creó algunas "Autoridades Administrativas Especiales de Policía", a quienes asignó determinadas atribuciones en los procesos y demás asuntos de policía que se tramitan en Bogotá, a partir del 1 de enero de 2019. Entre dichas autoridades, se incluyó al Instituto de Protección y Bienestar Animal (artículo 10, numeral 10º), al que se le otorgaron las potestades señaladas en el artículo 22 ibidem, incorporadas en el artículo 5 del Decreto 546 de 2016, antes transcrito. De todo lo expuesto se concluye que, salvo en lo relacionado con los recursos de apelación que se presenten contra las decisiones de los inspectores y corregidores de policía en esta clase de procesos contravencionales, las funciones del IDPYBA, en lo relativo a los animales incautados o aprehendidos preventivamente por la Policía Nacional, se limitan a acompañar a la Policía en los respectivos operativos; emitir los dictámenes técnicos que se requieran o les sean solicitados por las autoridades; recibir y custodiar los animales, y suministrarles la atención veterinaria, los alimentos y los demás cuidados necesarios para preservar su vida, salud y bienestar

FUENTE FORMAL: DECRETO DISTRITAL 546 DE 2016 – ARTÍCULO 5 NUMERAL 13 / ACUERDO 735 DE 2019

APREHENSIÓN MATERIAL PREVENTIVA - Concepto

[L]a nueva figura de la "aprehensión material preventiva" debe entenderse, entonces, como una medida cautelar o preventiva, que vino a incorporarse tanto al proceso penal, regulado en el Código de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004), como al procedimiento policivo, previsto en el Código Nacional de Policía y, en lo pertinente, en la Ley 84 de 1989, según el caso. Esto quiere decir que la señalada "aprehensión" no constituye, por sí misma, una actuación o procedimiento administrativo separado y, por supuesto, tampoco se trata de una actuación judicial.

FUENTE FORMAL: LEY 84 DE 1989

APREHENSIÓN MATERIAL PREVENTIVA – Autoridad competente para ejecutarla / CENTRO DE BIENESTAR ANIMAL - Competencia

De todas formas, debe tenerse en cuenta que la medida explicada puede y debe ser ejecutada de manera inmediata, por parte de la Policía Nacional, "sin que medie orden judicial o administrativa previa", cuando dicha autoridad tenga "conocimiento o indicio" de la realización de conductas que constituyan maltrato contra un animal, o que vulneren su bienestar físico, según lo dispuesto por la norma citada. Lo anterior significa que la medida de "aprehensión material preventiva" puede ser practicada por la Policía Nacional antes o después de iniciarse un proceso judicial o policivo por conductas que impliquen actos de crueldad o maltrato contra los animales. Lo anterior significa que la medida de "aprehensión material preventiva" puede ser practicada por la Policía Nacional antes o después de iniciarse un proceso judicial o policivo por conductas que impliquen actos de crueldad o maltrato contra los animales. En el primer caso, es evidente que la Policía Nacional debe actuar de manera oficiosa, es decir, sin necesidad de recibir una orden para actuar, por parte de la autoridad judicial o administrativa competente. Sin embargo, una vez practicada la medida precautelar explicada, la Policía, o el centro de bienestar animal a cuyo cuidado se haya entregado el individuo incautado, deben poner en conocimiento de la autoridad competente, es decir, la Fiscalía General de la Nación o las inspecciones de policía, según corresponda, los hechos por los cuales se practicó la diligencia, y entregarle los medios materiales de prueba de que dispongan, así como el acta y los demás documentos relativos a la retención preventiva del animal. A partir de ese momento, la modificación, el levantamiento o la continuación de la medida preventiva, y, según el caso, la devolución del animal aprehendido a su dueño o poseedor dependen exclusivamente del funcionario administrativo o judicial que tramite el proceso, de conformidad con las normas que regulen el respectivo procedimiento y en atención a los fines que se persigan con el mismo. (...) una vez efectuada la incautación, la Policía debe poner los bienes aprehendidos "a disposición de las autoridades competentes en el término de la distancia", lo que significa indudablemente que, de allí en adelante, corresponde a la autoridad judicial o administrativa competente resolver cualquier solicitud y adoptar cualquier decisión relativa a la medida cautelar practicada y, por lo tanto, a la suerte de los bienes retenidos. La Sala destaca que esta atribución no puede estar en cabeza de la Policía Nacional, que simplemente ejecuta la aprehensión material, como manifestación de la actividad de policía. (...) Tampoco puede adoptar esta clase de decisiones el "coso" o centro de bienestar animal municipal o distrital, al que solamente le compete tener en depósito el animal aprehendido, cuidarlo y velar por su manutención y bienestar, con excepción de las atribuciones asignadas al IDBYPA, en el caso de Bogotá, conforme al numeral 13 del artículo 3 del Acuerdo 003 de 2017, adicionado por el artículo 22 del Acuerdo 735 de 2019, para resolver los recursos de apelación contra algunas decisiones que dicten los inspectores y corregidores distritales de policía, en estos procesos.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 735 DE 2019 / ACUERDO 03 DE 2017 / LEY 1774 DE 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Bogotá D.C., treinta (30) de julio de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00036-00(C)

Actor: POLICÍA NACIONAL - DIRECCIÓN DE PROTECCIÓN Y SERVICIOS ESPECIALES, SECCIONAL BOGOTÁ

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, pasa a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Policía Nacional, Dirección de Protección y Servicios Especiales, Seccional Bogotá; la Inspección Distrital de Policía de Atención Prioritaria N° 1 de Bogotá (en adelante, Inspección de Policía AP1), y el Instituto Distrital de Protección y Bienestar Animal (IDPYBA).

ANTECEDENTES

El 22 de noviembre de 2018, el Instituto Distrital de Protección y Bienestar Animal recibió una denuncia, a través del Sistema Distrital de Quejas y Soluciones de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., sobre presuntos actos de maltrato o crueldad contra un canino de raza Golden Retriever, de sexo femenino y de nombre Sara, por parte de su propietario, en la carrera 46 # 127-12, apartamento 403, de la localidad de Suba, en esta ciudad (folio 13).

2. Debido a lo anterior, el equipo técnico del Escuadrón Anti-crueldad, adscrito a la Subdirección de Atención a la Fauna del IDPYBA, acompañado de personal de la Policía Metropolitana de Bogotá, realizaron una visita de verificación sobre las condiciones de salud y bienestar del animal, en el inmueble referido. Esta visita fue atendida por el señor Andrés Mauricio Ariza Durán, en calidad de propietario de la mascota (folio 12).

3. Como resultado de dicha visita, el 4 de diciembre de 2018, el Grupo de Policía Ambiental y Ecológica de la Policía Metropolitana de Bogotá procedió a efectuar la aprehensión material preventiva de la perra, que fue dejada en custodia del IDPYBA (folio 14).

4. El 5 de diciembre de 2018, el señor Andrés Mauricio Ariza Durán solicitó, por escrito, la devolución del canino de su propiedad (folio 34).

5. El 18 de diciembre de 2018, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del IDPYBA informó al señor Ariza que los gastos incurridos por parte de esa entidad, hasta ese momento, con ocasión de los servicios prestados a la mascota, ascendían a la suma de $1.248.054, monto que debía ser rembolsado a dicho instituto, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 1774 de 2016 (folio 24).

6. El 26 de diciembre de 2018, el apoderado del señor Ariza entregó al IDBYPA el comprobante de consignación de los referidos gastos (folio 27).

7. Mediante oficio radicado con el número 2018-421-053656-2, del 19 de diciembre de 2018, el IDPYBA puso en conocimiento de la Dirección para la Gestión Policiva de la Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá el presunto caso de maltrato animal, para que se iniciara el proceso policivo correspondiente, si así lo determinaba el inspector al que le fuera repartido el asunto (folio 20).

8. El IDPYBA, mediante la Resolución N° 006 del 8 de enero de 2019, remitió el expediente administrativo correspondiente a la solicitud de devolución del canino a la Inspección de Policía AP1, a la cual se le asignó el conocimiento de la contravención (folios 29 al 33).

9. El 12 de febrero de 2019, mediante oficio radicado con el N° 20192230103991, y dirigido al Jefe del Grupo Protección Animal y Ecológica de la Policía Metropolitana de Bogotá, el inspector de policía solicitó que el expediente fuese remitido a la Sala de Consulta y Servicio Civil, para resolver el conflicto negativo de competencias que, a su juicio, se presentaba (folio 2).

10. El 14 de febrero de 2019, la Dirección de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional, Seccional de Bogotá, remitió el expediente a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, para los fines señalados (folio1).

11. Al mismo tiempo, el señor Andrés Mauricio Ariza Durán presentó acción de tutela ante el Juzgado 59 Civil Municipal de Bogotá, contra el Instituto de Protección y Bienestar Animal y la Inspección de Policía de Atención Prioritaria AP1, por la presunta vulneración de su derecho al debido proceso (folios 53 y 54).

12. Dicha acción fue resuelta de manera desfavorable al demandante, en primera y en segunda instancias (en este caso, por parte del Juzgado 6 Civil del Circuito de Bogotá). Este último juzgador consideró que las autoridades demandadas actuaron dentro de las competencias y procedimientos que les asigna la ley, por lo que no violaron el derecho al debido proceso del actor. En todo caso, se indicó a las entidades involucradas que debían tramitar un conflicto de competencias administrativas, con el fin de determinar cuál era la autoridad que debía pronunciarse de fondo sobre la solicitud de la devolución del canino (folios 53 a 54).

TRÁMITE PROCESAL

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos (folio 36)

Consta también que se informó sobre el presente conflicto a la Dirección de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional, Seccional Bogotá; a la Inspección de Policía de Atención Prioritaria Nº 1 de Bogotá; al Instituto Distrital de Protección y Bienestar Animal; al Grupo de Policía Ambiental y Ecológica de la Policía Metropolitana de Bogotá; al señor Andrés Mauricio Ariza Durán, y a su apoderado (folios 37 a 39).

Obra también constancia secretarial en el sentido de que la Policía Nacional, el IDPYBA y el señor Andrés Mauricio Ariza Durán, por intermedio de su apoderado, presentaron sus alegatos o consideraciones.    

ARGUMENTOS DE LAS PARTES

Andrés Mauricio Ariza Durán

El abogado Luis Enrique Ladino, quien ha venido actuando como apoderado del señor Andrés Mauricio Ariza Durán ante las autoridades administrativas, solicita a la Sala de Consulta y Servicio Civil que se declarare inhibida para decidir el presunto conflicto de competencias planteado, por considerar que: i) se trata de un conflicto entre dos autoridades del orden distrital, a saber:  la Inspección de Policía AP1 de Bogotá y el Instituto Distrital de Protección y Bienestar Animal, y ii) no es un verdadero conflicto de competencias administrativas, porque el proceso policivo que lleva la inspección de policía "comporta, en verdad, el ejercicio de una función jurisdiccional y las providencias que se dictan son actos jurisdiccionales."

Adicionalmente, y por la misma razón indicada en el numeral i) anterior, considera que la autoridad competente para resolver dicho conflicto es el alcalde mayor de Bogotá, a quien solicita que la Sala "conmine" para que solucione esta disputa a la mayor brevedad posible, conforme a lo dispuesto en los artículos 10, numeral 10º, y 30 del Acuerdo Distrital 735 de 2019[1] (folios 40 y 41).

2. Policía Nacional, Policía Metropolitana de Bogotá

Luego de hacer un recuento de la situación presentada con la aprehensión de la perra Sara, y de citar lo dispuesto en el artículo 218 de la Constitución Política, sobre la naturaleza jurídica y la finalidad primordial de la Policía Nacional, explica las diferencias que existen entre el poder de policía, la función de policía y la actividad de policía, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional.

Desde este punto de vista, señala que la Policía Nacional efectuó la aprehensión material preventiva del canino, como manifestación de la actividad de policía y en cumplimiento de la ley, pero que no ha iniciado ni adelanta proceso judicial o administrativo alguno.

Por esta razón, manifiesta que la Policía no ha vulnerado ni podría vulnerar el derecho al debido proceso del propietario de la mascota, y que tampoco puede resolver sobre la solicitud de devolución del canino, para lo cual serían competentes la inspección de policía, que lleva el proceso contravencional respectivo, o el IDPYBA, que tiene el canino bajo su custodia.

3. Instituto Distrital de Protección y Bienestar Animal de Bogotá

El IDPYBA explica que dicha entidad fue creada por el Decreto Distrital 546 de 2016, como un establecimiento público del orden distrital, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, financiera y presupuestal, adscrito al sector ambiente, cuyo objeto, de conformidad con el artículo 4 ibidem, es la elaboración, ejecución implementación, coordinación, vigilancia, evaluación y seguimiento de planes y proyectos encaminados a la protección y el bienestar de la fauna silvestre y doméstica en el Distrito.

Señala que, conforme a las funciones otorgadas a esta entidad por el Decreto 546 de 2016, el IDPYBA realiza, en conjunto con las demás autoridades competentes, los operativos que se requieran para la captura, el decomiso o el rescate de animales en el territorio del Distrito Capital, en los casos previstos por la ley.  

Con fundamento en lo anterior, y luego de haber realizado la verificación de las condiciones del canino Sara, se llevó a cabo su aprehensión material preventiva, por parte de la Policía Nacional.  

En este sentido, el IDPYBA solo se ha encargado de la custodia de dicho animal, así como de garantizar su manutención y alimentación; pero a esta entidad no le corresponden las funciones y obligaciones legales que le han sido asignadas a los alcaldes e inspectores de policía, por el artículo 8 de la Ley 1774 de 2016.

Por último, esta entidad consideró que los inspectores de policía tienen la competencia para resolver y decidir, mediante orden policiva, la solitud de devolución del animal doméstico incautado, de acuerdo con las pruebas que obren en el expediente, con el fin de garantizar su bienestar.

CONSIDERACIONES

Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil, y términos legales

Competencia de la Sala

El artículo 112 del CPACA asigna, entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente:

 "... 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo."

Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita estatuye:

"Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional... En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales... conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

(...)".

Como se evidencia de los antecedentes, el conflicto de competencias se plantea entre tres autoridades: una del orden nacional: la Policía Nacional, y dos de orden distrital: el Instituto Distrital de Protección y Bienestar Animal, IDBYPA, y la Inspección Distrital de Policía de Atención Prioritaria N°1, adscrita a la Secretaría de Gobierno de Bogotá.

Adicionalmente, dicha controversia se refiere a un asunto de carácter administrativo particular y concreto, como es el de resolver de fondo la solicitud presentada por el señor Andrés Mauricio Ariza Durán para obtener la solicitud de la perra Sara.

Por estas razones, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es competente para resolver de fondo el conflicto planteado.

No obstante, dado que quien funge como apoderado del interesado solicita a la Sala declararse inhibida, por considerar que el conflicto de competencias se ha trabado entre autoridades del orden distrital, y que tampoco se trata, realmente, de un conflicto de competencias administrativas, pues la inspección de policía tramita un proceso de naturaleza judicial, la Sala considera necesario referirse a dichos argumentos, para desvirtuarlos, antes de entrar a resolver de fondo el conflicto:

Con respecto al primer planteamiento, basta señalar que, conforme a los antecedentes reseñados previamente, el conflicto negativo de competencias no se presenta entre dos (2) autoridades, sino entre tres (3), una de las cuales es la Policía Nacional que, al igual que las otras dos (IDPYBA e Inspección de Policía AP1), ha negado ser la competente para pronunciarse sobre la solicitud de devolución del canino. De hecho, es la Policía la que solicita a la Sala resolver el presente conflicto.

    Está por demás aclarar que la Policía Nacional no es una autoridad del nivel distrital, sino del orden nacional, como lo indica su propio nombre y lo establece la Constitución Política y la ley, aunque se encuentre desconcentrada territorialmente.

En relación con el segundo argumento, es necesario hacer las siguientes precisiones:

La primera, consiste en que no todos los procesos policivos implican el ejercicio de la función jurisdiccional, ni dan lugar a expedir decisiones de esta índole; sino solamente aquellos en los que se resuelven conflictos de carácter particular entre personas naturales o jurídicas, como los referidos a las discrepancias sobre la posesión o a la tenencia de bienes, tal como lo ha señalado la jurisprudencia y la doctrina de esta Sala.

Así, en reciente decisión del 20 de marzo de 2018[2], la Sala concluyó lo siguiente:

"Como se evidencia de lo anterior, las autoridades de policía ejercen una función administrativa cuando actúan con el propósito de preservar el orden, la tranquilidad, la seguridad, la salubridad y las condiciones económicas de convivencia social.

Por su parte, desarrollan una función jurisdiccional cuando la actuación está dirigida a resolver conflictos inter partes, que envuelven intereses particulares o individuales. De allí que se haya considerado que corresponden a juicios de policía los establecidos para proteger las servidumbres, la posesión y la tenencia de bienes.

El carácter del porqué no son inter partes las querellas por infracción a las normas de convivencia, en asuntos diferentes a los considerados por la jurisprudencia como jurisdiccionales, encuentra sustento además en decisiones del Consejo de Justicia de Bogotá, el cual ha señalado:

'Es de precisar que la presente no es un proceso inter partes, en la cual la administración deba decidir sobre el interés del quejoso o del destinatario de la queja, sino que la misión de la autoridad policiva se enfoca [a] determinar la existencia de la conducta violatoria a la norma de convivencia y determinar si el querellado es responsable de la misma a fin de imponer la orden de policía o las medidas contempladas en la norma respectiva. Por lo anterior, la contravención de policía se dirige a corregir un comportamiento de un ciudadano por parte del Estado, sin que el quejoso sea inicialmente, parte en el proceso'[3].

En el mismo sentido, en otra oportunidad indicó:

'La misión de la administración en estos casos es la de determinar la existencia de los hechos objeto de infracción y aplicar las sanciones correspondientes, o absolver en caso que ello sea procedente. Aceptar que se trata de un conflicto inter partes, el eventual desistimiento del quejoso daría lugar a la terminación y archivo del proceso, situación que a todas luces resulta descabellada porque iría en contra vía del interés general que la norma en mención protege al reprimir este tipo de comportamientos que afectan la colectividad'[4]".

Vale la pena mencionar que estas consideraciones se hicieron con apoyo en la jurisprudencia de esta corporación (Secciones Primera, Tercera y Quinta) y de la Corte Constitucional. Así, por ejemplo, para citar apenas una de las sentencias reseñadas en aquella decisión, la Sección Tercera del Consejo de Estado manifestó[5]:  

"Los actos administrativos de las autoridades de policía son aquellos tendientes a la preservación del orden, la tranquilidad, la seguridad, la salubridad y las condiciones económicas de convivencia social, en tanto que los de naturaleza jurisdiccional son los que están encaminados a resolver los conflictos que surgen entre dos partes, como sucede con los amparos posesorios y de tenencia de bienes. En este caso, es claro que los actos mediante los cuales se dispuso la restitución del espacio público son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional, pues en los procesos policivos que se tramitan por esta causa la autoridad administrativa no actúa como juez en tanto su papel no consiste en dirimir un conflicto inter-partes, sino como autoridad administrativa propiamente dicha como quiera que sus decisiones responden al ejercicio de la función de policía atribuida legalmente a los alcaldes (Código Nacional de Policía, artículo 132) con el fin de preservar el orden público en su jurisdicción. De ahí que estos actos sí sean demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con lo dicho previamente y con lo dispuesto el artículo 67 de la Ley 9 de 1989." (lo resaltado fuera de texto)". (Negrillas en el texto citado; subrayas añadidas en esta ocasión).

En el caso que nos ocupa, es evidente que los hechos investigados por la Inspección de Policía AP1 no corresponden a aquellos que involucran intereses particulares o privados, y que suponen un conflicto entre dos o más partes. Por el contrario, se refieren a un presunto comportamiento opuesto a la convivencia, por vulnerar las normas que regulan las relaciones entre los seres humanos y los animales. Se trata, por lo tanto, de un asunto de interés general, en el que va envuelto el concepto de orden público, y que supone el ejercicio de una función administrativa (y no jurisdiccional), por parte del inspector de policía.

  

La segunda observación que es necesario hacer en relación con este argumento, es que la Inspección de Policía AP1 se negó expresamente a incorporar al expediente del proceso contravencional, la solicitud de devolución de la mascota formulada por su propietario, para resolverla en el curso de dicho proceso, tal como le fue pedido por el IDPYBA (folios 5 al 8). Esto significa que aquella petición no forma parte, actualmente, del proceso contravencional o policivo.

Se trata, por lo tanto, de una solicitud efectuada en ejercicio del derecho de petición en interés particular, que no se ha respondido.

Como lo establece el artículo 13 del CPACA, el ejercicio del derecho de petición es una de las formas de iniciar una actuación administrativa. Por lo tanto, a menos que se llegue a considerar que tal petición debe ser resuelta en el curso de un proceso o actuación específica, lo cual no puede ser establecido por la Sala a priori, debe entenderse que la solicitud mencionada dio lugar a una actuación administrativa, que se encuentra inconclusa. Por tal razón, los conflictos de competencia que se susciten en desarrollo de la misma tienen, también, naturaleza administrativa, independientemente de que se llegare a concluir, más adelante, que tal petición deba ser incorporada a un determinado trámite policivo o, incluso, judicial.

En virtud de las consideraciones anteriores, se ratifica que, en el presente caso, existe un verdadero conflicto negativo de competencias administrativas, y que la Sala es competente para resolverlo de fondo.

Términos legales

El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 del CPACA, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6º), y el artículo 137 del mismo código prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, hasta tanto no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que se decidan los correspondientes asuntos administrativos.

De ahí que, conforme al artículo 39 de la Ley 1437, "mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre el derecho de petición] se suspenderán"[6].] El artículo 21 ibídem (sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015), relativo al funcionario sin competencia, dispone que "[s]i la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente."] Igualmente, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que "[l]a actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida."

Debido a estas razones de orden constitucional y legal, mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil dirime la cuestión de la competencia, no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que en el presente asunto los términos suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada.

Problema jurídico

El problema jurídico que subyace en el presente conflicto consiste en determinar cuál es la autoridad competente para pronunciarse de fondo sobre la solicitud de devolución de un animal doméstico aprehendido material y preventivamente por la Policía Nacional, y dejado al cuidado del IDPYBA, por haber sido presuntamente víctima de maltrato o trato cruel por parte de su propietario.

Para solucionar dicho problema jurídico, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: i) la protección jurídica a los animales en Colombia; ii) las funciones y competencias pertinentes de la Policía Nacional, de las inspecciones de policía y del Instituto Distrital de Protección y Bienestar Animal, y iii) la aprehensión material preventiva de animales por presunto maltrato: competencias y procedimiento.

  

Aclaración previa

El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o del asunto que se debate ante las entidades que hayan dado lugar al conflicto.

Las posibles alusiones que se haga a los aspectos fácticos y jurídicos propios del caso concreto, serán las necesarias para establecer las reglas de competencia.

Por lo tanto, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar las situaciones de hecho y de derecho sobre las cuales ha de adoptar la decisión que considere procedente.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente.

4. Análisis del conflicto planteado

La protección jurídica de los animales en Colombia

En primer lugar, debe recordarse que el Código Civil colombiano adoptó la posición tradicional, proveniente del Derecho Romano, de considerar a los animales como cosas o bienes, particularmente muebles, en relación con los cuales se puede ejercer el derecho de propiedad - con sus tres atributos clásicos de uso (ius utendi), usufructo o explotación (ius fruendi) y disposición (ius abutendi), así como los demás derechos reales previstos en la ley.

Así, el artículo 654 ibidem dispone que las bienes corporales se dividen en muebles e inmuebles, y el artículo 655 del mismo código incluye, en la primera categoría, a las cosas que pueden transportarse de un lugar a otro, "sea moviéndose ellas a sí mismas, como los animales (que por eso se llaman semovientes), sea que solo se muevan por una fuerza externa..." (se resalta).

Para el Código Civil, entonces, los animales eran exclusivamente cosas o bienes, y, por lo tanto, objeto de derechos y actos jurídicos por parte de las personas.

Posteriormente, y sin abandonar esta concepción, la legislación ambiental empezó a establecer normas para proteger a los animales, pero no considerados individualmente, sino agrupados en el concepto de "fauna", que vino a ser entendida como uno de los recursos naturales renovables de la Nación.

Así lo determinó el artículo 3° del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente (Decreto Ley 281 de 1974).  

En la misma línea, el artículo 247 del decreto en mención dispuso:

"Artículo 247.- Las normas de este Título tienen por objeto asegurar la conservación, fomento y aprovechamiento racional de la fauna silvestre como fundamento indispensable para su utilización continuada."

Este entendimiento partía de considerar que la protección de los animales, agrupados como fauna, era necesaria para garantizar la supervivencia de la raza humana, así como las condiciones de desarrollo de las actuales y futuras generaciones (sostenibilidad ambiental o desarrollo sostenible). Por lo tanto, dicha legislación, imbuida de una concepción filosófica antropocéntrica, no miraba aún por la protección y el interés de los animales, como seres vivos individualmente considerados, sino por los intereses económicos, sociales y culturales de la humanidad.

Con un enfoque ético distinto, pero sin abandonar del todo la concepción clásica de los animales como bienes muebles, se adoptó, en 1989, el Estatuto Nacional de Protección de los Animales, contenido en la Ley 84 de ese año, que creó unas contravenciones "penales de policía", y reguló lo referente al procedimiento, la competencia y las sanciones aplicables en esta materia.

Es importante mencionar que, según el artículo 2 de dicha ley, su objeto consiste, entre otros aspectos, en "prevenir y tratar el dolor y el sufrimiento de los animales" (literal a), así como "erradicar y sancionar el maltrato y los actos de crueldad para con los animales".

Asimismo, el artículo 10 ibidem estableció expresamente el deber de todas las personas y entidades (públicas y privadas), de proteger a todos los animales (domésticos, silvestres y "bravíos o salvajes") contra el "sufrimiento y el dolor, causados directa o indirectamente por el hombre"

Para este fin, el citado estatuto consagró algunos deberes de las personas para con los animales (artículo 4), haciendo referencia, en particular, a los deberes de sus propietarios, poseedores o tenedores respectivos (artículo 5). A este respecto, las normas citadas preceptúan:

"Artículo 4. Toda persona está obligada a respetar y abstenerse de causar daño o lesión a cualquier animal. Igualmente debe denunciar todo acto de crueldad cometido por terceros de que tenga conocimiento.

Artículo 5. Además de lo dispuesto en el Artículo anterior, son también deberes del propietario, tenedor o poseedor de un animal, entre otros:

a) Mantener el animal en condiciones locativas apropiadas en cuanto a movilidad, luminosidad, aireación, aseo e higiene;

b) Suministrarle bebida, alimento en cantidad y calidad suficientes, así como medicinas y los cuidados necesarios para asegurar su salud, bienestar y para evitarle daño, enfermedad o muerte;

c) Suministrarle abrigo apropiado contra la intemperie, cuando la especie de animal y las condiciones climáticas así lo requieran.

Parágrafo. Cuando se trata de animales domésticos o domesticados, en cautividad o confinamiento las condiciones descritas en el presente artículo deberán ser especialmente rigurosas, de manera tal que los riesgos de daño, lesión, enfermedad o muerte sean mínimos".

En relación con las conductas que constituyen contravenciones de policía, el artículo 3 de la Ley 84 de 1989 dispone que "la violación de las disposiciones contenidas en el presente estatuto son contravenciones cuyo conocimiento compete a los funcionarios descritos en el capítulo decimo de esta ley".

En particular, el artículo 6 ejusdem dispone:

"Artículo 6. – El que cause daño a un animal o realice cualquiera de las conductas consideradas como crueles para con los mismos por esta ley, será sancionado con la pena prevista para cada caso.

Se presumen hechos dañinos y actos de crueldad para con los animales los siguientes:

a. Herir o lesionar a un animal por golpe, quemadura, cortada o punzada o con arma de fuego;

b. Causar la muerte innecesaria o daño grave a un animal obrando por motivo abyecto o fútil;

(...)".

En concordancia con dicho precepto, el artículo 10 del mismo estatuto establecía originalmente:

"Artículo 10.- Los actos dañinos de crueldad descritos en el artículo 6 de la presente Ley, serán sancionados con pena de arresto de 1 a 3 meses y multa de $5.000 a $50.000.

Parágrafo.- Cuando como consecuencia del daño o acto cruel se produzca la muerte o se afecte gravemente la salud del animal o éste quede impedido por pérdida anatómica o de la función de uno o varios órganos o miembros o con deformación grave y permanente, la pena será de arresto de 15 días a 4 meses y multas de $10.000 a $100.000."

En cuanto a la competencia para conocer de dichas contravenciones y aplicar las sanciones correspondientes, el artículo 46 del Estatuto de Protección Animal la asignó a los alcaldes e inspectores de policía, "y en el Distrito Especial de Bogotá a los inspectores penales de policía", en primera instancia.

Posteriormente, el Congreso de la República expidió la Ley 1774 de 2016, mediante la cual modificó el Código Civil, la Ley 84 de 1989, el Código Penal y el Código de Procedimiento Penal.

Esta ley surgió de una iniciativa parlamentaria[7], que buscaba actualizar y fortalecer el Estatuto de Protección Animal, contenido, hasta ese momento, en la Ley 48 de 1989. Sobre las finalidades generales buscadas con dicho proyecto, se explicó lo siguiente, en la respectiva exposición de motivos:

"I. Antecedentes y objetivo del proyecto de ley

La Ley 84 de 1989... constituyó en su momento un importante avance en la legislación colombiana en relación con los temas ambientales y, en particular, con la protección de los animales. La norma citada, estableció en su artículo 1° que "los animales tendrán en todo el territorio nacional especial protección contra el sufrimiento y el dolor, causados directa o indirectamente por el hombre". Sin embargo, esto no ha sido eficaz debido a que no tiene los instrumentos necesarios que le permitan a las autoridades hacer efectiva la protección de los animales, y no ha creado conciencia de respeto hacia los mismos.

Por esta razón, es urgente una reforma para tipificar algunas conductas, establecer sanciones efectivas, dar herramientas eficaces a las autoridades,  ampliar el concepto de protección, implementar procedimientos más eficaces y, sobre todo, propender por la educación de la sociedad en una ética de la no violencia hacia otros seres vivos.

La finalidad de la reforma no es solo la protección misma de los animales, sino la protección de un medio ambiente saludable para el hombre, el sano equilibrio de este en sus ámbitos sociológicos, psicológicos, emocionales, físicos y ecológicos, al desarrollarse en un entorno armónico con los otros seres vivos que lo rodean. El aprovechamiento y convivencia con los animales no se debe dar en detrimento de la sanidad ambiental de los seres humanos y de su medio ambiente, sino por el contrario, dentro de un escenario de convivencia en el respeto.

Esta reforma es necesaria para sensibilizar y llamar la atención sobre la problemática de maltrato hacia los animales, los cuales, no son sujetos de derechos fundamentales, sin que ello quiera decir que por eso dejan de ser sujetos de protección por parte del Estado[9], en especial dentro de los parámetros fijados por la Constitución de 1991.

(...)

Los organismos internacionales no han dudado en crear un verdadero derecho de los animales a vivir en condiciones dignas y a no ser víctimas del maltrato. Se destaca la Declaración Universal de los Derechos de los Animales, aprobada por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco) y posteriormente por la Organización de Naciones Unidas, la cual expresa en su preámbulo:

'Considerando que todo animal posee derechos, que el desconocimiento y el desprecio de dichos derechos ha conducido y sigue conduciendo al hombre a cometer crímenes contra la naturaleza y contra los animales, que el reconocimiento por parte de la especie humana de los derechos a la existencia de las otras especies de animales, constituye el fundamento de la coexistencia de las especies en el mundo...'

(...)".   

Ahora bien, el artículo 1° de la Ley 1774 de 2016 preceptuó:

"Art 1°: Objeto. Los animales como seres sintientes no son cosas, recibirán especial protección contra el sufrimiento y el dolor, en especial, el causado directamente o indirectamente por los humanos, por lo cual en la presente ley se tipifican como punibles algunas conductas relacionadas con el maltrato de los animales, y se establece un procedimiento sancionatorio de carácter policivo y judicial." (Subrayas añadidas).

Por su parte, el artículo 2 ibidem modificó el artículo 655 del Código Civil, en el sentido de introducirle el siguiente parágrafo:

"Parágrafo. Reconózcase la calidad de seres sintientes a los animales."

Asimismo, el artículo 4 modificó el artículo 10 de la Ley 84 de 1989, en los siguientes términos:

"Artículo 4. El artículo 10 de la ley 84 de 1989, quedará así:

'Artículo 10. Los actos dañinos y de crueldad contra los animales descritos en la presente ley que no causen la muerte o lesiones que menoscaben gravemente su salud o integridad física de conformidad con lo establecido en el Título XI-A del Código Penal, serán sancionados con multa de cinco (5) a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes'." (Se destaca).

A su turno, el artículo 5 de la Ley 1774 adicionó un nuevo título al Código Penal, para sancionar los actos de maltrato o crueldad contra los animales. Dentro de dicho título, incorporó al Código Penal el artículo 339A, que es del siguiente tenor:  

"Artículo 399A. El que por cualquiera medio o procedimiento maltrate a un animal doméstico, amansado, silvestre vertebrado, o exótico vertebrado, causándole la muerte o lesiones que menoscaben gravemente su salud o integridad física, incurrirá en pena de prisión de doce (12) a treinta y seis (36) meses, e inhabilidad especial de uno (1) a tres (3) años para el ejercicio de profesión, oficio, comercio o tenencia que tenga relación con los animales y multa  de cinco (5) a sesenta (60) salarios mínimos mensuales vigentes."

Adicionalmente, el artículo 6 de la misma ley añadió un numeral al artículo 37 del Código de Procedimiento Penal, atribuyendo a los jueces penales municipales la competencia para conocer de estos delitos.

Lo anterior significa que la Ley 1774 de 2016 clasificó las conductas dañinas o crueles contra los animales, en función de su nivel de gravedad, para atribuirles naturaleza jurídica, sanciones, competencias y procedimientos diferentes, así:

Los comportamientos más graves, que ocasionen a un animal su muerte o lesiones que menoscaben seriamente su salud o integridad física, pasaron a constituir delitos, castigados con pena de prisión de 12 a 36 meses, inhabilidad especial de 1 a 3 años y multa de 5 a 60 salarios mínimos mensuales legales vigentes.

Los demás actos dañinos y de crueldad contra los animales continuaron siendo contravenciones de policía, castigables con multa, de 5 a 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por parte de los alcaldes e inspectores de policía.

Sobre este último aspecto, es pertinente mencionar que el artículo 7 de la Ley 1774 de 2016 modificó el artículo 46 de la Ley 84 de 1989, en los siguientes términos:

"Artículo 7°. Competencia y procedimiento. El artículo 46 de la Ley 84 de 1989 quedará así:

'Artículo 46. Corresponde a los alcaldes, a los inspectores de policía que hagan sus veces, y en el Distrito Capital de Bogotá a los inspectores de policía, conocer de las contravenciones de que trata la presente ley."

(...)". (Resaltamos).

Finalmente, el artículo 8 de la Ley 1774 de 2016 introdujo un nuevo artículo a la Ley 84 de 1989, el 46A, para establecer la aprehensión material preventiva de los animales que sean víctimas de crueldad o maltrato, disposición a la cual nos referiremos más adelante.

Ahora bien, la Corte Constitucional se ha referido en varias ocasiones a la naturaleza jurídica de los animales, y a la protección jurídica que nuestro ordenamiento les dispensa. Así, por ejemplo, en la sentencia C-041 de 2017[10], dicha corporación manifestó:

"Finalmente, en Colombia se expidió la Ley 1774 de 2016, que en su artículo primero dispuso que los animales como seres sintientes no son cosas, recibirán especial protección contra el sufrimiento y el dolor, en especial, el causado directa o indirectamente por los humanos, por lo cual en la presente ley se tipifican como punibles algunas conductas relacionadas con el maltrato a los animales, y se establece un procedimiento sancionatorio de carácter policivo y judicial.

El respeto por los animales debe partir de la reflexión sobre el sentido de la existencia, el universo y el cosmos. Una filosofía soportada en una concepción del humano como parte y no como dominador de la naturaleza permitiría un proceso de autorregulación de la especie humana y de su impacto sobre el ambiente, al reconocer su papel dentro de la cadena de vida y de la evolución. Se trata de establecer un instrumento jurídico que ofrezca a los animales y a sus relaciones con el humano una mayor justicia, apartando una simple concesión benevolente por una de reconocimiento colectivo de nuestra especie, consistente en que compartimos el planeta con otros seres que también merecen protección como nosotros[11]. La justicia con la naturaleza debe ser aplicada más allá del escenario humano.

Existe un consenso social de condenar el maltrato y la crueldad hacia los animales por diversión, a lo cual el derecho y la jurisprudencia deben empezar a dar respuestas para erradicar definitivamente su sufrimiento[12].

La dogmática evolutiva y dinámica impone avanzar en la concepción clásica y teórica del derecho. La Constitución, como lo ha recordado la jurisprudencia constitucional, es un instrumento viviente y abierto[13], que debe ajustarse a los cambios sociales, políticos, culturales e ideológicos para estar en consonancia con las diversas realidades, además que no puede pretender agotar todas y cada una de las respuestas posibles respecto a las múltiples problemáticas que surgen en el seno de la sociedad..."

Desde otro ángulo, la Corte dijo que, aun cuando la Constitución Política no reconoce directamente a los animales como sujetos de derecho, esto no significa que el Legislador no pueda otorgarles ese carácter y reconocerles, en consecuencia, algunos derechos:

"Aunque la Constitución no reconozca explícitamente a los animales como titulares de derechos, ello no debe entenderse como su negación, ni menos como una prohibición para su reconocimiento -innominados-. Su exigencia atiende a factores como la evolución de la humanidad y los cambios que presente una sociedad, lo cual puede llevar a la Corte a hacer visible lo que a primera vista no se avizora en la Constitución. (...)".  

En esta misma línea, hizo énfasis en que los animales son seres sintientes:

"También la Corte indicó que ha de tomarse en cuenta la existencia de parámetros de obligatorio seguimiento por el legislador, quien ya no tendrá plena libertad de opción respecto del tipo, alcance, amplitud o naturaleza de la protección que cree respecto de los animales, sino que, en cuanto poder constituido, se encuentra vinculado por el deber constitucional previsto en los artículos 8º, 79 y 95.8, y el concepto de dignidad humana (fundamento de las relaciones que un ser sintiente –humano- tiene con otro ser sintiente –animal-), debiendo establecer un sistema jurídico de protección que garantice la integridad de los animales en cuanto seres sintientes que hacen parte del contexto natural en el que las personas desarrollan su vida.

Explica que la libertad de decisión en el tratamiento que las personas brindan a los animales se encuentre restringida drásticamente por el concepto de bienestar animal[15], el cual se sustenta en el concepto complejo y amplio de ambiente, que debe superar una visión utilitarista y, por consiguiente, antropocéntrica-, para centrarse en una que comprenda al ser humano como parte de un todo que tiene un sentido propio[16] -disposiciones constitucionales que conforman la llamada Constitución ecológica-[17]; el deber de protección de los recursos naturales –artículos 8º y 95.8 superiores-; el deber de comportamiento digno de los seres humanos para con otras especies –que surge de una interpretación sistemática de los artículos 1º, 2º, 8º y 94 de la Carta-[18] y la función ecológica de la propiedad –artículo 58 Superior-..."

Para esta Sala, la calificación que hizo el Legislador de los animales como "seres sintientes", y no como simples "cosas", debe tener algún efecto práctico en la conceptualización de los animales como objetos o sujetos de derechos, y, por lo tanto, en la regulación de los instrumentos jurídicos sustanciales y procesales establecidos para su protección.

En todo caso, no pasa desapercibida para la Sala la contradicción lógica, y hasta ontológica, en que incurrió el Congreso de la República, en la Ley 1774 de 2016, cuando, por una parte, señaló expresamente que los animales "no son cosas" (artículo 1), pero, por otra parte (artículo 2), mantuvo la clasificación de los animales como bienes muebles (semovientes), contenida en el artículo 655 del Código Civil, sin tener en cuenta que, para el derecho civil, "cosas" y "bienes" son expresiones sinónimas, es decir, términos empleados para designar una misma realidad jurídica.

A pesar de ello, no puede desconocerse que la mencionada ley calificó expresamente a los animales como "seres sintientes", y que dicha calificación no estaba prevista en el régimen anterior, ni siquiera en el Estatuto de Protección Animal.

Tal reforma, sumada a la consagración de algunos deberes de las personas para con los animales[20], que ya traía la Ley 84 de 1989, permitiría sugerir una hipótesis que, en esta ocasión, apenas se esboza, a saber: que los animales pueden ser considerados, en nuestro ordenamiento jurídico actual, como objetos y sujetos de derechos, al mismo tiempo. En su primera condición, pueden ser objeto del derecho de propiedad y de otros derechos reales por parte de los seres humanos, conforme a los principios y las normas clásicas del derecho privado; y en su segunda calidad, podrían ser titulares de algunos derechos, no necesariamente los mismos que la Constitución y la ley le otorgan a las personas, sino aquellos que la legislación les reconoce específicamente a ellos. Tales derechos, al no poder ser reclamados directamente por los animales, deberían ser garantizados por las autoridades públicas encargadas de su protección, y podrían ser exigidos, también, por cualquier persona, en beneficio del interés general.

En todo caso, y sin perjuicio de que se comparta o no esta tesis, lo cierto es que la regulación de algunos deberes de las personas frente a los animales, entre aquellas, sus propietarios, poseedores o tenedores, y, en general, el establecimiento de un régimen de protección, implican fuertes limitaciones en el derecho de propiedad sobre tales seres sintientes, pues no puede sostenerse jurídicamente que el dueño de un animal pueda, en ejercicio de su derecho de propiedad y, particularmente, del ius abutendi, hacer lo que quiera con el mismo, inclusive causarle la muerte innecesariamente, u ocasionarle daño o sufrimiento físico o "emocional".

Por esta misma razón, tampoco puede afirmarse que el propietario de un animal, por el hecho de serlo, tenga derecho a mantenerlo bajo su posesión, de manera incondicional, ilimitada y perenne, pues la ley permite que, en ciertos casos y en determinadas condiciones, las autoridades competentes puedan incautarlo, como más adelante se verá.             

Funciones y competencias de la Policía Nacional, de las inspecciones de policía y del Instituto Distrital de Protección y Bienestar Animal, en relación con la protección de los animales en Bogotá, D.C.

1. Policía Nacional

El artículo 218 de la Constitución Política señala que la Policía Nacional es un cuerpo armado de naturaleza civil, que tiene como fin velar por los derechos y libertades públicas y asegurar la paz entre los ciudadanos colombianos:

"Artículo 218. La ley organizará un cuerpo de Policía.

La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.

(...)".

Por otra parte, el artículo 101 de la Ley 99 de 1993[21] creó, dentro de la Policía Nacional, el cuerpo especializado de Policía Ambiental y de los Recursos Naturales, en los siguientes términos:

"Artículo 101.- Del Cuerpo Especializado de Policía Ambiental y de los Recursos Naturales de la Policía Nacional. La Policía Nacional tendrá un Cuerpo Especializado de Policía Ambiental y de los Recursos Naturales, encargado de prestar apoyo a las autoridades ambientales, a los entes territoriales y a la comunidad, en la defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables y en las funciones y acciones de control y vigilancia previstas por la ley. El Gobierno Nacional procederá a tomar las medidas necesarias para la creación del cuerpo especialmente entrenado en asuntos ambientales de que trata el presente artículo...

El Cuerpo Especializado de Policía de que trata este artículo prestará su servicio con prioridad en las zonas de reserva, parques nacionales y en las áreas de especial importancia ecosistémica y colaborará en las tareas educativas, promocionales y de prevención para el buen cuidado y respeto de la naturaleza."

Como se observa, una de las funciones de la Policía Nacional, en desarrollo de su misión constitucional, consiste en prestar su apoyo a las autoridades judiciales y administrativas competentes para proteger el medio ambiente y los recursos naturales (renovables y no renovables), así como para garantizar las condiciones de convivencia entre las personas, lo que incluye la forma de relacionarse con los animales y otros seres vivos, como lo regula el Estatuto de Protección Animal y el Código Nacional de Policía y Convivencia (Ley 1801 de 2016), entre otras normas.

2. Instituto Distrital de Protección y Bienestar Animal, IDPYBA

Esta entidad fue creada por el Decreto Distrital 546 de 2016:

"Artículo 1°. – Creación – Créase el Instituto de Protección y Bienestar Animal –IDPYBA- como un establecimiento público del orden distrital, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera, presupuestal, y patrimonio propio, adscrito al Sector ambiente."

Mediante el Acuerdo 003 de 2017, expedido por el Consejo Directivo del IDBYPA, se estableció la estructura organizacional de dicho establecimiento, y se señalaron las funciones de sus dependencias.

Conforme al artículo 5 del citado Decreto 546 de 2016, el IDPYBA tiene las siguientes funciones:  

"Artículo�5°. Funciones. Para el cumplimiento del objeto, el Instituto Distrital de Protección y Bienestar Animal – IDPYBA -, cumplirá las siguientes funciones:

�

1. Implementar, desarrollar, coordinar, vigilar, evaluar y efectuar el seguimiento a la Política de Protección y Bienestar Animal, efectuar la coordinación intersectorial e interinstitucional, generar los espacios de participación ciudadana y emitir los conceptos técnicos que las autoridades requieran para estos efectos.

�

2. Administrar técnica y operativamente todos los equipamientos públicos creados y destinados a la protección y el bienestar animal en la ciudad, que garanticen su adecuado funcionamiento.

�

3. Coordinar y promover con las Secretarías Distritales de Salud, Ambiente, Gobierno y Educación la realización de actividades relacionadas con el bienestar y la protección animal, en asocio con las organizaciones sin ánimo de lucro protectoras de animales, facultades de medicina veterinaria y Zootecnia...

�

4. Crear, fomentar, coordinar e implementar programas de capacitación y educación con entidades Distritales, asociaciones defensoras de animales legalmente constituidas, la comunidad y demás entidades relacionadas con este proceso...

�

5. Diseñar estrategias de articulación para el desarrollo de proyectos de interés común con las diferentes instancias y organizaciones de los gobiernos nacionales y distrital, con el fin de promover una sana convivencia entre la fauna y la comunidad.

�

6. Proponer y promover proyectos de investigación que contribuyan a generar conocimiento y hábitos de respeto de los ciudadanos hacia los animales.

�

7. Diseñar e implementar protocolos y procedimientos de atención para la captura, rescate, decomiso, conducción, recepción y confinamiento de animales, así como para su tenencia, incluyendo el protocolo de paseador de perros y promover su capacitación...  

�

8. Realizar conjuntamente con las entidades competentes, los operativos requeridos para la captura, el decomiso o el rescate de animales de que trata el presente Decreto.

�

9.�Hacer parte del Consejo Distrital de Protección Animal y asumir la Secretaría Técnica.

�

10. Dar los lineamientos para la implementación del servicio de urgencias veterinarias en el Distrito Capital en coordinación con los demás sectores públicos con corresponsabilidades en el tema.

�

11. Diseñar herramientas y procesos de innovación y tecnología que mejoren las condiciones de vida de los animales.

�

12. Las demás que le sean asignadas y correspondan a su objeto.

13.�(Adicionado por el Acuerdo Distrital 735 de 2019, artículo 22).�Conocer, dar trámite y decidir del recurso de apelación de las decisiones que profieran los Inspectores y Corregidores Distritales de Policía, respecto de los comportamientos contrarios a la convivencia en los siguientes asuntos:

�

a. Comportamientos que afectan a los animales domésticos.

�

b. Comportamientos que ponen en riesgo la convivencia por la tenencia de animales.

�

c. Comportamientos en la tenencia de caninos potencialmente peligrosos que afectan la seguridad de las personas y la convivencia.

�

d. Comportamientos que configuren actos dañinos y de crueldad contra los animales que no causen la muerte o se trate de lesiones que menoscaben gravemente su salud o integridad física de conformidad con lo dispuesto por la Ley 84 de 1989, modificada por la Ley 1774 de 2016". (Subrayas ajenas al texto).

Conforme a lo dispuesto por la norma citada, el IDPYBA no tiene, entre sus funciones, las de realizar investigaciones o actuaciones administrativas sancionatorias, ni resolver sobre la devolución o incautación definitiva de animales domésticos o silvestres aprehendidos en el territorio del Distrito Capital, distintas de aquellas atribuciones señaladas en el numeral 13 del artículo 5 del Decreto Distrital 546 de 2016 (adicionado por el Acuerdo 735 de 2019), para resolver los recursos de apelación contra las decisiones que adopten los inspectores y corregidores de policía, en esta materia.

A este respecto, vale la pena aclarar que el Acuerdo Distrital 735 de 2019 creó algunas "Autoridades Administrativas Especiales de Policía", a quienes asignó determinadas atribuciones en los procesos y demás asuntos de policía que se tramitan en Bogotá, a partir del 1 de enero de 2019. Entre dichas autoridades, se incluyó al Instituto de Protección y Bienestar Animal (artículo 10, numeral 10º), al que se le otorgaron las potestades señaladas en el artículo 22 ibidem, incorporadas en el artículo 5 del Decreto 546 de 2016, antes transcrito.   

De todo lo expuesto se concluye que, salvo en lo relacionado con los recursos de apelación que se presenten contra las decisiones de los inspectores y corregidores de policía en esta clase de procesos contravencionales, las funciones del IDPYBA, en lo relativo a los animales incautados o aprehendidos preventivamente por la Policía Nacional, se limitan a acompañar a la Policía en los respectivos operativos; emitir los dictámenes técnicos que se requieran o les sean solicitados por las autoridades; recibir y custodiar los animales, y suministrarles la atención veterinaria, los alimentos y los demás cuidados necesarios para preservar su vida, salud y bienestar.

1. Inspecciones de policía de Bogotá

El artículo 206 del Código Nacional de Policía y Convivencia establece las funciones que corresponden a los Inspectores de policía, en general:

"Artículo 206. Atribuciones de los inspectores de Policía rurales, urbanos y corregidores. Les corresponde la aplicación de las siguientes medidas:

1. Conciliar para la solución de conflictos de convivencia, cuando sea procedente.

2. Conocer de los comportamientos contrarios a la convivencia en materia de seguridad, tranquilidad, ambiente y recursos naturales, derecho de reunión, protección a los bienes y privacidad, actividad económica, urbanismo, espacio público y libertad de circulación.

3. Ejecutar la orden de restitución, en casos de tierras comunales.

4. Las demás que le señalen la Constitución, la ley, las ordenanzas y los acuerdos.

5. Conocer, en única instancia, de la aplicación de las siguientes medidas correctivas:

a) Reparación de daños materiales de muebles o inmuebles;

b) Expulsión de domicilio;

c) Prohibición de ingreso a actividad que involucra aglomeraciones de público complejas o no complejas;

d) Decomiso.

6. Conocer en primera instancia de la aplicación de las siguientes medidas correctivas:

a) Suspensión de construcción o demolición;

b) Demolición de obra;

c) Construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de inmueble;

d) Reparación de daños materiales por perturbación a la posesión y tenencia de inmuebles;

e) Restitución y protección de bienes inmuebles, diferentes a los descritos en el numeral 17 del artículo 205;

f) Restablecimiento del derecho de servidumbre y reparación de daños materiales;

g) Remoción de bienes, en las infracciones urbanísticas;

h) Multas;

i) Suspensión definitiva de actividad."

Parágrafo 1°. Los inspectores de Policía no ejercerán funciones ni realizarán diligencias jurisdiccionales por comisión de los jueces, de acuerdo con las normas especiales sobre la materia.

(...)". (Se resalta).

Asimismo, como ya se indicó, el artículo 46 de la Ley 84 de 1989, modificado por el artículo 7 de la Ley 1774 de 2016, asigna a los inspectores de policía de Bogotá, en primera instancia, el conocimiento de las contravenciones relacionadas con las conductas de maltrato o tratos crueles contra los animales.

Por último, vale la pena señalar que el artículo 7 del Acuerdo Distrital 735 de 2019[22] faculta al alcalde mayor de Bogotá para crear inspecciones de policía en la ciudad, incluso inspecciones de atención prioritaria, para los asuntos que afecten en mayor medida la convivencia ciudadana:

"Artículo 7.- Inspecciones y Corregidurías Distritales de Policía. El Alcalde Mayor de Bogotá determinará el número de Inspecciones de Policía que considere necesario para una oportuna, rápida y cumplida prestación de la función de Policía en el Distrito Capital.

(...)

Parágrafo 2. El Alcalde Mayor de Bogotá podrá establecer Inspecciones de Policía para la atención de asuntos prioritarios, atendiendo criterios de interés general que impacten la convivencia ciudadana".

La aprehensión material preventiva de animales y la incautación prevista en Código Nacional de Policía

Como se mencionó, el artículo 8 de la Ley 1774 de 2016 introdujo un nuevo artículo, el 46A, a la Ley 84 de 1989, así:

"Artículo 8°. Adicionar a la Ley 84 de 1989 un nuevo artículo del siguiente tenor:

"Artículo 46A. Aprehensión material preventiva. Retención Preventiva. Cuando se tenga conocimiento o indicio de la realización de conductas que constituyan maltrato contra un animal, o que de manera (sic) vulneren su bienestar físico, la Policía Nacional y las autoridades policivas competentes podrán aprehender preventivamente en forma inmediata y sin que medie orden judicial o administrativa previa, a cualquier animal. Toda denuncia deberá ser atendida como máximo en las siguientes veinticuatro (24) horas.

Parágrafo. Cuando se entregue en custodia el animal doméstico a las entidades de protección animal" el responsable, cuidador o tenedor estará en la obligación de garantizar los gastos de manutención y alimentación del animal sin perjuicio de las obligaciones legales que le corresponden a los entes territoriales.

En caso de no cancelarse las expensas respectivas dentro de un plazo de quince (15) días calendario, la entidad de protección podrá disponer definitivamente para entregar en adopción el animal". (Se resalta)

Es importante observar, en primer lugar, que al asignarse a esta norma el número 46A, la misma quedó incorporada dentro del capítulo X del Estatuto de Protección Animal (Ley 84 de 1989), que regula la competencia y el procedimiento de las actuaciones que deben realizarse para investigar y sancionar los actos de maltrato y crueldad contra los animales.

Como se explicó previamente, esas actuaciones, que antes eran solo policivas y estaban a cargo de las inspecciones de policía, en el caso de Bogotá, D.C., pasaron a ser ahora de carácter judicial (penal) y a estar a cargo de la Fiscalía General de la Nación y de los jueces penales municipales, cuando la conducta genera la muerte del animal o le causa lesiones que menoscaben gravemente su salud o su integridad física. En los demás casos, el procedimiento siguió siendo contravencional y continuó a cargo de los inspectores de policía.

Lo anterior significa que la nueva figura de la "aprehensión material preventiva" debe entenderse, entonces, como una medida cautelar o preventiva, que vino a incorporarse tanto al proceso penal, regulado en el Código de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004), como al procedimiento policivo, previsto en el Código Nacional de Policía y, en lo pertinente, en la Ley 84 de 1989, según el caso. Esto quiere decir que la señalada "aprehensión" no constituye, por sí misma, una actuación o procedimiento administrativo separado y, por supuesto, tampoco se trata de una actuación judicial.

De todas formas, debe tenerse en cuenta que la medida explicada puede y debe ser ejecutada de manera inmediata, por parte de la Policía Nacional, "sin que medie orden judicial o administrativa previa", cuando dicha autoridad tenga "conocimiento o indicio" de la realización de conductas que constituyan maltrato contra un animal, o que vulneren su bienestar físico, según lo dispuesto por la norma citada.

Lo anterior significa que la medida de "aprehensión material preventiva" puede ser practicada por la Policía Nacional antes o después de iniciarse un proceso judicial o policivo por conductas que impliquen actos de crueldad o maltrato contra los animales.

En el primer caso, es evidente que la Policía Nacional debe actuar de manera oficiosa, es decir, sin necesidad de recibir una orden para actuar, por parte de la autoridad judicial o administrativa competente. Sin embargo, una vez practicada la medida precautelar explicada, la Policía, o el centro de bienestar animal a cuyo cuidado se haya entregado el individuo incautado, deben poner en conocimiento de la autoridad competente, es decir, la Fiscalía General de la Nación o las inspecciones de policía, según corresponda, los hechos por los cuales se practicó la diligencia, y entregarle los medios materiales de prueba de que dispongan, así como el acta y los demás documentos relativos a la retención preventiva del animal.  

A partir de ese momento, la modificación, el levantamiento o la continuación de la medida preventiva, y, según el caso, la devolución del animal aprehendido a su dueño o poseedor dependen exclusivamente del funcionario administrativo o judicial que tramite el proceso, de conformidad con las normas que regulen el respectivo procedimiento y en atención a los fines que se persigan con el mismo.

Para ratificar lo anterior, es importante citar lo que dispone el artículo 164 de la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Policía y Convivencia), en cuanto a la incautación de bienes (incluyendo semovientes):   

"Artículo 164. Incautación. Es la aprehensión material transitoria de bienes muebles, semovientes, flora y fauna silvestre que efectúa el personal uniformado de la Policía Nacional, cuya tenencia, venta, oferta, suministro, distribución, transporte, almacenamiento, importación, exportación, porte, conservación, elaboración o utilización, constituya comportamiento contrario a la convivencia y a la ley. El personal uniformado de la Policía Nacional documentará en un acta el inventario de los bienes incautados, las razones de orden legal que fundamentan la incautación, entregará copia a la persona a quien se le incauten y serán puestos a disposición de las autoridades competentes en el término de la distancia y conforme al procedimiento que para tal fin establezca la Policía Nacional o las autoridades pertinentes de conformidad con la normatividad vigente.

Parágrafo transitorio. El Gobierno nacional, dentro del año siguiente a la promulgación de la presenta ley, definirá mediante decreto, la entidad del orden nacional o territorial responsable del traslado, almacenamiento, preservación, depósito, cuidado y administración de los bienes incautados por las autoridades y la asignación de los recursos para tal fin, de conformidad con el régimen de Policía vigente. (...)  

Los concejos municipales en un plazo de un (1) año a partir de la promulgación de la presente ley, establecerán los cosos (centros de bienestar animal) destinados a albergar los animales domésticos incautados por las autoridades de Policía.

(...)".

Como se observa, esta otra norma se encuentra en plena armonía con el artículo 46A del Estatuto de Protección Animal. En efecto, la disposición que se acaba de transcribir ordena igualmente a la Policía Nacional realizar la incautación o "aprehensión material transitoria" de bienes relacionados con la ejecución de conductas contrarias a las normas de convivencia ciudadana o a la ley, en general. Dentro de tales bienes, dicho precepto incluye expresamente a los semovientes y, más específicamente, a los animales domésticos (como lo establece el parágrafo transitorio).

Es importante resaltar que esta disposición señala claramente que, una vez efectuada la incautación, la Policía debe poner los bienes aprehendidos "a disposición de las autoridades competentes en el término de la distancia", lo que significa indudablemente que, de allí en adelante, corresponde a la autoridad judicial o administrativa competente resolver cualquier solicitud y adoptar cualquier decisión relativa a la medida cautelar practicada y, por lo tanto, a la suerte de los bienes retenidos.

La Sala destaca que esta atribución no puede estar en cabeza de la Policía Nacional, que simplemente ejecuta la aprehensión material, como manifestación de la actividad de policía. En relación con dicha actividad, el artículo 20 de la Ley 1801 de 2016 estatuye:

"Artículo 20. Actividad de Policía. Es el ejercicio de materialización de los medios y medidas correctivas, de acuerdo con las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias conferidas a los uniformados de la Policía Nacional, para concretar y hacer cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la función de Policía, a las cuales está subordinada. La actividad de Policía es una labor estrictamente material y no jurídica, y su finalidad es la de preservar la convivencia y restablecer todos los comportamientos que la alteren." (Se resalta).

Tampoco puede adoptar esta clase de decisiones el "coso" o centro de bienestar animal municipal o distrital, al que solamente le compete tener en depósito el animal aprehendido, cuidarlo y velar por su manutención y bienestar, con excepción de las atribuciones asignadas al IDBYPA, en el caso de Bogotá, conforme al numeral 13 del artículo 3 del Acuerdo 003 de 2017, adicionado por el artículo 22 del Acuerdo 735 de 2019, para resolver los recursos de apelación contra algunas decisiones que dicten los inspectores y corregidores distritales de policía, en estos procesos.

5.  Caso concreto

En el caso sometido al análisis de la Sala, las tres autoridades en conflicto niegan la competencia para resolver la solicitud de devolución del canino, formulada originalmente por su propietario, Andrés Mauricio Ariza Durán, al Instituto Distrital de Protección y Bienestar Animal.

Una vez evaluado el estado físico y emocional de la perra incautada, el IDPYBA envió el respectivo informe contravencional a la Dirección para Gestión Policiva de la Secretaría Distrital de Gobierno, la que, a su vez asignó el asunto a la Inspección de Policía de Atención Prioritaria N°1, para el conocimiento de la respectiva contravención.

Más adelante, el IDPYBA remitió a dicha inspección la solicitud de devolución de la mascota, para que se incorporara al respectivo proceso policivo y se resolviera dentro del mismo, a lo cual se negó el inspector, por considerar que la competencia para esto le corresponde a la Policía Nacional, que había efectuado la incautación del animal doméstico.

Por último, la Policía Nacional negó también su competencia para resolver la solicitud presentada por el señor Ariza Durán, en virtud de que las funciones legalmente asignadas a ese organismo, en materia ambiental y ecológica, no incluyen la posibilidad de decidir sobre la devolución de animales retenidos.

  

Conforme a lo explicado en el capítulo anterior, la Sala declarará competente a la Inspección Distrital de Policía de Atención Prioritaria N° 1 de Bogotá, teniendo en cuenta que el presente asunto es de carácter contravencional, y no judicial (penal), así como las funciones asignadas a las inspecciones de policía en el Código Nacional de Policía y Convivencia, y en las Leyes 84 de 1989 y 1774 de 2016.

Para reforzar la conclusión anterior, la Sala ha descartado que dicha competencia esté atribuida y pueda ser ejercida por la Policía Nacional o por el IDBYPA, debido a las razones explicadas en precedencia.

En esa medida, le corresponde a la Inspección de Policía AP1, que conoce del respectivo proceso contravencional o policivo, la competencia para resolver la solicitud formulada por el señor Andrés Mauricio Ariza Durán, dentro del trámite del mismo proceso, de conformidad con las pruebas que obren en ese expediente, y en atención a la evolución o al resultado de dicha actuación.

Resalta la Sala que dicha función debe ser ejercida por el inspector de policía, conforme a las normas de procedimiento que lo regulan (Leyes 89 de 1989, 1774 de 2016 y 1801 de 2016, entre otras), y para los fines previstos en el Estatuto Nacional de Protección Animal, esto es, para propender por la vida, la salud y el bienestar físico y emocional de la mascota incautada.

En esa medida, la devolución del canino a su dueño solo sería procedente cuando, a juicio del respectivo inspector, esa decisión permitan garantizar la integridad, la salud y el bienestar de Sara, y siempre que se haya reembolsado al IDBYPA todos los gastos en los que haya incurrido, hasta ese momento, para el cuidado y manutención del animal, como lo ordena el parágrafo del artículo 46A de la Ley 84 de 1989, incorporado por la Ley 1774 de 2016.

   

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado

RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Inspección de Policía de Atención Prioritaria N° 1 de Bogotá para resolver de fondo la solicitud de devolución del canino de raza Golden Retrevier, hembra, de nombre Sara, presentado por el señor Andrés Mauricio Ariza Durán, dentro del trámite del proceso contravencional que lleva a cabo dicha inspección, por los presuntos actos de maltrato o crueldad cometidos contra el referido animal.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Inspección de Policía de Atención Prioritaria N°1 de Bogotá, para que continúe con la actuación en forma inmediata.

TERCERO: COMUNICAR el contenido de esta decisión a la Inspección de Policía de Atención Prioritaria N° 1 de Bogotá; a la Subdirección de Gestión Policiva de la Secretaría de Gobierno de Bogotá; al Instituto Distrital de Protección y Bienestar Animal de Bogotá; a la Dirección de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional; a la Policía Metropolitana de Bogotá, Grupo de Protección Ambiental y Ecológica; al señor Andrés Mauricio Ariza Durán, y al abogado Luis Enrique Ladino Romero.

CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ                          ÓSCAR DARÍO AMAYA  NAVAS

       Presidente de la Sala         Consejero de Estado

  GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR                 ÁLVARO NAMÉN VARGAS  

                Consejero de Estado    Consejero de Estado

LUCÍA MAZUERA ROMERO

Secretaria de la Sala

[1] "Por el cual se dictan normas sobre competencias y atribuciones de las Autoridades Distritales de Policía, se modifican los Acuerdos Distritales 79 de 2003, 257 de 2006, 637 de 2016, y se dictan otras disposiciones". Los artículos 10, numeral 10º, y 30 de este acuerdo establecen, en lo pertinente:

"Artículo 10.- Autoridades Administrativas Especiales de Policía. Son Autoridades Administrativas Especiales de Policía, las siguientes:

(...)

10. El Instituto Distrital de Protección y Bienestar Animal.

(...)".

(...)

Artículo 30.- Conflictos de Competencia. Corresponde al Alcalde Mayor de Bogotá o a quien este delegue, resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las Autoridades Administrativas Especiales de Policía y los que se susciten entre una Autoridad Administrativa Especial de Policía y un Inspector Distrital de Policía. A su turno, los conflictos que se presenten entre los Inspectores y Corregidores Distritales de Policía serán resueltos por el Secretario(a) Distrital de Gobierno.

(...)". (Se subraya).

[2] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 20 de marzo de 2018, expediente 110010306000201700140-00. Conflicto de competencias administrativas entre la Inspección 18 A Distrital de Policía (localidad Rafael Uribe Uribe) y la Estación 18 de Policía, de la misma localidad.

[3] Consejo de Justicia. Providencia No. 256 del 29 de septiembre de 2015.

[4] Consejo de Justicia. Providencia No. 257 del 20 de diciembre de 2016. "En cuanto a lo manifestado por el señor (...) en su escrito de recurso, es preciso señalar que el hecho de presentar la querella por contravención a las normas de convivencia, no quiere decir que la decisión adoptada por el comandante de la estación de policía, le tenga que ser favorable, ni se limiten a una actuación de parte, pues la misión de la administración en estos casos es la de determinar la existencia de los hechos puestos en conocimiento y una vez establecido ello, aplicar las sanciones correspondientes, por lo que en este caso, fue claro que las agresiones verbales no solo provienen de la señora (...), sino también del señor (...), así las cosas la medida adoptada por el comandante se encuentra ajustada a derecho, pues se debe reprimir los comportamientos que afectan la convivencia, lo cual escapa a toda controversia de partes, tratándose de una contravención de policía". Consejo de Justicia. Providencia No. 56 del 29 de febrero de 2012.

[5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 22 de enero de 2015, radicación 11001-03-15-000-2013-02588-01.

[6] La Ley 1755 de 2015, por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, reemplazó el texto del artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 por el siguiente: "Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: //1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. // 2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.// Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto".

[7] Representantes a la Cámara Juan Carlos Lozada Vargas y Mauricio Salazar Peláez.

[8] Gaceta del Congreso Nº 479, del 10 de septiembre de 2014, p. 3.

[9] "[1] Concepto número 3943 de 2006. Procuraduría General de la Nación...".

[10] Corte Constitucional, sentencia C-041 del 1 de febrero de 2017, expedientes D-11443 y  D-11467.

[11] "[136] Lecturas sobre Derecho del Medio Ambiente. Universidad Externado de Colombia. 1999".

[12] "[137] A finales de 2014 la justicia argentina se pronunció en sede de casación en el caso de Sandra, una orangutana nacida en Alemania, próxima a cumplir 29 años de edad, que permanecía en cautiverio desde hace 20 años en el Zoológico de Buenos Aires. La Sala II de la Cámara de Casación Penal, señaló: "A partir de una interpretación jurídica dinámica y no estática, menester es reconocer al animal el carácter de sujeto de derechos, pues los sujetos no humanos (animales) son titulares de derechos, por lo que se impone su protección en el ámbito competencial correspondiente." Con fundamento en ese argumento le concedió la libertad a Sandra, quien había sido representada por la Asociación de Funcionarios y Abogados por el Derecho de los Animales (Afada), a través del mecanismo del habeas corpus. No se puede afirmar que esta herramienta solo está dirigida a los humanos. (Personas no humanas (II). Ámbito Jurídico. Legis. Sergio Andrés Gómez. Diario El Espectador, "Fallo inédito argentino da semilibertad a orangután al ser sujeto no humano". 21, diciembre, 2014. Otro hito en la jurisprudencia francesa nos ilustra: un pequeño perro de dos años de edad de nombre Mambo, abandonado por sus dueños, deambulaba por los alrededores cerca de Perpignan en el departamento de los Pyrénées-Orientales. El animal se acercó desprevenida y amistosamente a un grupo de jóvenes buscando protección y un poco de comida. De repente una de las integrantes del grupo, quien cuenta con 22 años, lo sometió por la fuerza y lo roció con gasolina, mientras otro de los miembros del grupo, un joven de 17 años, prendió fuego al animal utilizando la cola como mecha. Por sus propios medios el perro logró huir del lugar. Sufrió quemaduras de segundo y tercer grado en cerca del 60% del cuerpo, siendo encontrado moribundo al día siguiente y llevado a una clínica veterinaria, donde su recuperación tomó más de dos meses. Sus agresores fueron capturados y enjuiciados por la Sala Penal del Tribunal que impuso una pena de un año de prisión, tres mil euros de multa y la prohibición de tener animales bajo su cuidado. Durante la audiencia de juzgamiento Mambo estuvo presente, vendado en más del 50% del cuerpo y en los brazos de un miembro de la Sociedad Protectora de Animales, mientras más de doscientos asistentes reclamaban justicia. El representante del Ministerio Público expresó que este animal no está presente para causar emoción, sino en calidad de víctima".

[13] "[138] Cfr. Sentencia C-774 de 2001 y SV a la sentencia C-1040 de 2005".

[14] "[139] Ver, sentencia T-406 de 1992".

⁶"[141] Cfr. sentencia C-251 de 1997".

[15] "[146] Un Estado social debe buscar, entre otros, el bienestar animal, por ser éste un elemento connatural al desarrollo del principio de solidaridad".

[16] "[147] Y que no es relevante simplemente en cuanto está a su servicio, sino que tiene importancia per se como contexto en el cual uno de sus integrantes es la comunidad humana".

[17] "[148] Conformada por las siguientes 34 disposiciones: (...)".

[18] "[149] La dignidad no se otorga, sino que se reconoce, de manera que siempre podrá exigirse de los seres humanos un actuar conforme a parámetros dignos y, en este sentido, coherente con su condición de ser moral que merece el reconocimiento de dichas garantías y que, llegado el caso, podría exigirlas por la posición [también] moral que tiene dentro de la comunidad".

[19] "[150] Las excepciones que existan en el ordenamiento jurídico respecto de la protección prevista para los animales, no pueden ser fruto del capricho o discrecionalidad de los poderes constituidos –vinculados en este tema por un deber constitucional-, sino que tendrán que estar sustentadas en criterios de razonabilidad o proporcionalidad acordes con los valores y principios que prevé el ordenamiento constitucional".

[20] Vale la pena recordar que, en la Teoría General de la Obligaciones, se considera que estas tienen dos aspectos o matices de forma simultánea (como las dos caras de una moneda): uno activo, representado por el derecho personal, crédito o acreencia, es decir, la facultad que tiene el acreedor para exigir un determinado comportamiento (prestación) a otra persona (deudor); y un aspecto pasivo, representado por la deuda, es decir, la misma conducta que el deudor debe cumplir y que es exigible legalmente por su acreedor.

  Si esta misma concepción se traslada al plano de los deberes, y no solamente de las obligaciones, en sentido estricto, se podría sostener, igualmente, que los deberes impuestos a unas personas implican derechos para otras personas o sujetos, aunque estos últimos puedan ser difusos o indeterminados, en algunos casos (la sociedad, la comunidad o el Estado, en general).

  Desde este punto de vista, si la ley consagra expresamente deberes de las personas para con los animales, como lo hace la legislación colombiana, podría concluirse que los animales tienen, recíprocamente, "derechos" frente a las personas, que corresponderían, justamente, a la posibilidad de exigir a estas los mismos comportamientos que deben observar frente a los animales, en virtud de la ley. Sin embargo, como no se ha dotado a los animales de capacidad jurídica, por lo menos para comparecer en juicios y actuaciones administrativas, le corresponde al Legislador establecer los mecanismos, los procedimientos y las competencias que le permitan a otros (autoridades públicas o particulares) velar por los "derechos" de aquellos.      

[21] "Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones".

[22] "Por el cual se dictan normas sobre competencias y atribuciones de las Autoridades Distritales de Policía, se modifican los Acuerdos Distritales 79 de 2003, 257 de 2006, 637 de 2016, y se dictan otras disposiciones".